Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de julio de 2020, , emitió, por unanimi- dad, el siguiente dictamen:
"En respuesta a su Orden ministerial, que ha tenido entrada en este Consejo el día 6 de julio de 2020, el Consejo de Estado ha procedido a examinar el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2020-2021, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas.
De sus antecedentes resulta:
PRIMERO.- Contenido del proyecto de Real Decreto y de su memoria.
El proyecto de Real Decreto sometido a dictamen (fechado el día 6 de julio de 2020; obran en el expediente textos anteriores de 20 de mayo y 1 de julio de 2018), consta de preámbulo, once artículos agrupados en cuatro capítulos, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias y cinco disposiciones finales.
A.- PREÁMBULO
Dice el preámbulo, como lo hicieron los preámbulos de similares reales decretos de años anteriores, que es un deber constitucional el de garantizar la igualdad de los ciudadanos en el acceso a la educación, lo cual requiere la remoción de obstáculos de naturaleza socioeconómica que dificulten o impidan el ejercicio de este derecho fundamental, cosa que hace preciso establecer mecanismos de exención de tasas y precios públicos o de compensación de estos gastos a los beneficiarios, a través de becas y ayudas al estudio.
Se cita el artículo 6.3.h) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación, el artículo 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, y el artículo 83 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, disposiciones que, "han conformado las becas y ayudas en la enseñanza postobligatoria como un elemento esencial del derecho a la educación que se sustenta en un doble principio: compensación de las condiciones socioeconómicas desfavorables de sus beneficiarios, y concesión en función del aprovechamiento y rendimiento escolar". Se invoca también el "artículo 2.bis.3.e) de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación", en cuanto que define el Sistema Estatal de Becas y Ayudas al Estudio en tanto garantía de la igualdad de oportunidades en el acceso a la educación y uno de los instrumentos con que cuenta el Sistema Educativo Español para la consecución de los fines previstos en su artículo 2.
Asimismo, el preámbulo se refiere a la disposición adicional novena de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso de la productividad, que estableció la concesión directa a los alumnos de estudios reglados del sistema educativo, tanto universitarios como no universitarios, de las becas y ayudas al estudio que se convocaran con cargo a los presupuestos del Ministerio de Educación y Ciencia para las que no se fije un número determinado de beneficiarios.
El preámbulo recuerda asimismo que el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, fija los elementos estructurales básicos del sistema (modalidades de las becas, condiciones académicas y económicas, supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro, etc.) y difiere a un real decreto anual la determinación de dos parámetros cuantitativos que, por su carácter coyuntural, no pueden establecerse con carácter general: los umbrales de renta y patrimonio cuya superación determina la pérdida del derecho a la obtención de la beca o ayuda, y el importe de los diferentes componentes y cuantías de las becas y ayudas al estudio.
Se dice también que este marco jurídico plasma el compromiso con la dimensión social de la educación y con una política de becas y ayudas al estudio que garantice que ningún estudiante abandone sus estudios postobligatorios por motivos económicos, asegurando así la cohesión social y la igualdad de oportunidades.
Y se añade que el Gobierno anunció su propósito de reformar en profundidad el actual sistema de becas y ayudas al estudio, y que para el curso 2020-2021 se pretende incrementar sensiblemente su financiación con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, asegurando, además, que este incremento se destina a becas concedidas por razones socioeconómicas. Ello supone aplicar ya algunas medidas de la reforma prevista, en concreto la "reducción de los requisitos académicos, la elevación del umbral 1 de renta familiar hasta casi equipararlo con el umbral de la pobreza, el incremento en 100 euros de determinadas cuantías, y algunas mejoras en los colectivos de estudiantes beneficiarios de ayudas para estudiantado con necesidad específica de apoyo educativo"; se cita expresamente el "trastorno del espectro autista" y se añade que se cubrirá el coste completo anual que tienen las matrículas de estudiantes de la UNED afectados de discapacidad. A estos efectos se introducen algunos cambios en el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, en lo que se refiere a los requisitos académicos para resultar beneficiario de beca. Además, se eleva hasta los 25 años la edad de los hijos e hijas de víctimas de violencia de género que pueden acceder a las becas y ayudas al estudio con mayor flexibilidad en los requisitos académicos requeridos con carácter general.
B.- ARTICULADO
En cuanto a la parte dispositiva, el proyecto tiene el siguiente contenido:
- El artículo 1 señala que el proyectado Real Decreto tiene por objeto determinar la cuantía y los umbrales de renta y patrimonio familiar que regirán las convocatorias de becas y ayudas al estudio correspondientes al curso académico 2020-2021.
- El artículo 2 determina el ámbito de aplicación, concretando los dos grandes bloques de convocatorias de becas y ayudas; uno, con carácter general (bachillerato, formación profesional, enseñanzas artísticas profesionales, enseñanzas deportivas, enseñanzas universitarias, etc.); y otro, con carácter específico para estudiantes con necesidades de apoyo educativo.
- Los artículos 3 y 4 fijan las cuantías de las becas y ayudas.
Establecen asimismo los umbrales de renta aplicables para su concesión, aumentando -respecto al curso 2019/2020- la cuantía fija ligada a la renta del solicitante (que pasa de 1.600 a 1.700 euros) y la de la cuantía ligada a la residencia (de 1.500 a 1.600 euros). Se incrementa asimismo la beca básica de estudios no universitarios (de 200 a 300 euros).
- El artículo 5, bajo la rúbrica "cuantía variable", dispone que se dedicará a ello el presupuesto disponible, una vez financiadas las demás modalidades de las becas.
- El artículo 6 establece cuantías adicionales al componente de residencia para los estudiantes con domicilio en las Islas Canarias, Illes Balears, Ceuta o Melilla.
- El artículo 7 trata sobre las ayudas a alumnos que tengan necesidades específicas de apoyo educativo (se añade, respecto a lo dicho en el Real Decreto 430/2019, relativo al curso 2019/2020, la mención expresa de los alumnos que padezcan autismo).
- El artículo 8 establece los importes de renta familiar para cada uno de los tres umbrales de renta previstos en el apartado e) de la disposición adicional primera del Real Decreto 1721/2007, por encima de los cuales no existe el derecho a la obtención de ayudas. Se incrementan - respecto al curso 2019/2020- los importes aplicables al umbral 1.
- Los artículos 9 y 10 determinan, como ya establece el Real Decreto 726/2017, el procedimiento de cálculo (y deducciones) de la renta familiar a efectos de obtención de becas y ayudas al estudio, añadiéndose una deducción de 500 euros si el solicitante pertenece a una familia monoparental.
- Y el artículo 11, como ha sucedido en años anteriores, establece otros umbrales indicativos del patrimonio familiar por encima de los cuales no se tendrá derecho a beca o ayuda; se mantiene el régimen del curso 2019/2020 (por referencia a la valoración a 31 de diciembre de 2019), y se añade un coeficiente 0,36 para actualizar el valor de los inmuebles revisados catastralmente en 2019.
- La disposición adicional primera establece, del mismo modo que se hizo para el curso anterior, una serie de medidas de carácter académico y económico destinadas a facilitar la obtención de becas o ayudas por los estudiantes universitarios con discapacidad.
- La disposición adicional segunda -asimismo como para el curso 2019/2010- regula el caso de las víctimas de violencia de género, incluidos los menores de veinticinco años (el pasado curso no se aplicaba a mayores de edad) expuestos a violencia de género. Dispone que podrán obtener la beca básica, la beca de matrícula que corresponda, las cuantías fijas ligadas a la renta y a la residencia y la cuantía variable que resulte de la aplicación de la fórmula, sin que les sean de aplicación los requisitos establecidos en relación con la carga lectiva superada en el curso 2019/2020 ni el límite del número de años con condición de becario, como tampoco la exigencia de superar un porcentaje de estudios. Deberá sin embargo acreditarse que, en el curso 2019/2020, se ha producido un menor rendimiento académico con causa directa en dicha condición de víctimas declarada por sentencia, y la matrícula deberá alcanzar el número de créditos, horas o asignaturas que se precisan.
- La disposición adicional tercera ("Prolongación de los estudios universitarios") prevé, como también ha sucedido en cursos anteriores, que la convocatoria de las ayudas y becas podrá establecer la cuantía de las mismas que se concedan para el último de los cursos adicionales de ayuda admitidos hasta acabar el plan de estudios universitario.
- La disposición adicional cuarta trata sobre el importe de la compensación a abonar a las universidades por los precios públicos a cobrar por ellas por los servicios académicos que prestan a los estudiantes exentos de su pago; la abonará el Ministerio y su importe será igual a la del precio público fijado para la titulación correspondiente en el curso 2020-2021, salvo que fuese superior a la del curso 2019/2020, en cuyo caso solo se pagará el importe de este (en el Real Decreto 430/2019 se preveía pagar el importe actualizado en un uno por ciento del importe de la matrícula del curso 2011/2012).
- La disposición adicional quinta introduce la previsión (que ya estaba en el Real Decreto 430/2019) de que los Ministerios de Educación y Formación Profesional y de Universidades desarrollarán, en colaboración con las Administraciones educativas, acciones de difusión y sensibilización para dar a conocer las convocatorias de becas y ayudas al estudio objeto de este Real Decreto.
- La disposición transitoria primera ("Convenios de cofinanciación") admite excepcionalmente para el curso 2020-2021 que las comunidades autónomas que hayan iniciado la negociación para el traspaso de las funciones y servicios en materia de gestión de becas y ayudas al estudio puedan suscribir convenios de cofinanciación con el Ministerio de Educación y Formación Profesional y asumir el cincuenta por ciento de las becas que se concedan a familias situadas en los umbrales 1 y 3.
- La disposición transitoria segunda, como similar norma del Real Decreto 430/2019, trata sobre el régimen aplicable a estudiantes que tengan domicilio fiscal en Navarra. Se dice que si se ha obtenido beca o ayuda al estudio en los cursos 2016-2017 o 2017-2018, para las ayudas o becas a otorgar en el curso 2020/2021 el cálculo del rendimiento neto del trabajo de los miembros computables con domicilio fiscal en esa Comunidad Foral será deducido y reducido conforme a los artículos 19.2.f) y 20 de la Ley 35/2006, de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas.
- La disposición final primera modifica los artículos 18.2, 19.2, 23 y 25 del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, que pasarán a tener, respectivamente, la siguiente redacción:
* "Artículo 18.2. Carga lectiva superada. Los estudiantes de primer curso de bachillerato deberán acreditar no estar repitiendo curso y haber obtenido una nota media de 5,00 puntos en el cuarto curso de Educación Secundaria Obligatoria o prueba de acceso, en su caso. Los estudiantes de primer curso del resto de enseñanzas a que se refiere este artículo deberán acreditar no estar repitiendo curso total ni parcialmente. Los estudiantes de segundos y posteriores cursos organizados por asignaturas deberán acreditar haber superado todas las asignaturas del curso anterior, con excepción de una. Los estudiantes de segundos y posteriores cursos organizados por módulos deberán acreditar haber superado en el curso anterior al menos un número de módulos que supongan el 85 por ciento de las horas totales del curso en que hubieran estado matriculados. No se concederán becas o ayudas a quienes estén repitiendo curso total o parcialmente. Se entenderá que cumplen el requisito académico para ser becarios quienes hayan repetido curso cuando tengan superadas la totalidad de las asignaturas de los cursos anteriores a aquél para el que solicita la beca o ayuda. Sólo podrá obtenerse beca o ayuda durante el número de años que dure el plan de estudios. No obstante, quienes cursen enseñanzas no presenciales o utilicen ofertas de matrícula parcial o específica para personas adultas podrán obtener becas y ayudas durante un año más".
Se refiere a estudios de bachillerato, enseñanzas profesionales de música y danza, y grado medio de formación profesional, de artes plásticas y diseño y de las enseñanzas deportivas.
