Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de junio de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de 1 de junio de 2020, con registro de entrada el día 3 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden por la que se modifica la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, por la que se fijan normas para la aplicación de las exenciones a la obligación de desembarque y para la mejora en la selectividad de los artes.

ANTECEDENTES

De antecedentes resulta:

Primero. Proyecto

Se somete a consulta el proyecto de Orden por la que se modifica la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, por la que se fijan normas para la aplicación de las exenciones a la obligación de desembarque y para la mejora en la selectividad de los artes (en adelante, el Proyecto).

El texto remitido a este Consejo consta de un preámbulo, un artículo único y dos disposiciones finales.

El preámbulo explica la finalidad de la norma proyectada, que viene a clarificar determinados aspectos de las disposiciones de aplicación del Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1954/2003 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo, y se derogan los Reglamentos (CE) n.º 2371/2002 y (CE) n.º 639/2004 del Consejo y la Decisión 2004/585/CE del Consejo, relativas a la obligación de desembarque, que en su momento estableció la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, a la luz de la experiencia práctica y de los avances del conocimiento científico sobre la materia. Justifica su adecuación a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Y afirma que durante su procedimiento de elaboración se ha garantizado la participación de las comunidades autónomas, de las entidades representativas de los sectores afectados y de la ciudadanía, y que se ha recabado el informe del Instituto Español de Oceanografía y la aprobación previa de la Ministra de Política Territorial y Función Pública.

El artículo único da nueva redacción al segundo párrafo del artículo 1 -que delimita el objeto y ámbito de aplicación de la norma-, al artículo 2 -que recoge una serie de definiciones-, al apartado primero del artículo 4 -que especifica las medidas de control y destino de las especies con tallas mínimas de referencia para la conservación aplicables en España- , al apartado tercero del artículo 5 -que sanciona un conjunto de medidas sobre la utilización del mecanismo de flexibilidad interespecies-, al primer párrafo del apartado a) y al apartado b) del artículo 7 -que consagra un elenco de medidas para incrementar la selectividad de los artes de pesca- y al apartado segundo del artículo 8 -que se refiere a la cumplimentación de las reglas de composición de las capturas- de la Orden APA/514/2019, de 26 de abril.

La disposición final primera identifica el título competencial que habilita al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para aprobar la Orden proyectada; esto es, el referido a la pesca marítima (artículo 149.1.19.ª de la Constitución).

Y la disposición final segunda señala que su entrada en vigor tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Memoria abreviada del análisis de impacto normativo

El Proyecto se acompaña de la memoria del análisis de impacto normativo (en adelante, la Memoria) estructurada en cuatro apartados, precedidos de un resumen ejecutivo:

(i) En el apartado primero, se valora la oportunidad de la propuesta en términos similares a los expresados en su preámbulo, destacando la relevancia de los mecanismos de flexibilidad y de las exenciones a la obligación de desembarque -que la orden ministerial que se proyecta modificar recoge- para evitar que se produzca un "estrangulamiento de la actividad pesquera" y, complementariamente, se declara que "la alternativa que se propone parece la más adecuada para alcanzar los fines previstos y ahonda en los principios de calidad normativa y simplificación administrativa previstos en la Ley de Economía Sostenible".

(ii) En el apartado segundo, se describe el contenido de la Orden proyectada, que ha quedado expuesto en el antecedente primero de este dictamen. Se detalla su tramitación, que será analizada en el antecedente tercero de este dictamen. Y se señala, bajo el epígrafe "análisis jurídico y rango", que la misma "se fundamenta en el ejercicio de la potestad reglamentaria que con carácter general atribuye al Gobierno el artículo 97 de la Constitución, y de conformidad con lo establecido en los artículos 7 y 31 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado".

(iii) En el apartado tercero, se estudia el impacto del Proyecto en los ámbitos económico y presupuestario, afirmándose lo siguiente:

"En lo que hace referencia a las cargas administrativas se ha identificado que no tiene reducción de cargas ni impacto económico. (...) La aprobación de la presente orden no supone ningún requisito presupuestario adicional, incluidos costes de personal, para el ejercicio presente ni para los sucesivos...".

