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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de septiembre de 2020, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"La Comisión Permanente del Consejo de Estado ha examinado el expediente instruido para la elaboración del proyecto de Real Decreto que modifica el Reglamento General de Conductores -aprobado por el Real Decreto 818/2019, de 8 de Mayo-, que se remitió para su dictamen por Orden de V. E., que tuvo entrada el 16 de marzo de 2020.

De antecedentes resulta:

Primero.- Contenido del Proyecto

Consta el proyecto remitido a consulta de un preámbulo, un artículo único -comprensivo de quince apartados con modificaciones puntuales del articulado vigente-, una disposición adicional, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El preámbulo comienza señalando que la modificación proyectada tiene como primer objetivo la incorporación al ordenamiento jurídico nacional de la Directiva (UE) 2018/645 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de abril de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/59/CE, relativa a la cualificación inicial y la formación continua de los conductores de determinados vehículos y la Directiva 2006/126/CE sobre el permiso de conducción, de manera que se reduzcan las edades mínimas exigibles para obtener los permisos de las clases C, C+E, D y D+E, para los vehículos destinados al transporte de mercancías o de viajeros por carretera, garantizando así unas condiciones armonizadas en la Unión Europea. Además, la Directiva posibilita que los Estados miembros puedan admitir, dentro del territorio nacional, la conducción, con los permisos de las clases D1, D1+E, D y D+E, a unas edades inferiores a las establecidas con carácter general si se reúnen determinadas condiciones. Todo ello permitirá adelantar en nuestro país el acceso de los jóvenes al mercado laboral en el sector de los transportes por carretera, donde hay escasez de conductores profesionales.

La Directiva también prevé la posibilidad -continúa el preámbulo- de que los Estados miembros admitan en su territorio la conducción, con un permiso de la clase B y una antigüedad superior a dos años, de automóviles (sin remolque) impulsados por combustibles alternativos destinados al transporte de mercancías con una masa máxima autorizada superior a 3.500 kg pero que no exceda los 4.250 kg, medida que incorpora el proyecto, toda vez que contribuirá a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y a la mejora de la calidad del aire.

Todos estos cambios dan lugar a una casuística extensa sobre las clases de permisos de conducción y las edades a las que se pueden obtener por lo que, para facilitar su comprensión, se introduce en el articulado un cuadro que especifica, en apartados sucesivos, las distintas clases de permisos de conducción, las edades a las que se pueden obtener, así como las excepciones, y en el que figurarán también los permisos que no se han modificado.

Por otra parte, en aras de mejorar la seguridad vial y con el objetivo de la reducción de la accidentalidad, se procede a una revisión del actual sistema formativo en lo relativo a las pruebas de aptitud para la obtención del permiso de conducción. A este efecto, el preámbulo destaca las siguientes novedades:

La posibilidad de incluir en la prueba de control de conocimientos videos sobre situaciones del tráfico, la incorporación de una equipación mínima para poder realizar las pruebas de control de aptitudes y comportamientos para la obtención de los permisos de las categorías AM, A1 y A2, y la obligatoriedad de utilizar GPS en las pruebas de control de aptitudes y comportamientos en vías abiertas para la obtención de permisos de moto por personas con hipoacusia.

Por otro lado, la posibilidad de que en determinados casos y previa valoración médica y mecánica individualizada, se puedan autorizar, ciertas adaptaciones, para el acceso a los permisos de conducción por personas con problemas asociados al sistema locomotor.

Se modifica, en fin, el modelo del permiso internacional para conducir con el fin de posibilitar la solicitud telemática del trámite.

En cuanto al articulado, el artículo único se estructura en quince apartados.

En el apartado uno, se introduce la modificación más importante de la reforma que afecta al artículo 4, apartado 2 del Reglamento General de Conductores, al recoger la extensa casuística de los permisos en un cuadro con columnas sucesivas, en las que se especifican las distintas clases, los vehículos autorizados, las edades a las que se pueden obtener y las excepciones. En este cuadro se han incluido también los permisos que no se modifican por el proyecto, pero que ya figuraban en el apartado 2 del artículo 4, para dar así una visión unitaria y completa.

En particular, por lo que se refiere a los permisos de las clases C, C+E, D1, D1+E, D y D+E, se indican las edades requeridas para obtenerlos según el tipo de certificado de aptitud profesional (CAP) del que se sea titular. Por una parte, se reduce la edad para obtener los permisos de las clases C y C+E, de veintiuno a dieciocho años para los titulares del certificado de aptitud profesional (CAP) que lo hayan obtenido en la modalidad de cualificación inicial. .

