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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de julio de 2019, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de fecha 5 de junio de 2019, con registro de entrada el día 6 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto sobre el régimen jurídico de los establecimientos financieros de crédito y por el que se modifica el Reglamento del Registro Mercantil, aprobado por el Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio, y el Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un índice, un preámbulo, 34 artículos divididos en un título preliminar y tres títulos, cuatro disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales.

El preámbulo se estructura en tres apartados. El apartado I comienza explicando el concepto de establecimiento financiero de crédito (en adelante, EFC) y analizando la evolución de su regulación. Así, señala que los EFC se caracterizan por ser entidades cuyo negocio es ofrecer crédito a través de un amplio conjunto de operaciones financieras de activo. Nacieron como una nueva categoría de entidad financiera en 1994, en sustitución de las denominadas entidades de crédito de ámbito operativo limitado, siendo regulados en la disposición adicional primera de la Ley 3/1994, de 14 de abril, por la que se adaptó la legislación española en materia de entidades de crédito a la Segunda Directiva de Coordinación Bancaria y se introdujeron otras modificaciones relativas al sistema financiero, y en el Real Decreto 692/1996, de 26 de abril. Se caracterizaban, en este primer momento, por ser entidades de crédito a las que se prohibía, no obstante, la captación de fondos reembolsables del público.

Con la aprobación del Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, se restringió la condición de entidad de crédito a las que realizasen la actividad de captación de depósitos, lo que hizo que los EFC perdieran, desde el 1 de enero de 2014, su consideración de entidades de crédito. En España, esta pérdida de la condición de entidades financieras se estableció en el Real Decreto-ley 14/2013, de 29 de noviembre, de medidas urgentes para la adaptación del derecho español a la normativa de la Unión Europea en materia de supervisión y solvencia de entidades financieras, que regulaba, asimismo, un régimen provisional específico para los EFC, llamado a regirlos hasta que se aprobase uno nuevo y definitivo.

Dicho régimen se estableció en el título II de la Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial, que adaptó esta figura a las exigencias de los mercados financieros, manteniendo la necesidad de contar con unos niveles de solvencia y gobernanza equivalentes a los que se imponen a las entidades de crédito, de modo que se garantizase la estabilidad del sistema financiero y de los usuarios de estas entidades, que son mayoritariamente consumidores. Además, la Ley 5/2015 reguló expresamente las entidades híbridas, que son aquellas que realizan las actividades propias de los EFC y, al mismo tiempo, prestan servicios de pagos o emiten dinero electrónico.

Establecido el contexto anterior, el preámbulo señala que el real decreto sometido a consulta deroga el anterior Real Decreto 692/1996, de 26 de abril, y desarrolla el título II de la Ley 5/2015, concretando el régimen jurídico de los EFC y de los grupos o subgrupos consolidables de EFC con matriz en España en materia de acceso a la actividad, requisitos de solvencia y régimen de supervisión.

A continuación, el apartado II del preámbulo examina el contenido del proyecto de real decreto, describiendo las principales novedades que introduce, y el apartado III justifica el cumplimiento de los principios de buena regulación.

La parte dispositiva del proyecto consta de 34 artículos divididos en un título preliminar y tres títulos.

El título preliminar ("Disposiciones generales") comprende los artículos 1 a 3, que establecen el objeto y el ámbito de aplicación del real decreto, así como las normas por las que se regirán los EFC.

