Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 25 de junio de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden de V. E. de fecha 22 de junio de 2020, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter urgente, una adición al proyecto de Real Decreto por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, que incluye una mención de las características de estabilidad geomecánica tras la clausura de los vertederos y una nueva disposición adicional segunda en el citado proyecto de Real Decreto sobre gestión de residuos asociados al COVID-19, que se somete a consulta de este máximo Órgano consultivo.

De antecedentes resulta:

Primero.- Se somete de nuevo a dictamen el proyecto de Real Decreto por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, que fue remitido para dictamen urgente el 13 de mayo de 2020, y dio lugar al dictamen n.º 286/2020, aprobado el 11 de junio de 2020. La novedad es solo que se hacen dos adiciones originalmente no incluidas en el proyecto de Real Decreto ya valorado por el Consejo de Estado: una mención de las características de estabilidad geomecánica exigibles tras la clausura de vertederos y una nueva disposición adicional segunda que regula la gestión de residuos asociados al COVID-19. La propia Orden de remisión de V. E. expone que "tras el informe emitido se ha incluido una mención posterior en el artículo 16 para tener en cuenta la estabilidad geomecánica tras la clausura del vertedero para evitar sucesos como los acontecidos en el vertedero de Zaldivar, a la luz de la mención que el citado dictamen hacía acerca de que la gestión de los riesgos para la salud ha supuesto, a veces, la pérdida de vidas humanas". Y que "adicionalmente se ha considerado necesario incluir una nueva disposición adicional segunda en el citado proyecto de real decreto, por las razones expuestas en el informe de la Secretaría General Técnica de este Departamento que acompaña esta petición, y que ha seguido la tramitación descrita en dicho informe, disposición en la que no concurre ninguna de las circunstancias del mencionado artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, pero que se somete a consulta de ese máximo Órgano consultivo para que informe sobre el mismo, con la mayor urgencia posible, en la medida en que se incorpora al reiterado proyecto de real decreto dictaminado por ese Órgano".

Las adiciones que incluye el proyecto remitido en el texto del Real Decreto son:

En el preámbulo, último párrafo de los dedicados a describir el contenido de la norma, se añade un párrafo que dice literalmente:

"Por último, la disposición adicional segunda prevé normas de gestión de residuos domésticos, tanto para su manejo domiciliario en hogares con pacientes, o en cuarentena por COVID-19 como para su gestión posterior, así como sobre la gestión de los residuos procedentes de hospitales, ambulancias, centros de salud, laboratorios, y establecimientos similares en contacto con COVID-19".

En el articulado, por un lado, en el artículo 16.4 se ha añadido la expresión "así como de la estabilidad geomecánica del vertedero", de manera que su texto quedaría como sigue:

"4. En tanto la autoridad competente considere que un vertedero clausurado pueda constituir un riesgo para la salud de las personas o el medio ambiente, y sin perjuicio de lo señalado en la Ley 22/2011, de 28 de julio, en relación con la responsabilidad civil del poseedor de residuos, la entidad explotadora será responsable de la vigilancia y análisis de los gases de vertedero cuando éstos se generen, de los lixiviados del mismo, de la vigilancia y control de la calidad de las aguas subterráneas en las inmediaciones del vertedero, así como de la estabilidad geomecánica del vertedero. Estas tareas de control y vigilancia se ajustarán a los procedimientos señalados en el anexo III".

Por otro lado, se añade una disposición adicional segunda al proyecto cuyo tenor literal es el siguiente:

"Disposición adicional segunda. Gestión de residuos asociados al COVID-19.

1. En los hogares, los residuos de pacientes positivos o en cuarentena por COVID-19 se deberán gestionar siguiendo las recomendaciones establecidas por las autoridades sanitarias, incluyéndolos en la bolsa de fracción resto. Las bolsas de fracción resto se depositarán exclusivamente en el contenedor de fracción resto o en cualquier otro sistema de recogida de fracción resto establecido en la entidad local. En los sistemas de recogida húmedo-seco, las bolsas se depositarán con la fracción que indique la entidad local. Queda terminantemente prohibido depositar tales bolsas en los contenedores de recogida separada (orgánica, envases, papel, vidrio o textil) o su abandono en el entorno o en la vía pública. Del mismo modo, los guantes, mascarillas y otros equipos de protección individual usados con carácter general para la prevención e higiene deberán depositarse en la fracción resto domiciliaria, estando terminantemente prohibido su abandono en el entorno.

