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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de octubre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 30 de septiembre de 2019, con registro de entrada, una vez completada la documentación, el 4 de octubre siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Acuerdo por el que se plantea conflicto positivo de competencias al Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación con el Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- El Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, por el que se aprueba el Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022, fue publicado el día 28 siguiente en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña, excepto el anexo -que contiene el texto del Plan-, que se puede consultar en la web del Departamento de Acción Exterior, Relaciones Institucionales y Transparencia (http://exteriors.gencat.cat) y en el Portal de transparencia de la Generalidad de Cataluña (http://governobert.gencat.cat).

Consta de 84 páginas, a lo largo de las cuales se presenta el proyecto que el Plan aborda, se expresa la metodología empleada para su elaboración y se expone la estrategia de acción exterior de la Generalidad de Cataluña para los años 2019-2022. Pivota en torno a cuatro ejes y quince objetivos, que se traducen en cuarenta y un objetivos operativos y ciento veintisiete actuaciones.

Con apoyo en la Ley Catalana 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, y el Decreto 207/2015, de 22 de septiembre, de despliegue de la coordinación y de los órganos de coordinación, participación y seguimiento, el Plan se propone diseñar "la estrategia exterior de país, no solo del Gobierno", presentando Cataluña "como paradigma de hacia dónde tendría que ir Europa. De cómo, más allá de los estados, el mapa europeo se tiene que repensar desde las diversidades que la componen". Afirma la intención de Cataluña de reforzar sus relaciones con los organismos internacionales, así como facilitar el restablecimiento de sus actuaciones respecto de la Unión Europea y el exterior.

El Plan "marca el camino de Cataluña para llegar a ser un actor internacional" aún más influyente y de prestigio, para lo que se proyecta el despliegue de las delegaciones en el exterior "con dos premisas básicas: el cobijo de la diáspora y el tejido de una red de contactos y alianzas que faciliten explicarse con voz propia". Identifica el debate europeo como espacio natural en el que hacerse oír y afirma que Europa tiene que "reconocer a los sujetos políticos más allá de los estados tradicionales".

Son cuatro los ejes sobre los que pivota el Plan estratégico de acción exterior:

1.- PRESENCIA. Este eje se desarrolla a lo largo de cinco "objetivos estratégicos": consolidar la estructura de Gobierno en la acción exterior (coordinando una acción exterior integrada); posicionar Cataluña como actor reconocido en el mundo (tejiendo alianzas sólidas con gobiernos extranjeros), dar apoyo a la internacionalización de las instituciones y la sociedad civil catalana, informar sobre la realidad catalana en espacios de decisión y opinión internacional y acompañar a la comunidad catalana en el exterior.

2.- EXCELENCIA. A través de cuatro instrumentos: defender los intereses económicos y empresariales (avanzando hacia la soberanía económica como objetivo operativo), consolidar Cataluña como referente internacional en conocimiento e innovación, dar apoyo a la cultura y lengua catalanas como rasgos diferenciales de Cataluña en el mundo e internacionalizar el deporte catalán.

3.- INFLUENCIA. Son tres los objetivos estratégicos: la defensa directa de los intereses de Cataluña en Europa y la Unión Europea; impulsar la visión mediterránea de Cataluña; y extender la presencia catalana a los cinco continentes, estructurando el alcance de las relaciones bilaterales con el mundo y consolidando y ampliando la red de relaciones bilaterales existentes.

4.- COMPROMISO. El último de los ejes sobre los que pivota el Plan identifica tres objetivos estratégicos: alcanzar el 0,7% en ayuda oficial al desarrollo, la contribución con perfil propio a la superación de los grandes retos globales y el afianzamiento de Cataluña como país de acogida desde una perspectiva intercultural.

SEGUNDO.- El 30 de septiembre de 2019, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado recibió el expediente por el que se solicita dictamen relativo a la propuesta de Acuerdo por el que se plantea conflicto positivo de competencias al Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación con el Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022.

El expediente constaba de la propuesta de Acuerdo referida, de una copia del Plan estratégico de acción exterior mencionado y de una copia de la contestación del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, además de varios documentos anexos. El 3 de octubre de 2019, tras apreciar la necesidad de completar el expediente, el Consejo de Estado solicitó del Ministerio competente la remisión de los siguientes documentos: - Copia del requerimiento de incompetencia dirigido a la Generalidad de Cataluña el 23 de agosto de 2019, del que se hacía mención en el expediente, si bien no constaba en el mismo, de conformidad con el artículo 63.2 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional. - Indicación de la fecha de notificación del rechazo de dicho requerimiento por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña, en la medida en la que constituye, de conformidad con el artículo 63.5 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, el dies a quo para el cómputo del plazo de un mes para la formulación del conflicto.

El 4 de octubre de 2019 tuvo entrada en el Consejo de Estado el expediente completado con la documentación solicitada y nuevo número de registro.

TERCERO.- El Consejo de Ministros acordó, en reunión de 23 de agosto de 2019, requerir de incompetencia al Gobierno de la Generalidad en relación con el Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, por el que aprobó el Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022, publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña el día 28 siguiente.

La fundamentación de este requerimiento es sustancialmente coincidente con la que se contiene en la propuesta de Acuerdo por el cual se plantea el conflicto positivo de competencia, de la cual se da razón más adelante.

El texto del requerimiento de incompetencia analiza el contenido del Plan y la distribución competencial existente en materia de relaciones internacionales y acción exterior, partiendo de la competencia exclusiva del Estado de conformidad con el artículo 149.1.3.ª de la Constitución y de su alcance a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Al amparo de la misma identifica, como elementos que sustentan la pretensión que a su través se articula, la vulneración de la competencia estatal en materia de relaciones internacionales (A) y la vulneración de competencias sectoriales estatales (B).