El título I ("Requisitos de actividad") se organiza en cinco capítulos: - El capítulo I ("Definición y actividades de los establecimientos financieros de crédito") comprende los artículos 4 a 6, que definen los EFC, establecen una reserva de denominación y regulan su financiación. - El capítulo II ("Autorización, registro y actividad de los establecimientos financieros de crédito") comprende los artículos 7 a 25 y se divide en seis secciones: o SECCIÓN 1.ª. AUTORIZACIÓN Y REGISTRO DE ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS DE CRÉDITO (artículos 7 a 14): regula la competencia y el procedimiento para autorizar la creación de EFC, que deberán inscribirse en el Registro Mercantil y en el Registro especial del Banco de España. También regula los agentes de los EFC, la autorización de EFC sujetos al control de personas extranjeras, los requisitos para ejercer la actividad, los requisitos de idoneidad, los requisitos de la solicitud, la denegación de la autorización y el comienzo de las actividades. o SECCIÓN 2.ª. AUTORIZACIÓN DE MODIFICACIONES DE ESTATUTOS SOCIALES Y DE MODIFICACIONES ESTRUCTURALES (artículos 15-17): establece la exigencia de autorización previa para determinadas modificaciones estatutarias, para la ampliación de actividades y para operaciones de modificación estructural. o SECCIÓN 3.ª. REVOCACIÓN, RENUNCIA Y CADUCIDAD (artículos 18-20): regula los supuestos en los que puede revocarse la autorización concedida a un EFC, así como la competencia para hacerlo y el procedimiento. También regula la renuncia y la caducidad de la autorización. o SECCIÓN 4.ª. ENTIDADES HÍBRIDAS (artículos 21 y 22): regula la autorización de entidades de pago o de dinero electrónico híbridas, así como la revocación, renuncia y caducidad de dicha autorización. o SECCIÓN 5.ª. ACTUACIÓN TRANSFRONTERIZA (artículos 23 y 24): regula la apertura de sucursales y la prestación de servicios sin establecimiento en el extranjero por EFC españoles, así como la actuación mediante otros EFC, entidades de crédito, entidades aseguradoras o empresas de servicios de inversión. o SECCIÓN 6.ª. OFICINAS, AGENTES Y DELEGACIÓN DE FUNCIONES (artículo 25). - El capítulo III ("Participaciones significativas") comprende el artículo 26, que dispone que a los EFC les resultará de aplicación el régimen en materia de participaciones significativas previsto para las entidades de crédito y que deberán comunicar al Banco de España la información sobre su estructura de capital. - El capítulo IV ("Idoneidad, incompatibilidades y registro de altos cargos") comprende el artículo 27, que establece el régimen aplicable en esa materia. - El capítulo V ("Gobierno corporativo y política de remuneraciones") comprende el artículo 28, que regula estas cuestiones.

El título II ("Obligaciones en materia de solvencia y conducta") comprende los artículos 29 a 32 que regulan, respectivamente, las obligaciones en materia de solvencia de los EFC, el colchón de liquidez y la estructura de las fuentes de financiación y de los vencimientos de los EFC, y sus obligaciones de información en materia de solvencia y estructura accionarial.

El título III ("Supervisión de los establecimientos financieros de crédito") está formado por los artículos 33 y 34, dedicados a regular el ejercicio de la supervisión del cumplimiento de la normativa de ordenación y disciplina por los EFC y a la supervisión de los grupos consolidables.

El texto del proyecto se cierra con cuatro disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales: - Las cuatro disposiciones adicionales se refieren, respectivamente, a la transformación de EFC en bancos; a la auditoría de cuentas de los EFC, que tendrán a esos efectos la consideración de entidades de interés público; a las referencias al Banco Central Europeo en la normativa aplicable a las entidades de crédito; y a que las medidas incluidas en el real decreto proyectado no podrán suponer incremento de gastos de personal. - Las tres disposiciones transitorias se refieren a la transformación en bancos de los EFC autorizados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 5/2015; a las sucursales y filiales en el extranjero de EFC existentes a la fecha de entrada en vigor de la norma; y al régimen transitorio para EFC provenientes de la transformación de entidades de crédito de ámbito operativo limitado. - La disposición derogatoria única dispone que quedan derogadas las disposiciones de igual o inferior rango que se opongan al real decreto y, en particular, el Real Decreto 692/1996, de 26 de abril, sobre régimen jurídico de los establecimientos financieros de crédito. - La disposición final primera modifica el artículo 326.2 del Reglamento del Registro Mercantil, aprobado por el Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio, y la disposición final segunda añade un nuevo apartado 5 al artículo 13 del Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito. - Las otras tres disposiciones finales señalan, respectivamente, que el real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.6.ª, 11.ª y 13.ª de la Constitución española; que se habilita al Banco de España para dictar las disposiciones precisas para la debida ejecución del real decreto y para desarrollar mediante circular, en el plazo de doce meses desde la publicación del real decreto, lo dispuesto en los artículos 30, 31 y 32; y que el real decreto entrará en vigor el 2 de enero de 2020, salvo el artículo 30, que lo hará a los tres meses de la publicación de la circular del Banco de España que lo desarrolle, y la disposición final segunda, que entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO.- El expediente

Se adjunta al proyecto de disposición el expediente instruido para su elaboración, con los siguientes documentos: a) El texto inicial del proyecto de real decreto y sus sucesivas versiones. En un primer momento, el texto modificaba varias normas, entre ellas, el Real Decreto 692/1996, de 26 de abril, sobre el régimen jurídico de los establecimientos financieros de crédito. Posteriormente, sin embargo, se optó por redactar un real decreto de nueva planta para regular el régimen de los EFC.

b) Las sucesivas versiones de la memoria del análisis de impacto normativo.

