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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de noviembre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de fecha 1 de agosto de 2019, con registro de entrada el día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se determinan las condiciones de seguridad de las actividades de buceo.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, 65 artículos divididos en cuatro capítulos, cuatro disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y cuatro anexos.

El preámbulo se estructura en cinco apartados. El apartado I explica, en términos generales, la situación en la que se encuentra la actividad de buceo en la actualidad. En este sentido, comienza aludiendo a la creciente importancia que esta actividad ha adquirido en los últimos años, dado el auge del buceo recreativo, la aparición de nuevas modalidades de buceo y los avances técnicos experimentados en este campo, todo lo cual ha tenido una gran incidencia en el ámbito de la seguridad de la actividad. Por otro lado, dispone que la regulación de esta materia se encuentra dispersa en diferentes normas. Ante esta situación, el apartado II establece que el propósito del proyecto de real decreto es actualizar y unificar la normativa sobre las condiciones de seguridad que se deben observar en la práctica de la actividad de buceo.

Los apartados III y IV del preámbulo examinan la estructura y el contenido el proyecto de real decreto, describiendo las principales novedades que introduce. Por último, el apartado V expone la habilitación para dictar la norma y justifica el cumplimiento de los principios de buena regulación.

La parte dispositiva del proyecto consta de 65 artículos divididos cuatro capítulos.

El capítulo I ("Disposiciones generales") comprende los artículos 1 a 6. En ellos se establece el objeto y el ámbito de aplicación del real decreto, un conjunto de definiciones, las modalidades de buceo, diferenciando entre buceo recreativo, deportivo, profesional, científico, extractivo, militar y para fines de servicio público, así como los tipos de buceo por razón de la técnica, que puede ser autónomo o semiautónomo. También hace referencia al buceo libre o en apnea y a las limitaciones y condicionantes para la práctica de actividades de buceo.

El capítulo II ("Condiciones generales de seguridad de las actividades de buceo") comprende los artículos 7 a 16, que se refieren a la edad mínima para la actividad de buceo, el estado de salud de los buceadores, la necesidad de formación, las obligaciones de las empresas de buceo profesional, escuelas, centros turísticos y clubes de buceo, la exposición al medio hiperbárico y gestión de la descompresión, los gases respirados, las condiciones atmosféricas y estado del mar, la señalización y distancia de seguridad, la embarcación de apoyo a buceadores y los patrones de embarcaciones de apoyo.

El capítulo III ("Condiciones de seguridad para determinadas modalidades de buceo") se organiza en cinco secciones, que establecen las obligaciones de seguridad específicas para cada modalidad de buceo atendiendo a sus particularidades: - SECCIÓN 1.ª: NORMAS DE SEGURIDAD PARA BUCEO RECREATIVO (artículos 17-20): comienza señalando que las técnicas permitidas para el buceo recreativo son las de buceo autónomo y semiautónomo, pasando después a regular cada una de ellas. También se refiere a los guías e instructores de buceo recreativo. - SECCIÓN 2.ª: NORMAS DE SEGURIDAD PARA BUCEO DEPORTIVO (artículo 21): regula las especialidades del buceo deportivo. Señala que la participación en competiciones oficiales se regirá por las reglas que establezcan las federaciones deportivas y, en su defecto, por el real decreto, y que cuando la actividad de buceo deportivo se practique fuera del ámbito organizativo de una competición oficial se regirá por lo dispuesto en el real decreto y, en particular, por los preceptos del buceo recreativo. - SECCIÓN 3.ª: NORMAS DE SEGURIDAD PARA BUCEO PROFESIONAL (artículos 22-49): establece inicialmente las normas relativas a la cámara hiperbárica, el jefe de equipo de buceo profesional, las técnicas de buceo profesional y el suministro simultáneo de oxígeno normobárico. Posteriormente se divide en cinco subsecciones que se ocupan de las distintas técnicas de buceo profesional permitidas, a saber: autónomo, suministro de superficie, campana húmeda, campana seca a intervención y saturación, estableciendo normas específicas para cada una de ellas. - SECCIÓN 4.ª: NORMAS DE SEGURIDAD PARA BUCEO CIENTÍFICO (artículo 50): establece las normas de seguridad específicas para esta modalidad de buceo. - SECCIÓN 5.ª: NORMAS DE SEGURIDAD PARA BUCEO DE EXTRACCIÓN DE RECURSOS MARINOS VIVOS (artículos 51-60): comienza señalando que las normas de esta sección solo serán de aplicación a las operaciones de buceo para la extracción de recursos marinos vivos que tengan como profundidad máxima 15 metros y no se lleve a cabo descompresión programada. Para las que no cumplan estas condiciones les serán de aplicación las normas de seguridad para buceo profesional. A continuación regula las técnicas de buceo extractivo, el jefe de equipo de buceo, las limitaciones del buceo extractivo, los tiempos máximos de exposición, el suministro simultáneo de oxígeno normobárico y el personal y equipamiento mínimo para el buceo extractivo en técnica de autónomo y de suministro de superficie.

El capítulo IV ("Intervención de la Administración Marítima") comprende los artículos 61 a 65, que regulan la comunicación previa al inicio de la actividad, las actuaciones de inspección, la suspensión cautelar de la actividad, el régimen sancionador y las excepciones a las normas de seguridad.

El texto del proyecto se cierra con cuatro disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y cuatro anexos: - Las cuatro disposiciones adicionales se refieren, respectivamente, a los centros asesores técnicos, a la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima, a los títulos y cualificaciones deportivas y recreativas y al buceo en aguas continentales. - Las dos disposiciones transitorias contienen el régimen provisional para los títulos deportivos y profesionales de buceo y el régimen transitorio del buceo extractivo en apnea. - La disposición derogatoria única enumera una serie de normas que quedan expresamente derogadas, entre las que se encuentra el Decreto 2055/1969, de 25 de septiembre, por el que se regula el ejercicio de actividades subacuáticas, a excepción de su disposición transitoria primera, y la Orden de 14 de octubre de 1997 por la que se aprueban las normas de seguridad para el ejercicio de actividades subacuáticas. También establece que quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el real decreto. - Las cuatro disposiciones finales señalan, respectivamente, que se faculta al Ministro de Fomento para dictar las disposiciones necesarias para el desarrollo y ejecución del real decreto; que se faculta al Director General de la Marina Mercante para actualizar los anexos I, II y III con el objeto exclusivo de acomodarlos a las innovaciones que se produzcan en el sector; que el real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución española; y que el real decreto entrará en vigor en el plazo de seis meses contados desde el día siguiente a su publicación en el Boletín Oficial del Estado. - Los cuatro anexos establecen, respectivamente, el cuestionario sobre el estado de salud para la práctica del buceo recreativo, la presión de los gases respirados para la actividad de buceo, el equipamiento mínimo para las modalidades de buceo y la comunicación previa al inicio de la actividad.

SEGUNDO.- El expediente

Se adjunta al proyecto de disposición el expediente instruido para su elaboración, con los siguientes documentos:

a) El texto inicial del proyecto de real decreto y la versión que ha sido remitida a este Consejo de Estado.

b) Las sucesivas versiones de la memoria del análisis de impacto normativo.