Y para las clases D y D+E se reducirá a veintiún años la edad mínima anterior de veinticuatro años para los titulares del certificado de aptitud profesional (CAP) que lo hayan obtenido en la modalidad de cualificación inicial ordinaria o de cualificación inicial acelerada para viajeros en servicios regulares cuyo trayecto no supere los 50 km, y a los veintitrés años si se ha obtenido en la modalidad de cualificación inicial acelerada. Por otra parte, se permite conducir dentro del territorio nacional a edades inferiores a las previstas con carácter general en los permisos de las clases D1 y D1+E: a los dieciocho años si se es titular de un CAP en la modalidad de cualificación inicial ordinaria. Los permisos de las clases D y D+E se pueden obtener a los veinte años, o bien a los dieciocho años si se conducen los vehículos sin pasajeros o si se trata de un transporte de viajeros en servicios regulares cuyo trayecto no supere los 50 km, siempre que en todos los casos se sea titular de un CAP en la modalidad de cualificación inicial ordinaria.

También permite que dentro del territorio nacional se pueda conducir con un permiso de la clase B de una antigüedad superior a dos años, automóviles sin remolque impulsados por combustibles alternativos, destinados al transporte de mercancías con una masa máxima autorizada superior a 3.500 kg pero que no exceda de 4.250 kg, cuando el incremento de la masa se deba a los nuevos sistemas de propulsión. A tal efecto, se especifica que tienen la consideración de combustibles alternativos los definidos como tales en el anexo IX, sobre "Masas y dimensiones", del Reglamento General de Vehículos, aprobado por el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre.

El apartado dos modifica el artículo 5, apartado 7 -de forma que "los permisos de las clases B, B+E, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D y D+E no autorizan a conducir motocicletas con o sin sidecar"- y suprimir los apartados 10 y 11 anteriores, a fin de armonizar su redacción con las modificaciones introducidas en el artículo 4 anterior.

Los seis apartados siguientes -es decir, del tres al ocho del artículo único- introducen algunas de las modificaciones puntuales en las pruebas de aptitud (título II del Reglamento vigente), con diverso alcance.

Así, son meros retoques técnicos las modificaciones proyectadas en los apartados tres y ocho, que se limitan a sustituir el término "deficiencia" por el de "discapacidad" en los artículos 43.2 y 61.1 del Reglamento vigente; mientras que las modificaciones proyectadas en los apartados cuatro y cinco, se circunscriben a sustituir en los artículos 47.2 y 51.4 las referencias normativas a la Orden INT/2596/2005, que figuraban hasta ahora, por una remisión más genérica a "la normativa reguladora de los cursos de sensibilización y reeducación vial".

El apartado seis modifica el artículo 55, apartados 2 y 4, para incorporar dos últimos párrafos, a fin de posibilitar la realización de las pruebas a los aspirantes con hipoacusia -se adoptarán las medidas necesarias para asegurar la óptima recepción de las instrucciones- (apartado 2), "facilitando el itinerario mediante un navegador GPS para moto, en el que se indicará el destino, así como varios puntos intermedios que permitan el desarrollo de la prueba en distintos tipos de vías y situaciones de tráfico"(apartado 4).

El apartado siete modifica el artículo 57.1 para añadir a la interrupción y suspensión de las pruebas de control de conocimientos y de control de aptitudes y comportamientos, y la declaración de no apto en la convocatoria de que se trate de los aspirantes que perturben el orden en cualquiera de ellas o cometan o intenten cometer fraude en su realización".

El apartado nueve da nueva redacción a la disposición adicional séptima, Ayuda mutua, al haberse puesto en marcha la red del permiso de conducción de la Unión Europea, que se utilizará para ayuda mutua, intercambio de información y control sobre los permisos que hayan expedido, canjeado, sustituido, renovado o anulado, recurriendo para ello a la red del permiso de conducción de la Unión Europea, con las debidas garantías de respeto a la normativa de protección de datos personales.

El apartado diez suprime la disposición transitoria décima sobre calificación de las pruebas, toda vez que, como consecuencia de la modificación del número de errores permitidos en las pruebas de control de conocimientos (anexo VI B), que figura en apartado catorce del proyecto, ya no tiene sentido mantenerla.

El apartado once modifica el anexo II C) "Modelo de permiso internacional para conducir", para facilitar la tramitación telemática del permiso internacional, en la que se pueda sustituir la firma y sello del Jefe Provincial de Tráfico, requerida hasta ahora, por el sello del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico solamente.

El apartado doce modifica el anexo III, letra H) "Prueba de control de conocimientos para la recuperación del permiso o la licencia de conducción", sobre "Documentación para obtener las distintas autorizaciones para conducir", con la finalidad de eliminar la mención a la "Orden INT/2596/2005, de 28 de julio, y sustituirla por la referencia a la "normativa reguladora de los cursos de sensibilización y reeducación vial".

