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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de octubre de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en virtud de la Orden de V. E. de 26 de julio de 2019, ha examinado el proyecto de Orden por la que se establecen los requisitos sanitarios para la importación de animales de especies para las que no exista normativa armonizada de la Unión Europea.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden sometido a consulta consta de un preámbulo, cinco artículos, una disposición adicional, dos disposiciones finales y un anexo.

El preámbulo del proyecto recuerda que la Directiva 92/65/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1992, por la que se establecen las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios y las importaciones en la Comunidad de animales, esperma, óvulos y embriones no sometidos, con respecto a estas condiciones específicas a que se refiere la sección I del anexo A de la Directiva 90/425/CEE, establece una serie de disposiciones aplicables a las importaciones de los mismos en la Unión Europea. El Real Decreto 1881/1994, de 16 de septiembre, por el que se establece (sic) las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios intracomunitarios y las importaciones procedentes de países terceros de animales, esperma, óvulos y embriones no sometidos a las normativas comunitarias, remite, con respecto a estas condiciones, a las disposiciones contenidas en la sección 1 del anexo A del Real Decreto 1316/1992, de 30 de octubre; y su artículo 17 [del Real Decreto 1881/1994] regula las condiciones aplicables a dichas importaciones cuando proceden de terceros países para su importación en España. Asimismo, su disposición adicional cuarta determina que, hasta que se dicten normas comunitarias de desarrollo, seguirá aplicándose la normativa española referente a las importaciones de terceros países cuando no existan requisitos establecidos a nivel de la Unión Europea, es decir, cuando las especies no estén armonizadas por la normativa de la Unión. Añade después que, en la actualidad, los modelos de certificados de importación de animales vivos y productos de origen animal no destinados al consumo humano no armonizados por la normativa de la Unión Europea "se publican en la página web del Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación tal y como establece la Resolución de 22 de diciembre de 2008, de la Dirección General de Recursos Agrícolas y Ganaderos, por la que se publican las listas de establecimientos de cuarentena de importación".

A continuación, explica que "la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, modificada por la Ley 33/2015, de 21 de septiembre, establece en su artículo 54.2 que la Administración General del Estado prohibirá la importación o introducción de especies o subespecies alóctonas cuando éstas sean susceptibles de competir con las especies silvestres autóctonas, alterar su pureza genética o los equilibrios ecológicos".

En este sentido, finaliza el preámbulo indicando que es necesario dictar la presente norma con el fin de regular el procedimiento por el que se exigen los correspondientes requisitos de sanidad animal, que se aplicarán únicamente cuando se disponga de la autorización que prevé el artículo 54 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre.

La futura Orden ministerial ofrece el siguiente detalle:

- Artículo 1. Objeto y ámbito de aplicación - Artículo 2. Procedimiento para la determinación de los requisitos de sanidad animal - Artículo 3. Destino de los animales -Artículo 4. Animales para los que ya existe un modelo de certificado sanitario - Artículo 5. Comunicaciones

La disposición adicional, por su parte, ordena la contención del gasto público.

Se insertan a continuación dos disposiciones finales: la primera recoge el título competencial (el artículo 149.1.10.ª y 16.ª, primer inciso, de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de comercio exterior y sanidad exterior, respectivamente); y la segunda fija la entrada en vigor el día 2 de enero de 2020.

Finalmente, se incluye un anexo, titulado normativa considerada en el artículo 1.

Acompaña al proyecto de Real Decreto la memoria del análisis de impacto normativo, presentada en forma abreviada y fechada el 24 de julio de 2019, breve, en la que se hace constar que el objeto del proyecto es regular las condiciones de importación de animales vivos para los que no existen unas condiciones armonizadas a nivel de la Unión Europea, así como establecer criterios de sanidad animal para la importación en España de aquellos animales para los que no existen unas condiciones armonizadas a nivel de la Unión Europea.

Tras describir el procedimiento seguido en la elaboración del proyecto, respecto a los impactos, la memoria analiza la oportunidad de la propuesta -finalidad y alternativas-, su contenido y análisis jurídico (completado con su adecuación al orden de competencias y el procedimiento de elaboración), su impacto económico y presupuestario (señalando que no existe afectación a los gastos públicos, y se incorporan cargas administrativas por importe de 1.000 euros) y el impacto en función del género (el cual se entiende inexistente), a efectos de lo previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Concluye destacando que no existen impactos significativos de carácter medioambiental ni en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. El proyecto tampoco presenta impactos en lo que respecta a la infancia, tal y como exige el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, ni a la familia, de acuerdo con lo previsto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas. En fin, la norma se adecua a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

Segundo.- En el expediente remitido al Consejo de Estado obran, además de los diversos borradores del proyecto que se han utilizado a lo largo del procedimiento de elaboración de la presente norma, los siguientes informes:

1.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del ministerio consultante, de 14 de junio de 2019. Sin observaciones, al haber participado en la elaboración del proyecto.