A.- Recuerda, con cita de las SSTC 165/1994, FJ 6; 31/2010, FJ 125; 46/2015, FJ 4; 85/2016, FFJJ 4 a 8; y 228/2016, FJ 4, que la acción exterior de las comunidades autónomas debe, no solo ceñirse al ámbito material de sus competencias estatutarias, sino también respetar el ejercicio por el Estado de sus competencias sobre relaciones internacionales y dirección de la política exterior, incluidas las funciones de coordinación que le corresponden, haciendo hincapié en la interpretación constitucional de la "acción exterior del Estado" (artículo 1.2.b) de la Ley 2/2014) y del principio de unidad de acción en el exterior del artículo 3.2.a) de la Ley 2/2014. Aprecia "una contradicción por defecto del Plan estratégico 2019- 2022" con las normas que recogen, en virtud de la competencia del Estado de coordinación, los principios y directrices que deben regir la acción exterior autonómica y así se evidencia, a su juicio, en la omisión, por parte del Plan, de toda referencia al Estado y a la función de coordinación que este realiza, a los instrumentos normativos estatales y a otros sujetos de la acción exterior estatal; en la ausencia de menciones a la necesidad de coordinar la acción exterior de Cataluña con la política exterior española; en el empleo deliberado de los términos "país"; y en la traducción al inglés de "actor" y "consejero" por "country" y "minister". A esta enumeración añade la falta de rigor de los términos utilizados, induciendo a confusión sobre la naturaleza jurídica de los instrumentos internacionales, y concluye que las facultades de coordinación del Estado quedan vulneradas por perturbación fruto de una afectación negativa derivada de la patente omisión en el plan autonómico de cualquier referencia a los principios rectores de la acción exterior del Estado.

B.- Aprecia, además, a lo largo del Plan, otros vicios derivados de la contravención de competencias del Estado y del exceso respecto de las atribuidas a la Comunidad Autónoma, como es el caso de:

- las previsiones de los puntos 7, 8 y 9, relativos al refuerzo de instrumentos reglados de relaciones bilaterales con gobiernos prioritarios, la promoción de intercambios directos del Gobierno con otros Gobiernos y las relaciones con el cuerpo diplomático y consular; - el contenido de los puntos 50, 51, 64 y 106, relativos a la internacionalización de los puertos y aeropuertos de Cataluña, el despliegue de infraestructuras digitales y el desarrollo de infraestructuras energéticas; y - las referencias a la profundización de las relaciones bilaterales con países europeos, a la interlocución directa con instituciones de la Unión Europea, al apoyo a los procesos de autodeterminación y el derecho de los pueblos y a la prevención de amenazas de seguridad en los puntos 77, 112 y 114.

CUARTO.- El 26 de septiembre de 2019 tuvo entrada en el registro del Ministerio de la Presidencia, Relaciones con las Cortes e Igualdad, la respuesta del Gobierno de la Generalidad de Cataluña al requerimiento de incompetencia formulado por el Gobierno de España.

El Acuerdo, fechado el 25 de septiembre de 2019, expresa que la actuación de las comunidades autónomas no debe entenderse supeditada a cualesquiera de los contenidos de los instrumentos de planificación de la acción exterior del Estado, sino solo circunscrita a los que definan directrices de actuación propias de la política exterior del Estado o se inserten en el ámbito de las relaciones internacionales de España. Sostiene que el Plan es un instrumento operativo de un marco que comprende el Estatuto de Autonomía y las Leyes catalanas 26/2001, de cooperación al desarrollo, 21/2003, de fomento de la paz, 16/2014, de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea, y 8/2017, de la comunidad catalana en el exterior. Recuerda que el Tribunal Constitucional ha señalado que la incorporación expresa de cláusulas de salvaguardia de competencias estatales no es exigible en términos constitucionales, y concluye que la interpretación que el Gobierno de España hace de los distintos puntos del Plan, cuya constitucionalidad cuestiona, carece de consistencia.

QUINTO.- La propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se plantea conflicto positivo de competencias al Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación con el Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 y el informe de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública son sustancialmente coincidentes en su contenido, consistente en una exposición detallada y prolija de las razones que sustentan el requerimiento de incompetencia articulado por virtud del Acuerdo a que hace referencia el apartado tercero de antecedentes.

Aportan una fundamentación jurídica más extensa de las razones que justifican el planteamiento del conflicto, haciendo un repaso detallado de los puntos y objetivos del Plan que contravienen la competencia del Estado, enumerando las múltiples actuaciones llevadas a cabo por la Generalidad en el exterior, la difusión de acusaciones graves contra el sistema judicial español, la adopción de iniciativas contrarias a la voluntad expresada por el Gobierno de España, la actuación constante de las delegaciones de Cataluña en el exterior, orientadas al desprestigio sistemático del Estado, y la creación de estructuras de Estado propias.

La propuesta enumera, de manera minuciosa, múltiples hechos y acontecimientos que evidencian la voluntad del Gobierno de la Generalidad de avanzar en el proceso soberanista y de independencia.

SEXTO.- El expediente se completa con numerosa documentación que puede ordenarse del siguiente modo:

A.- Bajo la rúbrica "pruebas documentales", se reúnen varias noticias de prensa, links y páginas de periódicos. Entre otros textos, consta una carta dirigida por el Presidente de la Generalidad al Presidente del Gobierno, publicada en prensa y remitida a 43 Jefes de Estado y de Gobierno, advirtiendo de la voluntad democrática de la población catalana expresada a través de un referéndum libre y justo, y reclamando el inicio de negociaciones para el establecimiento de una república independiente. Constan también noticias de prensa relativas a la "voluntad decidida" del Presidente de la Generalidad de denunciar en Estados Unidos y la Unión Europea la situación de represión y venganza que se vive en Cataluña a manos de los poderes estatales; así como noticias acerca de la reapertura de delegaciones en el exterior; la llamada a la "vía unilateral"; y notas relativas a la existencia de recomendaciones de la Generalidad a sus altos cargos para su difusión en foros internacionales con el fin de justificar la secesión (documentos aprehendidos por la Guardia Civil y en poder del Juzgado de Instrucción número 13 de Barcelona).