El apartado trece modifica del anexo IV "Aptitudes psicofísicas requeridas para obtener o prorrogar la vigencia del permiso o de la licencia de conducción", el apartado 3 "Sistema locomotor", subapartado 3.1 "Motilidad", del Grupo 2, para admitir excepcionalmente adaptaciones en vehículos y personas, con informe favorable de la autoridad médica competente, siguiendo el protocolo establecido por el organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico, y con la debida evaluación,

El apartado catorce modifica el anexo VI "Organización, desarrollo y criterios de calificación de las pruebas de control de conocimientos y de control de aptitudes y comportamientos", del siguiente modo:

- Se modifica la letra A) apartado 2, párrafo tercero, para reducir los plazos entre convocatorias cuando el aspirante no supere la prueba de que se trate en dos convocatorias, entre la segunda y la tercera mediará un plazo mínimo de diez días, y de quince días entre las sucesivas".

- Se modifica la letra B) "Pruebas de control de conocimientos comunes y específicos", con el fin de incluir la posibilidad de acompañar las preguntas de los exámenes teóricos, de videos grabados preferentemente en situaciones reales del tráfico que permitan valorar situaciones de riesgo.

Se modifica la redacción sobre el porcentaje de errores permitido en las pruebas de control de conocimientos que no superarán el 10% del total de preguntas.

Se modifica la letra C) "Pruebas de control de aptitudes y comportamientos en circuito cerrado y en circulación en vías abiertas al tráfico en general", del siguiente modo:

El párrafo segundo del apartado 1 queda así redactado:

"Asimismo, podrán verificar en cualquier momento que el aspirante dispone del equipo de protección adecuado que, en su caso proceda. Concretamente para los permisos de las categorías AM, A1 y A2 este equipo estará compuesto por: casco homologado; guantes; chaqueta y pantalones concebidos y fabricados para usarlos para montar en motocicleta, provistos de las correspondientes protecciones, al menos en espalda, hombros y codos para las chaquetas y rodillas en el caso de los pantalones; así como botas de cuero o material sintético similar que proteja suficientemente el tobillo. Podrá verificar también que el aspirante lleva las correcciones, prótesis o adaptaciones que correspondan, en caso de que fueran necesarias, y que estas son adecuadas".

En el del apartado 6 párrafo tercero, se amplía el período de vigencia de la autorización para completar la formación práctica y realizar el aprendizaje en vías abiertas al tráfico general de seis meses a dos años.

El apartado quince modifica el anexo VII "Vehículos a utilizar en las pruebas de control de aptitudes y comportamientos"

- En la letra A) Requisitos generales, apartado 4, el último párrafo quedará redactado del siguiente modo:

"No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, no se indicará ninguna restricción a los vehículos con cambio automático en el permiso de conducción de las clases B+E, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D o D+E, si el solicitante ya es titular de un permiso de conducción obtenido con un vehículo de cambio de velocidades manual en, al menos, una de las clases siguientes: B, B+E, C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D o D+E y haya efectuado durante la prueba de control de aptitudes y comportamientos en circulación en vía abiertas al tráfico general, las operaciones descritas en el último inciso del anexo V. B). 4. 4".

- La letra B) Requisitos específicos, se modifica en los siguientes términos:

1.º El primer párrafo del apartado 4 queda redactado del siguiente modo:

"Para el permiso de la clase A2, motocicletas de dos ruedas simples de, al menos, 15 pulgadas en la rueda delantera, sin sidecar".

2.º El apartado 18 queda redactado del siguiente modo:

"Como excepción a lo dispuesto en el apartado A). 7, para la licencia de conducción que autorice a conducir los vehículos especiales agrícolas autopropulsados a que se refiere el artículo 6.1 b) y para el permiso de las clases C1+E, C+E, D1+E y D+E, se podrán utilizar remolques de ejes centrales fijos".

El texto propuesto recoge, finalmente, varias disposiciones: una disposición adicional única, autorizando la modificación de los anexos por orden ministerial, una disposición derogatoria única, de cuantas disposiciones de se opongan a lo establecido en el real decreto, dos disposiciones finales, la primera para incorporar al derecho español las Directivas mencionadas, y la segunda para señalar el 18 de mayo de 2020 como fecha de entrada en vigor

Segundo.- Memoria del análisis de impacto normativo

Por la Dirección General de Tráfico se ha elaborado la preceptiva memoria del análisis de impacto normativo, en la que, tras la requerida "ficha del resumen ejecutivo", se analizan de forma completa y detallada la oportunidad de la propuesta y su finalidad, las alternativas, la descripción de su contenido y análisis jurídico, así como, finalmente, la falta de impacto económico, presupuestario, de género o de otro carácter.

