Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de julio de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E., con registro de entrada el día 15 de junio de 2020, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto sometido a consulta

El proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas consta de un preámbulo, un artículo único, por el que se aprueba el correspondiente Reglamento, y una parte final.

El preámbulo comienza haciendo referencia al vigente Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas. Afirma que la experiencia acumulada durante su vigencia pone de manifiesto la conveniencia de "reconsiderar algunos requisitos específicos a exigir a los aspirantes para el ingreso en los centros docentes militares de formación, y desarrollar nuevos procedimientos de aprobación de los diferentes currículos de la enseñanza de formación, así como aspectos de la formación militar general, específica y, en su caso, técnica".

A la hora de abordar estos cambios, se ha optado por regular separadamente "dos áreas de la gestión de los recursos humanos, que en realidad son muy distintas" y que actualmente son objeto de tratamiento conjunto en el Real Decreto 35/2010: por un lado se regularán "todos los factores intrínsecos a una adecuada selección y promoción de los mismos dentro de las Fuerzas Armadas, y por otro, la formación de los efectivos militares".

En este sentido, el Real Decreto proyectado regula la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas. En él se lleva a cabo la ordenación de toda la enseñanza de formación, tanto aquellas enseñanzas que integran varios planes de estudios (plan de formación militar y plan correspondiente a una titulación del sistema educativo general) como aquellas enseñanzas que responden a un único plan de estudios; es decir, las que posibilitan el acceso a los Cuerpos de Intendencia e Ingenieros del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire, a los Cuerpos Comunes de las Fuerzas Armadas (excepto a la escala de oficiales del Cuerpo Militar de Sanidad, especialidad fundamental Medicina, mediante las formas de ingreso directo y promoción, sin exigencia previa de titulación universitaria), a militar de tropa y marinería, así como a militar de complemento.

El preámbulo se refiere al cumplimiento de los trámites procedimentales exigidos por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y por la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas. Asimismo, justifica la adecuación del proyecto a los principios de buena regulación contemplados en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Tras el preámbulo, el artículo único del proyecto aprueba el Reglamento de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas, que se inserta tras el texto del Real Decreto.

En cuanto a la parte final, la disposición adicional primera determina los centros docentes militares de formación de oficiales; la disposición adicional segunda se refiere a la colaboración con universidades y centros educativos para facilitar la obtención de titulaciones requeridas para el ingreso por promoción en otras escalas; la disposición adicional tercera se refiere a la enseñanza en la Guardia Civil por remisión a su normativa específica; la disposición adicional cuarta contiene una precisión sobre economía del lenguaje utilizado a lo largo del texto de la norma; la disposición adicional quinta alude a la protección a la maternidad en la enseñanza de formación, remitiéndose a lo establecido en el Real Decreto 293/2009, de 6 de marzo, por el que se aprueban las medidas de protección a la maternidad en el ámbito de la enseñanza en las Fuerzas Armadas; la disposición adicional sexta declara de interés público los puestos de Doctor de las plantillas de los centros universitarios de la Defensa, a los efectos contemplados en el artículo 3.1 de la Ley 53/1984, de 26 de diciembre, de Incompatibilidades del personal al servicio de las Administraciones Públicas. A continuación, la disposición derogatoria única contiene una cláusula abrogatoria genérica y, además, deroga expresa e íntegramente el Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas. Por último, la disposición final primera recoge el título competencial en el que se ampara la aprobación de la norma (artículo 149.1.4.ª de la Constitución); la disposición final segunda habilita al Ministro de Defensa para dictar, en el ámbito de sus competencias, "cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación de este real decreto"; y la disposición final tercera establece la entrada en vigor de la norma a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

A continuación se inserta el texto del Reglamento de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas, cuya estructura es la siguiente:

* El capítulo I ("Disposiciones generales") comprende los artículos 1 a 3, que se dedican, respectivamente, al objeto de la norma proyectada, a delimitar su ámbito de aplicación y a establecer la definición de varios conceptos. * El capítulo II, ("Ordenación de la enseñanza de formación"), se estructura en ocho secciones. La sección 1.ª, ("Generalidades"), está integrada por los artículos 4 a 7, referidos a la finalidad y a los objetivos de la enseñanza de formación, a los principios que rigen esta enseñanza y a las unidades de medida de la carga de trabajo (créditos ECTS y horas). La sección 2.ª, ("Oficiales"), está integrada por los artículos 8 al 10, que regulan, respectivamente, la enseñanza de formación para incorporarse a los Cuerpos Generales y de Infantería de Marina, a los Cuerpos de Intendencia e Ingenieros y a los Cuerpos Comunes de las Fuerzas Armadas. La sección 3.ª, ("Suboficiales"), comprende únicamente el artículo 11, dedicado a la enseñanza de formación para el acceso a las escalas de suboficiales. La sección 4.ª, ("Tropa y marinería"), está integrada por el artículo 12, en el que se regula la enseñanza de formación de los militares de tropa y marinería. La sección 5.ª, ("Militares de complemento"), dedica el artículo 13 a la enseñanza de formación que es necesario seguir para la adscripción a las diferentes escalas de oficiales como militar de complemento. La sección 6.ª se refiere en su artículo 14 a la formación de los reservistas, con una remisión a su normativa específica. La sección 7.ª incluye el artículo 15, en el que se regula el procedimiento de aprobación de los currículos. Por último, la Sección 8.ª, ("Aspectos comunes"), comprende los artículos 16 a 27. En esta sección: * Se hace referencia a las medidas sobre protección a la maternidad, igualdad, protección frente a la violencia de género y conciliación de la vida personal, familiar y profesional (artículo 16). * Se regula la distribución de la carga de trabajo en el currículo (artículo 17). * Se lleva a cabo una remisión a la regulación mediante orden ministerial de las normas de progreso y permanencia en los centros de enseñanza de formación (artículo 18). * Se determinan las consecuencias de la superación de los planes de estudio (obtención de títulos, acceso a escalas, cuerpos y empleos, artículo 19). * Se hace referencia al sistema de integración de todos los alumnos que hayan superado los correspondientes planes de estudio en una única clasificación final (artículo 20). * Se hace una remisión a la normativa específica en materia de protección de datos de carácter personal, para su aplicación en el ámbito de la enseñanza de formación (artículo 21). * Se remite a su regulación, mediante orden ministerial, el régimen del alumnado, profesorado y centros docentes militares de formación (artículo 22). * Se incluyen sendos preceptos sobre reconocimiento de créditos y convalidación de asignaturas (artículo 23) y sobre estudios en centros docentes de otros países o en programas internacionales (artículo 24). * Se prevé el desarrollo y el apoyo a la enseñanza virtual, a través del Campus Virtual Corporativo del Ministerio de Defensa (artículo 25). * Se remite a una orden ministerial la determinación de las causas de baja en los centros docentes militares de formación (artículo 26). * Finalmente, se establece que el sistema de enseñanza de formación de oficiales, suboficiales y tropa y marinería estará sometido a un proceso continuado de evaluación, que tendrá por objeto tanto los centros docentes militares como la actividad del profesorado, así como los correspondientes planes de estudios (artículo 27).

Segundo.- Contenido del expediente

a) Texto del proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo: obran en el expediente las sucesivas versiones del texto del proyecto elaboradas a lo largo de su tramitación, que se inició mediante orden de proceder otorgada por el Subsecretario de Defensa, y que ha sido impulsada por la Dirección General de Enseñanza y Reclutamiento Militar del Ministerio de Defensa.

Al texto del proyecto se acompaña la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo (MAIN). En su versión final, este documento se abre con una ficha de su resumen ejecutivo, a la que sigue una justificación del carácter abreviado de la memoria por carecer el proyecto de Real Decreto de impacto económico, presupuestario o de otra naturaleza.

La memoria continúa con una referencia a la necesidad y oportunidad de la norma proyectada. Expone que el Real Decreto en proyecto "se fundamenta en la experiencia adquirida en la Dirección General de Reclutamiento y Enseñanza Militar del Ministerio de Defensa, sobre la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas para los diferentes Cuerpos y Escalas, tanto para oficiales, suboficiales como para la tropa y marinería". Sobre la base de esta experiencia, se considera procedente "diferenciar los dos campos que abarca el Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas", para lo cual se pretende dividir esta última norma en dos disposiciones reglamentarias distintas (un real decreto de ingreso y promoción, y un real decreto de ordenación de la enseñanza de formación). Como muestra de la conveniencia de separar ambas normas, la memoria señala que "las autoridades que durante el desarrollo de la producción normativa tienen que remitir sus observaciones tanto al texto inicial como a la MAIN, no son las mismas en ambos casos ya que son dos procesos totalmente diferentes uno del otro". De este modo, se procede a elaborar un nuevo real decreto que regula únicamente la ordenación de la enseñanza de formación, en el que se recogen "aquellos aspectos y lecciones aprendidas acumulados a lo largo de estos años". Asimismo, la memoria añade que, con la norma proyectada, se finalizaría el proceso de revisión y actualización de enseñanza en las Fuerzas Armadas, del que forman parte el Real Decreto 339/2015, de 30 de abril, por el que se ordenan las enseñanzas de perfeccionamiento y de Altos Estudios de la Defensa Nacional, y la Orden DEF/464/2017, de 19 de mayo, por la que se aprueban las normas que regulan la enseñanza de perfeccionamiento y de Altos Estudios de la Defensa Nacional.