En su versión final, la memoria del análisis de impacto normativo, que incorpora una ficha con el resumen ejecutivo, examina la oportunidad del proyecto, desarrollando las explicaciones recogidas en el preámbulo. Así, indica que el objetivo fundamental de la norma es actualizar y unificar la regulación, hoy dispersa y desfasada, de las condiciones de seguridad para la práctica del buceo de manera que resulte acorde con el auge que está experimentando esta actividad y las innovaciones habidas en el sector. Advierte, asimismo, que la norma proyectada se ocupa solamente de las cuestiones de seguridad marítima, teniendo en cuenta las competencias que corresponden a otros ministerios y a las comunidades autónomas, y que aborda sucintamente las cuestiones técnicas para permitir la normal aplicación del real decreto con independencia de la evolución tecnológica que pueda producirse. Además, especifica que la actualización de las titulaciones de buceo se deja para un momento posterior.

La memoria también indica que no se han planteado otras alternativas a la aprobación del real decreto en proyecto, que este se adecúa a los principios de buena regulación y que estaba incluido en el correspondiente Plan Anual Normativo. A continuación, analiza el contenido del proyecto y su base normativa y hace una descripción de su tramitación.

En el apartado de análisis de impactos, se prevé que la norma tenga un impacto económico positivo al establecer un marco jurídico actualizado y exento de ambigüedades que potenciará el desarrollo de las actividades de buceo. Además, la memoria indica que la nueva norma supondrá una reducción de las cargas administrativas en la medida en que muchas cuestiones dejarán de estar reguladas para remitirse al estado de la técnica y que tendrá, presumiblemente, un impacto medioambiental positivo. Por último, señala que la norma no produce impacto presupuestario y tampoco en materia de género, familia, infancia y adolescencia y que no se prevé la realización de una evaluación ex post para analizar los resultados de su aplicación.

La memoria incluye una justificación de la posibilidad del Gobierno en funciones de aprobar la norma proyectada.

c) La documentación relativa al trámite de consulta pública previa practicado el 28 de marzo de 2017.

d) La documentación relativa al trámite de audiencia e información pública, en el que han formulado observaciones numerosas entidades, entre las que se encuentran: la Asociación Profesional de Instructores y Centros Turísticos de Buceo de la Comunidad Autónoma de Baleares; la Asociación de Acuicultura de España (APROMAR); la Asociación de Calpe de Buceo; Servicios Subacuáticos Ibiza; la Asociación Catalana de Actividades Marítimas; la Asociación Catalana de Puertos Deportivos y Turísticos; la Asociación de Centros de Buceo de la Región de Murcia; la Asociación de Clubes Canadienses de Buceo (ACUC); el Servicio de Prevención, Extinción de Incendios y Salvamento del Ayuntamiento de Marbella; la Federación Nacional de Centros de Buceo (FNCB); la Asociación de Buceo Recreativo de España (ABRE); la Federación Catalana de Actividades Subacuáticas; la Asociación Gallega de Actividades Subacuáticas; la Asociación Empresarial Madrileña de Actividades Subacuáticas; la Asociación Deportiva Club de Buceo Yemaya; la Asociación por la Calidad en la Enseñanza del Buceo Profesional; la Asociación Nacional de Empresas de Buceo Profesional; REPROSUB; Plancton Diving; Peter Diving; la Sociedad Española de Medicina del Deporte y algunos profesionales a título individual; la Federación Nacional de Cofradías de Pescadores y algunas cofradías a título individual, así como el colectivo de mariscadores de Fisterra; UGT y Comisiones Obreras; el Sindicato de Actividades Marítimas del Estado Español (SAME) o la Sociedad Española de Buceo Científico y Universitario.

Asimismo, se recibieron escritos de alegaciones de la Dirección General de Bellas Artes y Patrimonio Cultural, de la Armada, de la Secretaría General de Pesca y del Ayuntamiento de Tossa de Mar.

También formularon observaciones las Comunidades Autónomas de Andalucía, Asturias, Illes Balears, Canarias, Cantabria, Cataluña, Galicia, Murcia y Valencia, algunas de las cuales alegaron que la norma regulaba cuestiones de competencia autonómica.

e) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, de 13 de noviembre de 2018, en el que no formulaba observaciones al proyecto.

f) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica de 28 de noviembre de 2018, sin observaciones.

g) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, de 29 de noviembre de 2018, en el que proponía que los trabajos de investigación en las reservas marinas también fueran considerados como buceo científico y que el buceo para fines de servicio público incluyera el que se realiza a través de medios propios. Hacía, asimismo, observaciones a otros artículos del proyecto vinculadas con las anteriores que no han sido, en general, aceptadas.

h) Informe de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima (SASEMAR) de 10 de diciembre de 2018, en el que realizaba una serie de observaciones meramente formales o de redacción al texto del proyecto.

i) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior de 12 de diciembre de 2018, en el que únicamente solicitaba que se excluyesen las actividades de buceo realizadas por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del ámbito de aplicación del proyecto, lo que ha sido aceptado.

j) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública de 17 de diciembre de 2018, en el que indicaba que la norma podía dar lugar a conflictividad dadas las competencias que el Estatuto de Autonomía de Cataluña atribuye a esta Comunidad en materia de marisqueo y pesca profesional. En concreto, señalaba que las normas catalanas prevén que el marisqueo profesional se realice solo en apnea, mientras que la regulación proyectada prohíbe practicar el buceo extractivo en la modalidad libre o en apnea.

k) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa de 9 de enero de 2019, que recogía las observaciones formuladas por el Estado Mayor de la Armada al texto del proyecto, dada su experiencia en este ámbito a través del Centro de Buceo de la Armada. Muchas de estas observaciones, de carácter eminentemente técnico, han sido aceptadas. Además, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa consideraba necesario mantener en vigor las tablas de descompresión recogidas en la Orden de 14 de octubre de 1997, que se precisase el término "aguas marítimas" y que se aplicasen los mismos criterios de personal y medios mínimos para las actividades de buceo profesional y extractivo en técnica de suministro en superficie, cuestiones todas ellas que no ha sido aceptadas. Sí se han recogido, en cambio, las observaciones sobre el período de tiempo de exposición máxima al medio hiperbárico y sobre las zonas o espacios en los que se limitan las actividades de buceo por afectar a la defensa nacional.

l) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Trabajo, Migraciones y Seguridad Social de 15 de enero de 2019, en el que formulaba numerosas observaciones al texto del proyecto, la mayoría de ellas destinadas a dotar de mayor claridad al texto, que han sido, en general, aceptadas. No se ha considerado necesario incluir en el proyecto la exigencia de formación en materia de riesgos laborales para el buceador profesional ni una referencia a la competencia de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en materia de vigilancia y control de la normativa sobre prevención de riesgos laborales, por considerar que excede de la materia regulada en la norma proyectada.

m) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Comercio y Turismo de 21 de febrero de 2019, en el que se hacen algunas recomendaciones de técnica normativa.

n) Aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública de 31 de mayo de 2019.