En efecto, se justifica adecuadamente la necesidad de las modificaciones proyectadas, tanto por la necesaria transposición al derecho interno de las Directivas referidas cuanto para mejorar la seguridad vial, reduciendo la accidentalidad por medio de la revisión del actual sistema relativo a las pruebas de aptitud para la obtención del permiso de conducción, así como permitir el acceso al mercado laboral de las personas con discapacidad asociada al sistema locomotor y, en fin, permitir la solicitud telemática del trámite de obtención del permiso internacional para conducir,

La memoria considera también que la propuesta no tiene impacto sobre el orden de distribución de competencias, puesto que los aspectos regulados en el proyecto son de competencia exclusiva del Estado, y, de otra parte, que el impacto económico de la norma puede tener favorables repercusiones económicas, e incluso que la medida propuesta en el proyecto de Real Decreto conlleva una reducción de cargas administrativas que se cuantifica en 10.563.900 euros.

Por lo demás, concluye señalando que la propuesta no tiene, en principio, incidencia presupuestaria alguna para el departamento y considera, en fin, que tiene nulo impacto por razón de género, y sí tiene un impacto favorable en materia de accesibilidad universal de las personas con discapacidad, porque va a permitir el acceso de las personas con discapacidad en el sistema locomotor al mercado laboral; y va facilitar la realización de las pruebas de control de aptitudes y comportamientos en circulación en vías abiertas al tráfico general de los aspirantes al permiso de las clases A1 y A2 que tengan hipoacusia, ya que se les indica el itinerario a realizar mediante un navegador GPS.

Tercero.- Informes preceptivos

- Se recabó y obtuvo la aprobación previa del entonces Ministerio de Política Territorial y Función Pública -por suplencia, el Ministro de Agricultura, Pesca y Alimentación, en virtud del Real Decreto 351/2019, de 20 de mayo- de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26.5, párrafo quinto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Así mismo, el 3 de diciembre de 2018, el mismo departamento valora positivamente el proyecto desde el punto de vista de las competencias municipales y autonómicas.

- Han manifestado la conformidad con el contenido del texto o no han formulado observaciones (noviembre 2018), los Ministerios de Hacienda, y de Industria, Comercio y Turismo

- También el Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, en lo que se refiere a las aptitudes psicofísicas necesarias para obtener o prorrogar la vigencia del permiso o de la licencia de conducción, y en cuanto a la utilización del GPS para la realización de la prueba de control de aptitudes y comportamientos en vías abiertas al tráfico por los aspirantes al permiso de las clases A-1 y A-2 que padecen hipoacusia.

- Así mismo el Ministerio de Fomento, la Dirección General de Carreteras y la Dirección General de Transporte Terrestre (noviembre 2018), ya que se rebajan las edades mínimas para obtener determinadas categorías del permiso de conducción para adaptarlas a las establecidas en la normativa reguladora de la cualificación inicial de los conductores de vehículos destinados al transporte de mercancías y viajeros por carretera.

- El Ministerio para la Transición Ecológica, pues se permitirá, dentro del territorio nacional, la conducción con un permiso de la clase B de antigüedad superior a dos años, de automóviles destinados al transporte de mercancías impulsados por combustibles alternativos que cumplan determinados requisitos.

- El entonces Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social, ya que, al reducir la edad para obtener el permiso de conducción de las categorías que se pueden considerar profesionales, se adelanta el acceso de los jóvenes al mercado laboral, y al permitir obtener estas clases de permisos de conducir con determinadas condiciones a personas con discapacidad del sistema locomotor, se les abre la posibilidad de entrar en el mercado laboral.

- Informe del entonces Ministerio de Economía y Empresa y, en particular, de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en cuanto a la exigencia de la nueva formación presencial obligatoria, sobre sensibilización en las autoescuelas, número mínimo de clases prácticas obligatorias antes de volver a presentarse al examen práctico, etc., y su incidencia en la competencia y unidad de mercado. Cuyos argumentos en cuanto al impacto negativo que la propuesta de regulación tiene sobre la competencia en el sector, han hecho que se haya suprimido del proyecto de Real Decreto la regulación de todas las cuestiones apuntadas. Asimismo, se ha eliminado la modificación de los plazos mínimos entre convocatorias para la realización de las pruebas de control de conocimientos y de control de aptitudes y comportamientos en circuito cerrado y en circulación en vías abiertas al tráfico general, ya que se trata de una materia que está íntimamente relacionada con las cuestiones anteriores que se han suprimido del proyecto.

Cuarto.- Consulta pública previa, audiencia e información pública del proyecto

Se sustanció una consulta pública previa, a través del portal web del Ministerio del Interior, para recabar la opinión de los sujetos potencialmente afectados por la futura norma y de las organizaciones más representativas, en un periodo abierto entre el 24 de septiembre y el 15 de octubre de 2018.

Además, se ha consultado a las organizaciones y asociaciones interesadas en el proyecto de Real Decreto. Se les ha remitido el proyecto por correo electrónico el 27 de noviembre de 2018, concediendo un plazo para formular alegaciones que finalizó el 19 de diciembre de 2018.