Actualmente, ese artículo 18.2 dice lo siguiente:
"2. Carga lectiva superada. Los estudiantes de primer curso de Bachillerato deberán acreditar no estar repitiendo curso y haber obtenido una nota media de 5,50 puntos en el cuarto curso de Educación Secundaria Obligatoria o prueba de acceso, en su caso.
Los estudiantes de primer curso del resto de enseñanzas a que se refiere este artículo deberán acreditar no estar repitiendo curso total ni parcialmente.
Los estudiantes de segundos y posteriores cursos organizados por asignaturas deberán acreditar haber superado todas las asignaturas del curso anterior, con excepción de una.
Los estudiantes de segundos y posteriores cursos organizados por módulos deberán acreditar haber superado en el curso anterior al menos un número de módulos que supongan el 85 % de las horas totales del curso en que hubieran estado matriculados.
No se concederán becas o ayudas a quienes estén repitiendo curso total o parcialmente.
Se entenderá que cumplen el requisito académico para ser becarios quienes hayan repetido curso cuando tengan superadas la totalidad de las asignaturas de los cursos anteriores a aquél para el que solicita la beca o ayuda.
Sólo podrá obtenerse beca o ayuda durante el número de años que dure el plan de estudios. No obstante, quienes cursen enseñanzas no presenciales o utilicen ofertas de matrícula parcial o específica para personas adultas podrán obtener becas y ayudas durante un año más".
*"Artículo 19.2. "2. Carga lectiva superada. Para obtener becas y ayudas, los solicitantes de primer curso de estas enseñanzas deberán acreditar haber obtenido 5,00 puntos en segundo curso de Bachillerato, prueba o curso de acceso respectivamente.
Los estudiantes de segundos y posteriores cursos organizados por asignaturas deberán acreditar haber superado todas las asignaturas del curso anterior, con excepción de una.
Los estudiantes de segundos y posteriores cursos organizados por módulos deberán acreditar haber superado en el curso anterior al menos un número de módulos que supongan el 85 por ciento de las horas totales del curso en que hubieran estado matriculados.
No se concederán becas o ayudas a quienes estén repitiendo curso.
Se entenderá que cumplen el requisito académico para ser becarios quienes hayan repetido curso cuando tengan superadas la totalidad de las asignaturas de los cursos anteriores a aquél para el que solicita la beca o ayuda.
Sólo podrán obtenerse becas y ayudas durante el número de años que dure el plan de estudios. No obstante, quienes cursen enseñanzas no presenciales o utilicen ofertas de matrícula parcial o específica para personas adultas podrán obtener la beca durante un año más".
Se refiere a grado superior de formación profesional, de artes plásticas y diseño y de enseñanzas deportivas.
Actualmente, el artículo 19.2 dice:
"2. Carga lectiva superada. Para obtener becas y ayudas, los solicitantes de primer curso de estas enseñanzas deberán acreditar haber obtenido 5,50 puntos en segundo curso de Bachillerato, prueba o curso de acceso respectivamente.
Los estudiantes de segundos y posteriores cursos organizados por asignaturas deberán acreditar haber superado todas las asignaturas del curso anterior, con excepción de una.
Los estudiantes de segundos y posteriores cursos organizados por módulos deberán acreditar haber superado en el curso anterior al menos un número de módulos que supongan el 85 % de las horas totales del curso en que hubieran estado matriculados. No se concederán becas o ayudas a quienes estén repitiendo curso.
Se entenderá que cumplen el requisito académico para ser becarios quienes hayan repetido curso cuando tengan superadas la totalidad de las asignaturas de los cursos anteriores a aquél para el que solicita la beca o ayuda.
Sólo podrán obtenerse becas y ayudas durante el número de años que dure el plan de estudios. No obstante, quienes cursen enseñanzas no presenciales o utilicen ofertas de matrícula parcial o específica para personas adultas podrán obtener la beca durante un año más".
* Artículo 23. Carga lectiva superada
1. Para obtener, en las condiciones previstas en este real decreto, las cuantías a que se refieren los párrafos a), b), c) y d) del apartado 1, y el apartado 2 del artículo 9, quienes se matriculen por primera vez de estudios oficiales de Grado y, estando en posesión del título de bachiller o equivalente, accedan a través de la Evaluación de Bachillerato para el acceso a la Universidad, deberán acreditar una nota de acceso a la Universidad de 5,00 puntos, con exclusión de la calificación obtenida en las pruebas de las materias de opción del bloque de las asignaturas troncales. En cualquier otro caso, deberán acreditar una nota de 5,00 puntos en la prueba o en la enseñanza que les permita el acceso a la Universidad.
2. Para obtener, en las condiciones previstas en este real decreto, las cuantías a que se refieren los párrafos a), b), c) y d) del apartado 1, y el apartado 2 del artículo 9, los solicitantes de segundos y posteriores cursos de enseñanzas universitarias de Grado deberán haber superado en los últimos estudios cursados los siguientes porcentajes de los créditos matriculados:
Rama de conocimiento Porcentaje de créditos a superar Artes y Humanidades 90 Ciencias 65 Ciencias Sociales y Jurídicas 90 Ciencias de la Salud 80 Enseñanzas técnicas 65
3. En todo caso, el número mínimo de créditos en que debió estar matriculado el solicitante en el curso anterior a aquél para el que solicita la beca, será el que, para cada caso, se indica en el artículo anterior. 4. En el caso de haberse matriculado en un número de créditos superior al mínimo, todos ellos, incluso los de libre elección, serán tenidos en cuenta para la valoración de los requisitos académicos establecidos en el presente real decreto".
Se refiere a enseñanzas universitarias destinadas a obtener el título de Grado.
Actualmente el artículo 23 dice:
* Carga lectiva superada. 1. Para obtener, en las condiciones previstas en este real decreto, las cuantías a que se refieren los párrafos a), b), c) y d) del apartado 1, y el apartado 2 del artículo 9 de este real decreto, quienes se matriculen por primera vez de estudios oficiales de Grado y, estando en posesión del título de bachiller o equivalente, accedan a través de la Evaluación de Bachillerato para el Acceso a la Universidad, deberán acreditar una nota de acceso a la Universidad de 6,50 puntos, con exclusión de la calificación obtenida en las pruebas de las materias de opción del bloque de las asignaturas troncales. En cualquier otro caso, deberán acreditar una nota de 6,50 puntos en la prueba o en la enseñanza que les permita el acceso a la Universidad.
2. Para obtener, en las condiciones previstas en este real decreto, la beca de matrícula como único componente, la puntuación a que se refiere el párrafo anterior será de 5,00 puntos.
3. Para obtener, en las condiciones previstas en este real decreto, las cuantías a que se refieren los párrafos a), b), c) y d) del apartado 1, y el apartado 2 del artículo 9, los solicitantes de segundos y posteriores cursos de enseñanzas universitarias deberán haber superado en los últimos estudios cursados los siguientes porcentajes de los créditos matriculados:
Rama de conocimiento Porcentaje de créditos a superar Artes y Humanidades 100 Ciencias 100 Ciencias Sociales y Jurídicas 100 Ciencias de la Salud 100 Enseñanzas técnicas 85
Alternativamente, los solicitantes de segundos y posteriores cursos que no superen el porcentaje de créditos establecido en el párrafo anterior podrán también obtener las cuantías mencionadas en el párrafo anterior si acreditan haber superado en los últimos estudios cursados los siguientes porcentajes de créditos y haber alcanzado las siguientes notas medias de las asignaturas superadas:
Rama de conocimiento Porcentaje de créditos a superar Nota media en las asignaturas superadas Artes y Humanidades 90 6,50 puntos. Ciencias 80 6,00 puntos. Ciencias Sociales y Jurídicas 90 6,50 puntos. Ciencias de la Salud 80 6,50 puntos. Enseñanzas técnicas 65 6,00 puntos.
4. Para obtener, en las condiciones previstas en este real decreto, la beca de matrícula como único componente, los solicitantes de segundos y posteriores cursos deberán acreditar haber superado en los últimos estudios cursados los siguientes porcentajes de los créditos matriculados: Rama de conocimiento Porcentaje de créditos a superar Artes y Humanidades 90 Ciencias 65 Ciencias Sociales y Jurídicas 90 Ciencias de la Salud 80 Enseñanzas técnicas 65
5. En todo caso, el número mínimo de créditos en que debió estar matriculado el solicitante en el curso anterior a aquel para el que solicita la beca, será el que, para cada caso, se indica en el artículo anterior.
6. En el caso de haberse matriculado en un número de créditos superior al mínimo, todos ellos, incluso los de libre elección, serán tenidos en cuenta para la valoración de los requisitos académicos establecidos en el presente real decreto".
*Artículo 25. Supuestos de aprovechamiento académico excepcional.
Se entenderá que cumplen los requisitos académicos los alumnos que tengan un excepcional aprovechamiento académico.
Para determinar si existe excepcional aprovechamiento del alumno se calculará el incremento porcentual de créditos matriculados sobre el número mínimo de los mismos a cuya matriculación obliga el artículo 22.
El porcentaje de créditos a superar establecido en el artículo 23 para obtener beca o ayuda se determinará en estos casos mediante la siguiente ecuación matemática en la que Y es el incremento porcentual de créditos matriculados sobre el número mínimo de los mismos a cuya matriculación obliga el artículo 22:
Para enseñanzas técnicas y enseñanzas universitarias adscritas a las ramas de conocimiento de Ciencias: 65-(Y/10)
Para enseñanzas universitarias adscritas a las ramas de conocimiento de Ciencias de la Salud: 80-(Y/10)
Para las enseñanzas universitarias adscritas a las ramas de conocimiento de Artes y Humanidades y de Ciencias Sociales y Jurídicas: 90-(Y/10)".
Se refiere, asimismo, a enseñanzas universitarias de Grado.
Ese artículo 25 dice actualmente:
"Supuestos de aprovechamiento académico excepcional.
Se entenderá que cumplen los requisitos académicos los alumnos que tengan un excepcional aprovechamiento académico.
Para determinar si existe excepcional aprovechamiento del alumno se calculará el incremento porcentual de créditos matriculados sobre el número mínimo de los mismos a cuya matriculación obliga el artículo 22.
El porcentaje de créditos a superar establecido en el artículo 23 para obtener beca o ayuda se determinará en estos casos mediante la siguiente ecuación matemática:
85 - (Y/10) o bien 65 - (Y/10)
Para enseñanzas técnicas, dependiendo de que el solicitante se acoja a la primera o a la segunda de las opciones señaladas en el apartado 3 del artículo 23.
100 - (Y/10) o bien 80 - (Y/10)
Para las enseñanzas universitarias adscritas a las ramas de conocimiento de Ciencias y de Ciencias de la Salud dependiendo de que el solicitante se acoja a la primera o a la segunda de las opciones señaladas en el apartado 3 del artículo 23.
100 - (Y/10) o bien 90 - (Y/10)
Para las enseñanzas universitarias adscritas a las ramas de conocimiento de Artes y Humanidades y de Ciencias Sociales y Jurídicas dependiendo de que el solicitante se acoja a la primera o a la segunda de las opciones señaladas en el apartado 3 del artículo 23.
Y es el incremento porcentual de créditos matriculados sobre el número mínimo de los mismos a cuya matriculación obliga el artículo 22" . - Y la disposición final segunda introduce una regla especial para el curso 2020/2021 que tiene su razón de ser en los problemas docentes surgidos con motivo de la pandemia producida por el Covid-19. Dice:
"Disposición final segunda. Cómputo de la carga lectiva superada
1. Estudios universitarios. Para calcular el porcentaje de créditos superados no se tendrán en cuenta los créditos correspondientes a asignaturas matriculadas en el curso 2019-2020 que, como consecuencia de la aplicación de las medidas derivadas del estado de alarma, no le hayan podido ser evaluados al estudiante. En estos casos, el porcentaje de créditos superados se calculará sobre el número de créditos o asignaturas efectivamente evaluadas o que hubieran podido ser evaluadas.