(iv) En el apartado cuarto, en fin, se destaca que la propuesta carece de incidencia por razón de género.

Tercero. Contenido del expediente

Junto con el Proyecto y la Memoria, obran en el expediente los siguientes documentos:

A.) Un certificado que acredita que se abrió un trámite de información pública entre el 26 de abril y el 6 de mayo de 2020, y que en su seno no se formularon observaciones.

B.) Los informes emitidos por los siguientes órganos y entidades administrativas:

- Informe del Instituto Español de Oceanografía, de fecha 30 de abril de 2020, con algunas observaciones formales; - Informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, fechado el 11 de mayo de 2020, sobre el acomodo de la propuesta al régimen constitucional de distribución de competencias; e - Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, con fecha 28 de mayo de 2020, sin observaciones.

C.) Un correo electrónico, fechado el 1 de junio de 2020, a través del que el Subdirector General de Legislación y Ordenación Normativa solicita a la Subdirectora General de Relaciones Internacionales y Asuntos Comunitarios del Departamento que haga llegar el Proyecto a la Comisión Europea.

D.) Un documento titulado "Improved selectivity measures under Article 13 of the 2020 fishing opportunities", de fecha desconocida, que expone las medidas correctoras para el bacalao y el merlán en el mar Céltico que el artículo 13 del Reglamento (UE) 2020/123 del Consejo, de 27 de enero de 2020, por el que se establecen para 2020 las posibilidades de pesca para determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces, aplicables en aguas de la Unión y, en el caso de los buques pesqueros de la Unión, en determinadas aguas no pertenecientes a la Unión, contempla, así como el resultado del análisis que el Comité Científico, Técnico y Económico de Pesca (CCTEP) ha llevado a cabo a requerimiento de la Comisión Europea. Este documento forma parte del 63rd Plenary Report - Written Procedure, aprobado en marzo-abril de 2020 por el CCTEP.

E.) Una resolución de la Secretaría General de Pesca, de 14 de mayo de 2020, que acuerda la no aplicación del régimen de suspensión de plazos administrativos contenido en la disposición adicional tercera del Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, por el que se declara el estado de alarma para la gestión de la situación de crisis sanitaria ocasionada por el COVID-19, al presente expediente, por razones de interés general.

Cuarto. Incorporación de documentación adicional al expediente El 3 de junio de 2020, tuvo entrada en el Registro de este Consejo el expediente sometido a consulta. El día 11 siguiente, se recibió en esta sede la documentación que constata que, el 27 de abril de 2020, se dio audiencia directa a las comunidades autónomas y entidades representativas del sector por un plazo de siete días hábiles y que, en el seno de este trámite, no se han efectuado alegaciones.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen con carácter urgente.

CONSIDERACIONES

I. OBJETO

Versa la consulta sobre el proyecto de Orden por la que se modifica la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, por la que se fijan normas para la aplicación de las exenciones a la obligación de desembarque y para la mejora en la selectividad de los artes, en desarrollo y ejecución las previsiones que en esta materia establecen el artículo 15 del Reglamento (UE) 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común -que regula la llamada obligación de desembarque- y los artículos 10, 11 y 12 de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado -que facultan al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para especificar las características técnicas y condiciones de empleo de las artes de pesca, fijar tallas mínimas y establecer zonas o periodos de veda-.

El presente dictamen se emite, pues, con carácter preceptivo en virtud de lo dispuesto en los apartados segundo y tercero del artículo 22 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que se refieren, respectivamente, a las disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo del Derecho comunitario europeo y a los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes y a sus modificaciones.

En la orden de remisión se ha hecho constar, además, la urgencia de la consulta, lo que ha motivado que este expediente sea despachado en el plazo de quince días, a tenor de lo señalado en los artículos 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 128.2 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

II. PROCEDIMIENTO

El Proyecto ha sido impulsado por la Subdirección General de Caladero Nacional y Aguas de la Unión Europea y se ha remitido a este Alto Cuerpo Consultivo acompañado de una memoria del análisis de impacto normativo.