Las asociaciones y organizaciones profesionales consultadas han sido:

- ATAAC, Sindicato de profesores de autoescuela y representante del grupo de trabajo por la mejora de la Formación y la Seguridad Vial;

- FORMASTER, Asociación Profesional de Empresas Formadoras en Logística, Transporte y Seguridad;

- ACE, Autoescuelas Confederadas de España;

- CEFOCAP;

- PONS SEGURIDAD VIAL;

- AEOL SERVICE, S. L.;

- ETRASA;

- ITT, Instituto de Tráfico y Transporte, S. L.;

- ECT, Escuela de Conducción, Transporte y Logística, S. L.;

- STOP ACCIDENTES;

- AESLEME, Asociación para el Estudio de la Lesión Medular Espinal;

- P(A)T, Prevención de Accidentes de Tráfico;

- La Confederación Nacional de Autoescuelas (CNAE), que se afirma mayoritaria en el sector;

Y los Consejos y organismos siguientes:

- CERMI, Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad.

- La Federación Española de Municipios y Provincias, (FEMP).

- El Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, informe preceptivo según determina el artículo 8.5.d) del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

Quinto.- Comunidades autónomas

Sin objeciones la Comunidad Autónoma de Cantabria y la Xunta de Galicia.

El Servei Catalá de Transit de la Generalitat de Cataluña informa positivamente el proyecto en su conjunto, sin perjuicio de realizar observaciones particulares, algunas de las cuales se han recogido en la redacción final.

Sexto- Audiencia ante el Consejo.-.

Remitido por V. E. el expediente así instruido al Consejo de Estado para su dictamen, el pasado 16 de marzo del presente año, la Asociación Plataforma de Autoescuelas Digitales solicitó, en su condición de interesada, que se le concediera audiencia para poder acceder al expediente y ser oída, al amparo de lo previsto en el artículo 18.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y en el artículo 19.7.º de su Reglamento Orgánico, acordándose así por la Presidenta del Consejo, a propuesta de la Sección 3.ª ponente en el despacho del asunto, concediendo la vista y audiencia solicitados, a practicar en la sede del Consejo y por plazos sucesivos de diez días; pero, dada la vigencia del estado de alarma declarado por el Real Decreto 463/2020 y sus prórrogas, los plazos se computarían y su práctica se realizaría a partir del día siguiente a la finalización del estado de alarma.

Así pues, se procedió a partir del 29 de junio y, a consecuencia de la vista y examen de la última versión del proyecto y de la memoria, el pasado 9 de julio, por el Presidente de la Asociación, se presentó escrito de alegaciones en el que señala que, al haberse eliminado toda referencia a la imposición de la formación presencial obligatoria para acceder al examen teórico de conducción, la aprobación del proyecto no plantea para la asociación problema alguno.

Con tales antecedentes el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones

I.- Objeto del proyecto y competencia consultiva del Consejo de Estado

La consulta planteada versa sobre un proyecto de Real Decreto cuyo objetivo prioritario es modificar parcialmente el Reglamento General de Conductores vigente -Real Decreto 818/2009, de 8 de mayo- para incorporar por esta vía al ordenamiento jurídico español las Directivas (UE) 2018/645 del Parlamento Europeo y del Consejo, 18 de abril de 2018, -relativa a la cualificación inicial y la formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte de mercancías o de viajeros por carretera- y la Directiva 2006/126/CE, sobre el permiso de conducción; la reforma se aprovecha también para otras actualizaciones del citado Reglamento, como la incorporación a las enseñanzas teóricas de la telemática y otras posibilidades técnicas, así como para reforzar la cooperación europea.

El Consejo de Estado emite su dictamen con carácter doblemente preceptivo, en cumplimiento de lo prevenido en el artículo 22 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, apartados dos y tres, de acuerdo con los cuales la Comisión Permanente del supremo órgano consultivo del Gobierno "deberá ser consultada en los siguientes asuntos:

Dos. Disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo (...) del derecho comunitario europeo.

Tres. Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

En efecto, el proyecto sometido a consulta puede subsumirse en ambas previsiones pues, en primer término, como paladinamente declara el preámbulo, la disposición proyectada, en su primer párrafo, tiene por objeto la incorporación al ordenamiento jurídico nacional de las Directivas europeas antes mencionadas y, al mismo tiempo, el proyecto constituye, por su contenido y forma, una norma reglamentaria que se dicta en modificación parcial de otra anterior: el Reglamento General de Conductores.

II.- Sobre el título competencial, la habilitación reglamentaria y el rango de la norma

Aunque el proyecto no invoca expresamente el título competencial del Estado para dictar este reglamento, sí lo hace el vigente Reglamento General de Conductores en su disposición final cuarta, cuya vigencia se mantiene, y que conviene recordar aquí:

"Este reglamento se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de tráfico y circulación de vehículos a motor".