2. Estudios no universitarios. Para calcular el porcentaje de asignaturas, módulos, créditos o su equivalente en horas superados, no se tendrán en cuenta los correspondientes a asignaturas/módulos que, como consecuencia de la aplicación de las medidas derivadas del estado de alarma no le hayan podido ser evaluados al becario. En este caso, el porcentaje se calculará sobre el número de asignaturas/módulos efectivamente evaluados o que hubieran podido ser evaluados.
2. Estudios no universitarios. Para calcular el porcentaje de asignaturas, módulos, créditos o su equivalente en horas superados, no se tendrán en cuenta los correspondientes a asignaturas/módulos que, como consecuencia de la aplicación de las medidas derivadas del estado de alarma, hayan sido objeto de autorización de aplazamiento por parte del becario, para su realización en el siguiente curso académico. En este caso, el porcentaje se calculará sobre el número de asignaturas/módulos efectivamente evaluados".
- La disposición final tercera indica que este Real Decreto tiene carácter básico y se dicta al amparo del artículo 149.1.30.ª de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia para establecer las normas básicas para el desarrollo del derecho a la educación, con objeto de garantizar la igualdad de todos los españoles en su ejercicio.
- La disposición final cuarta faculta a los Ministros de Educación y Formación Profesional y de Universidades a dictar cuantas disposiciones sean precisas para el desarrollo y ejecución del Real Decreto, en el ámbito de sus competencias o conjuntamente cuando la disposición a dictar afecte a ambos ministerios; añade que los órganos competentes adoptarán las medidas necesarias para la aplicación y mejor cumplimiento de lo dispuesto en este Real Decreto y sus normas de desarrollo y ejecución.
- Y la disposición final quinta dice que este Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
C.- LA MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO
Justifica la oportunidad de la norma proyectada en los mismos términos que el preámbulo. Dice que el Real Decreto 609/2013, de 2 de agosto, por el que se fijaron los umbrales de renta y patrimonio y las cuantías de las becas del curso 2013-2014, modificó el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, al objeto de elevar los requisitos académicos y crear la cuantía variable, habiéndose mantenido el sistema en cursos posteriores, con puntuales modificaciones.
Dice que el Gobierno pretende modificar ese sistema, no habiendo sido posible hacerlo hasta la fecha, aunque para el curso 2020/2021 se incrementará la financiación con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, lo que va unido a una "primera" reducción de los requisitos académicos (se pretende que la mayoría de las becas exijan únicamente el aprobado del curso anterior y eliminar los requisitos suplementarios que imponen actualmente determinadas calificaciones), la elevación del umbral 1 de renta familiar hasta casi equipararlo con el umbral de la pobreza, el incremento en 100 euros de determinadas cuantías (se precisan cómo quedarán los importes); se añade que se introducen también algunas mejoras para los colectivos de estudiantes beneficiarios de ayudas para alumnado con necesidad específica de apoyo educativo, a cuyo respecto se dice que el alumnado con Trastorno del Espectro Autista (TEA), con un grado de discapacidad por debajo del 33%, podrá acceder a la convocatoria de ayudas a estudiantes con necesidades específicas de apoyo educativo (NEAE) y que se eleva el presupuesto del Estado destinado a las matrículas de personas con discapacidad que estudian en la UNED.
Se exponen los requisitos académicos para acceder a las becas y se dice que se elevan los importes del umbral 1 de renta y que "el proyecto de real decreto mantiene sin variación los umbrales de los elementos indicativos del patrimonio familiar tanto para la convocatoria general universitaria y no universitaria como para la convocatoria de ayudas para alumnos con necesidad específica de apoyo educativo. Como única novedad se señala que quedan sometidos al umbral máximo de 155.500 euros los ingresos procedentes de una participación de los miembros computables en actividades económicas desarrolladas a través de entidades sin personalidad jurídica o cualquier otra clase de entidad jurídica, una vez aplicado a los ingreso[s] totales de las actividades el porcentaje de participación en las mismas pero, sea cual fuere dicho porcentaje. En años anteriores, estos ingresos únicamente se computaban cuando la participación superaba el 50 por ciento de la actividad".
Dice también que no existe alternativa al proyectado Real Decreto, al venir impuesto por la disposición adicional primera del Real Decreto 1721/2007.
Y se precisa el contenido del proyecto, se analiza jurídicamente su validez, y se expone la tramitación seguida.
En cuanto al impacto económico y presupuestario, se explica que, una vez resueltas las convocatorias correspondientes al curso 2019- 2020, y únicamente pendiente de que las universidades certifiquen el importe a que ascienden los precios públicos por servicios académicos correspondientes a los estudiantes becarios y a los estudiantes pertenecientes a familias numerosas de tres hijos y asimiladas, el coste total que han supuesto las convocatorias del curso 2019-2020 se estima en 1.563.588,38 miles de euros , siendo su distribución estimada de 1.375.000,00 miles de euros la convocatoria general de becas para niveles universitarios y no universitarios, de los cuales 1.105.000,00 miles de euros corresponderían a becas de cuantía fija y de cuantía variable, y 270.000,00 miles de euros a la compensación a las universidades de precios públicos de estudiantes becarios.
A su vez, el coste de la convocatoria de alumnos con necesidades educativas especiales ha sido de 124.088,38 miles de euros, la compensación a las universidades de bonificación en precios públicos a estudiantes pertenecientes a familias numerosas de tres hijos de 62.000,00 miles de euros, y la compensación a la UNED por la exención o bonificación de precios públicos por servicios académicos a estudiantes con discapacidad de 2.500,00 miles de euros.
Ello totaliza 1.563.588,38 miles de euros, de los que 1.211.065,60 miles de euros se deben financiar con cargo al presupuesto de 2020.
Se dice que la reforma proyectada tiene las siguientes implicaciones económicas:
- La flexibilización de requisitos académicos para estudiantes universitarios de Grado implicará que, para tener acceso a beca completa (matrícula + cuantía fija ligada a la renta (en su caso) + cuantía variable + cuantía fija ligada a la residencia (en su caso) deberá acreditarse 5,00 puntos en la nota de acceso a la universidad en el primer curso, y superar el 65% de los créditos en Enseñanzas Técnicas y de Ciencias, el 80% en Ciencias de la Salud y el 90% en Ciencias Sociales y Jurídicas y Artes y Humanidades, en segundo y posteriores cursos. No hay cambio de requisitos académicos para los estudiantes de Máster. Ello, aisladamente de las otras medidas, beneficiaría a 54.853 becarios universitarias de grado y costaría 45.781,98 miles de euros.
- En cuanto a la rebaja de calificación de 5,50 a 5,00 puntos para el acceso a la beca para estudiar primer curso de bachillerato o primer curso de Ciclos Superiores de Grado Superior, y la reducción de 6,50 a 5,00 puntos en primer curso de otros estudios no universitarios, supondrá la entrada de 6.206 nuevos becarios en el sistema, con un coste de 8.675,99 miles de euros.
- Respecto a la elevación del umbral 1, es el que da acceso a la cuantía fija ligada a la renta y, por tanto, a la llamada beca completa. Este umbral económico no se actualizaba desde el curso 2010-11 y no se había adaptado al contexto económico cambiante que se ha producido en la última década en nuestro país (inflación, salario mínimo interprofesional, etc.). El umbral de pobreza calculado por el INE por unidad de consumo se fija en 8.870,9 euros. A partir de este dato, se ha estimado el umbral para las distintas familias en función de sus miembros, de acuerdo con los siguientes pesos: sustentador principal = 1 unidad de consumo; adulto mayor de 13 años = 0,5 unidades de consumo; menor de 13 años = 0,4 unidades de consumo.
Se estima que esta medida, aisladamente de las otras medidas, beneficiaría a 65.627 becarios universitarios y costaría 105.003,20 miles de euros.
En los niveles no universitarios beneficiaría a 90.448 becarios y el coste sería de 144.719,40 miles de euros.
- Por lo referente a la elevación -en estudios universitarios- de 100 euros en la cuantía fija ligada a la renta, beneficiará a 81.198 becarios universitarios y costará 8.119,80 miles de euros, y la ligada a residencia beneficiará a 78.144 becarios universitarios y costará 7.814,40 miles de euros.
Las estimaciones de lo que supondría la elevación de esas cuantías en los niveles no universitarios beneficiaría a 151.229 becarios y tendría un coste de 15.125,50 miles de euros la ligada a renta; beneficiaría a 17.906 becarios y tendría un coste de 1.794,35 miles de euros la ligada a residencia; y beneficiaría a 214.805 becarios, y tendría un coste de 21.481,90 miles de euros de la elevación de la cuantía básica.
- En cuanto al refuerzo en el apoyo a las personas con discapacidad, en el caso de los estudios universitarios la medida consistente en cubrir el coste completo anual de las matrículas de estudiantes con discapacidad de la UNED beneficiaría a 4.737 estudiantes, y supondrá un coste de 6.226,40 miles de euros (actualmente se están cubriendo 2.500,00 miles de euros, por lo que habrá que pagar el exceso).
En el caso de estudios no universitarios, el incluir en el alumnado con necesidades el autismo (lo que no supone superar el 33% de discapacidad) beneficiará a 4.590 alumnos, y su coste será de 5.067,13 miles de euros.
No obstante, se añade que se producen ayudas solapadas, por lo que el coste combinado de las diferentes medidas para los becarios universitarios ascendería a 179.957,86 miles de euros; y, para los becarios no universitarios, a 206.730,48 miles de euros en total de ambos niveles.
En definitiva, se estima que la convocatoria general del curso 2020-2021 alcanzará un coste de 1.450.000,00 miles de euros, a lo que se añaden 135.862 miles de euros para alumnos con necesidades educativas especiales, cuyo número se incrementa cada año.
Finalmente, se expone que, a resultas de la Sentencia 172/2015 del Juzgado Central nº. 4 de lo Contencioso-Administrativo (que declara obligatoria para la Universidad la exención total de los precios públicos de los créditos de que se matriculen los estudiantes con discapacidad, incluso en segundas y posteriores matrículas, cuyo importe es superior a las primeras), también resulta insuficiente la dotación de 2.500,00 miles de euros para la compensación a la UNED de los precios públicos correspondientes a alumnos afectados de discapacidad, pues, en cumplimiento de esta sentencia, la UNED ha dejado de percibir en concepto de matrículas de alumnos afectados por discapacidad, en el curso 2018- 2019, un total de 6.226,4 miles de euros.
El cuadro final de coste de la convocatoria 2020-2021 que se recoge en la memoria es el siguiente:
COSTES DE CONVOCATORIAS 2019-2020 IMPORTE (miles) TOTAL BECAS CONVOCATORIA GENERAL 1.450.000,00
BECAS DE MATRÍCULA 270.000,00
ALUMNOS CON NECESIDADES EDUCATIVAS ESPECIALES 135.862,00
MATRÍCULAS ALUMNOS FAMILIAS NUMEROSAS DE TRES HIJOS Y ASIMILADAS 45.000,00 MATRÍCULAS ESTUDIANTES DISCAPACIDAD UNED 6.226,40
TOTAL 1.907.088,40
Dice la memoria que la dotación de los créditos destinados a la financiación del sistema general de becas en el presupuesto de 2020 asciende a 1.497.167,54 miles de euros, y que el Ministerio de Hacienda ha comprometido un incremento presupuestario de 128.000,00 miles, alcanzando, por tanto, un total de 1.625.167.54 miles de euros. De este importe se prevé que estarán disponibles 414.101,95 miles de euros para la convocatoria 2020-2021, una vez satisfechas todas las obligaciones derivadas de la convocatoria 2019-2020 y los recursos e incidencias procedentes de cursos anteriores que se resuelvan en este año 2020.