Durante su tramitación:

- se ha prescindido del trámite de consulta pública previa por no tener la propuesta impacto significativo en la actividad económica ni imponer obligaciones relevantes a sus destinatarios; - se ha recabado el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, el informe sobre la eventual afectación del régimen constitucional de distribución de competencias del Ministerio de Política Territorial y Función Pública y el informe del Instituto Español de Oceanografía, como organismo autónomo al servicio de la política científica y tecnológica del Estado en materia de pesca marítima; - se ha sustanciado el trámite de información pública; - se ha dado audiencia directa a las comunidades autónomas y a las entidades representativas del sector; - se ha comunicado la iniciativa a la Comisión Europea; - y, en definitiva, se han observado los trámites esenciales que el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público), sanciona para la elaboración de las normas reglamentarias, con las peculiaridades procedimentales que derivan de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado.

Sin embargo, el Consejo de Estado quiere llamar la atención de la autoridad consultante acerca de la necesidad de revisar la Memoria con el fin de ajustar su contenido a las especificaciones recogidas en los artículos 26.3 de la Ley del Gobierno y 2 del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, y permitir, de este modo, que aquella cumpla la función que le es propia, a saber, garantizar que la decisión gubernativa sobre la aprobación de un proyecto normativo sea adoptada con conocimiento de todos los aspectos, positivos y negativos, que el mismo conlleva.

Así:

- En el apartado que lleva por título "oportunidad de la propuesta", es preciso que se justifique la adecuación de la misma a los principios de buena regulación consagrados en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Sería recomendable, además, que el análisis sobre la necesidad y oportunidad de la Orden proyectada tuviese en cuenta su articulado completo y el marco normativo en el que se encuadra, desde el momento en que la Memoria guarda silencio acerca de algunas de las novedades introducidas por el Proyecto -por ejemplo, sobre la modificación del ámbito de aplicación de la Orden APA/514/2019, de 26 de abril-; se refiere brevemente al resto de modificaciones normativas de manera desordenada, sin seguir la estructura de la propuesta, dificultando innecesariamente su entendimiento; y no alude a todas las normas comunitarias que han sido tomadas en consideración durante su elaboración -por ejemplo, nada dice acerca del artículo 13 del Reglamento (UE) 2020/123 del Consejo, de 27 de enero de 2020, por el que se establecen para 2020 las posibilidades de pesca para determinadas poblaciones y grupos de poblaciones de peces, aplicables en aguas de la Unión y, en el caso de los buques pesqueros de la Unión, en determinadas aguas no pertenecientes a la Unión, que, según se deduce del expediente, parece haber sido la causa de que se dé nueva redacción al artículo 7.b) de la Orden APA/514/2019, de 26 de abril-.

- En el apartado que lleva por título "contenido y análisis jurídico" de la propuesta, sería conveniente que se detallase un poco más el contenido del artículo único, identificando los preceptos de la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, cuya modificación se proyecta; que se citase el artículo 23 de la Ley del Gobierno al justificar su entrada en vigor inmediata y se declarase expresamente que la misma no viene a derogar norma alguna; que se evidenciase su acomodo al orden constitucional de distribución de competencias, para lo que puede ser de gran utilidad el informe de la Dirección General de Régimen Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública que obra en el expediente; y que, bajo el epígrafe "análisis jurídico y rango", se señalara más claramente cuál es su engarce con el Derecho nacional y de la Unión Europea, es decir, qué preceptos permiten al Reino de España, como Estado miembro, dictar la disposición proyectada y qué preceptos disponen que el vehículo normativo que adopte sea una orden del Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, demostrando que el Proyecto cuenta con una habilitación normativa suficiente y posee un rango normativo adecuado.