2. Los residuos sanitarios en contacto con COVID-19 procedentes de hospitales, ambulancias, centros de salud, laboratorios, o de establecimientos similares, así como de aquellos derivados de la desinfección de instalaciones, se considerarán y gestionarán como residuos infecciosos según lo dispuesto para los mismos en la regulación autonómica sobre residuos sanitarios. Las autoridades competentes en materia de residuos de las comunidades autónomas podrán autorizar naves o terrenos para su almacenamiento, que deberán cumplir con los mínimos que las autoridades competentes establezcan, o destinar dichos residuos a instalaciones de incineración autorizadas para ello.

3. En caso de que eventuales rebrotes de la COVID-19 hagan imposible la gestión ordinaria de los residuos referidos en los apartados 1 y 2, las autoridades sanitarias y medioambientales competentes de las comunidades autónomas podrán adoptar medidas de carácter excepcional, precisando las medidas autorizadas y su ámbito temporal y espacial de aplicación. A estos efectos, podrá autorizarse la coincineración de residuos en instalaciones de fabricación de cemento autorizadas para ello, así como la recogida diferenciada[s] de bolsas procedentes de centros o lugares donde se dé un elevado nivel de afectados por COVID-19".

Segundo.- Acompaña al proyecto el informe de la Secretaría General Técnica del Departamento proponente al que se remite la propia Orden de remisión.

En el mismo se explica que la primera de las adiciones tiene por finalidad evitar sucesos como los acontecidos recientemente en el vertedero de Zaldívar, con costes de vidas humanas, y viene a completar las disposiciones ya incluidas previamente en el proyecto sobre deslizamientos y estabilidad geomecánica de los vertederos. Dado que el dictamen del Consejo de Estado ponía énfasis en la necesidad de proteger las vidas humanas de la exposición a dichos riesgos, y debido a que se iba a someter a dictamen del Consejo de Estado la inclusión de una nueva disposición adicional segunda, se ha considerado oportuno someter a dictamen si, mediante esa adición, se da cumplimiento a la observación más general del citado dictamen, dado que la solución que ahora se sugiere vino motivada por la búsqueda de una adición o modificación del proyecto que atendiera a dicha circunstancia.

Continúa señalando dicho informe que se incluye una nueva disposición adicional, que tampoco se encontraba en el texto remitido al Consejo de Estado el pasado 13 de mayo, y, por lo tanto, no ha sido dictaminada por el mismo.

Tras reproducir el texto de la misma que figura en el apartado primero de estos antecedentes, explica que no se había incluido porque su finalidad y procedimiento de elaboración no fue el de un reglamento ejecutivo de la Ley 22/2011 derivado de la obligación de transponer al Derecho interno la Directiva (UE) 2018/850 ni cumplir con el plan de acción derivado de la experiencia piloto, donde se constataron desajustes de la legislación con la interpretación de la Directiva anterior respecto a la necesidad de cumplir con la doctrina sentada en la Sentencia del TJUE en el caso Malagrotta, sino que "esta disposición fue propuesta durante la tramitación del Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, para su inclusión en el mismo, pero finalmente no se estimó pertinente debido a que no era necesario regularlo con norma con rango de ley y a que los temas abordados por ese real decreto-ley estaban centrados en las consecuencias de la finalización del estado de alarma y no en la multiplicidad de cuestiones y normas aprobadas a lo largo de su periodo de duración. Dada la necesidad, aun así, de aprobar esta disposición por razones sanitarias y el estrecho vínculo entre el contenido de la citada disposición y el objeto del proyecto de Real Decreto por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, que se encuentra ya solo pendiente de su aprobación final por el Consejo de Ministros, se ha considerado adecuada la inclusión en el citado proyecto.