- Por lo que se refiere al impacto por razón de género, la memoria señala que el proyecto de Real Decreto no incluye medida alguna que implique diferencia entre mujeres y hombres por lo que hace referencia a derechos, recursos, participación, normas y valores vinculados a la pertenencia a un sexo, y será de aplicación a todos los estudiantes del sistema educativo español con pleno respeto al principio constitucional de igualdad.
Dice asimismo que no se han detectado desigualdades en la situación de partida previa al proyecto en relación con los objetivos previstos en los artículos 23 y 24.1 de la Ley Orgánica 3/2007, de 22 de marzo, para la igualdad efectiva de mujeres y hombres, tanto en lo que se refiere a "la eliminación de los obstáculos que dificultan la igualdad efectiva entre mujeres y hombres y el fomento de la igualdad plena entre unas y otros" como para "garantizar un igual derecho a la educación de mujeres y hombres a través de la integración activa, en los objetivos y en las actuaciones educativas, del principio de igualdad de trato" .
Se dice también que la distribución de becas y ayudas por razón del sexo permanece prácticamente inalterada curso tras curso y no figura entre los objetivos de la norma la modificación del citado reparto, puesto que refleja los porcentajes de alumnos y alumnas matriculados en los diferentes niveles del sistema educativo.
Y se añade que "a sugerencia de la Delegada del Gobierno para la Violencia de Género y otros órganos consultivos, se ha elevado hasta los 25 años la edad de los hijos de la mujer víctima de violencia de género para acceder a las becas y ayudas al estudio con mayor flexibilidad en los requisitos académicos requeridos con carácter general".
- En el último epígrafe de la memoria, titulado "otros impactos", se dice que el educativo y social será impacto positivo, ya que las convocatorias de becas y ayudas eliminan obstáculos socioeconómicos para seguir estudiando. El impacto positivo se manifestará en relación con estudiantes que sufran autismo y en estudiantes que se encuentren en el umbral 1.
Se dice también que producirá un impacto positivo en la familia y en la infancia y adolescencia, dado que buena parte de los estudiantes becados serán menores de edad, y el importe de las ayudas recibidas les permitirá continuar estudios sin que una situación económica familiar desfavorable se lo impida.
- La memoria termina diciendo que, con los resultados de las convocatorias del curso 2018-2019, dos instituciones independientes, AIREF y "Save the Children", presentaron sendos estudios sobre el Sistema Estatal de Becas y Ayudas al Estudio. La información recopilada por ambas instituciones resultó de gran valor para las unidades de los ministerios encargadas de diseñar, dirigir y planificar la política de becas y ayudas al estudio. Adicionalmente, ha sido convocado el Observatorio de Becas, Ayudas al Estudio y Rendimiento Educativo, en el que se encuentran representados los diversos sectores de la comunidad educativa que han trasladado a los departamentos competentes las demandas y carencias del actual modelo. También el Consejo Escolar del Estado ha manifestado la opinión de los diferentes miembros de la comunidad educativa que se encuentran representados en la citada institución.
Además, anualmente se evalúan los resultados que arrojan tanto la convocatoria de becas de carácter general como la convocatoria de ayudas para alumnos con necesidad específica de apoyo educativo. En concreto, se analizan y comparan con los resultados de años anteriores, los siguientes ítems: número de becarios, con el fin de valorar el efecto producido por los requisitos académicos y económicos establecidos; importe de la convocatoria, al objeto de evaluar su impacto sobre cada uno de los dos presupuestos sucesivos con los que se financian las convocatorias; número de perceptores de los diferentes componentes; cuantías medias y, en especial, de la cuantía variable y de la cuantía de la beca de matrícula en relación con los precios públicos por servicios académicos fijados por las comunidades autónomas; resultados por comunidades autónomas y universidades a efectos de analizar la coherencia de la distribución de las becas y ayudas concedidas con los indicadores de renta índice de precios de las diferentes comunidades autónomas; evolución de las tasas de escolarización por edades en los distintos tipos de enseñanzas postobligatorias.
Se añade que fruto de estos estudios y análisis son las modificaciones en los requisitos académicos, la elevación del umbral 1 de renta familiar, el incremento de las cuantías de las becas y las medidas de refuerzo del apoyo a personas con discapacidad que introduce el proyecto de Real Decreto.
SEGUNDO.- Contenido del expediente
Además de la Orden comunicada de V. E., el proyecto de Real Decreto y su memoria (y sus versiones previas) y un índice numerado de documentos, el expediente lo integra una Resolución del Subsecretario del Ministerio de Educación y Formación Profesional de 13 de abril de 2020, en el que se decide no suspender -pese a la declaración del estado de alarma- los plazos de este procedimiento administrativo, y, además, los siguientes trámites:
a) Documentación acreditativa del trámite de consulta previa, abierto entre los días 14 de abril y 6 de mayo de 2020, y el posterior de información pública entre los días 22 de mayo y 12 de junio de 2020. No consta que se hayan presentado alegaciones en ninguno de esos dos trámites.
b) Certificado y acta de la sesión de la Comisión Permanente del Consejo de Universidades de 12 de junio de 2020, en la que el proyecto fue informado favorablemente.
c) Dictamen 9/2020, de 9 de junio, de la Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado. Incluye propuestas de mejora o aclaración del proyecto, valora positivamente el incremento de la asignación económica prevista, considera necesario actualizar el Real Decreto 1721/2007, añade que debería establecerse un umbral de renta para acceder a ayudas para transporte, comedor y adquisición de libros y material escolar, propone un cambio completo de los componentes de las becas y ayudas - incluida la cuantía variable-, suprimir las ayudas por excelencia académica, cambiar el régimen de ayudas a alumnos con necesidades específicas (incrementando además los importes y eliminando la previsión de que pertenezcan a familias numerosas), incrementar el umbral 1 hasta el nivel de la pobreza, considerar (a efectos de renta familiar) la del año 2018 en vez de 2019, contemplar determinada deducción de renta en casos de familias monoparentales cuando el estudiante sea menor de veinticinco años, prever la inembargabilidad de las becas y ayudas, considerar la situación económica generada en las familias por el Covid-19 y no denegar las becas y ayudas por el hecho de que esos afectados repitan curso, y prever que, aunque no se supere el curso correspondiente, no se reintegrará la cuantía ligada a residencia.
d) Certificado del Secretario de la Conferencia de Educación y extracto del acta acreditativa de haberse consultado a las comunidades autónomas en sesión celebrada el día 3 de junio de 2020, a la que asistieron los representantes de todas ellas.
Aparte de la opinión, en general favorable al proyecto, o la respuesta a preguntas puntuales, consta la oposición de la Comunidad de Madrid a la modificación de los criterios académicos, pues, en su opinión, las anteriores notas de acceso a las becas eran un incentivo positivo por lo que pregunta por las razones que han motivado esta rebaja. El Secretario de Estado de Educación expone que, con la reforma, se fomentará la equidad y la igualdad de oportunidades para todos los estudiantes, al tratarse de becas para acceso a la educación, no para apoyar el rendimiento académico.
La Comunidad de Castilla y León pregunta sobre las razones por las que, en las enseñanzas universitarias de Grado, el porcentaje de créditos a superar en ciencias de la salud es mayor que en la rama de ciencias. Pide además que, en la próxima convocatoria, se aplique un coeficiente corrector por domicilio en el ámbito rural. Se suma a esta petición la Comunidad de Galicia, que además plantea la duda de si accederán a las becas y ayudas los alumnos que hayan aprobado este curso con calificación de cinco. El Director General de Planificación y Gestión Educativa responde que dará traslado de esta petición para su estudio en el Observatorio de Becas, Ayudas al Estudio y Rendimiento Académico, y precisa que la reforma del Sistema Estatal de Becas y Ayudas al Estudio es un proyecto a conseguir a lo largo de la legislatura, por lo que, en años sucesivos, se irán atendiendo otras situaciones. En cuanto a la pregunta de la Comunidad de Galicia, dice que se procederá al estudio de la incidencia que pueda tener el haber titulado con una nota inferior a cinco puntos. Sobre la pregunta de la Comunidad de Castilla y León, la Subdirectora General de Becas, Ayudas al Estudio y Promoción Educativa explica que la diferenciación en cuanto al porcentaje de créditos a superar en ciencias de la salud con respecto a ciencias se debe a que, según se ha podido constatar a través del Servicio Integrado de Información Universitaria, los alumnos de ciencias de la salud obtienen mejores resultados académicos que en otras ramas del conocimiento, por lo que es pertinente exigir un mayor porcentaje de créditos superados, igualando así las condiciones generales en el acceso.
La Comunidad del País Vasco revindica que se le otorgue la capacidad de regular la convocatoria de becas y ayudas al estudio, puesto que se financian con cargo a los presupuestos de dicha Comunidad. El Director General de Planificación y Gestión Educativa responde que el Sistema Estatal de Becas y Ayudas al Estudio garantiza la percepción de unas becas básicas e iguales en su cuantía en todo el territorio nacional, las cuales pueden ser mejoradas con los propios fondos de las comunidades, tal y como ocurre en catorce de ellas, y que la mejora en la financiación del sistema de becas va a suponer un incremento del 33% en las becas no universitarias y cerca del 22% en las universitarias; por otro lado, el número de beneficiarios de las becas no universitarias es superior en Formación Profesional que en Bachillerato.
Y la Comunidad de Castilla la Mancha propone que se equiparen las becas de los Ciclos Formativos de Grado Superior a las universitarias. El Secretario de Estado dice que se tendrá en cuenta en el futuro.
El proyecto es finalmente informado favorablemente por asentimiento.
e) Certificado y extracto del acta de la sesión de la Comisión Delegada de la Conferencia General de Política Universitaria de 12 de junio de 2020. Aparte de algunas preguntas y aclaraciones, consta lo siguiente:
La representante de la Comunidad Autónoma de Cataluña pide que se deje claro que las comunidades autónomas compensarán a las universidades públicas, no a las universidades privadas ni a los centros adscritos.
La representante de la Comunidad Autónoma de Andalucía explica la diferencia entre centros propios y centros adscritos, y subraya que los estudiantes de centros adscritos pagan un precio privado al centro adscrito, pero también pagan un porcentaje del precio público, por lo que entiende que, en el caso de que sean becarios, posiblemente, sería necesaria una compensación.
El representante de la Comunidad de Madrid se refiere a la enmienda presentada ante las dificultades que tiene el colectivo de menores tutelados -que sigue estando bajo la custodia de la administración regional hasta los 21 años-, para acceder a las becas; precisa que es un colectivo muy reducido (en el caso de Madrid, unos 200 jóvenes que cumplen la mayoría de edad al año, de los cuales no llegan a la decena los que cursan estudios superiores), pero considera muy importante poder incorporarlos a las actividades universitarias, por lo que propone que se recoja de manera expresa la posibilidad de que estos alumnos pudieran obtener unas condiciones especiales para el acceso a las becas, ya que en este momento les resulta imposible por las particularidades en que desarrollan su actividad o su vida, una vez que han finalizado su permanencia en los domicilios en los que han estado tutelados. Responde la Subdirectora General de Becas, Ayudas al Estudio y Promoción Educativa del Ministerio de Educación y Formación Profesional que la convocatoria de becas se refiere al alumnado que está en situación de custodia, y explica cómo se realiza el cómputo de la renta en estos casos; entiende que el proyectado Real Decreto no es el ámbito adecuado para regular la situación de un alumnado muy minoritario, y señala que las rentas de inserción mínima o similares, que seguramente percibirán estos estudiantes, no se computan, por lo que tendrán derecho a percibir todas las ayudas contempladas en la convocatoria.