Respecto de las materias concretas que aquí se regulan, la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo de 6/2015, de 30 de octubre) atribuyó al Gobierno competencias reglamentarias diversas en forma y contenido; así:

- en su artículo 5, a), al Ministerio del Interior para "la expedición y revisión de los permisos y licencias para conducir vehículos a motor y ciclomotores", y

- en su artículo 4, c), a la Administración General del Estado para "la aprobación de las normas básicas y mínimas para la programación de la educación vial en las distintas modalidades de la enseñanza".

- Y en la disposición final segunda, la meritada Ley recoge, en fin, una habilitación genérica de la potestad reglamentaria al Gobierno "para dictar las disposiciones necesarias para desarrollar esta ley".

No ofrece duda, pues, en conclusión de este punto, que el Gobierno de la nación cuenta para la disposición proyectada con habilitación legal suficiente y, además, el rango de la norma -real decreto- es el adecuado (artículo 24 de la Ley 50/1997, del Gobierno).

En este punto merece, sin embargo, especial atención la previsión que el proyecto introduce en su disposición adicional única, conforme a la cual:

"La modificación de los anexos II, III, IV, VI y VII del Reglamento General de Conductores, que se reforman a través de este real decreto, se podrá seguir llevando a cabo mediante una norma con rango de orden, conforme a la habilitación prevista en la disposición final segunda del Real Decreto 818/2009, de 8 de junio".

Se operaría así, aparentemente, una degradación de futuro del rango normativo de los anexos, habilitando al Ministro del Interior para regular por orden ministerial los detalles contenidos en los anexos que acompañan al Real Decreto y que ahora se modifican por este como parte del proyecto. Pero, en puridad, como recuerda in fine el propio texto propuesto que acaba de transcribirse, esta fórmula estaba ya recogida en la disposición final segunda del Real Decreto vigente -el Real Decreto 818/2009- cuya redacción actual -que no cambia- dice:

"Se faculta al Ministro del Interior, previo informe de los Ministros competentes por razón de la materia, para modificar por Orden los anexos de este reglamento. La modificación del anexo IV se hará por Orden de la Ministra de la Presidencia a propuesta conjunta de los Ministros del Interior y de Sanidad y Política Social".

Al incluir ahora en el propio texto del Real Decreto proyectado la modificación de los anexos -que constituyen los puntos once a quince del texto sometido a consulta- probablemente se ha entendido necesario reiterar y aclarar la subsistencia de la degradación de rango, dejando así abierta de nuevo para el futuro la posibilidad de modificar los anexos por orden ministerial, sin que la nueva regulación congele su rango en el de real decreto.

En puridad, nada puede el Consejo de Estado oponer a este efugio normativo, pues sin duda el rango más adecuado para el futuro de los anexos es el de orden ministerial. Por qué no se ha hecho así directamente - por orden ministerial- sin necesidad de esta paráfrasis, encuentra explicación en el propósito confesado en la memoria "de evitar la elaboración de dos normas de distinto rango,-de manera que- se ha optado por reunir en una sola disposición todas las modificaciones", es decir, por aplicación del principio de economía procesal, al que debiera unirse, a juicio de este Consejo, el de guardar la debida coherencia y unidad en la transposición de las Directivas europeas al derecho interno a través de una sola y misma disposición. Pero el hacerlo de esta manera puede generar en el intérprete cierta confusión, al incluir en el mismo texto de la modificación por real decreto materias de detalle más propias de órdenes ministeriales, por lo que es una fórmula confusa que debiera evitarse en el futuro, cuando sea posible.

Habrá que recordar, en fin, que al declarar expresamente vigente la disposición final segunda del Real Decreto que se modifica (que se ha transcrito más atrás), deberán tenerse en cuenta los condicionantes en ella establecidos a la hora de modificar en el futuro los anexos por orden ministerial, a saber: la prescripción general de que sean previamente "informadas por los Ministros competentes por razón de la materia", y la específica de que "la modificación del anexo IV se haga por Orden de la Ministra de la Presidencia a propuesta de los Ministros del Interior y de Sanidad y Política Social" (o el equivalente), previsión esta reforzada de manera más que razonable por cuanto el anexo IV es el que detalla con todo rigor las "aptitudes psicofísicas" para el permiso de conducción, y en tal materia el criterio de Sanidad debe ser determinante.

Quizás esa visión integral y unitaria de la incorporación de las Directivas al derecho español explique también la inclusión en el proyecto de una claúsula general de cierre para la incorporación de las directivas señaladas, pues no otro sentido parece tener la disposición final primera. Incorporación del derecho comunitario:

"Mediante la modificación del artículo 4 y de la disposición adicional séptima del Reglamento General de Conductores, se incorpora al derecho español la Directiva (UE) 2018/645 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 abril de 2018, por la que se modifica la Directiva 2003/59/CE, relativa a la cualificación inicial y la formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte de mercancías o de viajeros por carretera y la Directiva 2006/126/CE sobre el permiso de conducción, en lo que respecta a la Directiva 2006/126/CE".