Se trata, pues, de una norma elaborada conforme al procedimiento seguido para la aprobación de las normas urgentes para combatir la pandemia del COVID-19, por lo que, "respecto a la tramitación de esta disposición, concurren razones graves de interés público que justifican la omisión de los trámites de consulta pública y de audiencia e información pública. No obstante, hay que señalar que la disposición sintetiza el contenido previsto en la Orden SND/271/2020, de 19 de marzo, por la que se establecen instrucciones sobre gestión de residuos en la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, modificada por la Orden SND/440/2020, de 23 de mayo, por la que se modifican diversas órdenes para una mejor gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en aplicación del Plan para la transición hacia una nueva normalidad".

Continúa señalando el informe que, "aunque para la aprobación de dichas órdenes, el artículo 4.3 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, contempla que no será precisa la tramitación de procedimiento administrativo alguno, lo cierto es que, por parte de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de este Ministerio, se han realizado consultas sucesivas a las comunidades autónomas y a la Federación Española de Municipios y Provincias", tramitación que se pasa a describir a continuación y que se resume en el apartado siguiente de estos antecedentes.

Tercero.- Figura incorporado al expediente todo el proceso de tramitación de dichas órdenes, del que la nueva disposición adicional segunda serviría para garantizar su continuidad en el tiempo, dado que es previsible que la producción de residuos derivados de la lucha contra la pandemia, y la generación de residuos en la última fase de "nueva normalidad" se seguirá produciendo.

Constan, pues, todos los trámites de elaboración de lo que acabó siendo la Orden SND/271/2020, de 19 de marzo, por la que se establecen instrucciones sobre gestión de residuos en la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 (publicada en el Boletín Oficial del Estado de 22 de marzo), consistente en las reiteradas consultas realizadas por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Departamento, cuya Ministra aprobó la misma, a las comunidades autónomas y a la Federación Española de Municipios y Provincias de las sucesivas versiones en las siguientes fechas:

- Versión 1: 13 de marzo de 2020 - Versión 2: 16 de marzo de 2020 - Versión 3: 17de marzo de 2020 a las 13:01 - Versión 4: 17 de marzo de 2020 a las 19:20

Constan las alegaciones formuladas por diversas comunidades autónomas y la Federación Española de Municipios y Provincias a cada una de las cuatro versiones sucesivas del proyecto de Orden.

Igualmente obra en el expediente la tramitación del procedimiento seguido para la elaboración de lo que acabaría siendo la Orden SND/440/2020, de 23 de mayo, por la que se modifican diversas órdenes para una mejor gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en aplicación del Plan para la transición para una nueva normalidad, en la que, de nuevo, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del Departamento consultó a las mismas entidades una primera propuesta el día19 de mayo de 2020 y una segunda versión el 20 de mayo de 2020. E igualmente constan las alegaciones formuladas.

Cuarto.- Finalmente, figura la memoria del análisis de impacto normativo, si bien no como documento independiente a los efectos de las dos adiciones al proyecto de Real de Decreto, sino como ampliación de la memoria del mismo, dado que la intención es elevar el proyecto en su conjunto, con las dos adiciones incorporadas, al Consejo de Ministros para su aprobación.

En concreto, consta en la memoria, en la hoja resumen, que además de los objetivos que en su día examinó el Consejo de Estado, relativos al nuevo régimen jurídico de los vertederos, el objetivo adicional siguiente: "La protección de la salud humana y el medio ambiente mediante la correcta gestión de los residuos asociados a la crisis sanitaria del COVID- 19 [sic], evitando que estos residuos puedan ser vector de transmisión de dicha [sic] virus."

Y posteriormente se ha añadido el análisis y evaluación de esta ampliación del ámbito del Real Decreto de Vertederos señalando lo siguiente:

"En el ámbito de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID- 19, y en el marco del período de estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, se dictó la Orden SND/271/2020, de 19 de marzo, por la que se establecen instrucciones sobre gestión de residuos en la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Dicha orden ha permitido atender la gestión de los residuos domésticos y sanitarios en contacto con COVID-19 con las adecuadas garantías de seguridad en los momentos de mayor incidencia de la pandemia. No obstante, en la medida en la que la incidencia de la enfermedad se ha ido atenuando y avanzando hacia la fase de nueva normalidad, se hizo conveniente recuperar la práctica habitual en materia de gestión de residuos de competencia municipal, al tiempo que se mantenía cierto grado de flexibilidad para que las autoridades competentes pudieran adecuar las medidas de gestión a la evolución de la situación.