B.- Cartas dirigidas por órganos estatales a la Generalidad en relación con la firma de acuerdos internacionales no normativos advirtiendo de la omisión del trámite preceptivo de remisión previa al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de conformidad con el artículo 11.4 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, así como del incumplimiento de la obligación de remisión de copia de los textos suscritos de acuerdo con el artículo 48 de la Ley 25/2014, de 27 de noviembre, de Tratados y otros Acuerdos Internacionales (documento 18 del expediente).

C.- Oficios remitidos por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación a la Generalidad de Cataluña recordando que los viajes oficiales del Presidente y los Consejeros del Gobierno deben ser objeto de comunicación al referido departamento ministerial, de conformidad con el artículo 5.2 de la Ley 2/2014, cuyo incumplimiento resulta constante por parte de la Generalidad.

Recuerdan los oficios que esa obligación fue refrendada por el Tribunal Constitucional en la STC 85/2016 (documento 20 del expediente, en el que también constan noticias de prensa sobre el coste de los "viajes opacos").

D.- Numerosos documentos en inglés emitidos por la Generalidad de Cataluña con el membrete de GOVERNEMENT OF CATALONIA, denominados "briefings", relativos a cuestiones tales como "las irregularidades del juicio", "la falacia de los cargos", "la detención previa al juicio sin base", o los "presos políticos", en los que se denuncia la parcialidad judicial, las irregularidades en la investigación y en el proceso judicial, la criminalización de los derechos fundamentales y la violación de la presunción de inocencia, la conculcación del derecho a un juez ordinario predeterminado por la ley, del derecho de defensa y del derecho a un tribunal imparcial.

En tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen por el procedimiento de urgencia.

I.- La consulta se efectúa con invocación y en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, que establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

La consulta se formula con carácter urgente, con arreglo a lo prevenido en el artículo 19 de la citada ley orgánica.

II. La cuestión que se suscita en el presente expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para plantear, por parte del Gobierno de la Nación ante el Tribunal Constitucional, un conflicto positivo de competencia al Gobierno de la Generalidad de Cataluña, en relación con el Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022, aprobado por Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, y publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña el día 28 siguiente.

Notificado el rechazo del requerimiento de incompetencia el 26 de septiembre de 2019, el plazo para el planteamiento del conflicto termina, de conformidad con el artículo 63.5 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), el 26 de octubre de 2019.

III.- En primer lugar, y en relación con la idoneidad de la vía procesal del conflicto, deben señalarse dos aspectos. El primero de ellos tiene que ver con el proceso impugnatorio por el que se ha optado para reaccionar frente al Acuerdo del Gobierno de Cataluña objeto de impugnación, esto es, el definido en el artículo 61 de la LOTC, que dispone que "pueden dar lugar al planteamiento de los conflictos de competencia las resoluciones y actos emanados de los órganos del Estado o de los órganos de las Comunidades Autónomas o la omisión de tales disposiciones, resoluciones o actos".

El conflicto positivo de competencia está legalmente contraído a las controversias que opongan al Estado y a las comunidades autónomas, o a éstas entre sí, acerca de la titularidad de las "competencias asignadas directamente por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes Orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las Comunidades Autónomas" (artículo 59 de la LOTC), mientras que el título V de la LOTC (artículos 76 y 77) ofrece un proceso impugnatorio singular que permite reaccionar frente a las disposiciones sin fuerza de ley de las comunidades autónomas, aduciendo vicios sustantivos o, al mismo tiempo, sustantivos y competenciales, permitiendo por ello una más amplia argumentación.

En segundo lugar, y también en lo concerniente a la vía procedimental elegida, el artículo 62 de la LOTC prevé que el Gobierno pueda invocar el artículo 161.2 de la Constitución, que le permite, al impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las comunidades autónomas, solicitar la suspensión de la disposición o resolución recurrida, debiendo el Tribunal ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.

La propuesta de Acuerdo no contiene, sin embargo, invocación expresa del artículo 161.2 de la Constitución a fin de que se suspenda el Plan de acción exterior objeto de impugnación.

IV.- Expuesto lo anterior, procede abordar el reparto competencial que opera en materia de relaciones internacionales para determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para sostener la vindicatio potestatis que, por virtud del planteamiento del conflicto, se articula por el Estado respecto del Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 de Cataluña. La Constitución atribuye al Estado, en su artículo 149.1.3.ª, competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales, además de reservarle, en el artículo 97, la dirección de la política exterior [previsión que puede y debe ser tomada en consideración, como afirmó el Tribunal Constitucional en la STC 228/2016 [FJ 2 apartado 2.d)], al igual que los artículos 63 y 93 a 96, en tanto que "aunque no constituyen ningún título atributivo de competencias, contribuyen a perfilar el título competencial que contiene el artículo 149.1.3.ª".

Por su parte, la Comunidad Autónoma de Cataluña puede llevar a cabo una actuación con proyección exterior en los términos previstos en la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que regula, en sus artículos 184 a 192, las relaciones de la Generalidad con la Unión Europea; y, en sus artículos 193 y siguientes, la acción exterior de la Generalidad.