Las remisiones que la Memoria realiza a los artículos 7 y 31 de la Ley de Pesca Marítima del Estado resultan, en este sentido, erróneas e insuficientes, toda vez que el artículo 31 se refiere a los Planes de Pesca -concebidos como mecanismo regulatorio de la gestión de las posibilidades de pesca, que es una cuestión ajena al objeto de la Orden proyectada- y que nada se dice sobre otros preceptos que disciplinan los artes de pesca, las tallas mínimas y las zonas de veda en tanto que medidas técnicas que contribuyen a la consecución de los objetivos de la Política Pesquera Común.

- En los apartados dedicados al análisis de impactos de la norma, es necesario que se dote de contenido real al epígrafe relativo a los impactos económico y presupuestario, expresando las razones por las que se concluye que el Proyecto carece de impacto económico y en materia de cargas administrativas -no deja de ser llamativo, en este sentido, que, al explicar las alternativas regulatorias, la Memoria destaque que la Orden proyectada ahonda en el principio de simplificación administrativa y que, no obstante, con posterioridad concluya que su aprobación no implica una reducción de cargas administrativas-.

III. MARCO NORMATIVO

El artículo 2 del Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, enuncia los objetivos de esta política de la Unión bajo la lógica de que el bienestar económico y social de las personas que se dedican a la pesca y la acuicultura y de los consumidores finales de los productos alimenticios que resultan de una y otra requiere garantizar la sostenibilidad ambiental de estas actividades a largo plazo.

Así, consagra el principio de precaución en la gestión de la pesca, en virtud del cual la falta de información científica suficiente no puede servir de justificación para posponer o no adoptar medidas de gestión destinadas a conservar las especies principales, asociadas o dependientes y acompañantes, y el medio en el que se encuentran. Señala que, a más tardar en el año 2020, la explotación de los recursos biológicos marinos vivos debe alcanzar el índice de rendimiento máximo sostenible, que representa el rendimiento de equilibrio teórico máximo que puede extraerse continuamente, en promedio, de una población en las condiciones ambientales medias existentes sin que ello afecte significativamente al proceso de reproducción. Y ordena que la regulación de la gestión de la pesca asuma un enfoque ecosistémico que procure la conservación de la riqueza biológica y de los procesos biológicos necesarios para salvaguardar la composición, estructura y funcionamiento de los hábitats de los ecosistemas marinos.

En atención a estos principios, el artículo 7.1 del citado Reglamento enumera las medidas de conservación de los recursos biológicos marinos que podrán adoptarse en el marco de la Política Pesquera Común, refiriéndose, entre otros, a los incentivos para fomentar los métodos de pesca que contribuyan a una pesca más selectiva y la prevención y reducción de las capturas no deseadas (letra d), a la obligación de desembarque (letra f), a las tallas mínimas de referencia a efectos de conservación; esto es, a las tallas de las especies acuáticas marinas vivas por debajo de las cuales se aplican restricciones o incentivos destinados a evitar la captura mediante la actividad pesquera (letra g) y a las medidas técnicas o especificaciones referentes a las artes de pesca y otros aspectos técnicos de la actividad pesquera (letra j).

Complementariamente, el artículo 19 faculta a los Estados miembros a establecer otras medidas de conservación, aplicables a los buques pesqueros que enarbolen su pabellón, informando de ello a los demás Estados miembros a efectos de control y poniendo a disposición del público información adecuada sobre las medidas adoptadas.

La obligación de desembarque, en concreto, supone que todas las capturas de poblaciones sujetas a límites de capturas, y en el Mediterráneo también las capturas de poblaciones sujetas a tallas mínimas, efectuadas durante las actividades pesqueras en aguas de la Unión, o por buques de la Unión fuera de aguas de la Unión no sujetas a la soberanía o jurisdicción de terceros países, deberán almacenarse y mantenerse a bordo de los buques pesqueros, así como registrarse, desembarcarse e imputarse a las correspondientes cuotas cuando proceda, excepto cuando sean utilizadas como cebo vivo, con arreglo al calendario que el artículo 15 del Reglamento (UE) n.º 1380/2013, de 11 de diciembre, diseña en atención a dos variables, la zona geográfica y la pesquería.