A renglón seguido, la memoria justifica la adecuación del proyecto a los principios de buena regulación enunciados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, en términos similares a los del preámbulo; describe la estructura y contenido de la norma, así como su tramitación; y analiza la base jurídica y el rango del proyecto normativo, su coherencia con el resto del ordenamiento y su adecuación al orden constitucional de distribución de competencias. Además, en cuanto a las normas que quedan derogadas, se señala que el proyecto "deroga el Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas. Asimismo, quedan derogadas aquellas disposiciones normativas de igual o inferior rango en lo que se opongan a lo dispuesto en este real decreto [en proyecto]".

El último apartado de la memoria se dedica al "análisis de impactos", y en él se reitera que la norma proyectada carece de impacto económico, presupuestario, por razón de género, por razón de igualdad de oportunidades o sobre la infancia, la adolescencia y la familia. Además, la memoria considera que la norma no debe ser objeto de evaluación por sus resultados y, por tanto, no se contemplan mecanismos de evaluación ex post.

Finalmente, la memoria cuenta con un anexo, en el que se incluye una valoración de las observaciones formuladas a lo largo de la tramitación del proyecto normativo, con expresión, en su caso, de las razones que han llevado a no incorporar algunas de ellas.

b) Informes recabados en el ámbito del Ministerio de Defensa: obran en el expediente los informes evacuados por la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa (4 de marzo de 2019), por la Asesoría Jurídica General de la Defensa (5 de marzo de 2019) y por el Gabinete Técnico del Subsecretario (22 de abril de 2019). La mayor parte de las observaciones formuladas en estos informes fueron aceptadas en el texto final del proyecto.

c) Informe de los Ejércitos y de la Armada: obran en el expediente los informes del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire, todos ellos de 14 de marzo de 2019, en los que se formulaban numerosas observaciones de carácter particular al texto del proyecto. De acuerdo con el informe elaborado por el centro directivo promotor del proyecto al efecto de valorar tales observaciones, casi todas ellas tuvieron reflejo en el proyecto.

d) Documentación relativa a la consulta a las asociaciones profesionales y al Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas: del texto del proyecto y de su memoria se dio traslado a las asociaciones inscritas en el Registro de Asociaciones Profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas, a los efectos previstos en los artículos 40.1.c) y 40.2.b) de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas. Además, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 49.1.c) de la citada ley orgánica, el proyecto fue informado por el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas en su sesión plenaria de fecha 20 de junio de 2020.

Como resultado de estos trámites, se recibieron las observaciones presentadas por la Asociación Profesional de Suboficiales de las Fuerzas Armadas (ASFASPRO), la Asociación Unificada de Militares Españoles (AUME) y la Asociación de Tropa y Marinería Española (ATME).

ASFASPRO solicitaba la retirada del proyecto, al no establecerse en él un régimen específico para los suboficiales que, por promoción interna, aspiren a incorporarse a las escales de oficiales de los Cuerpos Generales y de Infantería de Marina. Consideraba esta asociación que -dada la formación previa que han recibido y su experiencia profesional- estos suboficiales no deberían seguir un plan de estudios de cinco cursos académicos para convertirse en oficiales, sino una formación de duración inferior (uno o dos años como máximo, dependiendo de si se accede o no con titulación). A este respecto, el departamento proponente señalaba que la duración propuesta por ASFASPRO haría imposible la obtención de un grado universitario por manifiesta falta de tiempo de acuerdo con el sistema actual.