Unos y otros preceptos han sido objeto de numerosos pronunciamientos del Tribunal Constitucional, desde las tempranas SSTC 137/1987, 153/1989, 80/1993 y 165/1994, hasta las más recientes SSTC 31/2010, 46/2015, 85/2016, 228/2016 y 77/2017 (relativas -las cinco últimas citadas-, respectivamente, al Estatuto de Autonomía de Cataluña; la Ley del Parlamento de Cataluña 24/2009, del Sindic de Greuges; la Ley 2/2014, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado; la Ley catalana 16/2014, de 4 de diciembre, de acción exterior y relaciones con la Unión Europea; y el Decreto de creación del Departamento de Asuntos Exteriores de la Generalidad). De las sentencias referidas, pueden extraerse las siguientes conclusiones:

1.- En una aproximación tradicional, y no exhaustiva del alcance de la reserva a favor del Estado del artículo 149.1.3.ª de la CE, el Tribunal Constitucional ha identificado como algunos de los elementos esenciales que conforman su contenido los relativos a la celebración de tratados (ius contrahendi), a la representación exterior del Estado (ius legationis), así como a la creación de obligaciones internacionales y a la responsabilidad internacional del Estado, reserva que excluye que los entes territoriales dotados de autonomía política puedan establecer órganos permanentes de representación ante sujetos dotados de un estatuto internacional, pues ello implica un previo acuerdo con el Estado receptor o la organización internacional ante la que ejercen sus funciones. En definitiva, las relaciones internacionales objeto de la reserva contenida en el artículo 149.1.3.ª de la Constitución son relaciones entre sujetos internacionales y regidas por el Derecho internacional, lo que supone, necesariamente, que las actividades con proyección exterior que pueden llevar a cabo las comunidades autónomas no pueden implicar el ejercicio de un ius contrahendi ni originar obligaciones inmediatas y actuales frente a los poderes públicos extranjeros ni incidir en la política exterior del Estado ni generar responsabilidad de éste frente a Estados extranjeros u organizaciones inter o supranacionales.

2.- En la competencia exclusiva del artículo 149.1.3.ª de la Constitución se integran no solo las facultades clásicas que el Derecho internacional reconoce a los Estados como sujetos de ese derecho, sino también una potestad más amplia de "dirección y puesta en ejecución de la política exterior" entendida como estrategia, posicionamiento y actuación del Estado en el ámbito internacional en defensa de los intereses y valores de España. De esta manera, las actuaciones que las comunidades autónomas, realizan en el exterior deberán serlo en el ejercicio de sus respectivas competencias, y sometiendo dicho ejercicio a la observancia y adecuación a las directrices, fines y objetivos establecidos por el Gobierno, en "el "ejercicio de su competencia de dirección de la política exterior". De esta forma, se reconoce la actuación de las Comunidades Autónomas en el exterior y, al mismo tiempo, se afirma su sujeción a la dirección del Estado que resulta, se reitera, de la competencia exclusiva del art. 149.1.3 CE" (STC 85/2016 FJ 4).

3.- Dentro de la competencia estatal, se sitúa también la de coordinación, necesaria para la integración de una diversidad de competencias y administraciones afectadas en un sistema unitario y operativo, y cuyo contenido, como delimita la STC 85/2016 -FJ 4-, comporta la posibilidad de "fijar medidas suficientes y mecanismos de relación que permitan la información recíproca y una acción conjunta, así como, según la naturaleza de la actividad, pensar tanto en técnicas autorizativas, o de coordinación a posteriori, como preventivas u homogeneizadoras", como son las establecidas en la Ley 2/2014 acerca de la comunicación al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación de las propuestas de viajes (artículo 5.2), la celebración de acuerdos internacionales administrativos o no normativos (artículo 11.4) y la apertura de oficinas para la promoción exterior (artículo 12.1).

4.- Las comunidades autónomas pueden llevar a cabo actividades con proyección exterior relacionadas con el ejercicio de sus competencias, si bien con el límite de la reserva prevista en el artículo 149.1.3.ª de la Constitución con el alcance descrito y, por tanto, ciñéndose al ámbito de sus competencias, con cumplimiento de los mecanismos de coordinación que el Estado establezca y respetando la política exterior del Estado.

En definitiva, corresponde al Estado, además de la competencia exclusiva en materia de relaciones exteriores con su contenido clásico, las competencias de ordenación y coordinación de la política exterior, lo que le faculta para la fijación de directrices, fines y objetivos al respecto.

V.- Expuesto así el deslinde competencial que opera en la materia, procede ahora abordar el análisis del Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 de Cataluña para determinar si concurren en él los elementos necesarios para apreciar el concurso de fundamentos jurídicos suficientes para articular un conflicto positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional.

En relación con este mecanismo de impugnación, resulta preciso recordar que la eventual apreciación de un atentado al orden competencial marcado por la Constitución no solo puede tener lugar en aquellos supuestos en los que se produce una conculcación del referido orden como consecuencia de una usurpación o apropiación de competencia que no es de la propia titularidad, sino que las competencias ajenas pueden ser vulneradas o invadidas tanto por vaciamiento o menoscabo como por "perturbación" (STC 162/2013, FJ 6; STC 128/2016, FJ 9 B); y STC 77/2017, FJ 5). Puede existir -como de hecho se apreció en la STC 77/2017- una perturbación, "entendida como una afectación negativa del ámbito competencial reservado al Estado".

La propuesta plantea la impugnación íntegra del Plan estratégico de acción exterior de Cataluña por los motivos señalados en antecedentes, para cuyo análisis y exposición se distinguirán cuatro apartados distintos, relativos, respectivamente, a la eventual invasión de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales ex artículo 149.1.3.ª de la Constitución (apartado VI), la inobservancia de los mecanismos establecidos para hacer efectiva la potestad estatal de coordinación en materia de acción exterior (apartado VII), el menoscabo de las directrices de la política exterior del Estado derivado de su elusión (apartado VIII) y el desbordamiento de las competencias autonómicas en el desenvolvimiento de la acción exterior con la consiguiente invasión de las competencias del Estado (apartado IX).

Antes, sin embargo, es preciso hacer una consideración previa acerca de la circunstancia derivada del hecho de que toda la jurisprudencia constitucional que se ha citado -y, que, por tanto, se tiene en consideración para la elaboración del presente dictamen- es anterior a la aprobación de la Ley 19/2017, de 6 de septiembre, del referéndum de autodeterminación de Cataluña, la Ley 20/2017, de 8 de septiembre, de transitoriedad jurídica y fundacional de la República, de la celebración del referéndum el "1 de octubre", y de la declaración unilateral de independencia de 27 de octubre de 2017.