El proyecto es finalmente informado de forma favorable con la abstención del representante de la Comunidad Autónoma del País Vasco (que considera que las competencias sobre la materia corresponden a dicha Comunidad).
f) Informe de 12 de junio de 2020, de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, emitido al amparo del artículo 26.5.6.º de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Analiza la competencia que tiene el Estado para aprobar la norma proyectada, y concluye que el Estado puede llevar a cabo la regulación de carácter básico en proyecto al amparo del título competencial de que dispone ex artículo 149.1.30.ª de la Constitución.
g) Informe favorable, de 12 de junio de 2020, de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa -conforme al artículo 26.9 de la Ley 50/1997-.
h) Certificado del Secretario del Consejo Nacional de Discapacidad, de 12 de junio de 2020, en el que refleja la posición de dicho Consejo sobre el proyecto. Entre otras cosas, propone ampliar las ayudas al transporte (a personas que no alcancen el 65% de discapacidad) y que las ayudas se incrementen regladamente en un 50% en caso de que el grado de discapacidad alcance el 33%, que las deducciones a aplicar sobre la renta se apliquen a quien alcance ese grado de discapacidad, no el 65% como está previsto. Propone asimismo modificaciones puntuales en los artículos 7 y10 -relacionadas con importes de ayudas y deducciones de renta-; y propugna además que los discapacitados que repitan curso no pierdan el derecho a las ayudas. Se pide mejorar las ayudas a las familias monoparentales.
i) Certificación y el acta (pendiente de aprobación) de la sesión de 12 de junio de 2020 de la Comisión Permanente del Consejo de Estudiantes Universitario del Estado. Se manifiesta en contra del proyecto debido a que se siguen previendo becas de excelencia; considera además que las becas deben permitir el acceso a cualquier ciudadano a la educación superior, lo que, a su juicio, es incompatible con la existencia de criterios académicos para su concesión.
j) Certificado acreditativo de que, en sesión de 18 de junio de 2020, el Observatorio Universitario de Becas y Ayudas al Estudio y Rendimiento Académico fue informado del proyecto.
k) Certificado indicativo de que, en sesión de 18 de junio de 2020 del Grupo de Trabajo para la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos, se informó el proyecto.
l) Informe favorable de 2 de julio de 2020 emitido por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda conforme a la disposición adicional novena de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso a la productividad. Dice que la proyectada norma implicará un aumento de gasto para el curso 2020/2021 de 333.500,02 miles de euros respecto al curso 2019/2020, y que de ello ya se ha realizado una modificación presupuestaria que alcanza 128 millones de euros, por lo que resultará necesario un incremento adicional (aparte del coste que supondrá también el curso 2021/2022).
m) Informe de 3 de julio de 2020 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Universidades, a los efectos previstos en el artículo 26.5, párrafo 4, de la Ley del Gobierno. Dice que "no se formulan observaciones al texto desde el punto de vista de técnica jurídica, si bien habría resultado interesante la incorporación en la Memoria de Análisis de Impacto Normativo de los resultados de las evaluaciones realizadas acerca de los resultados de las convocatorias del curso 2018-2019 hasta el momento y de los estudios llevados a cabo de ponderación de los efectos de las nuevas medidas desde las vertientes educativa y social" .
n) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, de 1 de julio de 2020, a los efectos previstos en el artículo 26.5, párrafo 4, de la Ley del Gobierno. Se refiere a los antecedentes y al objeto del proyecto, analiza la estructura y contenido, el fundamento competencial y la tramitación de la norma proyectada.
Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.
I.- OBJETO DEL DICTAMEN
Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio del Ministerio de Educación y Formación Profesional para el curso 2020-2021 y por el que se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, norma que establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas.
El dictamen se emite con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo artículo 22.3 prevé que su Comisión Permanente debe ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".
Este Consejo ya ha dictaminado anteriores proyectos anuales (dictámenes números 545/2006, 650/2007, 428/2008, 787/2009, 608/2010, 826/2011, 650/2012, 731/2013, 517/2014, 552/2015, 559/2016, 619/2017, 667/2018 y 595/2019).
Como en el año anterior, la propuesta es conjunta de los Ministerios de Educación y Formación Profesional y de Universidades.
II.- PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN
El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en otras normas de legal y pertinente aplicación.
Así, con el texto proyectado se adjunta una memoria del análisis de impacto normativo, en la que se razona sobre la oportunidad de la norma y se pondera su impacto económico y presupuestario.
Se ha concedido audiencia a las organizaciones y asociaciones cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición (artículo 26.6 de la Ley del Gobierno), que están representadas en el seno del Consejo Escolar del Estado (artículo 32.1.d) de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación), al Consejo de Estudiantes Universitario del Estado (artículo 51.k) del Real Decreto 1791/2010, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Estatuto del Estudiante Universitario), a la Conferencia General de Política Universitaria (artículo 27 bis.a) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades), al Consejo de Universidades (artículo 28.b) de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades) y al Consejo Nacional de Discapacidad.
Se ha dado traslado de la norma proyectada a las comunidades autónomas -representadas en la Conferencia de Educación-, y se ha incorporado el informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública (artículo 26.5 de la Ley del Gobierno).
También han informado las secretarías generales técnicas de los departamentos coproponentes y la del Ministerio de Hacienda (artículos 26.5 de la Ley del Gobierno y disposición adicional novena de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre).
Se ha sometido asimismo el proyecto a la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa (artículo 26.9 de la Ley 50/1997), al Observatorio Universitario de Becas y Ayudas al Estudio y Rendimiento Académico y al Grupo de Trabajo para la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos.
Se han seguido además trámites de consulta previa e información pública.
Habría sido en todo caso conveniente, como se suele hacer en proyectos normativos, un informe final en el que se recogieran las observaciones formuladas y las razones para su acogimiento o rechazo en el proyecto final.
III.- ENCUADRAMIENTO
La parte del proyecto reglamentario destinado a establecer los umbrales de renta y patrimonio y las cuantías de las becas y ayudas mimetiza -con las variaciones que seguidamente se precisarán- el texto del año anterior (Real Decreto 430/2019, de 12 de julio), por lo que procede reiterar lo dicho en el dictamen número 595/2019, tanto en cuanto a competencia estatal para dictarlo (reconocida sobre todo en la Sentencia del Tribunal Constitucional 95/2016) como en cuanto a contenido.
Como en ese dictamen, y en otros de años anteriores, sobre todo a partir del dictamen número 731/2013, se ha venido recordando, el actual sistema de becas -regulado en el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre- se caracteriza por distinguir entre (artículo 1) "becas" (que suponen el pago de cantidades o el reconocimiento de beneficios económicos en función de las circunstancias socioeconómicas y el aprovechamiento académico del solicitante), y "ayudas al estudio" (que implican el pago de cantidades o el reconocimiento de beneficios económicos solo en función de las circunstancias socioeconómicas del beneficiario).
Se otorgan a solicitud de los interesados, algunas tienen número predeterminado de beneficiarios (artículos 39 y 40), y sus cuantías y componentes se deben fijar antes de cada curso académico atendiendo a las disponibilidades presupuestarias, sin que deban superar el coste real de las prestaciones que cubran.
En general, las becas se estructuran en torno a una cuantía fija y otra variable.
La primera se divide en cuatro partidas: (1) Beca de matrícula para estudios universitarios; (2) Cuantía fija ligada a la renta del solicitante; (3) Cuantía fija ligada a la residencia del estudiante durante el curso escolar; y (4) Beca básica.
Por su parte, la cuantía variable, que será distinta para los diferentes solicitantes, será el resultado de ponderar la nota media del expediente del estudiante y su renta familiar (a tenor de la fórmula polinómica que se establece en la norma). Para cada curso académico podrán fijarse los importes mínimos y máximos de esa cuantía.
Para encuadrar plenamente el proyecto a que se refiere este dictamen, nada mejor que repetir lo dicho en el dictamen número 650/2012:
"El artículo 83 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y el artículo 45 de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, encomiendan al Estado el establecimiento, con cargo a sus Presupuestos Generales, de un sistema general de becas y ayudas al estudio, con el fin de que todas las personas, con independencia de su lugar de residencia, disfruten de las mismas condiciones en el ejercicio del derecho a la educación; asimismo, dado el carácter técnico y la naturaleza coyuntural de la materia concernida, ambos preceptos habilitan al Gobierno para que regule, con carácter básico, las modalidades y cuantías de las becas y ayudas al estudio, las condiciones académicas y económicas que hayan de reunir los candidatos, así como los supuestos de incompatibilidad, revocación y reintegro y cuantos requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores sean precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas en todo el territorio, sin detrimento de las competencias normativas y de ejecución de las Comunidades Autónomas.
Por su parte, la disposición adicional novena de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de reformas para el impulso de la productividad, establece que las becas y ayudas al estudio que se convoquen con cargo a los Presupuestos del Ministerio de Educación y Ciencia para seguir estudios reglados y para las que no se fije un número determinado de beneficiarios se concederán de forma directa a los alumnos de los distintos niveles del sistema educativo, tanto universitario como no universitario; igualmente, se prevé que este régimen de becas y ayudas al estudio debe desarrollarse reglamentariamente mediante real decreto.
En desarrollo de estas previsiones legales se aprobó el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, que establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas, distinguiendo, por un lado, entre becas territorializadas - respecto de las cuales el Estado establece la normativa básica y las Comunidades Autónomas el desarrollo legislativo y la ejecución- y becas no territorializadas -cuya competencia corresponde enteramente al Estado-, y determinando, por otro lado, las normas generales aplicables a unas y otras, los requisitos económicos y académicos para ser beneficiario y los principios y condiciones de revocación y reintegro e incompatibilidad de las becas y ayudas estatales. Pues bien, la disposición adicional primera del Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, prevé lo siguiente:
"Previa consulta a las comunidades autónomas, el Gobierno aprobará, en el primer trimestre del año, un real decreto en el que se especificarán los siguientes extremos: a) La asignación de los fondos del Programa de becas y ayudas a estudiantes a cada una de las distintas convocatorias cuando éstas tengan un número predeterminado de beneficiarios y, en su caso, los criterios de prioridad. b) Las enseñanzas para las que se concederán las becas y ayudas al estudio. c) Las cuantías de los componentes y modalidades de las becas o ayudas para cada una de las enseñanzas. d) Los umbrales de renta y de patrimonio familiar para la obtención de cada uno de los componentes de las becas o ayudas al estudio, así como el importe de las deducciones que deban practicarse sobre la renta o el porcentaje de valoración del patrimonio, en su caso. e) Los requisitos, condiciones socioeconómicas u otros factores precisos para asegurar la igualdad en el acceso a las citadas becas y ayudas al estudio en todo el territorio. A estos efectos, alguno de los umbrales podrá establecerse en forma de intervalo, siendo en ese caso financiadas por el Ministerio de Educación y Ciencia las becas y ayudas sujetas al extremo inferior del mismo y objeto de cofinanciación entre éste y la correspondiente comunidad autónoma las becas y ayudas otorgadas a los interesados que se encuentren dentro del intervalo fijado"".
IV.- UMBRALES E IMPORTES
En cuanto a umbrales y cuantías de las becas y ayudas, el proyecto introduce algunas variaciones respecto a lo establecido en el Real Decreto 430/2019; en concreto, las siguientes:
- (Artículos 3.1 y 4.1) Incrementa los importes de las becas generales. Concretamente, la cuantía fija ligada a la renta pasa de 1.600 a 1.700 euros (ya se había elevado de 1.500 a 1.600 euros para el curso 2019/2020); la ligada a la residencia pasa de 1.500 a 1.600 euros; y la básica sube de 200 a 300 euros. Se mantiene el resto; en concreto, la cuantía fija ligada a la excelencia en el rendimiento académico (que oscila entre 50 y 125 euros) y la cuantía variable (60 euros).