III.- Sobre la adecuación del procedimiento

El procedimiento de elaboración del proyecto, como disposición reglamentaria de carácter general, se ha ajustado a las previsiones del título VI de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y se han observado las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora sometido a consulta, establecidas en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de Octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público

Consta en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo, que se ha elaborado de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.3 de la citada Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y en el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, así como en la Guía Metodológica para su elaboración, aprobada por el Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009.

En cumplimiento del artículo 105 de la Constitución Española, se han realizado una consulta pública previa, así como el posterior trámite de audiencia e información pública, a través de la web del departamento, conforme a lo dispuesto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre y en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno y, en fin, en el artículo 133.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

Se ha dado audiencia a las comunidades autónomas afectadas y a las entidades representativas de los sectores interesados, algunas de las cuales han formulado alegaciones que se han ponderado en la redacción final del proyecto.

Han informado los departamentos ministeriales con competencias materiales sobre los diferentes aspectos (educativos, sanitarios, etc.) alcanzados tangencialmente por la nueva regulación. También ha emitido su preceptivo informe la Secretaría General Técnica del departamento proponente. Y, en fin, se ha consultado y tenido en cuenta el parecer del Consejo Superior de Tráfico, Seguridad Vial y Movilidad Sostenible, según determina el artículo 8.5.d) del texto refundido de la Ley sobre Tráfico, Circulación de Vehículos a Motor y Seguridad Vial.

IV.-Sobre el contenido material del proyecto

Como se ha señalado reiteradamente, la principal finalidad formal del proyecto es la transposición al derecho interno de la Directiva (UE) 2018/645 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 18 de abril de 2018, relativa a la cualificación inicial y la formación continua de los conductores de determinados vehículos destinados al transporte de mercancías o de viajeros por carretera, y la Directiva 2006/126/CE sobre el permiso de conducción. Tal transposición conlleva los siguientes cambios:

- La reducción de las edades mínimas exigibles en España para obtener el permiso de conducción de las clases C, C+E, a los dieciocho años y de las clases D y D+E la edad mínima de veinticuatro a veintiún años, para determinados vehículos destinados al transporte de mercancías o de viajeros por carretera para la obtención del certificado de aptitud profesional (CAP).

- También prevé que los Estados miembros puedan autorizar a conducir, dentro del territorio nacional, a unas edades inferiores a las fijadas con carácter general con los permisos de conducción de las clases D1, D1+E (vehículos de transporte limitado de personas o con remolques), a los dieciocho años, y a la misma los permisos D y D+E según el tipo de certificado de aptitud profesional que se posea.

Con estas modificaciones consistentes en las rebajas de las edades mínimas para la obtención de determinados permisos se pretende, no solo homologar las condiciones con otros países de la Unión Europea, sino, además, facilitar a los jóvenes el acceso a este mercado laboral. Como se recuerda en la memoria, en España la tasa de paro juvenil (menores de veinticinco años) es de casi el 35%, duplicando al existente en la media de la Unión Europea, que es del 16% . En efecto, la reducción de las edades para conducir aquellos vehículos corregirá la anómala situación que existe en la actualidad en España, en que las empresas se ven obligadas a contratar conductores extranjeros, tanto de Estados de la Unión Europea como de terceros países, para la conducción de esos vehículos porque no pueden contratar a jóvenes de nuestro país al no tener todavía la edad que exige nuestra normativa.

Las modificaciones anteriores amplían una casuística ya muy extensa sobre las clases de permisos de conducción y las edades a las que se pueden obtener. Para facilitar la comprensión de esta materia, el proyecto ha considerado conveniente, elaborar un cuadro en el que se especifican, en apartados sucesivos, las distintas clases de permisos, los vehículos que se autoriza a conducir, las edades a las que se pueden obtener y las excepciones. Nada cabe objetar a esta técnica normativa que, aunque difiere de los enunciados tradicionales, proporciona de forma adecuada los elementos esenciales de cada categoría de permiso siguiendo una misma estructura, lo que, sin duda, facilitará su localización y comprensión por los operadores. Hay que recordar que entre los principios de buena regulación - recogidos hoy positivamente en el artículo 129 de la Ley 39/2015- y, en concreto, como manifestación del principio de seguridad jurídica (artículo 129.4) se encuentra la exigencia de que el "marco normativo sea claro y de certidumbre que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas". Incluso para dar más claridad y coherencia a la regulación, en este cuadro se han incluido también las clases de permisos de conducción que no se modifican por el proyecto Real Decreto, pero que figuran en el mismo apartado 2 del artículo 4, así como los permisos que autorizan a conducir ciclomotores, vehículos para personas de movilidad reducida, y la posibilidad de conducir dentro del territorio nacional con un permiso de la clase B de una antigüedad superior a tres años motocicletas cuya conducción autoriza el permiso de la clase A- 1, que están regulados ahora en el artículo 5.