En su versión final, la memoria del análisis de impacto normativo, que incorpora una ficha del resumen ejecutivo, examina la oportunidad del proyecto, desarrollando las explicaciones recogidas en el preámbulo. Así, indica que el objetivo fundamental de la norma es desarrollar un régimen jurídico para los EFC que sea claro, comprensible y equivalente, en términos de robustez, al establecido para las entidades de crédito, de manera que puedan acceder a la financiación bancaria en las mismas condiciones que estas. Señala que se planteó, como alternativa, la modificación del Real Decreto 692/1996, de 26 de abril, pero se desechó por las numerosas modificaciones que era necesario acometer, que hacían aconsejable la elaboración de un texto de nueva planta.

A continuación, la memoria analiza el contenido del proyecto y su base normativa, y hace una breve descripción de su tramitación. Indica, asimismo, que el real decreto proyectado no figura en el Plan Anual Normativo de 2018, porque estaba prevista su aprobación en 2017.

En el apartado de análisis de impactos, se afirma, en primer lugar, que el real decreto se dicta en ejercicio de las competencias que atribuye al Estado el artículo 149.1.11.ª y 13.ª de la Constitución española. Posteriormente, analiza el impacto económico general, repitiendo la explicación del iter normativo que han seguido los EFC e indicando que la Ley 5/2015 y el proyecto de real decreto desarrollan un régimen para dichos EFC equiparable al de entidades de crédito en términos de robustez, si bien con ciertas particularidades para reducir cargas innecesarias. Lo anterior debería redundar, según la memoria, en unas mejores condiciones de financiación tanto en términos de volumen como de precio para familias y empresas.

En relación con los efectos sobre la competencia en el mercado, se considera que la mayor facilidad para acceder a la financiación bancaria, unida a la eliminación de cargas innecesarias, favorecerá la competencia en el mercado de crédito.

Por lo que respecta al análisis de las cargas administrativas, se indica que la mayoría de las previstas en el real decreto en proyecto tienen su origen en realidad en la Ley 5/2015, en la Ley 10/2014 y en el Reglamento (UE) n.º 575/2013. En consecuencia, solo contempla dos cargas derivadas del proyecto: por un lado, los EFC que deseen convertirse en entidades de crédito tras su aprobación quedarán sometidos a un procedimiento de autorización similar al previsto para aquellas, para el que se calcula un coste aproximado de 2.505 euros. Si se considera que un 10% de los 39 EFC registrados en enero de 2018 podrían estar interesados en acometer dicha transformación, el coste total de la carga sería de 10.020 euros. Por otro lado, el proyecto establece que los EFC deberán cumplir con ciertas obligaciones de información frente al Banco de España, que son, en esencia, las previstas en la normativa vigente, excepto la información sobre el colchón de activos líquidos, cuyo impacto se calcula en 78.000 euros anuales.

Finalmente, se indica que la norma no produce impacto presupuestario y tampoco en materia de género, familia, infancia y adolescencia.

c) La documentación relativa a los dos trámites de audiencia e información pública practicados.

El proyecto normativo fue remitido, con fechas 31 de julio y 16 de octubre de 2015, a diversos organismos, entidades y asociaciones cuyos intereses podrían verse afectados por la norma en proyecto, de los cuales formularon observaciones: el Servicio Ejecutivo de Prevención del Blanqueo de Capitales (SEPBLAC), el Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas (ICAC), la Asociación Española de Banca (AEB), la Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (ASNEF), la Asociación Española de Factoring (AEF), la Asociación Española de Leasing y Renting, la Confederación Española de Cajas de Ahorros (CECA), la Unión Nacional de Cooperativas de Crédito (UNACC), ADICAE, el Banco de España, el Colegio de Registradores y el Consejo de Consumidores y Usuarios (CCU).