Por su parte, tanto AUME como ATME entendían que el proyecto no cumple adecuadamente con las medidas contempladas en el "informe de la Subcomisión para el estudio del régimen profesional de los militares de tropa y marinería de las Fuerzas Armadas", entre las que se prevé la facilitación de la obtención de un título de formación profesional de grado medio por parte de los soldados y marineros. Por ello, AUME proponía la modificación del proyecto en orden a establecer que, tras cursar la correspondiente enseñanza de formación, no solo se accederá a la escala de tropa y marinería, sino que se obtendrá un título de técnico de formación profesional de grado medio. En relación con estas observaciones, el departamento proponente subrayaba que ni la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, ni la Ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería, contemplan que en la enseñanza de formación para incorporarse a la escala de tropa y marinería deba impartirse un título de formación profesional de grado medio completo, sino que establecen que, durante la enseñanza de formación, se iniciará la preparación encaminada a esa obtención. Tampoco del citado informe de la Subcomisión parlamentaria cabe desprender la conclusión que extrae AUME, por cuanto lo que en él se prevé es la adecuación de "los currículos, perfiles profesionales y módulos profesionales a los contenidos de los módulos correspondientes a ciclos formativos de grado medio y a las competencias referidas a certificados de profesionalidad" (medida 6.ª). Esta adecuación ya se está llevando a cabo en los Ejércitos y en la Armada, mediante las modificaciones curriculares correspondientes. También se están implantando nuevas medidas para facilitar al personal de tropa y marinería la posibilidad de completar el título de formación profesional que se empieza a impartir en la enseñanza de formación (Programa CONSIGUE+), junto a los cursos de formación ocupacional y convocatorias de Procesos de Acreditación de Competencias- PEAC que ya existen.

Por su parte, ATME también defendía -con cita del mismo informe de la Subcomisión parlamentaria- que, al término de la enseñanza de formación para el acceso a la escala de tropa y marinería, debe obtenerse un título de formación profesional de grado medio, para lo cual proponía una ampliación de la duración del período formativo. En este punto, el departamento proponente explicaba que el actual modelo para la tropa y marinería contempla una formación que no supera, normalmente, los siete meses. Una vez finalizado este periodo, el personal se incorpora a las unidades donde seguirán formándose en su especialidad. El modelo que propone ATME conllevaría una formación entre dos y tres años, lo que "no sería rentable al ser el contrato inicial de la Tropa y Marinería de 2 o 3 años". La modificación propuesta, además de suponer un aumento de efectivos para mantener la operatividad de las unidades, implicaría modificar, tanto la Ley 8/2006, de 24 de abril, de tropa y marinería, como la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, pues consagran el modelo actual. Igualmente supondría un considerable aumento en el gasto de este tipo de formación y la modificación de la duración del contrato inicial para que fuera rentable su formación. Otros asuntos a considerar serían, la acreditación de Centros pendiente para poder impartir esas titulaciones, la contratación de un mayor número de profesorado y la escasez o reajuste de instalaciones".

Junto con estas observaciones de orden general, las asociaciones profesionales citadas formulaban otras de carácter particular sobre distintos preceptos del proyecto, que fueron aceptadas o rechazadas en los términos recogidos en el anexo de la memoria.

e) Informe del Ministerio de Educación y Formación Profesional: el 26 de septiembre de 2019, el proyecto fue informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación y Formación Profesional, que formula una serie de observaciones referidas, fundamentalmente, a la derogación del Real Decreto 35/2010 vigente y a la articulación entre las dos normas reglamentarias en proyecto que vendrán a sustituirlo.

f) Informe del Ministerio de Política Territorial y Función Pública: en fecha 23 de diciembre de 2019, el Secretario General Técnico del referido departamento ministerial remitió un oficio en el que se ponía de manifiesto que había sido otorgada la aprobación previa prevista en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. A este oficio se unía un informe, elaborado por la propia Secretaría General Técnica, en el que se formulaban varias observaciones al proyecto, la mayor parte de ellas de carácter formal y de técnica normativa.

g) Documentación relativa al trámite de información pública: el texto del proyecto y su correspondiente memoria fueron publicados en el portal web del Ministerio de Defensa entre el 12 de febrero y el 23 de marzo de 2020. Durante este trámite de información pública se recibieron los escritos presentados por D. ...... , D. ...... , D. ...... , D. ...... , D. ...... , D.ª ...... , D. ...... , D. ...... , D.ª ...... , D.ª ...... y D. ...... . El análisis de las observaciones formuladas en este trámite, con expresión de los motivos que llevaban al rechazo de algunas de ellas, quedó reflejado en el anexo de la memoria.

h) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa: en fecha que no consta en el expediente, el Secretario General Técnico del Ministerio de Defensa informó favorablemente el proyecto.

i) Oficina de control y calidad normativa: en fecha 2 de junio de 2020, emitió informe la Oficina de Control y Calidad Normativa del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática. En él se formulaban varias observaciones sobre el texto del proyecto, fundamentalmente de carácter formal, así como otras observaciones dirigidas a la mejora de la estructura de la memoria del análisis de impacto normativo.