Están excepcionadas de esta obligación las especies sometidas a prohibición de pesca, las especies respecto a las cuales existan pruebas científicas que demuestren altas tasas de supervivencia, las capturas que entren dentro de exenciones de minimis y los peces con daños causados por depredadores. Y han de ser tomados en consideración los actos delegados que, en su caso, apruebe la Comisión con el fin de incorporar al Derecho de la Unión las obligaciones internacionales que se hayan asumido, así como las recomendaciones conjuntas que los Estados miembros eventualmente presenten para que la obligación de desembarque se extienda a otras especies.

El artículo 15 del mencionado Reglamento advierte, además, que los planes plurianuales o de gestión y, en su defecto, los planes específicos de descartes detallarán el régimen jurídico aplicable a la obligación de desembarque y que, en defecto de ambos, un acto delegado de la Comisión establecerá la denominada exención de minimis. Y permite a los Estados miembros acogerse a un margen de flexibilidad interanual de hasta el 10% de los desembarques permitidos e imputar a la cuota de las especies principales las capturas de las especies sujetas a la obligación de desembarque que excedan de las cuotas fijadas o para las que el Estado no disponga de cuota cuando concurran determinadas circunstancias.

Por su parte, las medidas técnicas relativas a la captura y el desembarque de los recursos biológicos marinos, la utilización de las artes de pesca y la interacción de las actividades pesqueras con los ecosistemas marinos están actualmente reguladas en el Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas marinos con medidas técnicas, y por el que se modifican los Reglamentos (CE) n.º 1967/2006 y (CE) n.º 1224/2009 del Consejo y los Reglamentos (UE) n.º 1380/2013, (UE) 2016/1139, (UE) 2018/973, (UE) 2019/472 y (UE) 2019/1022 del Parlamento Europeo y del Consejo, y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 894/97, (CE) n.º 850/98, (CE) n.º 2549/2000, (CE) n.º 254/2002, (CE) n.º 812/2004 y (CE) n.º 2187/2005 del Consejo.

A nivel estatal, el título I de la Ley 3/2001, de 26 de marzo, de Pesca Marítima del Estado, disciplina la pesca marítima en las aguas exteriores; esto es, las aguas marítimas bajo soberanía o jurisdicción española que están situadas fuera de las líneas de base, al amparo de la competencia que el artículo 149.1.19.ª de la Constitución reserva al Estado en materia de pesca marítima, sin perjuicio de las competencias autonómicas sobre la ordenación del sector.

Bajo este título, el legislador contempla un conjunto de medidas de conservación, protección y recuperación de los recursos pesqueros, tales como la especificación de las características técnicas y de las condiciones de empleo de las artes de pesca autorizadas para las distintas modalidades de pesca (artículo 10), la fijación de tallas mínimas (artículo 11) o el establecimiento de zonas o periodos de veda (artículo 12), cuestiones todas ellas cuya reglamentación se atribuye al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, previo informe, en su caso, del Instituto Español de Oceanografía; diseña el régimen jurídico aplicable a la gestión de la actividad pesquera; se refiere a la pesca recreativa; y somete la pesca marítima al control e inspección de las autoridades administrativas.

En desarrollo y ejecución de estas previsiones legales, con el fin de garantizar el efectivo cumplimiento del Derecho de la Unión, se aprobó la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, por la que se fijan normas para la aplicación de las exenciones a la obligación de desembarque y para la mejora de la selectividad de las artes. Las deficiencias regulatorias que la experiencia práctica ha puesto de manifiesto y los ajustes normativos que el avance del conocimiento científico y la actualización del Derecho de la Unión han hecho necesarios -en particular, cabe destacar la aprobación ulterior del Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio-, justifican la reforma proyectada.