Así, por la Orden SND/440/2020, de 23 de mayo, por la que se modifican diversas órdenes para una mejor gestión de la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19 en aplicación del Plan para la transición hacia una nueva normalidad, se introdujo una nueva disposición final que modificaba la Orden SND/271/2020, de 19 de marzo, permitiendo de nuevo la separación manual de residuos de la fracción resto siempre que se disponga de los equipos y medidas de protección adecuados para ello, y se recupera la notificación previa para los traslados de residuos entre comunidades autónomas. Estas medidas fueron consensuadas con todas las comunidades autónomas y representantes de las entidades locales en el marco de la Comisión de Coordinación en materia de Residuos. Las previsiones contenidas en la disposición adicional segunda tienen por objeto establecer un marco básico que sirva tras la finalización del estado de alarma para preservar la salud pública y el medio ambiente en la gestión de residuos procedentes de hogares con personas en aislamiento domiciliario debido a un diagnóstico por COVID-19 o que se encuentren en periodo de cuarentena domiciliaria por haber tenido contacto estrecho con alguna persona con COVID-19, y de residuos de establecimientos sanitarios y similares en contacto con COVID-19, así como para atender las necesidades de gestión de estos residuos como consecuencia de posibles rebrotes".

En tal estado de tramitación el expediente, fue remitido por V. E. al Consejo de Estado "para que informe sobre el mismo, con la mayor urgencia posible".

I. Objeto

En la consulta que dio lugar al dictamen núm. 286/2020 se consultó al Consejo de Estado el proyecto de Real Decreto por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero. El proyecto ahora consultado es el mismo, con dos adiciones que no se incluían en aquel.

Al tratarse de contenidos que no formaban parte del texto que fue objeto del dictamen núm. 286/2020, de 11 de junio, de este Consejo de Estado, no es aplicable el artículo 2.2, párrafo tercero, de la Ley Orgánica 3/1980, que dispone: "Los asuntos en que hubiera dictaminado el Pleno del Consejo de Estado no podrán remitirse a informe de ningún otro cuerpo u órgano de la Administración del Estado. En los que hubiera dictaminado la Comisión Permanente, solo podrá informar el Consejo de Estado en Pleno", correspondiendo la competencia para emisión del presente dictamen a la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

Respecto de la primera de las materias objeto de consulta, se trata de un reglamento ejecutivo de desarrollo de la Ley 22/2011, de residuos y suelos contaminados, por lo que el Consejo de Estado lo informa preceptivamente conforme a lo dispuesto en el artículo 22.3 de la citada ley orgánica.

En lo que se refiere a la segunda, aunque el informe de la Secretaría General Técnica del Departamento (antecedente segundo) señala que no se trata de un reglamento ejecutivo, lo que realmente parece querer decir es que se trata de una norma que se ha elaborado siguiendo el esquema normativo y procedimental previsto en el artículo 4.3 del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria, y que lo que se pretende es su inclusión en un texto normativo en el cual, debido a la coincidencia en el momento en que ambas deben ser promulgadas, tiene su cabida de manera más natural y eficaz. No por ello deja de ser una medida amparada en la situación de emergencia, pues, de la memoria y del informe de la Secretaría General Técnica se deduce que esta alternativa permitirá su gestión correcta hacia el futuro indefinidamente, pero con un régimen temporal vinculado a la generación de residuos que son producto directo de medidas de protección frente a la pandemia sin ser residuos de medicamentos (que tienen su régimen especial derivado de la Ley 22/2011). En suma, se trata de una norma que ha recibido su tramitación y explica su contenido al amparo del grupo normativo excepcional derivado del Real Decreto 463/2020 y resto de reales decretos que prorrogaron el estado de alarma, así como de los sucesivos reales decretos-leyes (8/2011 a 21/2011, con excepción del 20/2011). En cualquier caso, sea preceptivo o no el dictamen, lo cierto es que, formulada la consulta como potestativa, no cabe duda de la competencia de la Comisión Permanente del Consejo de Estado para dictaminar, al amparo de lo dispuesto en el artículo 2.2, párrafo segundo, de la Ley Orgánica 3/1980.