Tercero.- En este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

En este Consejo se recibió solicitud de audiencia formulada por don ...... , Teniente de complemento de Infantería del Ejército de Tierra. En fecha 6 de julio de 2020, el interesado presentó escrito de alegaciones en el que manifestaba sus objeciones acerca de los límites máximos de edad para la promoción profesional establecidos en el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de Ingreso y Promoción en las Fuerzas Armadas que, en su momento, fue sometido a dictamen del Consejo de Estado.

Por otro lado, el día 7 de julio de 2020 se recibió en este Consejo la aprobación previa otorgada por el Secretario de Estado de Función Pública, en fecha 23 de diciembre de 2019, por delegación ministerial.

A la vista de tales antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:

I. Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas.

El presente dictamen, de solicitud preceptiva, se emite con fundamento en lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, según el cual la Comisión Permanente de este Consejo habrá de ser consultada en relación con los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones". El proyecto sometido a consulta constituye un desarrollo reglamentario de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, que dedica su título IV a la enseñanza en las Fuerzas Armadas. Esta ley profundizó en el proceso de integración de las enseñanzas militares en el sistema educativo general, iniciado bajo la Ley 17/1989, de 19 de julio, Reguladora del Régimen del Personal Militar Profesional, y seguido por la Ley 17/1999, de 18 de mayo, del Régimen de Personal de las Fuerzas Armadas. La Ley 39/2007, de 19 de noviembre, supuso el paso de un modelo de enseñanza basado en una correspondencia entre la enseñanza militar y las titulaciones del sistema educativo general a un sistema en el que, para acceder a las Escalas de Oficiales y Suboficiales, se exige la obtención de un título de grado universitario o de formación profesional de grado superior, respectivamente. En este sentido, el artículo 43.1 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, establece "que la enseñanza en las Fuerzas Armadas está integrada en el sistema educativo general y, en consecuencia, se inspira en los principios y se orienta a la consecución de los fines de dicho sistema establecidos en el ordenamiento jurídico, con las adaptaciones debidas a la condición militar". A renglón seguido, el artículo 43.2 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, dispone que "la enseñanza en las Fuerzas Armadas comprende la enseñanza de formación, la enseñanza de perfeccionamiento y la de altos estudios de la defensa nacional".

La norma proyectada se inserta en una senda de modificación de las distintas enseñanzas militares, iniciada en el año 2015 con la aprobación del Real Decreto 339/2015, de 30 de abril, por el que se ordenan las enseñanzas de perfeccionamiento y de Altos Estudios de la Defensa Nacional (cuyo proyecto fue objeto del dictamen número 141/2015, de 16 de abril), así como de la Orden DEF/464/2017, de 19 de mayo, por la que se aprueban las normas que regulan la enseñanza de perfeccionamiento y de Altos Estudios de la Defensa Nacional.

En lo que hace a la enseñanza de formación, se encuentra regulada en el vigente Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas. Esta última norma regula dos ámbitos materiales distintos aunque, sin duda, conexos (el ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas, por una parte, y la enseñanza de formación, por otra). Tal y como se explica en el preámbulo del proyecto y en su memoria, a la vista de la experiencia adquirida en la aplicación de la norma reglamentaria vigente, el Ministerio de Defensa considera necesario regular la enseñanza de formación de forma separada y autónoma con respecto al ingreso y la promoción en las Fuerzas Armadas. Con este objetivo, en dicho ministerio se inició la tramitación simultánea de sendos proyectos normativos para regular los dos aspectos mencionados: por un lado, el proyecto Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas; y, por otro lado, el proyecto de Real Decreto que ahora se somete a consulta.

En cuanto al primero de los dos proyectos, que fue objeto de consideración por este Consejo en el dictamen número 200/2020, de 26 de marzo, no ha llegado a aprobarse hasta la fecha como real decreto en su integridad. En efecto, solo una parte del contenido de ese proyecto dictaminado por el Consejo de Estado se ha incluido en el reciente Real Decreto 556/2020, de 9 de junio, que modifica el vigente Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas (y que, en cuanto tal modificación parcial, no ha sido consultado a este Consejo). Como explica el preámbulo del citado Real Decreto 556/2020, se ha optado por llevar a cabo tan solo una modificación parcial y concreta del régimen de ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas (referida a los límites máximos de edad para el acceso por promoción), y por dejar, en cambio, "para una posterior modificación, el resto de los aspectos del Real Decreto 35/2010, de 15 de enero referidos al ingreso y promoción. Ello permitirá, a su vez, acometerlos de forma integral con aquellos otros relacionados con la ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas".