La propuesta cuenta, en definitiva, con una habilitación normativa suficiente, posee un rango normativo adecuado y se ajusta plenamente al régimen de distribución de competencias constitucionalmente consagrado.

IV. OBSERVACIONES

Sin perjuicio de la valoración global positiva que merece el texto remitido a este Consejo, cabe efectuar las siguientes observaciones particulares a las partes expositiva y dispositiva del Proyecto:

A.) Preámbulo

El preámbulo ha de ser revisado con un doble objetivo:

- Por una parte, eliminar los errores de los que adolece.

En particular, la fórmula promulgatoria alude a "la aprobación de la Ministra de Política Territorial y Función Pública", cuando lo cierto es que, con arreglo al artículo 26.5 de la Ley del Gobierno, dicha aprobación no resulta preceptiva en este caso y que, de hecho, ni siquiera consta en el expediente que haya sido solicitada por el órgano instructor.

Además, al exponer el contexto normativo en el que se enmarca la propuesta, el párrafo quinto de la parte expositiva efectúa una declaración muy confusa, que debería ser oportunamente aclarada: "Dicha orden tiene por objeto modificar y aclarar las disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, en lo relativo a la obligación de desembarque prevista en su artículo 15, establecer determinadas exenciones a su aplicación e instaurar determinadas medidas dirigidas a mejorar la selectividad y reducir así la tasa de descartes". Si "dicha orden" es la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, es incorrecto decir que la misma vino a "modificar y aclarar" las disposiciones de aplicación del artículo 15 del Reglamento (CE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre; y si, por el contrario, "dicha orden" es el Proyecto -lo cual no parece que sea así- sobran el adjetivo "dicha" y los verbos "establecer" e "instaurar" y, por supuesto, tampoco puede una orden ministerial modificar Reglamento (UE) alguno. Además de aclarar a qué orden se refiere, debe, en cualquier caso, dejar claro que su objeto es "... regular la aplicación en España del Reglamento (CE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, en lo relativo a la obligación de desembarque...".

- Por otra parte, se deber garantizar una plena adecuación entre el tenor literal del preámbulo y la parte dispositiva de la Orden proyectada, dando cuenta de todas las novedades que se pretenden incorporar a la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, así como indicar la habilitación normativa que faculta al Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación para aprobarla.

B.) Apartado uno del artículo único

El apartado uno del artículo único da nueva redacción al segundo párrafo del artículo 1 de la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, que delimita el ámbito de aplicación de la norma.

Este precepto fue introducido siguiendo las recomendaciones efectuadas en el dictamen del expediente número 279/2019, que puso de relieve que el entonces proyecto de Orden por la que se fijan normas para la aplicación de las exenciones comunes respecto a la obligación de desembarco y para la mejora en la selectividad de los artes, y se modifican ciertos aspectos de las distintas órdenes que regulan la actividad pesquera en aguas españolas y europeas, "no incorpora[ba] previsión alguna relacionada con la determinación del objeto de la Orden ni tampoco con la delimitación de su ámbito de aplicación" y que "tal omisión podría ser subsanada mediante la incorporación de sendas previsiones en los artículos 1 y 2, observando la necesaria correlación en los preceptos siguientes".

La aceptación de esta observación, que era genérica, determinó la inclusión del artículo 1 de la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, cuyo párrafo segundo vino a disponer: "Las normas contenidas en esta orden serán de aplicación a todos los buques pesqueros españoles y a los buques de otras nacionalidades que utilicen los puertos españoles para el desembarque de sus capturas".

El Proyecto sometido a consulta elimina del ámbito de aplicación de la citada norma a "los buques de otras nacionalidades que utilicen los puertos españoles para el desembarque de sus capturas". No constan en el expediente las razones de esta supresión, que deberían ser explicitadas en la Memoria y en el preámbulo de la Orden proyectada, y que parecen traer causa de que, en el momento de proceder a incluir una norma sobre el objeto y ámbito de aplicación, no se cayó en la cuenta de que el tenor literal del artículo 19 del Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, sobre la política pesquera común, señala que "[u]n Estado miembro podrá tomar medidas para la conservación de peces en aguas de la Unión siempre que (...) a) se apliquen únicamente a buques pesqueros que enarbolen el pabellón del Estado miembro...".