- (Artículo 7) Al tratarse sobre la convocatoria de ayudas al estudio y subsidios a alumnos que tengan necesidades específicas de apoyo educativo derivadas de discapacidad, se cita expresamente el caso de quienes padezcan trastorno del espectro autista.
- (Artículo 8.1) Incrementa los importes de los intervalos de renta familiar del umbral 1, de modo que subirá la aportación ministerial ya que el Ministerio financia el cincuenta por ciento de los importes en el caso de rentas situadas en los intervalos de ese umbral.
- (Artículo 10 f) Introduce una deducción de 500 euros en la renta familiar en caso de familias monoparentales.
- (Disposición adicional segunda) Incrementa de dieciocho a veinticinco años la edad que permite obtener ayudas a víctimas de violencia de género.
- (Disposición adicional cuarta) Introduce algunas variaciones sobre la compensación a pagar a las universidades por las exenciones de matrícula.
Aunque ya el pasado año se anunciaba una reforma sustancial del sistema de becas y ayudas, no se ha llevado a efecto, ni este proyecto tiene esa finalidad, aunque introduzca las modificaciones concretas ya mencionadas, además de otras (afectantes a la regulación general de las becas y ayudas) que se tratarán en el apartado V de este dictamen.
Este Consejo ha venido repitiendo en sucesivos dictámenes que el criterio que se adopte en orden a la fijación de importes de ayudas y umbrales debe estar respaldado en los estudios que acrediten el efecto que haya tenido la aplicación del sistema. Así, en el dictamen número 619/2017 se dijo lo siguiente:
"Lo mismo podría decirse acerca de los pocos datos que se ofrecen y el impacto que tiene el régimen proyectado en cada uno de los estudios que conforman el ámbito de aplicación a que se refiere el propio artículo 2 del proyecto, que distingue dos grandes bloques de convocatorias de becas y ayudas (uno, con carácter general, para estudios como bachillerato, formación profesional, enseñanzas artísticas profesionales, enseñanzas deportivas, enseñanzas universitarias, y otro, con carácter específico, para estudiantes con necesidades de apoyo educativo). Del mismo modo, se habrían podido valorar algunas posibilidades de incrementar las becas y ayudas, sea en sus cuantías, sea, por ejemplo, para reponer las ayudas por desplazamiento -que existieron hasta el curso 2012/2013-, implantar ayudas variables mínimas, o establecer becas parciales a quienes se dediquen a estudiar y a desarrollar otras actividades para su subsistencia, todo lo cual se ha propuesto por algún alegante, en particular, por el Consejo Escolar del Estado. Se echa, pues, en falta, como ya se ha expuesto más arriba, un análisis más exhaustivo sobre las consecuencias del modelo económico implantado en el ámbito académico, sin que exista estudio detallado alguno de impacto educativo y social. En consecuencia, debe reiterarse una vez más por este Consejo de Estado la necesidad de incorporar un estudio profundo sobre el impacto socio-económico y de rendimiento a fin de poder hacer una valoración de los objetivos fijados, la igualdad de oportunidades y la mejora del rendimiento académico".
Debe reiterarse ahora lo allí dicho, pues, aunque en la memoria se dice qué mayor número de estudiantes se considera que va a poder acceder a becas y ayudas en el curso 2020/2021, y su estimado coste, no consta, sin embargo, un estudio de los efectos de las becas y ayudas prestadas en años anteriores, y, en ese sentido, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Universidades ha llamado la atención sobre la falta de "los resultados de las evaluaciones realizadas acerca de los resultados de las convocatorias del curso 2018-2019 hasta el momento y de los estudios llevados a cabo de ponderación de los efectos de las nuevas medidas desde las vertientes educativa y social".
Sin perjuicio de que en el anunciado proyecto de modificación del régimen sustantivo de becas y ayudas se incorporen los estudios necesarios, este Consejo considera lo siguiente en cuanto a las mencionadas reformas que, sobre umbrales y becas, se propugnan para el curso 2020/2021:
1.- Los incrementos de los importes -sea de ayudas, sea de las cantidades previstas para el umbral 1- no presentan problemas de legalidad sustantiva. Habrá que estar, no obstante, a los límites de gastos previstos en nuestra legislación o impuestos por la Unión Europea, y que este Consejo no puede evaluar a la vista del solo proyecto remitido; es, en cualquier caso, significativo que no exista en este momento suficiencia presupuestaria y que el Ministerio de Hacienda haya manifestado que es conocedor de ello y que tendrá que contemplarse mediante las oportunas modificaciones presupuestarias -las cuales pueden presentar ciertamente problemas, en especial a la vista de la situación generada por la pandemia debida al Covid- 19-.
2.- No hay informe alguno que justifique las proyectadas reformas consistentes en introducir una deducción de 500 euros en la renta familiar en caso de familias monoparentales (cuya renta es, en general, menor precisamente por ser monoparentales, pues la renta familiar se forma con los ingresos de todos los miembros de la familia conforme al 10 del Real Decreto 1721/2007), ni que avale el proyectado incremento de la edad que permite flexionar las exigencias de alumnos que hayan padecido la "violencia de género". Esta segunda parte resulta especialmente llamativa, ya que el mantenimiento de ayudas a personas que son mayores de edad no parece justificarse en general, y, sobre todo, establecer el límite en los veinticinco años; de hecho, la única razón que se ofrece en el expediente - concretamente, en la memoria- para introducir esa reforma estriba en que así lo ha pedido el Ministerio de Igualdad.
3.- Respecto a la incorporación expresa de alumnos con trastorno autista al régimen de las ayudas a alumnos que presenten necesidades específicas de, como dice la memoria, "alumnado con Trastorno del Espectro Autista (TEA), con un grado de discapacidad por debajo del 33%", este último porcentaje no se recoge en el texto de la proyectada norma.
4.- Por otra parte, en la propia memoria se dice que el régimen especial para estos alumnos deberá estar reconocido mediante certificado, lo que tampoco se recoge en el proyecto; de ser una consecuencia natural del régimen de discapacidades, parece innecesario que en el preámbulo se haga referencia al certificado.
5.- No se aprecia que en el proyectado Real Decreto se recoja lo que anuncian la memoria y el preámbulo en el sentido de que se eleva el presupuesto del Estado destinado a las matrículas de personas con discapacidad que estudian en la UNED, así como que se procederá al pago completo de las matrículas de la UNED de los alumnos que padezcan discapacidad.
V.- PROYECTADA MODIFICACIÓN DE LA REGULACIÓN SUSTANTIVA
Tiene el proyecto una segunda parte, destinada a modificar la regulación sustantiva sobre las becas y ayudas al estudio; concretamente, su disposición final primera, que modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007.
El objeto de la reforma es alterar las exigencias previstas para poder acceder a las becas.
Tal cuestión ha sido analizada repetidamente por este Consejo, que ha venido considerando que, para determinar quién puede recibir becas, hay que tener en cuenta tanto el rendimiento académico como las necesidades económicas del alumno.
Hay que partir al efecto del dictamen número 826/2011 - sobre lo que fue proyecto previo a la convocatoria de becas y ayudas para el curso 2011/2012)-, en el cual este Consejo valoró "positivamente la reforma, que por vez primera tiene ciertamente en cuenta el rendimiento del estudiante como criterio para la concesión de becas, aun cuando lo haga con carácter limitado".
En dictámenes ulteriores se ha venido tratando sobre las exigencias docentes que permiten acceder a las becas.
Así, en el dictamen número 713/2013, se dijo lo siguiente:
"1.- La política de becas además de asegurar la igualdad de oportunidades de todos aquellos que, teniendo vocación y aptitudes para el estudio, carecen de los medios económicos para emprenderlos o continuarlos, debe ser un instrumento de estímulo a la mejora del rendimiento económico de los alumnos, especialmente de los estudiantes de los niveles superiores del sistema educativo.
2.- Ni la Constitución ni las Leyes sobre educación establecen criterios precisos sobre el peso que debe darse a cada uno de los objetivos, ni señalan el modo en el que se tratarán de conseguir los mismos.
En todo caso, el sistema de becas y ayudas debería tender a que las personas que carezcan de medios económicos para poder estudiar lo hagan de igual modo, o del más parecido posible, al resto de los estudiantes, sin exigirles una infalibilidad que no se exige del mismo modo a ese resto de estudiantes. Pero, al mismo tiempo, tampoco debería servir para desincentivar a los propios estudiantes, de suerte que, sabedores de que recibirán la ayuda, olviden que el éxito en los estudios debe ser una meta que siempre debe intentar conseguirse.
Sería además un error pensar que a los estudiantes, tanto los que reciben ayudas como los que no las reciben, les es indiferente el resultado de sus estudios; y ciertamente no lo es, pues el propio sistema educativo establece criterios incluso académicos para superar los cursos y contempla supuestos que pueden llegar a la expulsión de estudiantes que no logren los niveles exigibles, que deben ser equiparables. Por otra parte, el coste de las matrículas que en un sistema público no cubre la totalidad del gasto, es un peso que soporta sin duda todo estudiante (aunque su economía no llegue al umbral necesario para recibir la ayuda), y más si es repetidor, caso en el que el importe de las matrículas se incrementa sustancialmente.
3.- Por tanto, con excepción hecha de aquellas medidas que colisionen claramente con alguno de los mencionados objetivos, existen soluciones diversas para establecer el equilibrio deseado en el marco constitucional y legal, medidas que cualquiera que sea su naturaleza (académica, económica o social) deben estar fundamentadas con razones objetivas y con datos".
En la misma línea, en el dictamen número 517/2014, se dijo:
"... conviene reiterar una vez más su parecer general en esta materia de becas y ayudas al estudio acerca de la necesidad de que la política de becas, además de asegurar la igualdad de oportunidades de todos aquellos que, teniendo vocación y aptitudes para el estudio, carecen de los medios económicos para emprenderlos o continuarlos, debe ser un instrumento de estímulo a la mejora del rendimiento académico de los alumnos, especialmente de los estudiantes de los niveles superiores del sistema educativo.
En este sentido, como ya se ha indicado en los dictámenes anteriores relativos a este tipo de proyectos, cualesquiera medidas que se adopten sobre esta materia deben ir precedidas, para valorar el cumplimiento de los objetivos indicados anteriormente, de un estudio detenido del impacto académico -desde una perspectiva educativa y social- en el que se ponderen sus consecuencias desde las dos vertientes señaladas: la igualdad de oportunidades y el estímulo a un mejor rendimiento académico, impacto educativo y social.
La memoria -siguiendo los precedentes de otros años- se refiere a la garantía ofrecida a la sociedad de que el aprovechamiento que el estudiante hace de sus estudios es equiparable al esfuerzo que la sociedad hace financiando su beca. Sin embargo, en modo alguno se justifican las consecuencias del modelo económico implantado en el ámbito académico sin que exista estudio detallado alguno de impacto educativo y social, reiterando, en consecuencia, este Consejo de Estado la necesidad de dicho estudio para poder hacer una valoración de los objetivos fijados, la igualdad de oportunidades y la mejora del rendimiento académico".