ñ) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social de 10 de junio de 2019, sin observaciones.

o) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento de 5 de julio de 2019, en el que proponía que se precisase qué se entendía por "aguas marítimas españolas e internacionales" y cuál era la formación necesaria para la práctica del buceo. Además, consideraba necesario concretar la remisión genérica al texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante en materia sancionadora y justificar el carácter negativo del silencio en los procedimientos de autorización de la práctica de buceo conforme a condiciones de seguridad específicas por la Dirección General de la Marina Mercante. Se han aceptado prácticamente todas las observaciones, excepto la relativa al régimen sancionador.

p) Informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa de 22 de julio de 2019, en el que consideraba necesario explicar con mayor detalle la congruencia de la norma con el ordenamiento jurídico español, europeo e internacional, su adecuación al orden constitucional de distribución de competencias y el cumplimiento de los principios de buena regulación. Por otro lado, formulaba numerosas observaciones de carácter técnico-formal que han sido, en su mayoría, trasladadas al texto del proyecto.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a consulta el proyecto de real decreto por el que se determinan las condiciones de seguridad de las actividades de buceo.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en cuya virtud su Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II. Reparto competencial, habilitación y rango

El proyecto de real decreto sometido a consulta se dicta al amparo del artículo 149.1.20.ª de la Constitución española, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de marina mercante. El concepto de marina mercante, tal y como dispone el artículo 6.1.c) y d) del texto refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre (en adelante, TRLPE), comprende la seguridad de la navegación y de la vida humana en el mar, así como la seguridad marítima, habiendo sido reconocida la constitucionalidad de este precepto por la Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998, de 19 de febrero. El real decreto en proyecto señala que se limita a regular las condiciones de seguridad para la práctica de las actividades de buceo, con la finalidad de garantizar de forma efectiva la seguridad de la vida humana en el mar, sin entrar a conocer cuestiones de otra naturaleza relacionadas con la práctica del buceo que podrían ser competencia de las comunidades autónomas.

En efecto, debe recordarse que son muchas las comunidades autónomas, tal y como ha quedado puesto de manifiesto en el trámite de audiencia, que han asumido competencias relativas al buceo deportivo y profesional, las actividades subacuáticas, el marisqueo y la acuicultura. Algunas de esas comunidades autónomas han considerado en sus observaciones que el proyecto de real decreto invade cuestiones de su competencia exclusiva, en especial, por lo que respecta a la regulación de las diferentes modalidades de buceo, la prohibición de la práctica del buceo extractivo mediante la técnica de la apnea y la exigencia de comunicación previa a la Dirección General de la Marina Mercante.

Sin perjuicio de las observaciones que más adelante se hagan en relación con algunos preceptos del proyecto de real decreto y su necesaria coordinación con las normas adoptadas por las comunidades autónomas al respecto, este Consejo de Estado considera que la norma proyectada se ciñe adecuadamente, en términos generales, a la regulación de la seguridad en la práctica de las actividades de buceo en el mar y que, por tanto, respeta el reparto constitucional de competencias y se encuadra en el título competencial relativo a la marina mercante. Las competencias asumidas por algunas comunidades autónomas en los ámbitos antes señalados no impide al Gobierno adoptar válidamente, en aras de preservar la vida humana en el mar, medidas como las previstas en el real decreto.

Dicho lo anterior, el Consejo de Estado estima que el artículo 6.3 de la norma en proyecto, en cuanto que dispone que toda persona que en el desarrollo de una inmersión se encuentre objetos sumergidos que pudieran tener valor artístico, arqueológico, científico o económico estará obligada a dar cuenta de ello a la Administración competente, excede de la regulación de la seguridad marítima y de la marina mercante y no encuentra su fundamento en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución, sino en todo caso en el artículo 149.1.28.ª. Así las cosas, se considera, de una parte, que por razón de su contenido la previsión citada debería ubicarse, según lo dispuesto en las Directrices de técnica normativa, en una disposición adicional del proyecto de real decreto y, de otra, invocar el artículo 149.1.28.ª de la Constitución como título en el que se funda. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Por otro lado, el proyecto de real decreto desarrolla las previsiones contenidas en el TRLPE, que dispone en su artículo 7 que la tutela de la seguridad de la vida humana en el mar y de la seguridad marítima serán objetivos a los que deberá dirigirse la política de marina mercante. Asimismo, la disposición final segunda del TRLPE en su apartado primero señala: "El Consejo de Ministros podrá dictar las normas reglamentarias y disposiciones administrativas de carácter general que requiera el desarrollo y aplicación de esta ley...". A la vista de lo anterior, debe concluirse que existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada.

Finalmente, no cabe formular objeción ninguna en cuanto al rango normativo con el que se presenta el proyecto de real decreto, por cuanto trata de actualizar y unificar la regulación contenida en normas reglamentarias de diferente rango (decretos y órdenes ministeriales).

III. Procedimiento

Por lo que respecta al procedimiento seguido para la elaboración del texto sometido a consulta, se han cumplido, en términos generales, las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En efecto, consta en el expediente la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, así como la conformidad del Ministerio de Política Territorial y Función Pública y el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento como proponente del proyecto. Se ha sustanciado un trámite de consulta pública previa y se ha dado audiencia a las entidades representativas del sector y a otras asociaciones y entidades cuyos intereses pudieran verse afectados por la norma, que han podido formular observaciones. También se ha remitido el texto a las comunidades autónomas y se ha recabado el informe de otros ministerios que pudieran tener competencias relacionadas con la actividad de buceo y el informe de la Oficina de Coordinación y Calidad Normativa.

Sin perjuicio de lo que más adelante se diga en relación con la memoria del análisis de impacto normativo, el Consejo de Estado considera que, dado el carácter eminentemente técnico del proyecto de real decreto, que no condiciona las políticas que eventualmente pudiera adoptar el futuro Gobierno y que pueden concurrir razones de interés general consistentes en garantizar la seguridad de la vida humana en la práctica de las actividades de buceo que aconsejan su aprobación, puede el Gobierno en funciones aprobarlo.

IV. Observaciones a la memoria del análisis de impacto normativo

El proyecto de real decreto consultado se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo en la que se aprecian una serie de deficiencias que procede subsanar, a juicio de este Consejo de Estado, a fin de que se ajuste a las exigencias que al respecto establecen la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y el Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, y que cumpla con su finalidad de motivar la necesidad y oportunidad de la norma, suministrar información relevante a la propia Administración y a sus destinatarios y facilitar el control de la actividad del Gobierno.

En primer lugar, se echa en falta una justificación más detallada del cumplimiento de los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que vaya más allá de una mera enumeración de los mismos, en la que, además, se echa en falta la mención al principio de necesidad.

En segundo término, la memoria indica que la norma estaba incluida en el correspondiente Plan Anual Normativo, pero no indica de qué año. Tampoco justifica la entrada en vigor del proyecto de real decreto a los seis meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, en lugar de en las fechas previstas en el artículo 23 de la Ley del Gobierno y no contiene alusión alguna a la vigencia temporal o indefinida de la norma.

En tercer lugar, en el apartado de análisis de impactos, la memoria se limita a hacer unas alusiones genéricas al previsible impacto positivo que tendrá el real decreto proyectado al llevar a cabo una actualización y sistematización de las normas existentes hasta ahora en la materia. Este Alto Cuerpo Consultivo es consciente de la dificultad que en ocasiones entraña calcular el impacto económico que se derivará de la aprobación de una nueva norma, pero considera necesario hacer un mínimo esfuerzo al respecto, que no se aprecia en la memoria que acompaña al proyecto sometido a consulta. Es más, la memoria indica que una de las razones para afirmar que el impacto económico de la norma será positivo es que se eliminan algunas cargas, cuando en realidad se produce lo contrario por someter determinadas actividades a una comunicación previa que hasta el momento no existía. En definitiva, se considera insuficiente el análisis de impactos realizado en la memoria.

En cuarto lugar, la memoria alude, como se dijo anteriormente, a la posibilidad que tiene el Gobierno en funciones de solicitar el dictamen del Consejo de Estado sobre la norma proyectada. Sin embargo, no justifica si el contenido del proyecto tiene cabida en el concepto de despacho ordinario de los asuntos públicos o si concurren razones de urgencia o interés general que justifiquen la eventual aprobación de la norma proyectada estando el Gobierno en funciones. El Consejo de Estado ha señalado la exigencia de esta justificación en su Memoria del año 2016, así como en numerosos dictámenes.