C.) Apartado tres del artículo único

El apartado tres del artículo único da nueva redacción al apartado primero del artículo 4 de la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, que prohíbe el desembarco de especies cuya talla sea inferior a la talla mínima de referencia a efectos de conservación mientras que no se hayan consumido las cantidades establecidas con base en la exención de minimis a la que se refiere el precepto anterior -según el artículo 2.a) de la citada Orden, puesto en relación con el artículo 15.4.c) del Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre, esta exención permite descartar un porcentaje del total anual de las capturas no deseadas de las especies sometidas a la obligación de desembarque que no lleguen a la talla mínima de referencia a efectos de conservación o para las que la flota, buque o grupo de buques ya haya consumido las cuotas asignadas-.

La propuesta sustituye la remisión que la norma actualmente realiza al anexo III del Reglamento (CE) n.º 1967/2006 del Consejo, de 21 de diciembre, relativo a las medidas de gestión para la explotación sostenible de los recursos pesqueros en el Mar Mediterráneo, al Reglamento (CE) n.º 850/98 del Consejo, de 30 de marzo, para la conservación de los recursos pesqueros a través de medidas técnicas de protección de los juveniles de organismos marinos y a las modificaciones ulteriores de ambas disposiciones, por una remisión al Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio, sobre la conservación de los recursos pesqueros y la protección de los ecosistemas marinos con medidas técnicas.

Esta disposición ha suprimido el citado anexo III del Reglamento (CE) n.º 1967/2006 del Consejo, de 21 de diciembre, ha derogado el Reglamento (CE) n.º 850/98 del Consejo, de 30 de marzo, y ha identificado en sus anexos V a XIII las medidas técnicas regionales -entre ellas, las tallas mínimas de referencia- que resultan aplicables al mar del Norte, las aguas noroccidentales, las aguas suroccidentales, el mar Báltico, el mar Mediterráneo, el mar Negro, las aguas de la Unión en el océano Índico y el Atlántico occidental y las especies sensibles.

Mas el proyectado artículo 4.1 no se limita a remitirse, como su predecesor, al Reglamento de la Unión que regula estas cuestiones, sino que transcribe parte de su contenido -el relativo a las reglas especiales aplicables a la sardina, la anchoa, el arenque, el jurel y la caballa en las aguas noroccidentales y en las aguas suroccidentales- de manera un tanto confusa y repetitiva, añadiendo cierta precisión para los casos en los que en una determinada flota no sea viable la separación de los ejemplares de pescado inferiores a la talla reglamentaria que superen el porcentaje al que no resultan aplicables las tallas mínimas de referencia a efectos de conservación durante la marea, y aclarando que la anotación en el diario de pesca se hará por las cantidades de pescado de talla legal y de pescado bajo talla estimadas mediante muestreo a bordo desde el primer kilo.

Con arreglo a los anexos VI y VII del Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio, en concreto, en las aguas noroccidentales y suroccidentales, "las tallas mínimas de referencia a efectos de conservación de la sardina, la anchoa, el arenque, el jurel y la caballa no se aplicarán dentro del límite del 10% del peso vivo de las capturas totales de cada una de esas especies conservadas a bordo"; "[e]l porcentaje de sardinas, anchoas, arenques, jureles y caballas que no alcancen la talla mínima de referencia a efectos de conservación se calculará en proporción del peso vivo de todos los organismos marinos a bordo tras su clasificación o en el momento del desembarque"; "[dicho] porcentaje podrá calcularse sobre la base de una o más muestras representativas [y n]o superará el límite del 10 % durante el transbordo, el desembarque, el transporte, el almacenamiento, la exposición o la venta".