2.- Aprobación previa del Secretario de Estado de Función Pública, por delegación de la Ministra, a los fines del artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de fecha 10 de junio de 2019.

3.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 14 de mayo de 2019, con observaciones de técnica normativa acogidas en la versión final del proyecto.

4.- Informe favorable de la Dirección General de Régimen Jurídico Autonómico y Local del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 8 de mayo de 2019, concluyendo que no se formulan observaciones de carácter competencial y el título invocado es correcto.

5.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio para la Transición Ecológica, de 9 de mayo de 2019. Señala que debe procederse a una coordinación entre ambos Ministerios para esta norma y la que es objeto del dictamen n.º 672/2019, sugiriendo que ambas disposiciones normativas tengan la misma entrada en vigor, y señala que en el artículo 4 debe añadirse que, en todo caso, la autorización ambiental sigue siendo preceptiva.

6.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Consumo y Bienestar Social, de 16 de abril de 2019, sin observaciones.

7.- Informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, de 25 de julio de 2019, formulando unas observaciones menores de técnica normativa.

Tercero.- En cuanto a la participación pública, consulta a las comunidades autónomas afectadas y al sector, constan los siguientes trámites:

1. Trámite de consulta pública previa del proyecto

Certificado del Jefe de la División de Estudios y Publicaciones del entonces Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, de 27 de febrero de 2017, expresivo de que el proyecto de referencia ha estado disponible en consulta pública en la página web del Ministerio, desde el 2 al 17 de febrero de 2017, ambos inclusive. No se han recibido observaciones.

2. Trámite de participación pública del proyecto

Certificado del Jefe de la División de Estudios y Publicaciones del ministerio consultante, de 9 de mayo de 2019, expresivo de que el proyecto de referencia ha estado disponible en participación pública en la página web del Ministerio, desde el 9 de abril hasta el 3 de mayo de 2019, ambos inclusive. No se han recibido observaciones.

3. Certificación de 19 de julio de 2019, del Secretario del Consejo Estatal para el Patrimonio Natural y la Biodiversidad, por la que se da cuenta de que el proyecto de Orden fue sometido a informe, por el procedimiento escrito, durante un periodo de 20 días, desde el 27 de junio y el 17 de julio de 2019.

4. Se ha efectuado la correspondiente consulta a las comunidades autónomas mediante correos electrónicos de 4 de abril de 2019.

Han formulado observaciones la Comunidad Valenciana (propone incluir la mención a la normativa autonómica aplicable en el artículo 3), Galicia (propone diversas mejoras de redacción) y Andalucía (propone utilizar un lenguaje inclusivo).

Y se ha recibido la expresa conformidad de la Comunidad de Madrid, Aragón y Extremadura.

5. Consulta al sector, mediante correos electrónicos también de 4 de abril de 2019.

Han formulado observaciones Cooperativas Agroalimentarias, señalando la necesidad de establecer un protocolo claro para las importaciones de animales vivos para los que no existe un modelo de certificado y unos requisitos sanitarios bien definidos.

Cuarto.- Completa el expediente un cuadro, anexado a la memoria, donde se recogen todas las observaciones formuladas y la motivación de la aceptación o rechazo de cada una de ellas.

Asimismo, se adjunta en otra carpeta toda la documentación de la tramitación anterior que concluyó con el dictamen del Consejo de Estado n.º 391/2018/795/2016, de 26 de julio, y cuyos documentos se reseñan en el citado dictamen. Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, donde tuvo entrada el día 26 de julio de 2019.

Con fecha 1 de agosto de 2019, se han recibido como documentación complementaria las observaciones formuladas por la Real Federación Española de Caza, que proponen incluir en el proyecto la mención a la normativa autonómica aplicable.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.-

El Consejo de Estado, a través de su Comisión Permanente, emite el presente dictamen con carácter preceptivo de acuerdo con el artículo 22.tres de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, al dictarse en desarrollo de la Ley 8/2003, de 24 de abril, de sanidad animal.

II.-

Sobre el procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general, se ha ajustado a las previsiones de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y se han observado las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora sometido a consulta conforme a lo establecido en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente las sucesivas versiones del proyecto y la memoria del análisis de impacto normativo (con la información sobre la inexistente repercusión presupuestaria de la actuación acometida), donde se contiene el preceptivo informe de impacto por razón de género.

Se ha dado audiencia a las comunidades autónomas -ninguna de las cuales se ha opuesto- y a las entidades representativas de los sectores. También ha emitido informe la Secretaría General Técnica del departamento proponente y de los otros ministerios involucrados.