En el dictamen número 552/2015:
""... En consecuencia, es cierto que la beca tiene por objeto garantizar que sea efectiva la igualdad en el ejercicio del derecho de acceso a la educación respecto de estudiantes en condiciones socioeconómicas desfavorables, es garantía de acceso a niveles no obligatorios y es un instrumento de remoción de obstáculos para lograr tales objetivos (cf. artículo 9.2 de la Constitución). Esto es así, pero es mandato legal -y reiterado- que se conjugue ese sistema con el rendimiento académico, luego es un fin lícito que el sistema de becas como subvención que es -luego instrumento de fomento- en cuanto que recae sobre recursos limitados, fomente la responsabilidad en el estudio por parte de los beneficiarios, tanto para el acceso como para mantenerse en él...". La memoria -siguiendo los precedentes de otros años- se refiere a la garantía ofrecida a la sociedad de que el aprovechamiento que el estudiante hace de sus estudios es equiparable al esfuerzo que la sociedad hace financiando su beca. Añade, además, en esta ocasión, al hilo de algunas observaciones formuladas por este Consejo de Estado en anteriores proyectos, unas conclusiones sobre el impacto en los resultados académicos. Señala, en este punto, la memoria que, de una muestra a 102.609 estudiantes universitarios que obtuvieron beca en el curso 2012-2013 y en el curso 2013- 2014, se ha dado una "mejora de 6 décimas en la nota media de su expediente académico" (en el caso de los estudios universitarios). Y en el caso de los estudios no universitarios se afirma que se ha reducido el número de estudiantes cuya beca ha sido denegada por repetir curso o no superar el número de asignaturas requerido. Este tipo de estudios y seguimiento es absolutamente relevante para conocer el impacto de las becas concedidas tanto en el ámbito socio- económico como en los resultados académicos, de acuerdo con el propio modelo instaurado. Pues bien, aun cuando los datos que la memoria incorpora este año tienen dicha finalidad, se echa en falta, como ya se ha expuesto más arriba, un estudio más exhaustivo sobre las consecuencias del modelo económico implantado en el ámbito académico sin que exista estudio detallado alguno de impacto educativo y social.
En consecuencia, debe reiterarse una vez más por este Consejo de Estado, la necesidad de incorporar un estudio profundo sobre el impacto socio-económico y de rendimiento a fin de poder hacer una valoración de los objetivos fijados, la igualdad de oportunidades y la mejora del rendimiento académico".
En el dictamen número 559/2016:
"Por otra parte, este Consejo de Estado reitera una vez más su parecer general en esta materia de becas y ayudas al estudio acerca de la necesidad de que la política de becas debe asegurar la igualdad de oportunidades de todos aquellos que, teniendo vocación y aptitudes para el estudio, carecen de los medios económicos para emprenderlos o continuarlos, además de ser también un instrumento de estímulo a la mejora del rendimiento académico de los alumnos, especialmente de los estudiantes de los niveles superiores del sistema educativo.
En este sentido, como ya se ha indicado en los dictámenes anteriores relativos a este tipo de proyectos, cualesquiera medidas que se adopten sobre esta materia deben ir precedidas, para valorar el cumplimiento de los objetivos indicados anteriormente, de un estudio detenido del impacto académico -desde una perspectiva educativa y social- en el que se ponderen sus consecuencias desde las dos vertientes señaladas: la igualdad de oportunidades y el estímulo a un mejor rendimiento académico, impacto educativo y social.
Con relación a la igualdad de oportunidades, este Consejo de Estado ha venido manifestando que el sistema de becas y ayudas debería tender a que las personas que carezcan de medios económicos para poder estudiar lo hagan de igual modo, o del modo más parecido, al resto de los estudiantes. El Consejo de Estado, ya en el dictamen n.º 650/2012 (y así se ha reiterado en los posteriores dictámenes que han informado los sucesivos proyectos de reales decretos que han regulado esta materia), demandaba la conveniencia -en orden a apreciar la oportunidad de la regulación proyectada- de un estudio en profundidad del impacto educativo que producirán los nuevos requisitos académicos y los efectos socio económicos que está teniendo la norma. Estudios o datos que se hacen especialmente relevantes si se tiene en cuenta que no se trata de determinar los impactos socio-económicos que previsiblemente tiene la normativa proyectada sino que ya se parte de una experiencia previa, habiendo transcurrido dos cursos académicos con el nuevo modelo implantado, pudiendo obtenerse ya, cuando menos, unas primeras valoraciones sobre el mismo.
A este respecto, el Consejo de Estado viene llamando la atención sobre el hecho de que en el expediente no obre ningún informe en este sentido, con excepción de la denominada "nota complementaria" a la memoria que refleja los desgloses de los importes destinados a las becas sin que, una vez más, se hayan elaborado unas estadísticas más definitivas que pongan de manifiesto todos aquellos datos.
Además de lo expuesto, debe tenerse en cuenta también lo manifestado por la Sentencia del Tribunal Supremo, de 8 de mayo de 2015, que desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Confederación Española de Asociaciones de Madres y Padres de Alumnos (CEAPA) contra el Real Decreto 472/2014:
"... El "rendimiento académico" es un concepto indeterminado que está presente en el régimen jurídico del sistema de becas en el artículo 83.1 y 3 de la LOE, pero que ya estaba presente en el artículo 45.1.2º de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en el artículo 4.1.3º de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la Educación o en la Disposición Adicional Novena.2º de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de Reformas para el Impulso a la Productividad. En ese cuadro normativo está presente tanto ese componente del sistema como el expreso apoderamiento al Gobierno para que lo integre en la regulación que haga, tanto general como por cursos.
(...) En consecuencia, es cierto que la beca tiene por objeto garantizar que sea efectiva la igualdad en el ejercicio del derecho de acceso a la educación respecto de estudiantes en condiciones socioeconómicas desfavorables, es garantía de acceso a niveles no obligatorios y es un instrumento de remoción de obstáculos para lograr tales objetivos (cf. artículo 9.2 de la Constitución). Esto es así, pero es mandato legal -y reiterado- que se conjugue ese sistema con el rendimiento académico, luego es un fin lícito que el sistema de becas como subvención que es -luego instrumento de fomento- en cuanto que recae sobre recursos limitados, fomente la responsabilidad en el estudio por parte de los beneficiarios, tanto para el acceso como para mantenerse en él...".
La memoria -siguiendo los precedentes de otros años- se refiere a la garantía ofrecida a la sociedad de que el aprovechamiento que el estudiante hace de sus estudios es equiparable al esfuerzo que la sociedad hace financiando su beca. Sin embargo, la memoria -a diferencia de la del año pasado- no extrae conclusiones, considerando que los resultados que tiene son todavía muy provisionales y se remite a una muestra del año pasado. Este tipo de estudios y seguimiento es absolutamente relevante para conocer el impacto de las becas concedidas tanto en el ámbito socio- económico (incluida la incidencia en materia de género) como en los resultados académicos, de acuerdo con el propio modelo instaurado. Otro ejemplo más sobre la insuficiencia de estos datos se da en la exposición que se hace del impacto en la familia y en la infancia y adolescencia, donde la memoria se limita a concluir que "es también positivo" dado que buena parte de los estudiantes becados serán menores de edad. Y lo mismo podría decirse acerca de los pocos datos que se ofrecen y el impacto que tiene el régimen proyectado en cada uno de los estudios que conforman el ámbito de aplicación a que se refiere el propio artículo 2 del proyecto, que distingue dos grandes bloques de convocatorias de becas y ayudas (uno con carácter general para estudios como bachillerato, formación profesional, enseñanzas artísticas profesionales, enseñanzas deportivas, enseñanzas universitarias, y otro, con carácter específico, para estudiantes con necesidades de apoyo educativo).
Se echa, pues, en falta, como ya se ha expuesto más arriba, un análisis más exhaustivo sobre las consecuencias del modelo económico implantado en el ámbito académico sin que exista estudio detallado alguno de impacto educativo y social.
En consecuencia, debe reiterarse una vez más por este Consejo de Estado la necesidad de incorporar un estudio profundo sobre el impacto socio-económico y de rendimiento a fin de poder hacer una valoración de los objetivos fijados, la igualdad de oportunidades y la mejora del rendimiento académico".
Y en el dictamen número 619/2017:
"Con relación a la igualdad de oportunidades, este Consejo de Estado ha venido manifestando que el sistema de becas y ayudas debería tender a que las personas que carezcan de medios económicos para poder estudiar lo hagan de igual modo, o del modo más parecido, al resto de los estudiantes. El Consejo de Estado, ya en el dictamen nº 650/2012 (y así se ha reiterado en los posteriores dictámenes que han informado los sucesivos proyectos de reales decretos que han regulado esta materia), demandaba la conveniencia -en orden a apreciar la oportunidad de la regulación proyectada- de un estudio en profundidad del impacto educativo que producirán los nuevos requisitos académicos y los efectos socio-económicos que está teniendo la norma. Estudios o datos que se hacen especialmente relevantes si se tiene en cuenta que no se trata de determinar los impactos socio-económicos que previsiblemente tiene la normativa proyectada, sino que ya se parte de una experiencia previa, habiendo transcurrido varios cursos académicos con el nuevo modelo implantado, pudiendo disponerse de valoraciones sobre el mismo.
Además de lo expuesto, debe tenerse en cuenta también lo manifestado por la Sentencia del Tribunal Supremo, de 8 de mayo de 2015, que desestimó el recurso contencioso- administrativo interpuesto por la Confederación Española de Asociaciones de Madres y Padres de Alumnos (CEAPA) contra el Real Decreto 472/2014:
"... El "rendimiento académico" es un concepto indeterminado que está presente en el régimen jurídico del sistema de becas en el artículo 83.1 y 3 de la LOE, pero que ya estaba presente en el artículo 45.1.2º de la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, en el artículo 4.1.3º de la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de calidad de la Educación o en la Disposición Adicional Novena.2º de la Ley 24/2005, de 18 de noviembre, de Reformas para el Impulso a la Productividad. En ese cuadro normativo está presente tanto ese componente del sistema como el expreso apoderamiento al Gobierno para que lo integre en la regulación que haga, tanto general como por cursos.
(...) En consecuencia, es cierto que la beca tiene por objeto garantizar que sea efectiva la igualdad en el ejercicio del derecho de acceso a la educación respecto de estudiantes en condiciones socioeconómicas desfavorables, es garantía de acceso a niveles no obligatorios y es un instrumento de remoción de obstáculos para lograr tales objetivos (cf. artículo 9.2 de la Constitución). Esto es así, pero es mandato legal -y reiterado- que se conjugue ese sistema con el rendimiento académico, luego es un fin lícito que el sistema de becas como subvención que es -luego instrumento de fomento- en cuanto que recae sobre recursos limitados, fomente la responsabilidad en el estudio por parte de los beneficiarios, tanto para el acceso como para mantenerse en él...".
El seguimiento de los tipos de estudios es algo necesario para conocer el impacto de las becas concedidas tanto en el ámbito socio-económico (incluida la incidencia en materia de género) como en los resultados académicos, de acuerdo con el propio modelo instaurado".
En el dictamen número 619/2017 se recordó que la Sentencia del Tribunal Supremo 2563/2016 había reconocido como fin lícito del sistema de becas el del fomento de la responsabilidad en el estudio por parte de los beneficiarios, tanto para el acceso como para mantenerse en él.
En el proyecto del Real Decreto para el curso 2018/2019 se decía que "la fijación de un umbral mínimo relacionado con el rendimiento académico persigue un interés público relevante, consistente en repartir unos recursos públicos limitados en base a criterios objetivos que tratan de primar a aquellos de entre los solicitantes que, cumpliendo los demás requisitos exigidos por la norma, demuestren un mejor aprovechamiento académico, especialmente en el caso de los estudiantes de los niveles superiores del sistema educativo, tratando que "la política de becas y ayudas al estudio debe ser un instrumento de estímulo a la mejora del rendimiento académico de los estudiantes"".