De otra parte, la regulación proyectada permite que dentro del territorio nacional se pueda conducir con un permiso de la clase B de una antigüedad superior a dos años, automóviles sin remolque impulsados por combustibles alternativos, destinados al transporte de mercancías con una masa máxima autorizada superior a 3.500 kg pero que no exceda de 4.250 kg, cuando el incremento de la masa se deba a los nuevos sistemas de propulsión. Esta es una posibilidad que ofrece la Directiva a los Estados miembros para incluir en su normativa nacional, y España ha decidido adoptarla toda vez que contribuirá a la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero y a la mejora de la calidad del aire.

El segundo objetivo de la reforma se enmarca en el gran objetivo permanente de mejorar la seguridad vial y reducir la accidentalidad, a través de una actualización técnica de algunos aspectos del actual sistema de pruebas de aptitud, de forma que los nuevos conductores tomen mayor conciencia de los principales factores de riesgo en la conducción, y así se proyectan las siguientes medidas:

- La posibilidad de que las preguntas de las pruebas de control de conocimientos estén precedidas de videos sobre situaciones de riesgo que plantea el tráfico.

- El establecimiento del equipo de protección adecuado que deben llevar los aspirantes a los permisos de conducción de ciclomotores de las categorías AM, A1 y A2 de en las pruebas tanto en circuito cerrado como en vías abiertas al tráfico general: casco homologado, guantes, vestuario de protección, etc. Así como la utilización de un navegador GPS cuando el aspirante al permiso de las clases A1 y A2 tenga hipoacusia.

El tercer objetivo es permitir el acceso al mercado laboral de las personas con discapacidad asociada al sistema locomotor, eliminando la limitación actual de acceso a los permisos del Grupo 2 (clases C1, C1+E, C, C+E, D1, D1+E, D y D+E), previa valoración médica y mecánica individualizada, y siempre que no se comprometa la seguridad vial.

El proyecto, en fin, recoge la previsión de la Directiva 2018/645 sobre la utilización de la red de intercambio de información del permiso de conducción de la UE (RESPER), con el objeto de intercambiar información para los fines de control previstos en la legislación de la Unión. De esta manera se refuerza la cooperación entre los Estados de la Unión Europea para conseguir el cumplimiento efectivo de la normativa europea. Actualmente todos los Estados de la Unión Europea y del Espacio Económico Europeo, excepto Islandia, están conectados a RESPER y, de acuerdo con el artículo 15 de la Directiva 2016/126/CE, en España se está utilizando esta red para verificar los datos de los permisos de conducción expedidos en otros Estados miembros que van a ser canjeados, sustituidos o renovados en nuestro país. Además, se utiliza para notificar al país que expidió el permiso, que se ha canjeado en España, y se agiliza la solicitud telemática de la obtención del permiso internacional para conducir, a través de la posibilidad de sustituir la firma y sello del Jefe Provincial de Tráfico por el sello del organismo autónomo Jefatura Central de Tráfico.

V. Observaciones complementarias de técnica normativa

Finalmente, solo resta señalar alguna incorrección de técnica legislativa, que habría que corregir.

En primer término, en relación con la técnica utilizada por el proyecto para determinar los artículos o anexos modificados. En la mayoría de las ocasiones se comienza mencionando el apartado a modificar y luego el artículo al que pertenece el apartado (por ejemplo, en el punto uno se cita como objeto de la modificación proyectada el apartado 2 del artículo 4; lo mismo en el punto dos, donde se señala el apartado 7 del artículo 5; y así sucesivamente). Aún más engorroso resulta el empleo de esta técnica en alguno de los anexos. Esta manera de señalar los puntos objeto de reforma no parece correcta en términos de técnica normativa; sería más adecuado señalar primero el artículo afectado, luego el punto y, en su caso, después, el párrafo. No se trata solo de una técnica más racional -ir de lo más amplio a lo más concreto, de lo genérico a lo específico- sino que, además, en la práctica, hace más fácil la localización de la norma al operador jurídico.

También habrá que corregir, en fin, la redacción proyectada para la disposición final segunda, en la que se fija la fecha de Entrada en vigor para el 18 de mayo de 2020, fecha que obviamente ha quedado desfasada por la incidencia sobre el procedimiento del estado de alarma, aprobado por el Real Decreto 463/2020, de 14 de marzo, y sus sucesivas prórrogas.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de septiembre de 2020

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.

Datos anteriores a la eclosión de la pandemia del CV19.