II. Procedimiento

En cuanto al procedimiento, la cuestión debe ser examinada de manera diferente para ambos contenidos.

Respecto a la inclusión del control de la estabilidad geomecánica de los vertederos, su regulación cae plenamente dentro de las materias sometidas a todo el extenso procedimiento que dio lugar al proyecto de Real Decreto de eliminación de residuos mediante depósito en vertedero.

Dicha estabilidad fue debatida y está incluida con un menor alcance en el proyecto sometido a informe en su día, pero precisamente por ello, al hilo de la necesaria extensión del régimen de control sobre los vertederos clausurados, desde las fianzas a las medidas de seguridad, se trata de una opción que no necesita de un procedimiento nuevo, sino que es una consecuencia lógica de una cuestión plenamente debatida y sometida a participación pública y al resto de informes obrantes en el expediente de dicho Real Decreto.

Es más, como se señala en la propia Orden de remisión, se somete a dictamen debido a que es una de las posibles medidas, la más apropiada en la versión ahora sometida a consulta, para hacer frente a una observación de oportunidad que contenía el mismo acerca de la necesidad de prevenir la no repetición de daños producidos por vertederos como los que han causado, incluso pérdida de vidas humanas, en alusión al desgraciado evento reciente que ahora se menciona expresamente en el informe de la Secretaría General Técnica y en la Orden de remisión. Obra en la memoria del texto anterior, y se mantiene ahora invariable, la afirmación de que "durante la tramitación se ha introducido un punto relativo a la evaluación de la estabilidad geomecánica de los residuos vertidos". En suma, es claro que, con independencia de la consideración de fondo que a dicho añadido se pueda realizar (véase el siguiente apartado), el procedimiento seguido permite incluir dicha opción sin necesidad de tramitar un nuevo proyecto de real decreto ab initio.

Respecto a la disposición adicional segunda, al tener por fundamento el grupo normativo antes indicado, derivado del estado de alarma, y habiéndose observado trámites que van más allá de lo exigido por el mismo, también debe entenderse correctamente tramitado, sin perjuicio, de nuevo, de la consideración de fondo que merezca la opción de incluirlo en el proyecto más general de régimen de vertederos, para lo que, de nuevo, se remite al apartado siguiente.

Tal y como señaló el Consejo de Estado en el dictamen número 266/2020, de 23 de abril, relativo al proyecto de Orden Ministerial por la que se desarrolla el artículo 34 del Real Decreto-ley 11/2020, de 31 de marzo, por el que se adoptan medidas urgentes complementarias en el ámbito social y económico para hacer frente al COVID-19, en el que el expediente se limitaba a un texto de la norma proyectada, una memoria del análisis de impacto normativo (abreviada) y un informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Inclusión, Seguridad Social y Migraciones, si bien, "ciertamente, la tramitación seguida ha sido reducida al máximo (...) el Consejo de Estado no objeta la tramitación seguida, dadas las especialísimas circunstancias concurrentes en la actual situación y la urgencia en la adopción de la medida; pero sí quiere insistir en la importancia, no solo de respetar los trámites esenciales legalmente previstos para la elaboración de disposiciones de carácter general, sino también en la conveniencia de aprovechar al máximo su virtualidad, por urgente que sea la tramitación, con el fin de garantizar en la mayor medida su oportunidad y legalidad".

Esto último, además, también ha quedado acreditado en el expediente de la norma ahora sometida a consulta, al haberse incorporado al expediente todo el extenso expediente a que dieron lugar las órdenes ministeriales que regularon la gestión de estos residuos durante distintas fases del estado de alarma y que, precisamente por su régimen consensuado y al no haberse observado disfunciones graves, conviene precisamente mantener más allá del estado de alarma.

No cabe, pues, hacer objeciones de procedimiento, y cuestión distinta es la existencia o no de habilitación normativa para dicha extensión, que se pasa a examinar a continuación.

III. Marco normativo

Respecto de la primera de las adiciones (frase en el artículo 16.4), el rango es el adecuado ya que, como se señalaba en el dictamen número 286/2020, de 11 de junio, en la disposición final tercera ("Habilitación para el desarrollo reglamentario") de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, "[s]e autoriza al Gobierno para dictar, en el ámbito de sus competencias, cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de esta Ley".