Finalmente, resulta necesario revisar la memoria del análisis de impacto normativo para corregir algunos defectos de redacción y actualizar algunos datos que han quedado desfasados a la vista de los cambios que se han ido introduciendo en la versión inicial del proyecto, a saber: - En la página 7 se dice que el real decreto cuenta con 64 artículos, cuando en realidad son 65, y con cinco disposiciones adicionales, cuando el texto solo prevé cuatro. - En la página 8, al resumir el contenido del capítulo I, solo se alude a la exclusión del buceo militar, siendo necesario incorporar, asimismo, el buceo practicado por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que también ha quedado excluido. - En la página 15, se indica que la entrada en vigor del real decreto será a los dos meses de su publicación en el Boletín Oficial del Estado, cuando el texto del proyecto prevé que será a los seis meses.

V. Observaciones de fondo

El proyecto de real decreto sometido a consulta tiene por objeto recoger en una sola norma una regulación clara y completa de las condiciones de seguridad que deben respetarse para la práctica de las actividades de buceo en el mar, dado el auge experimentado por esta actividad en los últimos años y los avances tecnológicos habidos en el sector. De esta manera, se pretende unificar una regulación que hasta ahora estaba dispersa en normas de diferente rango y que había quedado en muchos casos obsoleta por el paso del tiempo. La norma no entra a regular las titulaciones requeridas para la práctica del buceo ni los aspectos laborales relacionados con dicha actividad, sino que, tal y como dispone la memoria del análisis de impacto normativo, deja la regulación de esa cuestión para un momento posterior y mantiene en vigor los preceptos que inciden en ella del Decreto 2055/1969 y de la Orden de 25 de abril de 1973 (disposición transitoria primera).

El Consejo de Estado valora positivamente el propósito de actualizar la normativa sobre la seguridad en la práctica de las actividades de buceo que subyace en el proyecto de real decreto sometido a consulta, aunque estima oportuno realizar una serie de observaciones al respecto, debiendo indicar que el contenido técnico de la norma queda bajo la garantía de los órganos que lo han elaborado y preinformado:

(i) Sobre el ámbito de aplicación del real decreto en proyecto

El artículo 1.1 del real decreto en proyecto, relativo al objeto y ámbito de aplicación de la norma, dispone: "El presente real decreto tiene por objeto regular las condiciones de seguridad en el ejercicio de las actividades de buceo que se realicen en aguas situadas en zonas en las que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción. Estas normas también serán de aplicación cuando las actividades de buceo se lleven a cabo desde buques, embarcaciones, artefactos navales y plataformas de bandera española en aguas internacionales, o bien en aguas de cualquier otro Estado, en la medida en que los preceptos de este real decreto sean compatibles con la normativa de dicho Estado sobre la materia". Queda excluida del ámbito de aplicación del real decreto la práctica del buceo militar y del efectuado por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que se regirá por sus propias normas, según lo dispuesto en el apartado 2 del artículo 1 de la norma proyectada.

El Consejo de Estado formula las siguientes observaciones en relación con el ámbito de aplicación del real decreto en proyecto.

Por un lado, carece de justificación la aplicación de las normas de seguridad previstas en el real decreto cuando las actividades de buceo se lleven a cabo desde buques, embarcaciones, artefactos navales o plataformas de bandera española en aguas de otro Estado, siendo muy difícil, además, en estos casos controlar su debido cumplimiento. De una parte, debe recordarse en relación con esta cuestión que la aplicación de las normas de Derecho público en el espacio se rige, con carácter general y sin perjuicio de que existan algunas excepciones, por el principio de territorialidad, tal y como se deriva del artículo 8.1 del Código Civil. El TRLPE, algunas de cuyas disposiciones en materia de marina mercante -en particular, las relativas a la seguridad de la vida humana en el mar- son las que viene a desarrollar el real decreto sometido a consulta, se refiere en todo caso, al regular el ámbito de aplicación de sus normas, a las zonas en las que España ejerce soberanía, derechos soberanos o jurisdicción. Es cierto que la Ley 14/2014, de 24 de julio, de Navegación Marítima, que completa el grupo normativo aplicable, dispone en su artículo 5 que los buques nacionales quedarán sujetos a las disposiciones del título I de dicha ley, las cuales se refieren a la ordenación de la navegación, con independencia del lugar en el que se encuentren y sin perjuicio de las competencias que, con arreglo a los tratados aplicables, correspondan a otros Estados ribereños o del puerto. La aplicación extraterritorial de dichas normas de ordenación de la navegación está justificada, tal y como se explica en la exposición de motivos de la Ley 14/2014 por lo dispuesto en la Convención de Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, aprobada el 10 de diciembre de 1982 en Montego Bay, que consagra la denominada ley del pabellón. La norma sometida a consulta contiene, sin embargo, normas que en ningún caso se refieren a la navegación, sino a la seguridad en la práctica de las actividades de buceo, por lo que la pretensión de aplicación extraterritorial de la norma proyectada en aquellos casos en los que dichas actividades se realicen desde buques, embarcaciones, artefactos navales o plataformas de bandera española en aguas de cualquier otro Estado carece de justificación, a juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, y debe ser suprimida. De otra parte, en efecto, el Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar tiene carácter de norma de policía y, por tanto, su aplicación queda sujeta a la regla de la territorialidad. El proyecto de real decreto consultado encuentra su fundamento en dicho convenio. Por consiguiente, la aplicación de la norma reglamentaria a casos de buceo practicado en aguas marítimas territoriales de otro Estado comporta cuestionar la naturaleza de norma policial de dicho convenio y favorece la creación de cuestiones conflictivas y contradictorias con otras legislaciones extranjeras. Más cuando dicha extensión tendría efectos limitados pues las previsiones del proyecto resultan de aplicación a todos los buques del Estado -cualesquiera que sean las aguas donde se practique el buceo- y a todos los buques abanderados en España en aguas internacionales. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Por otro lado, el artículo 1.1 del real decreto proyectado señala que se aplicará a las actividades de buceo que se realicen en aguas situadas en zonas en las que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción. En la versión inicial del proyecto se indicaba que se aplicaría a las aguas marítimas españolas, pero, a raíz de algunas de las observaciones recibidas a lo largo de la tramitación, se consideró oportuno adoptar la terminología utilizada en el TRLPE. Sin embargo, con la nueva fórmula no resulta claro que la norma únicamente sea aplicable a las actividades de buceo en aguas marítimas y no en aguas continentales, tal y como parece ser su intención a la vista de lo dispuesto en el preámbulo de la norma y en la memoria del análisis de impacto normativo. Esto es así porque la expresión "zonas en las que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción" incluye también las aguas continentales, salvo que se especifique lo contrario, como ocurre en el artículo 8.1 del TRLPE. Un ejemplo de lo anterior puede encontrarse en el artículo 1 de la Orden de 14 de octubre de 1997, por la que se aprueban las normas de seguridad para el ejercicio de actividades subacuáticas, que el proyecto de real decreto viene a sustituir, y que, después de hablar de aguas situadas en zonas en las que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, dispone que estas pueden ser aguas marítimas e interiores. Aunque con carácter general en la terminología jurídica cuando se habla de aguas interiores se hace referencia a las aguas marítimas situadas dentro de la línea de base, cuando se contraponen en una norma aguas marítimas y aguas interiores, debe entenderse que con esta última expresión se alude a las aguas continentales. El ámbito de aplicación del real decreto no deja dudas de que incluye las aguas interiores marítimas. Sin embargo, lo que no deja claro es que incluya también las aguas continentales. A la vista de lo anterior, se considera que debería definirse con mayor precisión el ámbito de aplicación del real decreto proyectado para evitar confusiones.