El Tribunal Constitucional ha reiterado en sus sentencias que no es su función la de enjuiciar intencionalidades políticas, si bien "ello no significa que deba desplegarse exclusivamente en el plano meramente formal, prescindiendo del contexto en el que se ha dictado el precepto cuestionado, que resulta esencial" (STC 122/2016, FJ 5 y STC 98/2019, en otros términos, pero reconociendo la importancia del contexto, en el FJ 4). Por otro lado, el contexto y la realidad social en los que se incardina una regulación o actuación concreta es un elemento a tomar en consideración para la interpretación de los textos en el ámbito jurídico, como resulta del artículo 3.1 del Código Civil y como ha recordado este Consejo de Estado, entre otros, en el dictamen número 565/2015/460/2015, de 25 de junio, relativo al Decreto de Cataluña 16/2015, de 24 de febrero, por el que se crea el Comisionado para la Transición Nacional.

Es por ello preciso tener presentes el contexto y la realidad social en los que la aprobación del Plan estratégico de acción exterior tiene lugar, que son los de un proceso independentista que se propone dar proyección internacional a sus pretensiones, desarrollando una labor de propaganda a tal fin; Plan cuyos antecedentes inmediatos hacen difícil inferir que la voluntad subyacente al mismo sea distinta a la que hasta ahora ha quedado puesta de manifiesto y consistente en perseguir un objetivo de autodeterminación e independencia, presentando a Cataluña como un sujeto soberano pendiente de convertirse en un Estado.

VI.- Contravención por el Plan de la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales

Ha quedado ya expuesto en el apartado IV de consideraciones el alcance que el Tribunal Constitucional ha reconocido a la competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacionales, que incluye, en una enumeración no exhaustiva, la representación internacional, la celebración de tratados, la creación de obligaciones internacionales y las relaciones con otros sujetos de Derecho internacional.

Sin embargo, el Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 presenta en su seno, como advierte la propuesta, expresiones, previsiones y regulaciones que lo configuran como un instrumento unitario al servicio del desarrollo de una actuación de Cataluña como sujeto internacional que conculca la competencia exclusiva del Estado en la materia. Así resulta, por ejemplo, del propósito implícito de avanzar en la construcción de la apariencia de "Estado" en el exterior, que se infiere, entre otros extremos, del uso del lenguaje, en el que se privilegia el empleo de términos como "país", se habla de relaciones bilaterales y se regula la representación diplomática. También se deriva de la inadecuación de los términos utilizados en relación con los instrumentos internacionales, empleando los de "acuerdo" y "convenio" induciendo a confusión en cuanto a su naturaleza jurídica, así como en lo atinente a la participación en organismos internacionales, sin diferenciar entre asociaciones interregionales y organizaciones intergubernamentales. Además, el Plan difumina, hasta resultar imperceptible, la realidad de la acción exterior del conjunto del Estado como marco para la acción exterior de Cataluña, lo que se evidencia en las omisiones de cualquier referencia al Estado español o a las normas y a las competencias estatales.

Al respecto, resulta relevante recordar que el Tribunal Constitucional, en la Sentencia 228/2016, concluyó que la referencia a la "acción exterior de Cataluña", así como la expresión "actor internacional activo" del artículo 1.1, último inciso del párrafo primero de la Ley de Cataluña 16/2014, no eran inconstitucionales "siempre que se interpreten en los términos establecidos en el fundamento jurídico" cuarto, en el que se dice que "sólo el Estado puede relacionarse en el exterior como sujeto de Derecho Internacional" (reproduciendo parte de la STC 85/2016, FJ 4), así como que solo los Estados son sujetos internacionales debido a su soberanía, según proclama el artículo 2.1 de la Carta de las Naciones Unidas. Añade que "los entes territoriales no son sujetos de derecho internacional y no pueden, en consecuencia, participar de las relaciones internacionales", concluyendo que "la Generalidad puede llevar a cabo actividades con proyección exterior, derivadas de su competencia y para la promoción de sus intereses, con respeto siempre a la competencia del Estado en materia de relaciones exteriores".

Por otro lado, debe tenerse presente la interpretación constitucional de la regulación de los "acuerdos de colaboración" contenidos en el artículo 2.d) de la Ley 16/2014, en relación con lo dispuesto en su artículo 7.2.e), de la misma, cuya constitucionalidad supedita la STC 228/2016 a su interpretación en los términos previstos en su fundamento jurídico quinto, en el que se recuerda que tales acuerdos "no pueden generar obligaciones jurídicas para sus firmantes, ni suscribirse por la Comunidad Autónoma con sujetos de Derecho Internacional", recordando que el ius contrahendi corresponde en exclusiva al Estado ex artículo 149.1.3.ª de la Constitución.

De la lectura del Plan estratégico de acción exterior de Cataluña, así como de las actuaciones de la Generalidad en materia exterior, no se infiere que su contenido admita una interpretación conforme de sus previsiones en los términos dispuestos por la jurisprudencia constitucional. Antes bien, no solo se aprecia que el sentido de que se dota a las actuaciones previstas en el Plan es dispar al sostenido por el Tribunal Constitucional en su interpretación conforme, sino que, además, las actuaciones desarrolladas por la Generalidad de Cataluña desde las referidas SSTC 85/2016 y 226/2016 han conculcado, como luego se verá, esos límites que la jurisprudencia constitucional impone observar en el desarrollo de una actuación exterior autonómica.

Esta conculcación de la competencia exclusiva del Estado por incumplimiento de los límites impuestos por la jurisprudencia constitucional se aprecia, por ejemplo, en previsiones tales como "la mejora del uso y efectividad de los instrumentos reglados de relaciones bilaterales existentes con gobiernos prioritarios (acuerdos marco, acuerdos sectoriales, planes país, agendas bilaterales...)" en el punto 7, la "promoción de los intercambios directos del Gobierno de Cataluña con otros gobiernos", buscando la "construcción de alianzas para impulsar la acción de gobierno en el exterior" y la "consolidación de ámbitos de colaboración con otros gobiernos" del punto 8, o el incremento de la presencia de Cataluña en la construcción multilateral del punto 11.