Finalmente, se ha seguido el procedimiento de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas previsto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a la sociedad de la información (Directiva 98/34/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas, recientemente sustituida por la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información).

También se ha notificado el proyecto al Comité de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias de la Organización Mundial del Comercio, de conformidad con el artículo 2.9.2 del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio, sin que figuren en el expediente observaciones al respecto.

Figura incorporada al expediente, como se ha señalado, otra carpeta con toda la documentación de la tramitación anterior que concluyó con el dictamen del Consejo de Estado n.º 391/2018/795/2016, de 26 de julio, de 2018 y cuyos documentos se reseñan en el citado dictamen.

Y es que, efectivamente, debe destacarse que el proyecto tiene su origen en un proyecto de orden que comenzó a ser elaborado por los órganos competentes en materia de conservación y uso sostenible de la biodiversidad del entonces Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, se duplicó en parte (en lo referido a animales), pero, al comenzar a su vez los órganos competentes en materia de biodiversidad a tramitar un proyecto de orden sobre control de la importación de animales con potencial impacto sobre especies silvestres autóctonas, incorporó muchos elementos del anterior, y otros tales como el control de los animales incluidos en el Convenio CITES, contando con la participación, también, del departamento competente en materia de comercio, aunque este, en su fase final, decidió no incorporar sus competencias al mismo, dando lugar a un proyecto de orden ministerial que trataba ambas cuestiones y sobre el cual se pronunció el Consejo de Estado en el dictamen número 391/2018//795/2016, de 26 de julio. Y, dado que las competencias se habían vuelto a separar en julio de 2018 entre dos departamentos ministeriales, era necesario aclarar si se iba a mantener la que ahora es objeto del presente dictamen a propuesta de dos ministerios y cómo iban a coordinarse, al llegar un animal a la frontera, el ejercicio de las respectivas competencias por los dos departamentos.

Así las cosas, los órganos competentes en materia de sanidad animal del nuevo Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación, por un lado, y los del Ministerio para la Transición Ecológica, por otro, han optado por elaborar normas separadas, de manera que existe un proyecto de real decreto de este último departamento (proyecto de Real Decreto por el que se regula el procedimiento administrativo para la autorización previa de importación en el territorio nacional de especies alóctonas con el fin de preservar la biodiversidad autóctona española) que es objeto del dictamen n.º 672/2019, aprobado en la misma fecha en la que se emite el presente y al cual se hacen muchas referencias, pero sin precisarlas, en el ahora sometido a consulta.

En este proyecto, pues, se contiene solo y exclusivamente, en la versión final objeto de dictamen, la regulación de la importación de animales vivos desde la perspectiva de los controles de sanidad animal.

Nada de esto consta en la memoria, cuando constituye un elemento esencial de la tramitación del presente proyecto de Orden y, por ello, debe necesariamente constar en el mismo.

Debe plantearse, por último, si puede someterse a aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, habida cuenta de que está en funciones.

El artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, establece que el Gobierno en funciones "limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas".

Tal y como se ha señalado, el contenido de la norma es eminentemente técnico y de mejora de la redacción, sin que los cambios que se introducen salgan del ámbito de la gestión ordinaria de los asuntos públicos, por lo que no existe obstáculo para que sea aprobado por el Gobierno, aun estando en funciones.

III.-

El presente proyecto se dicta al amparo de la habilitación contenida en la disposición final segunda del Real Decreto 1881/1994, de 16 de septiembre, por el que se establecen las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios intracomunitarios y las importaciones procedentes de países terceros de animales, esperma, óvulos y embriones no sometidos, con respecto a estas condiciones, a las disposiciones contenidas en la sección 1.ª del anexo A del Real Decreto 1316/1992, de 30 de octubre.

Efectivamente, señala esta que "Se faculta a los Ministros de Agricultura, Pesca y Alimentación y de Sanidad y Consumo para dictar, en el ámbito de sus atribuciones, las disposiciones necesarias para el desarrollo y cumplimiento del presente Real Decreto".

IV.-

El título competencial invocado (el artículo 149.1, reglas 10.ª y 16.ª, primer inciso, de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de comercio exterior y sanidad exterior) es correcto y no suscita observación alguna.

V.-

Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta, este pretende regular el procedimiento y requisitos sanitarios para la importación de animales vivos cuando su destino final sea España y para los que no se encuentre establecido un certificado sanitario por la Unión Europea, y, por tanto, distintos de aquellos a que se refiere la normativa que se procede a listar en el anexo.