En íntima relación con lo anterior cabe mencionar que ha sido una cuestión reiteradamente señalada en el trámite de audiencia y en los diferentes informes recibidos a lo largo de la tramitación del real decreto en proyecto, la relativa al vacío legal en que quedaría la regulación del buceo en aguas continentales. En efecto, el Decreto 2055/1969, de 25 de septiembre, por el que se regula el ejercicio de actividades subacuáticas, así como el Reglamento para el ejercicio de Actividades Subacuáticas en las Aguas Marítimas e Interiores, aprobado por Orden de 25 de abril de 1973, y las restantes normas que el real decreto en proyecto viene a sustituir, son aplicables tanto al buceo en aguas marítimas como en aguas interiores (debiendo entenderse por tales las aguas continentales), de tal manera que con la derogación de dichas normas, y teniendo en cuenta que el real decreto proyectado limita su aplicación a las aguas marítimas, el buceo en aguas continentales quedaría carente de regulación.

En la memoria del análisis de impacto normativo se ha justificado esta circunstancia indicando que el Estado carece de competencia para regular el buceo en aguas continentales. No obstante, para evitar la posible situación de vacío legal que pudiera generarse, se ha introducido una previsión en la disposición adicional cuarta que, aun no habiendo sido expresamente establecida también podría haber sido puesta en práctica por las comunidades autónomas en ejercicio de sus potestades normativas, que les permitirían recibir materialmente las normas de seguridad recogidas en la norma en proyecto. Así, la disposición adicional cuarta del proyecto dispone: "Las Administraciones Públicas competentes podrán decidir la aplicación de las normas de seguridad del buceo reguladas en este real decreto o las que corresponda de acuerdo con los estándares internacionales correspondientes a la modalidad de buceo de que se trate cuando tales actividades tengan lugar en aguas continentales, lagos, lagunas y embalses, así como en acuarios o instalaciones de recreación de ambientes subacuáticos, bajo su supervisión".

El Consejo de Estado no puede dejar de llamar la atención sobre lo anómalo de esta situación. Las normas que hasta ahora han regido las condiciones de seguridad para la práctica del buceo, tanto en aguas marítimas como continentales, no han suscitado problema competencial ninguno en relación con esta cuestión, pese a que algunas de ellas son posteriores a la aprobación de la Constitución. Así, la Orden de 14 de octubre de 1997, por la que se aprueban las normas de seguridad para el ejercicio de actividades subacuáticas, que se dicta al igual que el real decreto consultado en ejercicio de la competencia en materia de marina mercante prevista en el artículo 149.1.20ª de la Constitución, dispone en su artículo 1 que las normas contenidas en ella se aplicarán a "toda operación en la que se someta a personas a un medio hiperbárico, bien sean de buceo profesional, deportivo, recreativo o de cualquier otra índole, a excepción de las militares, ejecutadas en aguas situadas en zonas en las que España ejerza soberanía, derechos soberanos o jurisdicción, tanto en aguas marítimas como interiores". Además, son varias las comunidades autónomas que han considerado en sus alegaciones que debería ampliarse el ámbito de aplicación del real decreto a las actividades de buceo en aguas continentales para evitar la posible situación de falta de regulación que podría derivarse de su aprobación. Esto es así porque las competencias que han asumido algunas comunidades autónomas en relación con el buceo -no todas han asumido competencias en esta materia- se limitan en la mayoría de los casos a cuestiones relacionadas con el buceo profesional y deportivo, tales como la autorización de la apertura de centros de buceo o la regulación de los títulos necesarios para su práctica. De esta manera, no existe en muchos casos regulación autonómica relacionada con la práctica de otras modalidades de buceo, como el recreativo o el científico, o referida específicamente a las condiciones de seguridad en la práctica del buceo (aunque algunas de las normas adoptadas pueden contener preceptos que inciden indirectamente en esta cuestión).

A la vista de lo anterior, este Consejo de Estado considera que, si bien es cierto que el título competencial en materia de marina mercante no puede amparar la aprobación de normas dirigidas a regular la seguridad en la práctica del buceo en aguas continentales, nada impide que dichas normas se sustenten en la regla de cierre del sistema de reparto competencial contenida en el artículo 149.3 de la Constitución, que dispone que "la competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado". No se trata de dictar, en este caso, normas puramente supletorias de las aprobadas por las comunidades autónomas, lo que ha sido rechazado por el Tribunal Constitucional, sino de ejercer una competencia que le corresponde al Estado por no haber sido asumida en exclusiva por todas las comunidades autónomas. En consecuencia, el Consejo de Estado, aunque no se opone a la solución adoptada por el proyecto de real decreto, consistente en incluir la previsión contenida en la disposición adicional cuarta, considera que sería más adecuado ampliar el ámbito de aplicación del real decreto proyectado a las actividades de buceo en aguas continentales, tal y como establecen las normas que viene a sustituir, indicando que esto se hace en todo caso sin perjuicio de lo dispuesto por las comunidades autónomas con competencias en la materia. Así, las previsiones establecidas en el real decreto solo resultarían de aplicación respecto de aquellas comunidades autónomas que no hayan asumido competencias en materia de buceo, pues si lo han hecho habrá de estarse a lo regulado por ellas.

Por otro lado, también suscita dudas relativas al ámbito de aplicación del real decreto en proyecto el artículo 2.a), que define el buceo como "aquella actividad subacuática consistente en que una persona se mantenga bajo el agua sometida al medio hiperbárico, ya sea con el auxilio de aparatos o medios que permitan el intercambio de una mezcla gaseosa respirable con el exterior, o bien de cualquier sistema que facilite la respiración, o ya sea sin el auxilio de dichos aparatos, medios o sistemas". Esta definición es más amplia que la anteriormente recogida en el Decreto 2055/1969 e incluye el buceo libre o en apnea y el realizado mediante la técnica del snorkel. En relación con el buceo libre o en apnea, el artículo 5 del real decreto en proyecto dispone que no estará sujeto a las condiciones de seguridad previstas en él con excepción de algunas previsiones específicas recogidas en dicho precepto. No ocurre lo mismo con el buceo mediante la técnica del snorkel, que queda plenamente sometido a las normas de seguridad previstas en la norma sometida a consulta. Sin embargo, de la lectura del texto normativo parece derivarse que no está pensado para dicha práctica. Así lo ponen de manifiesto, por ejemplo, las normas relativas a la edad mínima para la práctica del buceo, que impediría a los niños menores de 8 años usar el snorkel, o el artículo 18 cuando regula la modalidad de buceo recreativo en técnica de autónomo, que parece estar pensado exclusivamente para el buceo en el que se utiliza una botella con una mezcla de gases. En consecuencia, sería conveniente revisar la definición de buceo para adecuarla al resto de la regulación contenida en el real decreto proyectado y, en particular, valorar la conveniencia de incluir el snorkel en el ámbito de aplicación de la norma, debiendo en ese caso adaptar la regulación prevista a las especialidades de dicha modalidad. Además, en dicha definición resulta reiterativo referirse al hecho de que una persona se mantenga bajo el agua y que esté sometida al medio hiperbárico, ya que vienen a ser lo mismo, por lo que debería eliminarse una de las expresiones.