El punto 9 del Plan estratégico se propone la "consolidación y fortalecimiento de vínculos con el cuerpo diplomático y consular" de acuerdo con los objetivos estratégicos de la acción exterior del Gobierno de Cataluña, el "mantenimiento de relaciones estrechas, regulares y fluidas con el conjunto del cuerpo consular", y la "organización de visitas para el cuerpo diplomático y consular acreditado en Cataluña", entre otros extremos; cuando el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional el artículo 26.1.e) de la Ley de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea de Cataluña.

En efecto, la STC 228/2016, FJ 9, concluyó la inconstitucionalidad del apartado 1.e) del artículo 26 de la Ley catalana 16/2014, que atribuía al Gobierno de la Generalidad la promoción del objetivo de "establecer relaciones institucionales fluidas y constantes con el cuerpo consular presente en Cataluña, en especial con las legaciones de países que tengan fuertes intereses y vínculos socio-económicos y culturales con Cataluña, y promover el establecimiento de nuevos consulados de otros países, como una forma de potenciar las relaciones bilaterales con territorios que puedan tener interés en Cataluña". Advertía la referida sentencia que las relaciones consulares, conforme al Convenio de Viena de 1963, se desarrollan entre sujetos de Derecho internacional, así como que las referencias a la promoción del establecimiento de consulados en otros países, como forma de potenciar las relaciones bilaterales, propicia la asunción de una función representativa a nivel internacional que no le corresponde, por ser competencia exclusiva del Estado.

El Plan desoye lo establecido por el Tribunal Constitucional no solo en las referencias de su punto 9 al mantenimiento de relaciones fluidas con el cuerpo consular, sino además en las previsiones del punto 18 del Plan, relativo a la puesta en marcha del Consejo de Diplomacia Pública de Cataluña, al que se encomienda la consolidación de la reapertura y pleno funcionamiento del referido Consejo, previsión que tampoco respeta los criterios sentados por el Tribunal Constitucional en contra de la arrogación de facultades de representación en el exterior.

VII.- Inobservancia de los mecanismos de coordinación

El Tribunal Constitucional ha reconocido la posibilidad de que las comunidades autónomas desarrollen actividades con proyección exterior siempre que sean necesarias, o al menos convenientes, para el ejercicio de sus competencias, en tanto que sujetos distintos del Estado y siempre que lo hagan de forma coordinada, razón por la que corresponde al Estado la competencia de coordinación. En relación con esta, el Tribunal Constitucional ha señalado que "las facultades de coordinación y ordenación que incumben al Estado a partir de su competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales y de dirección de la política exterior, habrán de ejercerse consecuentemente con su naturaleza de tales" (STC 85/2016 FJ 4); considerando "proporcionadas" medidas de coordinación como la obligación de informar al Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, de los viajes, visitas, intercambios y actuaciones con proyección exterior que se proponen realizar; la posibilidad que se reconoce al referido ministerio de informar o emitir recomendaciones sobre la adecuación de la propuesta de actuación a las directrices, fines y objetivos de la política exterior previamente fijada; o la obligación de las comunidades autónomas de informar al Gobierno del establecimiento de oficinas para su promoción exterior.

En efecto, el artículo 5.2 de la Ley 2/2014, de 25 de marzo, de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, señala que las comunidades autónomas deben mantener informado al Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación de las propuestas sobre viajes, visitas, intercambios y actuaciones con proyección exterior para que dicho departamento pueda informar y, en su caso, emitir recomendaciones motivadas sobre la adecuación de la propuesta de actuación a las directrices, fines y objetivos de la política exterior fijados por el Gobierno.

Por su parte, el artículo 11.4 de la Ley 2/2014 dispone que las comunidades autónomas podrán celebrar acuerdos internacionales administrativos en ejecución y concreción de un tratado internacional cuando así lo prevea el propio tratado, les atribuya potestad para ello y verse sobre materias de su competencia; así como que podrán celebrar acuerdos no normativos con los órganos análogos de otros sujetos de Derecho internacional, no vinculantes jurídicamente para quienes los suscriben, sobre materias de su competencia, si bien señala que "el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación informará con carácter previo y de acuerdo con lo que disponga la legislación estatal que regule su celebración, los acuerdos internacionales administrativos y los no normativos que estas Administraciones pretendan celebrar con autoridades u órganos administrativos de un sujeto de derecho internacional".

El artículo 12.1 de la Ley 2/2014 establece que las comunidades autónomas y las ciudades autónomas informarán al Gobierno del establecimiento de oficinas para su promoción exterior, con carácter previo a su apertura, así como que el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación informará la propuesta, de acuerdo con las directrices, fines y objetivos de la política exterior, la estrategia de acción exterior y, en particular, con el principio de unidad de acción en el exterior.

Ninguno de todos estos mecanismos de coordinación se menciona, siquiera, a lo largo del Plan estratégico de acción exterior.

La propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros da cumplida cuenta de múltiples situaciones habidas, firmas de acuerdos, realizaciones de viajes, apertura de delegaciones y firmas de memorandos en los que se ha recordado a la Comunidad Autónoma de Cataluña el necesario cumplimiento de la Ley, y en los que los requerimientos del Gobierno de España han sido desatendidos, existiendo, según afirma la propuesta, una omisión sistemática de los deberes impuestos al respecto.