Dicho futuro Real Decreto sobre eliminación de residuos en vertedero aborda cuestiones relacionadas con la transposición de la nueva Directiva (UE) 2018/850, pero también medidas internas, algunas en aplicación de la doctrina sentada por el TJUE en la Sentencia del caso Malagrotta y otras que, obedeciendo a decisiones de ámbito interno nacional, intentan mejorar la gestión de los vertederos y su control y seguridad, una vez clausurados. Y por tanto, el control de la estabilidad geomecánica de dichos vertederos clausurados cae plenamente dentro del ámbito de potestad reglamentaria del conjunto del real decreto donde se va a integrar.

En cuanto a la nueva disposición adicional segunda, hay que tener en cuenta que el régimen vigente aplicable a estos residuos, en cambio, tiene un doble fundamento.

En primer lugar, se trata de desarrollar en parte el reciente Real Decreto-ley 21/2011, de 9 de junio, de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación para hacer frente a la crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19. Dicho régimen jurídico tiene por finalidad, una vez acabado el estado de alarma y, por tanto, expirada la vigencia de las normas sobre residuos generados en la contención de la pandemia COVID- 19, "la adopción de una serie de medidas urgentes de prevención, contención y coordinación, que permitan seguir haciendo frente y controlando la pandemia, una vez expire la vigencia del estado del alarma y decaigan las medidas derivadas de su adopción". Por tanto, dado que dichos residuos se encuentran regulados en una orden ministerial (la Orden SND/271/2020, de 19 de marzo, por la que se establecen instrucciones sobre gestión de residuos en la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, modificada dos veces a medida que se iba avanzando en las fases de vuelta a la normalidad, mediante la Orden SND/440/2020, de 23 de mayo, y la Orden SND/445/2020, de 26 de mayo), cuyo contenido debe prolongarse mientras dure la crisis sanitaria, en parte es desarrollo del citado Real Decreto-ley 21/2020, de 9 de junio. En concreto, incluso una parte del apartado 2 de la disposición adicional segunda tiene su engarce normativo con el artículo 8 del Real Decreto-ley, ya que el mismo dispone :"La administración sanitaria competente garantizará el bienestar de los trabajadores y los pacientes. Asimismo, garantizará la disponibilidad de los materiales de protección necesarios en las ubicaciones pertinentes, la limpieza y desinfección de las áreas utilizadas y la eliminación de residuos, así como el mantenimiento adecuado de los equipos e instalaciones", si bien el citado apartado 2 de la disposición adicional segunda es un poco más amplio, al abarcar a otros centros y no solo los dedicados al cuidado sanitario de pacientes afectados por el coronavirus.

Y, por otro lado, el apartado 1 aborda la gestión por autoridades locales de otra parte de esos residuos (los generados fuera de esos centros por ciudadanos que han estado en cuarentena en sus domicilios o por ciudadanos obligados a utilizar productos que también los generan, tales como mascarillas, o guantes usados, por ejemplo, para asistir a su trabajo presencial, centros educativos, centros comerciales, etc., o por moverse en espacios libres donde hay concentraciones de población aunque se mantenga la distancia social). Estos residuos, al igual que los del resto de centros mencionados en el apartado 2, pero no incluidos en el artículo 8 del Real Decreto-ley 21/2020, caen claramente dentro del ámbito de la Ley 22/2011, ya que ha quedado fuera del ámbito de la regulación de las medidas estrictamente sanitarias; sin embargo, la experiencia adquirida en mantener el sistema de control de estos residuos hace que pueda ser abordado por las autoridades ambientales competentes ordinarias que gestionan residuos domésticos (máxime si, además, la cuestión se regula por real decreto) al amparo de la legislación general de eliminación de residuos, estimando acertado este Consejo de Estado que su gestión quede integrada como una especialidad más en el nuevo sistema ordinario de gestión de los residuos domésticos por los servicios municipales que aborda el Real Decreto sobre vertederos; ello facilita una visión de normalidad en la gestión y eliminación especializada de estos residuos mientras dure la pandemia.