(ii) Coordinación con la normativa autonómica en materia de buceo y otras actividades relacionadas

Como ya se ha señalado anteriormente, algunas comunidades autónomas han asumido competencias en materia de buceo profesional y deportivo, así como en otras actividades relacionadas, como puede ser el marisqueo o la acuicultura. En ejercicio de estas competencias han aprobado normas que pueden entrar en colisión con la regulación contenida en el real decreto proyectado. En particular, las comunidades autónomas han hecho especial hincapié en varias cuestiones:

En primer lugar, la regulación de las modalidades de buceo contenida en el artículo 3 del proyecto no se corresponde exactamente con la contenida en las normas autonómicas, lo que puede dar lugar a problemas interpretativos. Para evitarlos, se sugiere indicar expresamente en dicho precepto que las modalidades de buceo en él reguladas se establecen a los solos efectos de lo previsto en el real decreto.

Por otro lado, algunas comunidades autónomas (Cataluña y Galicia) se han opuesto a la prohibición del buceo extractivo mediante la técnica de la apnea, ya que en sus normas se prevé que determinadas actividades de marisqueo profesional puedan realizarse precisamente mediante dicha técnica (por ejemplo, Orden AAR/436/2008, de 8 de octubre, por la que se regula la recogida de erizos de mar en el litoral catalán, o Decreto 15/2011, de 28 de enero, por el que se regulan las artes, aparejos, útiles, equipos y técnicas permitidos para la extracción profesional de los recursos marinos vivos en aguas de competencia de la Comunidad Autónoma de Galicia). Además, dichas comunidades autónomas han argumentado que son muy pocos los accidentes ocurridos por la utilización de la técnica de la apnea en el buceo de extracción de recursos marinos, por lo que no ven justificación alguna para dicha prohibición. Este Consejo de Estado considera que el Estado puede válidamente, en ejercicio de sus competencias relativas a la seguridad de la vida humana en el mar, establecer la mencionada prohibición, pero le parece que tal prohibición resulta excesiva y carece de suficiente justificación, por lo que sugiere que se pondere la conveniencia de mantenerla, dada, además, la oposición manifestada por algunas comunidades autónomas. En caso de que finalmente se mantenga la prohibición, sería necesario justificarla debidamente en la memoria del análisis de impacto normativo y valorar los impactos que produciría.

También han señalado las comunidades autónomas que la comunicación previa a la Dirección General de la Marina Mercante produciría en ocasiones una duplicidad innecesaria, ya que en sus territorios ya existen registros en los que deben inscribirse las empresas que se dediquen a determinadas actividades relacionadas con el buceo. Sin perjuicio de lo que más adelante se diga sobre la legalidad del sometimiento de ciertas actividades a una comunicación previa, deberá evitarse en todo caso la existencia de dichas duplicidades, en aplicación del principio de simplificación de cargas establecido en el artículo 7 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, pudiendo disponer que sean los registros autonómicos los que periódicamente transmitan la información en ellos contenida a la Dirección General de la Marina Mercante a efectos de que ésta pueda tener conocimiento de las personas que realizan con carácter profesional determinadas actividades vinculadas con la práctica del buceo.

(iii) Otras observaciones al texto del real decreto proyectado

1. En el preámbulo del proyecto de real decreto se deben destacar, según las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, los aspectos más relevantes de la tramitación.

Además, se echa en falta una referencia a la habilitación legal en cuya virtud se dicta la norma. En este sentido, el apartado V del preámbulo señala que el artículo 6.1 del TRLPE encomienda al Ministerio de Fomento las competencias relativas a la seguridad de la vida humana en el mar. En puridad, dicho precepto no hace encomienda ninguna al Ministerio de Fomento, sino que se limita a señalar qué cuestiones se deben entender incluidas en el concepto de marina mercante a los efectos de dicha ley. Sería necesario, por tanto, corregir dicha imprecisión y hacer una referencia al artículo 7 y a la disposición final segunda del TRLPE, que son los preceptos que sirven de fundamento para la aprobación de la norma sometida a consulta.

2. El artículo 3 regula las modalidades de buceo, entre las cuales aparece el buceo para fines de servicio público, que se define como "el que se lleva a cabo por personal de la Administración Pública, salvo lo referido al buceo militar, para el cumplimiento de esos fines. En este tipo se incluye el realizado por las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado y organismos dependientes de los Ministerios y de las Administraciones autonómicas y locales". La norma no vuelve a referirse a lo largo de su articulado al buceo para fines de servicio público, de tal manera que debe entenderse que quedará sometido a las condiciones generales de seguridad de las actividades de buceo previstas en el capítulo II, pero que no se establecen, a diferencia de lo que ocurre para las restantes modalidades de buceo, condiciones específicas de seguridad. Lo anterior no resulta razonable a juicio de este Alto Cuerpo Consultivo, especialmente si se observan los estrictos requisitos impuestos a la actividad de buceo profesional y la amplitud de la definición del buceo para fines de servicio público, en la que no quedan encuadrados únicamente aquellos buceadores que tengan que intervenir en operaciones de rescate o cuya urgencia o carácter excepcional justifique que no se sometan a normas tan estrictas de seguridad como las previstas para otras modalidades. En consecuencia, el Consejo de Estado considera que sería conveniente acotar la mencionada definición y concretar las condiciones de seguridad a las que han de quedar sujetos quienes realicen esta modalidad de buceo.

3. El artículo 4 de la norma proyectada, bajo la rúbrica "tipos de buceo", dispone: "El buceo, por razón de la técnica en que se fundamenta, se clasifica en: a) Buceo autónomo(...) b) Buceo semiautónomo...". Este precepto parece sugerir que existen únicamente dos técnicas posibles para la práctica del buceo: autónomo y semiautónomo, y así parecen confirmarlo otras disposiciones del real decreto como, por ejemplo, el artículo 17, que bajo la rúbrica "técnicas de buceo recreativo", establece: "Las técnicas permitidas para el buceo recreativo son la de buceo autónomo y la de buceo semiautónomo". Sin embargo, en otros preceptos la expresión "técnicas de buceo" incluye otras distintas de las anteriormente señaladas. Así, el artículo 24, que lleva por rúbrica "técnicas de buceo profesional", dispone: "Las técnicas de buceo profesional permitidas son las siguientes: a) Autónomo. b) Suministro de superficie. c) Campana húmeda. d) Campana seca a intervención. e) Saturación". Algo similar ocurre en el artículo 52. A la vista de lo anterior, se sugiere revisar el texto del proyecto con el fin de unificar el significado de la expresión "técnicas de buceo", a fin de evitar las posibles confusiones que de la utilización actual puedan derivarse.

Por otro lado, no se comprende que el buceo libre o en apnea no se incorpore como un tipo de buceo en función de la técnica empleada, tal y como se recoge en el Decreto 2055/1969, de 25 de septiembre, que la norma en proyecto viene a sustituir. En este sentido, se sugiere que se incorpore el buceo libre o en apnea al artículo 4 con una definición del mismo, sin perjuicio de que se mantenga en un precepto diferente todo lo relativo a su régimen jurídico y sus limitaciones.

4. El artículo 18 está dedicado a la modalidad de buceo recreativo en técnica de autónomo. Su apartado 1 dispone: "La práctica de la modalidad de buceo recreativo en técnica de autónomo tendrá como límite los 40 metros de profundidad, pudiéndose utilizar únicamente aire o nitrox. En todo momento, se tendrá acceso directo a la superficie y la unidad mínima de buceo será la pareja en el agua...", estableciendo posteriormente una serie de prohibiciones, como la realización de descompresión programada o la entrada en grutas. Más adelante, el apartado 3 señala que los mayores de 18 años podrán practicar buceo recreativo en técnica de autónomo sin sujetarse a los límites señalados en el apartado 1, siempre que dispongan del equipamiento mínimo que se detalla en el anexo III.