Este último aspecto -la ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas- es, precisamente, el objeto del proyecto de Real Decreto sometido a consulta. Sin embargo, y a pesar de lo que parecía anunciarse en el citado preámbulo del Real Decreto 556/2020, el proyecto de que se trata no se ha acometido de manera simultánea con la regulación del "resto de los aspectos del Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, referidos al ingreso y promoción", dando lugar a una situación anómala que suscita las cuestiones que se analizan más adelante, en el apartado que este dictamen dedica a la disposición derogatoria del Real Decreto cuyo proyecto se consulta.

II. En cuanto a su contenido, el proyecto resulta continuista con respecto a la ordenación de la enseñanza de formación establecida en el Reglamento vigente aprobado por el Real Decreto 35/2010, de 15 de enero. También en su estructura el proyecto sigue de cerca la norma vigente en la materia. Sin embargo, al desgajarse del Real Decreto 35/2020 la materia que se regula, la sistemática empleada da lugar a dos capítulos de extensión muy dispar y, en cambio, a la división del capítulo II en un excesivo número de secciones (hasta ocho), muchas de las cuales están integradas por un solo artículo. Por ello, sugiere el Consejo de Estado que se supriman las secciones 6.ª ("Reservistas", artículo 14) y 7.ª ("Aprobación de los currículos", artículo 15) del capítulo II, y que su contenido se traslade a otros lugares del Reglamento proyectado. En concreto, la remisión que se hace al régimen específico de los reservistas en el artículo 14 podría llevarse al artículo 2, sobre el ámbito de aplicación. En cuanto al artículo 15, se integraría con naturalidad en la que ahora es la sección 8.ª ("Aspectos comunes").

La norma proyectada dedica un mayor número de artículos a la materia que regula de los que actualmente se refieren a ella en el Reglamento aprobado por el Real Decreto 35/2010. Sin embargo, como ya se ha señalado, se trata de una norma que introduce escasas novedades con respecto al régimen vigente. Merecería la pena, no obstante, que el preámbulo o, al menos, la memoria del análisis de impacto normativo mencionaran el esfuerzo que el proyecto hace por impulsar la enseñanza no presencial, que coadyuva, sin duda, a la flexibilidad con la que es necesario contar para impulsar tanto la promoción interna como la adquisición de los títulos de formación profesional de grado medio por parte de los militares de tropa y marinería. En este último punto, convendría también que la memoria -e incluso el preámbulo- se refiriesen a la armonía que existe entre el proyecto y las medidas propuestas en el informe de la Subcomisión para el estudio del régimen profesional de los militares de tropa y marinería de las Fuerzas Armadas, creada en el seno de la Comisión de Defensa del Congreso de los Diputados. Frente a lo observado por algunas de las asociaciones profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas que han intervenido durante la tramitación, el proyecto no solamente resulta conforme con lo establecido en la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, y en la Ley 8/2006, de 24 de abril, de Tropa y Marinería, sino que se afirma, expresamente en el artículo 12 del Reglamento proyectado en relación con este personal, que "durante su tiempo de servicio en las Fuerzas Armadas, se les garantizará el acceso a la formación profesional con los procedimientos y requisitos que se establezcan, y con el objetivo de posibilitarles la obtención del título de grado medio, facilitando con ello su reinserción en el mercado laboral al finalizar su periodo de servicio". La concreción de estas previsiones -que se encuentra en camino, tal y como ha explicado el departamento consultante- no corresponde al Real Decreto proyectado, sino a disposiciones normativas de rango inferior, como son las órdenes ministeriales por las que se aprueban los planes de estudios y los currículos.

Al margen de las sugerencias de adición a la memoria del análisis de impacto normativo que acaban de formularse, cabe subrayar que dicha memoria afirma que el proyecto tiene nulo impacto de género y nulo impacto sobre la familia. Considera en cambio este Consejo que la memoria debería reflejar un impacto positivo de la norma proyectada sobre estos dos ámbitos. En efecto, el Reglamento contempla expresamente la inclusión en los currículos de la enseñanza de formación de "una materia o asignatura relacionada con el género, la igualdad y la conciliación de la vida profesional, personal y familiar en las Fuerzas Armadas" (artículo 16.3, sobre el que más adelante se volverá). Por otro lado, del proyecto se desprende una especial consideración a la maternidad, puesto que se prevé expresamente la aplicación a la enseñanza de formación de lo dispuesto en el Real Decreto 293/2009, de 6 de marzo, por el que se aprueban las medidas de protección a la maternidad en el ámbito de la enseñanza en las Fuerzas Armadas (disposición adicional quinta); además, se hace una mención especial de la enseñanza a distancia, a través del Campus Virtual Corporativo del Ministerio de Defensa, para las alumnas en situación de embarazo, parto o posparto (artículos 16.3 y 25). La enseñanza a distancia y virtual se prevé también para todos aquellos alumnos que no puedan desarrollar, por motivos justificados, la enseñanza de manera presencial, lo que, sin duda, puede favorecer la conciliación de la vida profesional, personal y familiar.