d) El texto del proyecto también fue remitido a la Secretaría General de Análisis Sectorial, a la Secretaría General de Industria y PYME, a la Secretaría de Estado de Comercio, a la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, al Instituto de Crédito Oficial, a la Secretaría de Estado de Investigación, Desarrollo e Innovación y a la Secretaría de Estado de Avance Digital, que no formularon observación alguna al respecto.

e) Informe de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 30 de octubre de 2015, en el que únicamente indicaba que, dada la naturaleza jurídica de los EFC, estos podrían quedar sometidos a las obligaciones de suministro de información sobre las operaciones en las que intervengan en los términos establecidos en los artículos 37 y siguientes del Reglamento de actuaciones y los procedimientos de gestión e inspección tributaria, aprobado por Real Decreto 1065/2007, de 27 de julio.

f) Informe de la Dirección General de los Registros y del Notariado, de 28 de octubre de 2015, en el que formulaba algunas observaciones en relación con la inscripción de la revocación y la caducidad de la autorización de los EFC en el Registro Mercantil.

g) Informe de la Abogacía del Estado en la Secretaría de Estado de Economía y Apoyo a la Empresa, de 26 de noviembre de 2015, en el que formulaba algunas observaciones, la mayoría de ellas de carácter formal, al texto del proyecto, que han sido, en general, aceptadas.

h) Informes del Banco de España de fechas 30 de enero, 23 de febrero, y 2 de octubre de 2018, y 6 de febrero de 2019, en los que se formulaban numerosas observaciones, tanto de carácter formal como sustantivo, al texto del proyecto. Entre dichas observaciones, el Banco de España consideraba que debía designársele como autoridad competente para autorizar la creación de EFC y entidades híbridas, y habilitarle para desarrollar las obligaciones de reporting de los EFC. También sugería precisar y simplificar el régimen jurídico de los EFC previsto en el proyecto para que fuera proporcional a su naturaleza, tamaño e importancia sistémica, y mejorar la regulación de las entidades de pago y de dinero electrónico híbridas, ya que se planteaban ciertas dudas sobre la compatibilidad de la regulación propia de aquellas y de los EFC. Asimismo, consideraba pertinente hacer ciertos ajustes para garantizar el sometimiento a su supervisión de los grupos consolidables de EFC con matriz en España.

i) Informe de la Comisión Nacional del Mercado de Valores de 7 de marzo de 2018, en el que formulaba algunas observaciones en relación con los requisitos de honorabilidad, experiencia y conocimientos exigidos a los miembros del consejo de administración, y a la consideración de los EFC como entidades de interés público.

Consta otro informe de la Comisión Nacional del Mercado de Valores de 3 de octubre de 2018, en el que no formulaba observación alguna al proyecto.

j) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa, de 18 de septiembre de 2018, en el que formulaba numerosas observaciones al texto del proyecto.

k) Informe del Instituto de Contabilidad y Auditoría de Cuentas, de 2 de octubre de 2018, en el que sugería que se concretase en la disposición adicional segunda del proyecto qué obligaciones de las previstas en la disposición adicional séptima de la Ley 22/2015, de 20 de julio, de Auditoría de Cuentas, serían aplicables a los auditores de cuentas de los EFC.

l) Informe del Consejo de Consumidores y Usuarios de 16 de octubre de 2018, en el que formulaba ciertas observaciones al texto del proyecto que consideraba que mejoraban la protección de los consumidores, las cuales no han sido aceptadas.

m) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia de 6 de noviembre de 2018, en el que no formulaba observaciones.

n) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Política Territorial y Función Pública, de 31 enero de 2019, en el que señalaba, en relación con los plazos para resolver los procedimientos previstos en el artículo 7 y en la disposición transitoria primera del proyecto, que no eran conformes con la Ley 39/2015.

ñ) Aprobación previa del Ministerio de Política Territorial y Función Pública de 18 de febrero de 2019.

o) Constan en el expediente varias notas internas sobre el proyecto, elaboradas por la Secretaría General de Legislación y Política Financiera, en las que se analizan sus principales aportaciones y novedades. Asimismo, en una de esas notas, de 13 de enero de 2015, se justifica la aprobación del proyecto por el Gobierno en funciones en aquel momento.