El Consejo de Estado considera, sin perjuicio del mejor parecer de los órganos técnicos, que no resulta razonable la ausencia total de requisitos o de límites para la práctica del buceo recreativo en técnica de autónomo para los mayores de 18 años, que podrán sumergirse hasta profundidades superiores a los 40 metros sin exigirse siquiera que vayan acompañados por otro buceador.

5. El artículo 21 del texto proyectado regula las especialidades del buceo deportivo y dispone: "1. La participación en competiciones oficiales de buceo deportivo se regirá por las reglas que establezcan las Federaciones deportivas y, en su defecto, por este real decreto. 2. Cuando la actividad de buceo deportivo se practique fuera del ámbito organizativo de una competición oficial se regirá por lo dispuesto en este real decreto y, en particular, por los preceptos del buceo recreativo".

El Consejo de Estado considera adecuado que se otorgue a las federaciones deportivas potestad para adaptar las reglas de seguridad a las que debe someterse la práctica del buceo deportivo cuando este se practique en el ámbito de una competición oficial, ya que se encuentran en una mejor situación para adaptar las normas de seguridad previstas en el real decreto a las exigencias y especialidades que presenta su realización en el ámbito de una competición. Sin embargo, las federaciones deportivas no pueden ostentar un margen absoluto de discrecionalidad en este ámbito que les permita prescindir total y absolutamente de las normas de seguridad previstas en el real decreto. Es por ello que se sugiere indicar en el proyecto que las federaciones deberán observar en todo caso las normas previstas por las federaciones internacionales en la materia.

Sin embargo, el precepto, tal y como está redactado, parece exceder de la regulación de las cuestiones relativas a la seguridad en la práctica del buceo deportivo para determinar el régimen completo al que debe quedar sometido. Se considera necesario, en aras de evitar problemas competenciales, ya que muchas comunidades autónomas han asumido competencias en relación con esta modalidad de buceo, que se precise en dicho precepto que se refiere exclusivamente a lo relativo a las condiciones de seguridad para la práctica del buceo deportivo.

6. El artículo 23.1 del real decreto en proyecto dispone: "La realización de trabajos de buceo profesional será dirigida por el jefe de equipo, al que corresponderá para [sic] la evaluación, planificación, supervisión y control presencial de la operación de buceo. El jefe de equipo será nombrado por la empresa, dejando constancia de ello por escrito". Se desconoce cuál es la empresa a la que se refiere este precepto, ya que en ningún lugar anterior del real decreto proyectado se hace referencia a ella, por lo que se sugiere que se aclare dicho inciso.

7. El artículo 33.1 regula el personal mínimo para la práctica del buceo profesional en técnica de suministro en superficie, disponiendo que será necesario contar con cinco miembros a los que pasa posteriormente a enumerar. Sin embargo, en dicha enumeración solo se citan cuatro personas: un jefe de equipo, dos buceadores y un ayudante. Se considera, por tanto, que debe revisarse este precepto para corregir la posible omisión.

8. El artículo 53 regula la figura del jefe de equipo de buceo para el buceo de extracción de recursos marinos vivos.

En primer lugar, se sugiere completar la rúbrica de este precepto para que diga "jefe de equipo de buceo extractivo", en paralelo a lo dispuesto en el artículo 23, que contiene la regulación del "jefe de equipo de buceo profesional".

Por otro lado, el artículo 53 no establece a quién corresponde nombrar a dicho jefe de equipo, a diferencia de lo que ocurre en los artículos 23 y 50 en relación con el jefe de equipo de buceo profesional y científico, respectivamente. Así pues, se recomienda incluir esta precisión en el mencionado precepto.

9. El artículo 61 del real decreto proyectado establece que las personas físicas o jurídicas que desarrollen con carácter profesional determinadas actividades de buceo deben presentar una comunicación previa al inicio de su actividad ante la Dirección General de la Marina Mercante.

Sin perjuicio de lo ya dicho anteriormente respecto de la posible duplicidad con lo dispuesto en algunas normas autonómicas, que ya prevén la inscripción de los centros de buceo y otras empresas que realicen actividades relacionadas con el buceo en un registro, esta exigencia de contar con un título habilitante, tal y como es la comunicación previa, para el ejercicio de las actividades previstas en dicho precepto carece de base legal. En la medida en que establece una limitación, por más que sea del tipo menos gravoso -no se trata de una declaración responsable o una autorización-, al libre acceso y ejercicio de determinadas actividades, su establecimiento debe estar previsto en una norma con rango de ley. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

Por otro lado, la vigencia de las comunicaciones previas es indefinida, tal y como se deriva del artículo 69.3 de la Ley 39/2015, que dispone: "Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas". Así pues, la previsión del artículo 61.3 del proyecto de real decreto relativa a que la validez de la comunicación previa será de tres años, teniendo que renovarse transcurrido ese plazo, carece de fundamento y justificación, siendo más lógico exigir que se actualice cuando varíe alguno de los datos contenidos en ella.

10. El artículo 63 del real decreto en proyecto regula la suspensión cautelar de la actividad o la imposición de requisitos o condiciones adicionales cuando se detecten incumplimientos del real decreto que puedan poner en peligro la seguridad de la vida humana en el mar y de la navegación. En dicho precepto resulta reiterativo el último inciso del primer apartado y el apartado segundo, ya que ambos regulan la duración que pueden tener dichas medidas. En consecuencia, se sugiere eliminar una de las dos menciones que se hacen a este respecto.

11. El artículo 65 de la norma proyectada habilita a la Dirección General de la Marina Mercante para autorizar excepciones a las normas de seguridad previstas en el real decreto proyectado cuando aparezcan nuevas técnicas que así lo justifiquen y tras seguir el correspondiente procedimiento administrativo. El apartado 7 de dicho precepto dispone: "El plazo máximo para resolver y notificar será de tres meses y a falta de resolución expresa la solicitud se entenderá desestimada, con base en la excepción referida a los procedimientos de evaluación de conformidad de equipos marinos, contemplada en el anexo 2 de la Ley 14/2000, de 29 de diciembre, de Medidas fiscales, administrativas y del orden social".

En primer lugar, se considera innecesario e impropio de la parte dispositiva del real decreto en proyecto incluir la explicación de las razones que justifican el sentido negativo del silencio en estos procedimientos, siendo más conveniente que se recoja en la memoria del análisis de impacto normativo.

Por otro lado, este Alto Cuerpo Consultivo debe hacer notar que fundamentándose esta excepción al régimen general del silencio positivo previsto en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015 en lo dispuesto en la Ley 14/2000, de 29 de diciembre; esto es, en una norma con rango de ley, en caso de que el recurso de alzada interpuesto contra la desestimación presunta no se resuelva en el plazo establecido al efecto, el silencio en este caso tendrá un carácter positivo por aplicación de lo dispuesto en el párrafo tercero del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, con los peligros que ello puede conllevar.

Este fundamento del silencio negativo se ha introducido a raíz de las observaciones formuladas por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, ya que en la versión anterior de la norma en proyecto el fundamento de dicho silencio se hallaba en que se trataba de actividades que podían tener una incidencia negativa en el medio ambiente. Es decir, la excepción al régimen general del silencio positivo se fundamentaba en uno de los supuestos previstos en el párrafo segundo del artículo 24.1 de la Ley 39/2015, con lo cual no se planteaba el problema del sentido positivo del silencio en el recurso de alzada, ya que la regla recogida en el párrafo tercero de dicho artículo no se aplica para las excepciones fundamentadas en el párrafo anterior, solo para aquellas que estén basadas en las causas previstas en el párrafo primero. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento consideró que, tratándose de una norma que regulaba exclusivamente aspectos relacionados con la seguridad de la vida humana en el mar y no contenía disposiciones relativas al medio ambiente marino, no era adecuado acudir a esta materia para justificar el sentido del silencio en el procedimiento para autorizar excepciones a las reglas de seguridad previstas en el real decreto.