El hecho de que algunas de las medidas enunciadas no constituyan, en ocasiones, una novedad, sino que se encuentren ya previstas en otras normas vigentes, no obsta, a juicio de este Consejo, para que pueda afirmarse que el Real Decreto proyectado tendrá previsiblemente un impacto de género positivo y un impacto favorable sobre la familia (en este mismo sentido, dictamen número 200/2020, de 26 de marzo) que han de tener reflejo en la correspondiente memoria.

III. Junto a las anteriores consideraciones de orden general, se formulan las siguientes observaciones de carácter particular:

Preámbulo

Se echa de menos que en el preámbulo se diga expresamente que el proyecto de Real Decreto constituye un desarrollo del título IV de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre.

En el párrafo primero del preámbulo, al hacerse referencia a la norma vigente, se dice que "este reglamento vio la luz el 15 de enero de 2010 y fue aprobado por el Real Decreto 35/2010, de 15 de enero". Debería suprimirse la redundancia que supone la reiteración de la fecha de aprobación de la norma.

Por otro lado, en el párrafo sexto se reproduce literalmente un precepto de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, por lo que debería citarse expresamente el número del artículo que lo contiene (artículo 43.1 de dicha ley).

Finalmente, en el penúltimo párrafo del preámbulo, que hace referencia a los trámites seguidos durante el procedimiento de elaboración de la norma, se afirma que el Real Decreto "ha sido consultado el Consejo de Estado". Esta mención no resulta necesaria, por cuanto la consulta a este Consejo ha de quedar reflejada en la fórmula "de acuerdo con el Consejo de Estado" que se incluye en la fórmula de expedición.

Disposición derogatoria única

La disposición derogatoria única del Real Decreto proyectado establece lo siguiente:

"Disposición derogatoria única. Derogación normativa. 1. Queda derogado el Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de ingreso y promoción y de ordenación de la enseñanza de formación en las Fuerzas Armadas. 2. Asimismo, quedan derogadas aquellas disposiciones de igual o inferior rango, en lo que se opongan a lo dispuesto en este real decreto".

Como se ve, junto a una fórmula derogatoria genérica, esta disposición establece la derogación íntegra del Real Decreto 35/2010, de 15 de enero. En lo que hace a la derogación de esta norma, existen distintas posibilidades:

- Si el futuro Real Decreto en el que se regulan el ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas entrase en vigor antes que el Real Decreto cuyo proyecto ahora se examina, el primero de ellos habría de derogar los preceptos del Real Decreto 35/2010, de 15 de enero, referidos a esta materia. Con posterioridad, el real decreto sobre ordenación de la enseñanza de formación procedería a derogar íntegramente el Real Decreto 35/2010, tal y como establece la disposición derogatoria única del proyecto.

- Si ocurriera a la inversa, y el Real Decreto proyectado entrase en vigor antes que el real decreto que regula el ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas, la disposición derogatoria única no podría derogar -como hace-, la totalidad del Real Decreto 35/2010, pues gran parte de su articulado (la referida al ingreso y promoción) debería permanecer en vigor hasta su sustitución por una nueva norma reglamentaria. Por el contrario, la disposición derogatoria debería identificar con claridad los preceptos sobre ordenación de la enseñanza de formación del Real Decreto 35/2010 que quedan derogados y sería después el nuevo real decreto sobre ingreso y promoción el que llevaría a cabo su derogación íntegra.

- Si la entrada en vigor de las dos normas reglamentarias actualmente en proyecto fuera simultánea, ha de tenerse en cuenta que el Real Decreto 35/2010 y el Reglamento que este aprobó dedican la mayor parte de su articulado a la regulación del ingreso y la promoción en las Fuerzas Armadas, mientras que a la ordenación de la enseñanza de formación se dedican sus artículos 20 a 31. Resultaría por ello más sencillo que el Real Decreto ahora en proyecto derogase expresamente tales preceptos y que el real decreto sobre ingreso y promoción derogase íntegramente el Real Decreto 35/2010.