Esta circunstancia, unida al silencio en que incurre el Plan de acción exterior de Cataluña acerca del marco legal vigente en materia de relaciones internacionales, la ausencia de menciones a otros sujetos de la acción exterior del Estado, la falta de referencias a los mecanismos de coordinación con los instrumentos de la política exterior del Estado, así como la ausencia de consideraciones a aspecto alguno relativo a las obligaciones legales mencionadas, permite elucidar que encierra una voluntad de incumplimiento de las facultades estatales de coordinación en materia de política exterior y relaciones internacionales, que, por otro lado, ha sido constante desde la aprobación de la Ley 2/2014, como acredita la documentación anexa al expediente.

VIII.- Perturbación de la política exterior del Estado

Como señaló el Tribunal Constitucional en la STC 85/2016 (FJ 4), recordando doctrina anterior, en el artículo 149.1.3.ª de la CE se integran, no solo las facultades clásicas que el Derecho internacional reconoce a los Estados como sujetos de ese derecho, sino también una potestad más amplia de "dirección y puesta en ejecución de la política exterior" entendida como estrategia, posicionamiento y actuación del Estado en el ámbito internacional en defensa de los intereses y valores de España.

Al Estado corresponde, además de la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales, con todo lo que ello comporta, la función constitucional de dirigir la política exterior (artículo 97 de la CE), de tal manera que allí donde las comunidades autónomas sean titulares de competencias exclusivas es constitucional la actividad con proyección exterior siempre que no se afecte a materias propias del ordenamiento internacional ni se enerve el ejercicio de otras competencias que correspondan al Estado [STC 80/2012, de 18 de abril, FJ 7 b)], como es la "dirección y puesta en ejecución de la política exterior (que) corresponde en exclusiva a las autoridades estatales" (STC 77/2017). La competencia estatal "no impide que las Comunidades Autónomas realicen actividades en el exterior que sean proyección de sus competencias materiales, siempre que no perturben o condicionen la competencia estatal" (STC 31/2010, FJ 73; en parecidos términos, FJ 125), de tal manera que "uno de los límites de las actividades con proyección exterior que pueden llevar a cabo las Comunidades Autónomas es que no incidan en la política exterior del Estado [STC 46/2015, de 5 de marzo, FJ 4 c)], de modo que la acción exterior autonómica en modo alguno puede entenderse en un sentido que suponga interferir o condicionar la dirección de la política exterior del Estado, que corresponde al Gobierno de la Nación, en los términos que ha precisado este Tribunal (por todas, STC 85/2016, FJ 4)" (STC 77/2017, FJ 5).

El Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 no contempla referencias a la política exterior que pueda desarrollar el Estado ni a sus facultades directivas al respecto, siquiera como marco en el que incardinar muchos de los propósitos que abriga; silencio este que permitiría sostener una perturbación competencial consistente en la afectación negativa de la competencia exclusiva del Estado mencionada. Pero es que, además del silencio absoluto acerca del hecho de que la política exterior debe fijarla -en los términos previstos en la Ley 2/2014 y con participación de las comunidades autónomas- el Estado, se aprecian, a lo largo del Plan, numerosas referencias que sugieren que Cataluña puede intervenir en cuestiones de política exterior inherentes al contenido esencial del artículo 97 de la Constitución. Esta impresión se deriva de menciones a objetivos tales como el impulso de la Red Transeuropea de Transporte (punto 52) o el establecimiento de líneas de colaboración internacional para dar respuesta ante amenazas de seguridad (punto 114), que desbordan además, como luego se verá, el ámbito competencial autonómico; y con mayor vigor en las afirmaciones relativas al papel a desempeñar por Cataluña en materia de "agenda internacional de Derechos Humanos" (punto 107), en el apoyo a las poblaciones en procesos de descolonización y autodeterminación o en el impulso del diálogo como herramienta de resolución de conflictos (punto 112).

Las circunstancias descritas permiten apreciar que el Plan, entendido como una unidad sistémica, perturba el ejercicio por el Estado de su función constitucional de dirección de la política exterior, pues pretende operar en ámbitos materiales propios de aquella; además de que enerva la finalidad propia de la política exterior en la medida en la que uno de sus propósitos declarados es la internacionalización de una imagen de España que es, por definición, incompatible con la defensa de sus intereses en el orden internacional.

IX.- Desarrollo de una acción exterior que desborda los límites de las competencias autonómicas

Por último, el Plan contempla previsiones que colisionan con las competencias estatales, no ya por excederse de los límites que derivan del orden constitucional de competencias impuesto en materia de relaciones internacionales -que limita la actuación exterior de la Comunidad Autónoma al ejercicio de competencias propias y como consecuencia natural y necesaria de su desenvolvimiento-, sino por versar sobre ámbitos materiales atinentes a títulos competenciales que no le corresponden, incurriendo en una invasión competencial de los propios del Estado. Pueden citarse los siguientes ejemplos:

- En el punto 49 se proyectan las medidas a adoptar en relación con el Corredor Mediterráneo y los servicios ferroviarios entre Cataluña y Occitania. El Corredor Mediterráneo es una infraestructura transfronteriza de carácter estratégico e interés general cuya competencia corresponde al Estado de conformidad con las reglas 21.ª y 24.ª del artículo 149.1 de la Constitución, que le reservan, respectivamente, la competencia exclusiva en materia de ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma y la competencia exclusiva en materia de obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad autónoma. No se incardinan en el ámbito competencial autonómico las actuaciones extraterritoriales relativas a infraestructuras de ámbito supraautonómico o de interés general. - El punto 64 prevé el despliegue de infraestructuras digitales y el fomento de la conexión internacional del territorio, materia ésta cuya competencia corresponde al Estado con carácter exclusivo de conformidad con la reserva que opera en materia de telecomunicaciones en el artículo 149.1.21.ª de la Constitución. La atribución competencial referida responde a la necesidad de "asegurar la efectividad de las comunicaciones" (STC 31/2010, FJ 85), y comprende la totalidad de las competencias normativas además de las competencias de ejecución necesarias para configurar un sistema materialmente unitario (STC 72/2014, FJ 3). - El punto 106 se propone avanzar en la integración de los mercados energéticos, la diversificación del abastecimiento de energía en Europa, las medidas de descarbonización de la economía o el desarrollo de las energías renovables, cuestiones todas estimables y necesarias pero de competencia estatal, no solo en virtud de la reserva que en relación con las bases del régimen energético dispone el título previsto en el artículo 149.1.25.ª de la Constitución, sino también del transversal relativo a la planificación general de la actividad económica que le atribuye la regla 13.ª del mismo artículo 149.1, al amparo de la cual el Estado puede, como ha señalado la STC 87/2019, FJ 4, no solo ""fij[ar] las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos" para alcanzar objetivos de política económica general o sectorial (por todas, STC 139/2013, de 8 de julio, FJ 3, refiriéndose a actividades de fomento en el mercado inmobiliario o STC 143/2017, de 14 de diciembre, FJ 13, sobre la orientación de las políticas públicas hacia la rehabilitación y regeneración de las ciudades), sino también, y muy principalmente, acometer la "ordenación general de la economía" (STC 1/1982, de 28 de enero, FJ 5) y adoptar "medida[s] de política económica general" para atender a supuestos en los que "para conseguir objetivos de la política económica nacional, se precisa una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado" (por todas, SSTC 79/2017, de 22 de junio, FJ 6, y 89/2017, de 4 de julio, FJ 8, ambas con cita de otras)". - El punto 114 prevé el establecimiento de líneas de colaboración internacional para dar una respuesta efectiva ante amenazas de seguridad, así como el desarrollo de herramientas y tecnologías de gestión de emergencias. El Consejo de Estado ha reiterado, entre otros, en sus dictámenes números 951/2018, de 29 de noviembre; 244/2019, de 4 de abril; 531/2019, de 27 de junio; y 628/2019, de 24 de julio, que, de conformidad con los artículos 104 y 149.1.29.ª de la Constitución, corresponde al Estado en exclusiva la competencia en materia de seguridad pública, como "actividad dirigida a la protección de personas y bienes (seguridad en sentido estricto) y al mantenimiento de la tranquilidad u orden ciudadanos" (SSTC 33/1982, FJ 3; 117/1984, FJ 4; 104/1989, FJ 3; 148/2000, FJ 6; 154/2005, FJ 5 y 86/2014, JF 4) sin perjuicio de la posibilidad de creación de policías por las comunidades autónomas en la forma en que se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo que disponga una ley orgánica. Por ello, la previsión relativa al establecimiento de líneas de colaboración internacional, para dar respuesta ante amenazas de seguridad, contraviene las competencias del Estado en materia de seguridad pública y en materia de relaciones internacionales.

X.- Llegado este punto, procede señalar, a modo de conclusión, que el Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022 de Cataluña se presenta como un instrumento que debe ser valorado de manera global, pues está dotado de una unidad de sentido y es su impugnación íntegra lo que, por ello, se considera por la propuesta.

Esta valoración se comparte por el Consejo de Estado en la medida en la que el instrumento en relación con el que se plantea el conflicto se configura, en efecto, como una estrategia de conjunto, como un plan global que está concebido en su integridad como un mecanismo al servicio de un fin y desde una posición de ajenidad a los principios y criterios que deben sustentar y encuadrar una acción exterior autonómica en el marco de un Estado territorialmente complejo como es España.

Es cierto, como opone el Gobierno de Cataluña en el rechazo del requerimiento de incompetencia, que la incorporación de cláusulas de salvaguardia de competencias estatales no es exigible en términos constitucionales y no debe, por tanto, operar como un parámetro de constitucionalidad. Pero no es menos cierto que la ausencia de cualquier referencia, no ya a la competencia del Estado en materia de relaciones internacionales, sino a los principios que presiden la acción exterior -gobernada por el principio de unidad ex artículo 3.2.a) de la Ley 2/2014-, y la omisión total de cualquier mención a las directrices, fines y objetivos de la política exterior fijados por el Estado comportan una inobservancia del principio de lealtad constitucional, fundado en la comprensión del Estado como una realidad compleja formada por una pluralidad de entidades territoriales dotadas de autonomía política que, sin embargo, se incardinan en una realidad superior que las trasciende.

A esta circunstancia se añade otra, pues el silencio y las omisiones en las que incurre el Plan aunque no son constitutivas, per se, de una infracción constitucional, sí constituyen, junto a otros elementos tales como la laxitud terminológica o el empleo deliberado de términos que inducen a confusión, una pauta de interpretación de la voluntad subyacente en el instrumento que se cuestiona, criterio que se refuerza a la vista de las actuaciones llevadas a cabo por las delegaciones en el exterior y con los hechos y acontecimientos que obran en antecedentes.

Además de lo anterior, el Plan estratégico perturba el ejercicio por el Estado de sus competencias en materia de relaciones internacionales, excediendo con mucho el ámbito de actuación de la Generalidad en materia de acción exterior, enerva muchas de las funciones que al Estado corresponden como sujeto de Derecho internacional y perturba el desarrollo de la política exterior del Estado.

Todas estas razones permiten concluir que se aprecian, en el Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022, el concurso de fundamentos jurídicos suficientes para sostener la interposición de un conflicto positivo de competencia por el Estado frente a la Comunidad Autónoma de Cataluña. En relación con el empleo de este mecanismo de impugnación, y de conformidad con lo expresado en el apartado III de consideraciones, el planteamiento del conflicto procede que sea con invocación expresa del artículo 161.2 de la Constitución, a fin de que se suspenda el Plan de acción exterior objeto de impugnación, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 62 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos suficientes para plantear conflicto positivo de competencias al Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación con el Acuerdo Gov/90/2019, de 25 de junio, por el que se aprueba el Plan estratégico de acción exterior y de relaciones con la Unión Europea 2019-2022".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de octubre de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE POLÍTICA TERRITORIAL Y FUNCIÓN PÚBLICA.