Así pues, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento propuso que se fundamentase la excepción a la regla del silencio positivo en algunos de los supuestos recogidos en la Ley 14/2000 o que se eliminase la regulación específica del procedimiento, de tal manera que se estableciese la posibilidad de autorizar excepciones a las normas de seguridad previstas en el real decreto con remisión, en cuanto al procedimiento, a las normas generales al respecto. Se ha optado por la primera de estas posibilidades.

El Consejo de Estado considera que ambas posibilidades eran adecuadas y no formula objeción alguna a que se fundamente el silencio negativo en estos procedimientos en la Ley 14/2000, que desde luego parece más idónea, habida cuenta de la materia que el proyecto regula, que es la protección del medio ambiente marino. Sin embargo, no por ello debe dejarse de llamar la atención sobre las consecuencias, ya señaladas, que se derivan de dicha fundamentación; esto es, que el silencio en el recurso de alzada interpuesto contra la desestimación presunta de la solicitud de autorización de la excepción tendrá un sentido positivo por aplicación de lo dispuesto en el último párrafo del artículo 24.1 de la Ley 39/2015.

12. La disposición derogatoria única establece, en su primer apartado, un listado de normas que quedan expresamente derogadas, entre las que se encuentra "el Decreto 2055/1969, de 25 de septiembre, por el que se regula el ejercicio de actividades subacuáticas, a excepción de los artículos de la disposición transitoria primera". Este último inciso se refiere a los artículos mencionados en la disposición transitoria primera del real decreto en proyecto, no a los que menciona la disposición transitoria primera del Decreto 2055/1969. Según lo dispuesto en el apartado 41 de las Directrices de técnica normativa, no es necesario exceptuar de la derogación lo dispuesto en las disposiciones transitorias, por lo que se recomienda eliminar el inciso "a excepción de los artículos de la disposición transitoria primera", ya que induce a confusión.

13. La Orden de 14 de octubre de 1997, por la que se aprueban las normas de seguridad para el ejercicio de actividades subacuáticas, que se deroga por el real decreto en proyecto, exigía con carácter general para la práctica de las actividades de buceo un seguro de responsabilidad civil que cubriese los riesgos derivados de dicha actividad (artículo 14). El Consejo de Estado ha apreciado que en el proyecto desaparece la obligación de contar con dicho seguro para la práctica de las actividades de buceo y considera que debería ponderarse dicha supresión, bien manteniendo en vigor los correspondientes preceptos de la Orden de 1997, bien incorporando la citada obligación en otra norma, aunque en relación con esta posibilidad debe tenerse en cuenta que ha de hacerse mediante una norma con rango de ley.

14. Por último, se formulan una serie de observaciones formales al texto del proyecto: - Al final del apartado I del preámbulo sobra la palabra "que" en la frase "...no pueden dar respuesta a todos los retos que la seguridad marítima de la actividad de buceo tiene planteados y que ante los que viene demandándose una nueva intervención normativa, a la que se quiere dar respuesta en este real decreto".

- Se sugiere revisar la redacción del artículo 6.2, que dice: "Se considerarán zonas prohibidas las actividades de buceo en zonas próximas a instalaciones militares en la extensión que determinen las normas del Ministerio de Defensa". Se propone la siguiente redacción alternativa: "Se considerarán zonas prohibidas las zonas próximas a instalaciones militares en la extensión que determinen las normas del Ministerio de Defensa".

- En el segundo párrafo del artículo 15.1, donde dice: "En la modalidad de buceo profesional para técnica de suministro de superficie...", debe decirse: "En la modalidad de buceo profesional en técnica de suministro de superficie".

- En el artículo 23.1 debe suprimirse la preposición "para" en la frase "la realización de trabajos de buceo profesional será dirigida por el jefe de equipo, al que corresponde para la evaluación ...". Lo mismo debe hacerse en el artículo 53.1.

- En el artículo 41.b) se debe sustituir el determinante "una" por "la".

- En el segundo párrafo del artículo 50.4 se debe suprimir "que" y adecuar la persona del tiempo verbal, de manera que quede redactado como sigue: "Cuando el personal científico que efectúe operaciones de buceo junto a personal militar, le serán de aplicación las normas de seguridad del buceo militar y los protocolos desarrollados a tal efecto".

- Se sugiere revisar la redacción del artículo 50.5, ya que la frase "en caso de realizar inmersiones sucesivas en la jornada, estas computarán en tiempo total permitido, que no podrán exceder" resulta confusa. Se sugiere adoptar una redacción similar a la contenida en el artículo 55.1.

- La redacción del artículo 51.2 no es clara, por lo que se sugiere revisarla.

- La cita de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, en el artículo 61.4 debe hacerse de manera completa por ser la primera vez que dicha norma se menciona en la parte expositiva del proyecto de real decreto, de conformidad con lo dispuesto en el apartado 80 de las Directrices de técnica normativa.

- En el artículo 65.1 se debe concretar que lo que autorizará la Dirección General de Marina Mercante es la práctica del buceo, ya que sin esa precisión la redacción del precepto no resulta clara.

- Se sugiere que en la disposición adicional segunda se utilice la abreviatura SASEMAR, que ya ha sido usada en la disposición adicional anterior.

- En el apartado 2 de la disposición derogatoria única se debe modificar la redacción de tal manera que quede como sigue: "Se derogan, asimismo, cuantas disposiciones de igual o inferior rango que se opongan a lo dispuesto en este reglamento real decreto".

- En la disposición final tercera se sugiere indicar que la competencia atribuida al Estado en materia de marina mercante lo es con carácter exclusivo y citar correctamente el artículo 149.1.20ª de la Constitución española.

- En el anexo III, las referencias que se hacen en los apartados 1.1 y 1.2 al artículo 19.1 deben hacerse al artículo 18.1.

- Se debe revisar la puntuación de todo el texto.

A modo de conclusión, y sin perjuicio de todo lo dicho en el cuerpo del presente dictamen, procede resumir las observaciones que son consideradas esenciales a juicio de este Alto Órgano Consultivo. Así, resulta necesario invocar un título competencial distinto al de marina mercante para introducir la previsión contenida en el artículo 6.3 del real decreto en proyecto, relativa a la obligación de comunicar a la Administración competente el hallazgo de objetos de valor artístico, arqueológico, científico o económico con ocasión de una inmersión. También se debe revisar el ámbito de aplicación de la norma proyectada dispuesto en su artículo 1.1, de tal manera que no resulte aplicable en aguas de otros Estados. Por último, el sometimiento de determinadas actividades relacionadas con el buceo a una comunicación previa, tal y como dispone el artículo 61 del proyecto de real decreto, carece de la necesaria habilitación legal.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas en el apartado II del cuerpo de este dictamen respecto del artículo 6.3 del Real Decreto en proyecto y en el apartado V.(i) y V.(iii).9 respecto de los artículos 1.1 y 61, y consideradas las restantes; en particular, la relativa a la prohibición del buceo extractivo en apnea formulada en el apartado V.(ii), puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se determinan las condiciones de seguridad de las actividades de buceo".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de noviembre de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.