La Directiva 92/65/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1992, por la que se establecen las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios y las importaciones en la Comunidad de animales, esperma, óvulos y embriones no sometidos, con respecto a estas condiciones, a las normativas comunitarias específicas a que se refiere la sección I del Anexo A de la Directiva 90/425/CEE, establece una serie de disposiciones aplicables a las importaciones en la Unión Europea.

El Real Decreto 1316/1992, de 30 de octubre, por el que se establecen los controles veterinarios y zootécnicos aplicables en los intercambios intracomunitarios de determinados animales vivos y productos con vistas a la realización del mercado interior, no sometido en su día a dictamen del Consejo de Estado, regula los controles veterinarios y zootécnicos sobre los animales vivos y productos destinados a intercambios, objeto de las disposiciones estatales y comunitarias enumeradas en el anexo A -entre las que se incluye la citada Directiva 92/65/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1992- También contiene dicho Real Decreto 1316/1992 con Anexo B,I., relativo a los animales y productos no sujetos a armonización pero cuyos intercambios estarán sujetos a los controles previstos en él, según su título, anexo éste que los animales "no armonizados", pero al que nunca se dotó de contenido alguno.

Posteriormente, se dictó el Real Decreto 1881/1994, de 16 de septiembre, por el que se establecen las condiciones de policía sanitaria aplicables a los intercambios intracomunitarios y las importaciones procedentes de países terceros de animales, esperma, óvulos y embriones no sometidos, con respecto a estas condiciones, a las disposiciones contenidas en la sección 1.ª del anexo A del Real Decreto 1316/1992, de 30 de octubre, y que transpone la meritada Directiva 92/65/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1992. Remite para los controles a las condiciones generales que fija el precitado Real Decreto 1316/1992, con determinadas salvedades. Y su disposición adicional cuarta determina que, hasta que se dicten normas comunitarias de desarrollo del artículo 17, seguirá aplicándose la normativa española referente a las importaciones de terceros países cuando no existan requisitos establecidos a nivel de la Unión Europea.

Por tanto, mediante la presente Orden se dictan las normas a seguir cuando se pretenda importar un animal vivo de los que no están regulados por la normativa europea (listada en el anexo, como se ha dicho). Pero se señala claramente que con ello no se substituyen ni anulan cualesquiera otros de los múltiples controles y autorizaciones existentes para la entrada de animales vivos de terceros países en España, aunque, dado el precedente de coordinación con las autoridades responsables de la conservación y uso sostenible de la biodiversidad silvestre, sí se recoge la necesidad de contar siempre con la autorización de importación de dichas autoridades (del Ministerio para la Transición Ecológica) antes de procederse a los controles de sanidad establecidos en el proyecto de Orden.

Una vez precisado lo anterior, el Consejo de Estado muestra en principio su parecer favorable a la aprobación de la norma objeto de consulta que regula potestades nacionales no sujetas a armonización de la Unión Europea.

No obstante, proceden las siguientes observaciones:

En el preámbulo, así como en general en cuantas veces se menciona el artículo 54 o 54.3 de la Ley 42/2007, debería mencionarse el real decreto que las regula y que ha sido objeto de dictamen en la misma fecha que el presente proyecto de Orden y está solo pendiente de aprobación por el Consejo de Ministros.

Ahora bien, cuando se menciona en el articulado (artículo 2.1) el proyecto parece exigir la autorización de importación del citado artículo 54, apartado 3, en todo caso cuando dicha licencia es solo obligatoria cuando se trata de especies de taxones alóctonos potencialmente susceptibles de competir con las especies silvestres autóctonas, alterar su pureza genética o los equilibrios ecológicos que estén expresamente listados como tales en cumplimiento de lo dispuesto en el futuro Real Decreto cuyo proyecto ha sido objeto del citado dictamen del Consejo de Estado n.º 672/2019.

Por tanto, debe matizarse el artículo 2.1 para señalar que el importador deberá contar con la autorización a que se refiere el artículo 54.3 de la Ley 42/2007, de 13 de diciembre, del Patrimonio Natural y de la Biodiversidad, como paso previo para la posterior obtención de autorizaciones en el ámbito de la sanidad animal, cuando ello sea exigible por tratarse de un animal de especie de taxones alóctonos listada y registrada como potencialmente susceptible de competir con las especies silvestres autóctonas, alterar su pureza genética o los equilibrios ecológicos, conforme a lo dispuesto en el Real Decreto XXX.

En el artículo 3.1 debe citarse, además del Real Decreto 1191/1975, la Ley 31/2003, de 27 de octubre, de conservación de la fauna silvestre en los parques zoológicos, ya que hay establecimientos que están únicamente registrados con esta finalidad.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo de este dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden sometido a consulta".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 3 de octubre de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMO. SR. MINISTRO DE AGRICULTURA, PESCA Y ALIMENTACIÓN.