Partiendo de todo ello, se han venido produciendo variaciones en los criterios docentes que permiten el acceso a las becas y ayudas. La mejor forma de apreciar las modificaciones habidas y las propuestas es observarlo en los siguientes cuadros:
REQUISITOS ACADÉMICOS PARA LA OBTENCIÓN DE BECA EN LOS NIVELES NO UNIVERSITARIOS (aparte de no estar repitiendo curso y, como regla general -se flexionó sucesivamente a partir del 4 de agosto de 2013 y del 2 de agosto de 2018-, matricularse por cursos completos o, en su caso, de la mitad de los módulos que componen el correspondiente ciclo -artículos 18.1 y 19.1-). 1º curso Bachillerato (CAMBIA EN EL PROYECTO) artículo 18.2. 5.00 puntos de media en cuarto curso de ESO o prueba de acceso, en su caso (hasta el 3 de agosto de 2013 se exigía haber superado el 80 por ciento de los módulos en que se hubieran matriculado; desde esa fecha se exige una calificación media de 5,50 puntos) 1º curso de enseñanzas prof. de música, danza, grado medio de Formación Profesional, de artes plásticas y enseñanzas deportivas (NO CAMBIA EN EL PROYECTO) art. 18.2.
No estar repitiendo curso total ni parcialmente 1º curso de grado superior de formación profesional, de artes plásticas y diseño y de enseñanzas deportivas (CAMBIA EN EL PROYECTO) artículo 19.2 5.00 puntos en segundo curso de Bachillerato o 5.00 puntos de calificación final de ciclo formativo de Grado Medio de FP o5.00 puntos en prueba o curso de acceso (hasta el 3 de agosto de 2013 se exigía haber superado el 80 por 100 de los módulos en que se hubieran matriculado; desde esa fecha se exige una calificación media de 5,50 puntos)
Segundos cursos (NO CAMBIA EN EL PROYECTO) Superar todas las materias salvo una (o, si se sigue el sistema de módulos, superar un número de módulos que suponga el 85% de las horas totales del curso en que hubiera estado matriculado)
REQUISITOS ACADÉMICOS PARA LA OBTENCIÓN DE BECA EN LAS ENSEÑANZAS DE GRADO (artículos 22 y ss.) -aparte de, como regla general, matricularse al menos en el 30% de los créditos, con efectos económicos diferentes según su número-) 1º curso, primera matriculación (CAMBIA EN EL PROYECTO) 5,00 nota acceso EBAU (excluyendo el bloque de asignaturas troncales) o 5,00 de la calificación si se hace otra prueba de acceso o 5,00 en la calificación de la enseñanza que permita el acceso a la Universidad (si no se sigue prueba de acceso) Desde el 4 de agosto de 2013 se exigían 5,50 puntos, y actualmente (desde el 1 de agosto de 2018) se exigen 6,50 puntos 2º y posteriores cursos Enseñanzas técnicas y de Ciencias (CAMBIA EN EL PROYECTO) Superar el 65 % de los créditos matriculados Hasta el 5 de julio de 2012 se exigía superar el 60%. Desde el 6 de julio de 2012 se pasó a exigir superar el el 65%. Y desde el 4 de agosto de 2013 se exige superar el 85% 2º y posteriores cursos de Ciencias de la Salud (CAMBIA EN EL PROYECTO) Superar el 80 % de los créditos matriculados Hasta el 5 de julio de 2012 se exigía superar el 80%. Desde el 6 de julio de 2012 se pasó a exigir superar el el 80%. Y desde el 4 de agosto de 2013 se exige superar el 100% 2º y posteriores cursos Ciencias Sociales y Jurídicas y Artes y Humanidades (CAMBIA EN EL PROYECTO) Superar el 90% de los créditos matriculados Hasta el 5 de julio de 2012 se exigía superar el 80%. Desde el 6 de julio de 2012 se pasó a exigir superar el el 90%. Y desde el 4 de agosto de 2013 se exige superar entre el 100%
Actualmente el artículo 23.2 del Real Decreto 1721/2007 permite, alternativamente en segundos y ulteriores cursos, superar determinados porcentajes de créditos, que varían según la rama de conocimiento. Esas posibilidades alternativas se suprimen en la proyectada reforma.
Por lo demás, no cambian los requisitos académicos para estudios de Máster, que son los siguientes:
REQUISITOS ACADÉMICOS PARA LA OBTENCIÓN DE BECA EN LAS ENSEÑANZAS DE MÁSTER (artículos 26 y ss.) -aparte de, como regla general, matricularse al menos en el 30% de los créditos, con efectos económicos diferentes según su número- NO HAY CAMBIOS EN EL PROYECTO 1º curso Másteres habilitantes: 6,50 puntos en estudios previos que dan acceso al Máster. Másteres no habilitantes: 7,00 puntos en estudios previos que dan acceso al Máster. Las notas medias procedentes de estudios de enseñanzas técnicas se multiplicarán por el coeficiente 1,17. 2º curso Másteres habilitantes: 6,50 puntos en el primer curso.
Másteres no habilitantes: 7,00 puntos en el curso anterior.
Cursos posteriores 7,00 puntos en el curso anterior.
A la vista de los sucesivos cambios que se vienen produciendo, año tras año, en esta materia (no ya en cuantías, que lógicamente deberán ajustarse a las disponibilidades económicas anuales, sino en cuanto a la configuración misma del sistema), este Consejo considera ante todo que debería alcanzarse algún tipo de norma estable que evite esas sucesivas variaciones.
Por lo demás, las previsiones que se contienen en la norma proyectada no desatienden los principios que deben tenerse en cuenta para determinar las exigencias que permiten obtener las becas de acuerdo con los criterios repetidos por este Consejo en dictámenes sucesivos.
Ahora bien, para aprobar la reforma es siempre necesario, como ya antes se ha dicho y se ha recordado en dictámenes anteriores, sobre todo en el dictamen número 713/2013, que deben justificarse los criterios (y más los cambios de criterio) que se decida introducir:
"Analizado el proyecto concreto sometido a dictamen, en principio este Consejo no aprecia que el mismo sea contrario al ordenamiento jurídico.
Sin embargo, no puede efectuar una evaluación con el deseable conocimiento de causa. Como este mismo Consejo ha dicho en el dictamen 650/2012, cualesquiera medidas que se adopten sobre esta materia deben ir precedidas de un estudio detenido en el que se ponderen sus consecuencias desde las dos perspectivas apuntadas: la igualdad de oportunidades y el estímulo a un mejor rendimiento académico.
Concretamente en ese dictamen se dijo que "hubiera sido muy conveniente -en orden a apreciar debidamente la oportunidad de la regulación proyectada- un estudio en profundidad del impacto educativo que producirán los nuevos requisitos académicos introducidos por el proyecto de Real Decreto para la obtención de becas y ayudas al estudio en el acceso a las enseñanzas postobligatorias".
En el expediente del nuevo proyecto, como ya sucedió con el proyecto del curso 2012/2013, no aparece valorado en absoluto el impacto que tendrá la norma proyectada.
Es significativo que en la memoria del análisis de impacto normativo no se indique cuál es el efecto social que previsiblemente tendrá la nueva norma. No se apunta siquiera cuántos ni qué tipo de alumnos pasarán a obtener, o perderán, becas, y los efectos de ello, lo que puede ser trascendente y no necesariamente justo; tanto más cuanto se cambian y endurecen los requisitos académicos, pese a lo que se dice en la memoria, se aumentan los umbrales económicos 2 y 3 (se suprimen los umbrales 4 y 5), e incluso el importe económico previsto -según el borrador de la memoria- para becas en el curso 2013/2014 es del orden de doscientos millones de euros menos que lo previsto para el curso 2012/2013.
Ni siquiera se refleja en la memoria el efecto que tuvo la reforma operada por Real Decreto 1000/2012; por hacer solo referencia al ahorro previsto en su memoria, cabe recordar que tal ahorro se cifraba en 230.126.408 euros cuya realidad o error habría sido bueno conocer".
Pues bien, no hay en el expediente estudios o razones que expliquen y justifiquen los cambios ahora proyectados. Y, además, no se encuentra explicación, por ejemplo, a que la nota de 5,50 que se exige actualmente para determinadas becas, baje a 5,00, mientras que en otros casos, en que la calificación exigida es superior, concretamente de 6,50, se baje asimismo a 5,00 y no, por ejemplo, a 5,50 o a 6,00. No se explica tampoco por qué, en cuanto a exigencia de superación de créditos, en algunos casos se pasan a reducir veinte puntos porcentuales y en otros solo diez.
Ello refuerza lo dicho sobre la falta de un estudio evaluativo de lo ocurrido en cursos anteriores que justifique los cambios que se proponen, como ha dicho además el Ministerio de Universidades. En la memoria se dice que se han hecho evaluaciones, pero no constan -ni hay reflejo de ellas- en el expediente.
VI.- REGLA ESPECIAL COVID-19
Finalmente, el proyecto introduce una regla específica justificada en la pandemia debida al Covid-19. Concretamente, la disposición final segunda del proyecto establece una regla temporal concreta sobre la exigencia de superación de carga lectiva para poder acceder a las becas.
Se establece así que, para calcular el porcentaje de horas, créditos, asignaturas y módulos superados no se tendrán en cuenta los correspondientes a materias que no hayan podido ser evaluadas al estudiante como consecuencia de la aplicación de las medidas derivadas del estado de alarma.
En cuanto a que ese haya sido el -desde luego nunca deseable- efecto de la declaración del estado de alarma decidida por Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, no se formulan observaciones al respecto. Si acaso cabe observar que la mencionada regla no afecta solo al porcentaje de créditos o asignaturas, sino también para hallar la media de calificaciones cuando tal sea la exigencia.
VII.- OTRAS CONSIDERACIONES
En la proyectada disposición final segunda, apartados 2 y 3.1, en vez de "no se tendrán en cuenta los correspondientes a asignaturas/módulos" sería mejor decir "no se tendrán en cuenta los correspondientes a dichas asignaturas, módulos, créditos o su equivalente en horas superados".
Por otra parte, y aunque la previsión ya se recoge en reales decretos de años anteriores, debería explicarse en la memoria la razón por la que los Convenios de cofinanciación entre Estado y comunidades autónomas se limitan a las becas a pagar a las familias que se encuentren en los umbrales 1 y 3, no el 2.
Cabe decir, asimismo, que en el preámbulo se expone, como si fuera una novedad del proyecto, que su artículo 11 establezca un límite en el patrimonio familiar de 155.500 euros; pero eso mismo ya se recogía en el Real Decreto del curso 2019/2020.
Deben considerarse algunas observaciones formuladas en el expediente, en particular las antes mencionadas de la Comunidad de Madrid, sobre los menores tutelados, y la de la Comunidad de Castilla y León, sobre un posible coeficiente corrector a aplicar a personas domiciliadas en el ámbito rural.
Debe finalmente recordarse, como se ha dicho ya en dictámenes de años anteriores, que el real decreto anual sobre umbrales y becas debe estar aprobado dentro del primer trimestre de cada año, según establece la disposición adicional primera del Real Decreto 1721/2007.
Aparte de ello y de lo antes dicho sobre el problema presupuestario, este Consejo considera que las proyectadas reformas consistentes en introducir una deducción de 500 euros en la renta familiar en caso de familias monoparentales y en incrementar a veinticinco años la edad que permite flexionar las exigencias de alumnos que hayan padecido "violencia de género" -sin que ello suponga que este Consejo discrepe de ellas- exigen una justificación previa que las avale y de la que deberá dejarse alguna constancia en la memoria. Lo propio hay que decir sobre la necesidad de justificar las variaciones que se introducen en el régimen sustantivo de las becas y ayudas.requisitos docentes).
Por todo ello, el Consejo de Estado es de dictamen:
Que, una vez consideradas las observaciones reflejadas en los apartados IV y VII, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se establecen los umbrales de renta y patrimonio familiar y las cuantías de las becas y ayudas al estudio para el curso 2020-2021, y se modifica parcialmente el Real Decreto 1721/2007, de 21 de diciembre, por el que se establece el régimen de las becas y ayudas al estudio personalizadas".
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 20 de julio de 2020
LA SECRETARIA GENERAL,
LA PRESIDENTA,
EXCMA. SRA. MINISTRA DE EDUCACIÓN Y FORMACIÓN PROFESIONAL.
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Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