TERCERO.- Trámite de alegaciones ante el Consejo de Estado

Estando el expediente en este Consejo de Estado, se concedió audiencia a la Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito (ASNEF), que formuló alegaciones con fecha 25 de junio de 2019. En ellas consideraba que sería deseable que el real decreto en proyecto estableciera un régimen más flexible de autorización, supervisión y requisitos prudenciales para los EFC, especialmente en relación con las obligaciones de gobierno corporativo, así como para la transformación de EFC en bancos.

Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I.- Objeto y competencia

Se somete a consulta el proyecto de real decreto sobre el régimen jurídico de los establecimientos financieros de crédito y por el que se modifica el Reglamento del Registro Mercantil, aprobado por el Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio, y el Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 22, apartados 2 y 3, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, en cuya virtud su Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo (...) del derecho comunitario europeo" y de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II. Reparto competencial, habilitación y rango

El proyecto de real decreto sometido a consulta respeta el reparto competencial y se dicta al amparo de las reglas 6.ª, 11.ª y 13.ª del artículo 149.1 de la Constitución española, que atribuyen al Estado competencia exclusiva en materia de legislación mercantil, bases de la ordenación de crédito, banca y seguros, y bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.

Además, el proyecto de real decreto desarrolla las previsiones contenidas en el título II de la Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial, que establece el marco general de regulación de los EFC, remitiendo en muchas ocasiones a su concreción por vía reglamentaria. Asimismo, la disposición final duodécima de la Ley 5/2015 faculta al Gobierno para desarrollar lo previsto en dicha ley y, en particular: "a) El régimen jurídico aplicable a los establecimientos financieros de crédito en relación a las exigencias de capital mínimo y recursos propios, así como el procedimiento de transformación de los actuales establecimientos financieros de crédito en entidades de pago o de dinero electrónico híbridas y un procedimiento de autorización específico que agilice la conversión en bancos de los establecimientos financieros de crédito autorizados con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley".

A la vista de lo anterior, debe concluirse que existe habilitación legal suficiente para dictar la norma proyectada, sin que quepa formular objeción alguna en cuanto al rango normativo con el que se presenta.

III. Procedimiento

Por lo que respecta al procedimiento seguido para la elaboración del texto sometido a consulta, se han cumplido, en términos generales, las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. En efecto, consta en el expediente la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, así como la conformidad del Ministerio de Política Territorial y Función Pública y el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa como proponente del proyecto. Se ha omitido el trámite de consulta pública previa, pero se ha dado audiencia en dos ocasiones a las entidades representativas del sector y a otras asociaciones y entidades cuyos intereses pudieran verse afectados por la norma.

IV. Observaciones a la memoria del análisis de impacto normativo

El Consejo de Estado viene subrayando desde hace tiempo la necesidad de que los proyectos normativos vayan acompañados de una memoria del análisis de impacto normativo completa, cuyo contenido se ajuste a las exigencias de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y del Real Decreto 931/2017, de 27 de octubre, por el que se regula la Memoria del Análisis de Impacto Normativo, del tal manera que cumpla correctamente con su finalidad de motivar la necesidad y oportunidad de la norma, suministrar información relevante a la propia Administración y a sus destinatarios y facilitar el control de la actividad del Gobierno.

En el asunto consultado, se aprecian una serie de deficiencias en la memoria que lo acompaña que requieren ser subsanadas a juicio de este Consejo de Estado.

En primer lugar, se echa en falta una justificación del cumplimiento de los principios de buena regulación previstos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Como señala el Real Decreto 931/2017 antes mencionado, dicha justificación se exige con independencia de la que deba figurar en el preámbulo de la norma.

En segundo término, la memoria apenas describe la tramitación del proyecto. Se limita a señalar que ha sido elaborado por la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional y a citar las entidades que han formulado observaciones en el trámite de audiencia, así como aquellas de las que se han recibido informes sin observaciones. No se recoge, siquiera sucintamente, el contenido de las observaciones recibidas ni una referencia a si han sido aceptadas e incorporadas en el proyecto o si, por el contrario, se han rechazado. Igualmente, no se hace referencia a los restantes informes evacuados durante la tramitación del proyecto ni a la forma en que las observaciones contenidas en ellos han sido tenidas en cuenta por el órgano proponente. La memoria tampoco justifica la omisión del trámite de consulta pública previa.