La disposición derogatoria única del proyecto debe, pues, quedar redactada teniendo en cuenta las posibilidades anteriormente descritas. En todo caso -y como ya subrayó el dictamen número 200/2020, de 26 de marzo, en relación con el proyecto de Real Decreto que regula el ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas- lo que resulta imprescindible es que la derogación del Real Decreto 35/2010 se lleve a cabo con toda precisión y claridad, en garantía del principio de seguridad jurídica reconocido en el artículo 9.3 de la Constitución.

Disposición final segunda ("Desarrollo normativo")

La disposición final segunda contiene una habilitación a la potestad reglamentaria ministerial para "dictar, en el ámbito de sus competencias, cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación de este real decreto". Sin embargo, parece que lo que la disposición citada debería establecer es una habilitación para el desarrollo reglamentario del Real Decreto más que para su aplicación. Por ello, debería hacerse referencia a la habilitación ministerial para aprobar "cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo del presente real decreto".

Artículo 14 del Reglamento ("Reservistas")

El artículo 14 dispone lo siguiente: "Para la formación de los reservistas se atenderá a lo especificado en su reglamento específico que regula la figura y la formación de los reservistas de las Fuerzas Armadas". Se sugiere sustituir "lo especificado" por "lo dispuesto".

Artículo 16 del Reglamento ("Protección a la maternidad, igualdad, violencia de género y conciliación de la vida personal, familiar y profesional")

El artículo 16.3 del Reglamento proyectado dispone lo siguiente:

"3. En los currículos para el acceso a las diferentes escalas de oficiales, suboficiales y de tropa y marinería se incluirá una materia o asignatura relacionada con el género, la igualdad y la conciliación de la vida profesional, personal y familiar en las Fuerzas Armadas y se reflejarán los módulos, materias y asignaturas susceptibles de ser impartidas a distancia para las alumnas en situación de embarazo, parto o posparto y para todos aquellos alumnos que no puedan desarrollar, por motivos justificados, la enseñanza de manera presencial".

Sin perjuicio de lo que en él se establece, entiende este Consejo que, en cualquier caso, la horizontalidad de los contenidos mencionados en el artículo 16.3 (especialmente, la igualdad) debería traducirse en su presencia transversal en todos los currículos de la enseñanza de formación de las Fuerzas Armadas.

Artículo 20 ("Sistemas de integración en una única clasificación final")

El tenor de este precepto es muy similar al de su homólogo en el reglamento vigente. Para una mayor claridad en lo que respecta a los criterios que corresponde determinar al Ministro de Defensa, se sugiere que, en lugar de la redacción proyectada, se emplee otra análoga a la siguiente:

"Artículo 20. Sistemas de integración en una única clasificación final.

Para integrar en una única clasificación final a los que de diversas procedencias se incorporen o adscriban a una escala en el primer empleo se aplicarán las siguientes reglas:

1. Cuando todos los que se integran en la clasificación final, independientemente de su procedencia, hayan cursado los mismos planes de estudios, la integración se efectuará conforme a la ordenación final obtenida al superar la enseñanza de formación, una vez aplicados los criterios que determine el Ministro de Defensa.

2. Cuando los que tengan que integrarse no hayan cursado los mismos planes de estudios se empleará un sistema de tipificación de las calificaciones con criterios objetivos determinados por el Ministro de Defensa y se resolverá, en caso de igualdad, a favor del de mayor edad".

IV. De entre las consideraciones hasta aquí formuladas, importa a este Consejo destacar, en especial, la necesidad de que las proyectadas normas reglamentarias sobre ingreso y promoción en las Fuerzas Armadas -por un lado- y sobre enseñanza de formación -por otro- queden articuladas de forma clara entre sí y en relación con el régimen actualmente vigente, que tales normas de nuevo cuño vendrán a derogar. Con esta finalidad, se formulan en el apartado III anterior una serie de consideraciones sobre el alcance de los efectos derogatorios que ha de tener tanto el proyecto objeto de este dictamen como el que, al parecer, se encuentra en tramitación en materia de ingreso y promoción de las Fuerzas Armadas. A juicio de este Consejo, en la articulación del nuevo grupo normativo, resulta necesario tener en cuenta tales observaciones dado que, en ausencia de disposiciones derogatorias adecuadas y claras, la regulación parcial de aspectos tratados actualmente de forma unitaria en el Real Decreto 35/2010 podría dar lugar a vacíos normativos y a incertidumbres incompatibles con el principio de seguridad jurídica.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de julio de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.