Este Consejo considera que, dado que los Reglamentos de la Unión son obligatorios en todos sus elementos y directamente aplicables en cada Estado miembro (artículo 288 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea), por razones de técnica jurídica, para evitar problemas interpretativos, sería recomendable que se eliminasen los párrafos tercero, cuarto, quinto y sexto del proyectado artículo 4.1, cuyo contenido -referido a la exención del 10% y a la metodología de cálculo de dicho porcentaje- ya se encuentra suficientemente perfilado en el párrafo segundo. En su defecto, se debería revisar el tenor literal de tales preceptos para evitar las reiteraciones que dificultan innecesariamente su comprensión, transcribiendo fielmente las previsiones del Derecho de la Unión relativas a las reglas especiales aplicables a la sardina, la anchoa, el arenque, el jurel y la caballa en las aguas noroccidentales y suroccidentales.

En todo caso, resulta preciso que la Memoria y el preámbulo de la propuesta identifiquen la norma europea que da cobertura al párrafo séptimo del proyectado artículo 4.1, el cual excepciona la obligación de que las especies capturadas sean clasificadas a bordo o en el momento del desembarque en aquellos supuestos en los que "para una determinada flota no sea viable la separación de los ejemplares de pescado inferiores a la talla reglamentaria que superen [el límite del] 10% [al que aluden los anexos VI y VII del Reglamento (UE) 2019/1241 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio] a bordo durante la marea".

D.) Apartado cuatro del artículo único

El apartado cuatro del artículo único da nueva redacción al artículo 5.3 de la Orden APA/514/2019, de 26 de abril, que concreta los armadores que podrán beneficiarse del mecanismo de flexibilidad interespecies contemplado en el artículo 15.8 del Reglamento (UE) n.º 1380/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre. Como excepción a la obligación de imputar a la cuota correspondiente las capturas no intencionales de especies sujetas a la obligación de desembarque que excedan de las cuotas fijadas para las poblaciones de que se trate o para las que el Estado miembro no disponga de cuota, este mecanismo permite que dichas capturas no deseadas se imputen a la cuota de las especies principales dentro del límite del 9%.

La propuesta incluye algunas precisiones que tratan de solventar las dificultades que la experiencia práctica ha puesto de manifiesto; entre otras cuestiones, se advierte que este mecanismo "se aplicará como último recurso para cubrir las capturas [no intencionales o no deseadas] que excedan las cuotas adaptadas o bien en los casos en los que no haya cuota asignada". Este Alto Cuerpo Consultivo entiende que la redacción del precepto mejoraría notablemente si esta precisión -recogida en el párrafo primero in fine- y el último párrafo -que aclara el concepto de captura no intencional o no deseada- del proyectado artículo 5.3 se unificasen en un solo párrafo segundo.

Su tenor literal, teniendo en cuenta que al ser configurada como último recurso, la flexibilidad interespecies únicamente podría aplicarse cuando no existiesen otras opciones para computar las capturas accidentales y que siempre hay posibilidad de recibir una transmisión temporal de cuota de otro buque, podría ser como el que sigue:

"La flexibilidad interespecies se aplicará como último recurso para cubrir las capturas no intencionales o no deseadas que excedan las cuotas fijadas para la población de que se trate o para las que no se disponga de cuota asignada. A estos efectos, se entenderá que una captura es no intencional o no deseada cuando el volumen de captura de dicha especie, calculado sobre el total de las capturas realizadas en la marea, en peso vivo, entre dentro de los parámetros que se establezcan en la resolución anual de la Secretaría General de Pesca. Estos parámetros podrán ser revisados y modificados a lo largo del año si así se establece en función de cómo se desarrolle la actividad pesquera o si así lo exige la normativa de la Unión Europea".

E.) Erratas

La Orden proyectada se refiere en numerosas ocasiones a la "exención de "de minimis"", lo que ha de ser corregido mediante la supresión de la preposición de (subrayada), previa a la expresión que se halla entrecomillada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, y, en especial, las referidas a la necesidad de completar la Memoria y de mejorar la redacción de los apartados tres y cuatro del artículo único, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de junio de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.