IV. Observaciones al texto

Nada hay que objetar a la adición en el preámbulo del proyecto de Real Decreto de un breve párrafo dedicado a describir los objetivos y el contenido de la nueva disposición adicional segunda. Por otra parte, no hay necesidad de modificar el artículo 1 (ni el título) del proyecto como podría dar a entender la hoja resumen de los objetivos del proyecto (que equipara en extensión e importancia todos los objetivos del Real Decreto de eliminación en vertedero con la regulación de la gestión de los residuos de la pandemia).

2.- Respecto de la introducción de la estabilidad geomecánica en el artículo 16.4, la misma se estima muy favorablemente, pues responde a la lógica del sistema y contribuirá a una mayor seguridad de toda persona que trabaje o se desplace por la superficie de un vertedero subterráneo clausurado; considera, pues, el Consejo de Estado que es una solución adecuada extender a los vertederos clausurados las mismas obligaciones de estabilidad que se exigen para la autorización inicial del vertedero (puntos 2, 1.2.2 y 1.2.9 de la evaluación de riesgos específicos necesarios del anexo II bis relativo a la "evaluación de la seguridad para la admisión de residuos en instalaciones de almacenamiento subterráneo", y punto 9º del anexo V, relativo a la "documentación requerida para la solicitud de una autorización").

3.- Finalmente, respecto a la disposición adicional segunda, que en realidad es prolongación, aunque a un nivel no tan detallado, de lo regulado en la Orden SND/445/2020, de 26 de mayo, y en el apartado segundo de la Orden SND/271/2020, en su última versión, nada hay que objetar en principio.

Ello no obstante, debería considerarse la conveniencia de aludir en la memoria y en el preámbulo a la fundamentación de la regulación contenida en el apartado 2, que se funda en lo previsto en el artículo 8 del Real Decreto-ley 21/2020. Y tampoco se entiende bien por qué se menciona la Orden SND/440/2020 y nada se dice de la SND/445/2020 que, como la 440 modificó la 271 (regulando que de manera distinta la gestión de la fracción resto recogida en un nuevo apartado 4 al artículo segundo).

Pero, además, quizás convendría añadir alguna consideración en la memoria de qué ocurre en aquellos municipios donde la recogida de la "fracción resto" no existe (o mejor dicho, donde a dicha fracción se la sigue denominando en los contenedores, erróneamente, "fracción orgánica"). La propia página web del Ministerio proponente reconoce que "la fracción resto es la fracción de los residuos de origen doméstico que se obtiene una vez efectuadas las recogidas separadas (en algunas zonas también se le denomina rechazo, o erróneamente, orgánica)".

[https://www.miteco.gob.es/es/calidad-y-evaluacion- mbiental/temas/prevencion-y-gestion- residuos/flujos/domesticos/fracciones/otros/]

Debería aprovecharse la ocasión para evitar la inseguridad jurídica que genera el remitir, para la entrega por los ciudadanos de este material-residuo, a unos contenedores o cubos ("resto fracción") que en muchos municipios no existen, sino que se trata de los denominados y etiquetados como "orgánicos". Ello podría hacerse, bien mediante una acción adicional de publicidad, bien quizás incluyendo un mandato de que los servicios municipales de residuos deberán informar a los residentes en sus respectivos términos municipales que, en su caso, el depósito de estos residuos, salvo notificación ulterior, se deberá hacer en los contenedores de material "orgánico", en bolsas cerradas y aisladas del resto de la basura ordinaria que se debe depositar en los mismos (una vez separados, a su vez, para su depósito en otros contenedores, los envases, papel, vidrio o similares).

Y, respecto al apartado 3, el destino que en el mismo se prevé fue suficientemente debatido con motivo de la aprobación de las citadas órdenes aplicables al periodo de alarma, por lo que no hay objeción a mantener esa posibilidad excepcional de coincineración de residuos en instalaciones de fabricación de cemento con las debidas garantías que en el propio apartado se regulan.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones que se contienen en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. incorporar al texto del proyecto de Real Decreto por el que se regula la eliminación de residuos mediante depósito en vertedero, la modificación del artículo 16.4 y la nueva disposición adicional segunda sometidas a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 25 de junio de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA CUARTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA PARA LA TRANSICIÓN ECOLÓGICA Y EL RETO DEMOGRÁFICO.