En tercer lugar, en el apartado del análisis del impacto económico del proyecto, la memoria reitera la evolución legislativa de los EFC y hace una serie de alusiones generales a la importancia del acceso a la financiación por parte de las familias y empresas para el buen funcionamiento de la economía real, para terminar indicando que, con la regulación proyectada, los EFC recuperan el statu quo previo a 2014 y se liberan de ciertas cargas innecesarias, todo lo cual debería redundar en unas mejores condiciones de financiación tanto en términos de volumen como de precio para familias y empresas y en un incremento de la competencia en el mercado de crédito. Se echa en falta un análisis más detallado del impacto económico que se prevé que tendrá la norma, basado en datos reales y verificables, que vaya más allá de la realización de afirmaciones genéricas que más bien parecen expresar deseos o expectativas. Por otro lado, en el análisis de cargas administrativas no se cuantifican esas cargas innecesarias de las que se liberan los EFC y no se analiza el impacto de otras, como la necesidad de implantar un procedimiento para atender las quejas y reclamaciones que presenten los clientes.

En cuarto lugar, falta una referencia a la vigencia indefinida o temporal de la norma y a los mecanismos con los que se evaluarán los resultados derivados de su aplicación. Además, en los títulos competenciales mencionados en la memoria no se incluye el previsto en la regla 6.ª del artículo 149.1 de la Constitución, que sí aparece en el proyecto. Asimismo, se considera que debe justificarse la habilitación concedida al Banco de España en la disposición final cuarta para dictar las disposiciones precisas para la debida ejecución del real decreto, ya que la memoria solo se refiere a la habilitación concreta para desarrollar lo dispuesto en los artículos 30, 31 y 32.

Por último, la memoria de análisis de impacto normativo no hace referencia alguna a la situación del Gobierno en funciones y a su posibilidad de aprobar la norma consultada.

Conforme al artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, este cesa tras la celebración de elecciones generales, continuando en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno. El Gobierno en funciones "limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas". Este Consejo de Estado ha llamado la atención en su Memoria de 2016, así como en numerosos dictámenes, sobre la necesidad de acreditar de modo explícito y razonado en el expediente, normalmente en la memoria del análisis de impacto normativo, que el contenido del proyecto tiene cabida en el concepto de despacho ordinario de los asuntos públicos o la concurrencia de razones de urgencia o interés general que justifiquen su aprobación por el Gobierno en funciones.

En el asunto sometido a consulta, se considera necesario que la memoria incorpore una justificación a este respecto, que permita conocer y controlar si concurren los presupuestos legales para que el Gobierno en funciones apruebe el proyecto de real decreto. No es suficiente, a estos efectos, la nota interna referida a esta cuestión, elaborada el 13 de enero de 2015 cuando todavía era el anterior Gobierno el que se encontraba en funciones, y ello porque su contenido no es accesible con carácter general para los ciudadanos y porque el proyecto ha sufrido desde entonces importantes cambios. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

V. Observaciones de fondo

Los EFC son empresas que, sin tener la consideración de entidades de crédito, y previa autorización del Ministro de Economía y Empresa, se dedican profesionalmente a conceder crédito a través de un amplio conjunto de operaciones financieras de activo.

En España, a diferencia de lo que ocurre en otros países de nuestro entorno, la concesión de crédito no es una actividad sometida a reserva, de tal manera que no solo las entidades de crédito pueden ejercerla, sino también otras entidades distintas. Ahora bien, lo que no pueden hacer estas otras entidades, entre las que se encuentran los EFC, es captar depósitos reembolsables del público, actividad esta que sí se encuentra reservada en nuestro ordenamiento jurídico a los bancos y demás entidades de crédito.

Los EFC nacieron en España en 1994 como una figura regulada para ejercer la actividad de concesión de crédito, quedando sometidos a una regulación casi tan gravosa como la prevista para las entidades de crédito, lo que ha hecho que se planteen problemas en relación con su estatuto jurídico. En efecto, los EFC no son entidades de crédito propiamente dichas porque no pueden captar depósitos del público (así lo señalaba ya la disposición adicional primera de la Ley 3/1994 de 14 de abril, por la que se adapta la legislación española en materia de entidades de crédito a la Segunda Directiva de Coordinación Bancaria y se introducen otras modificaciones relativas al sistema financiero). Sin embargo, la ley española los ha venido considerando entidades de crédito a todos los efectos (el antiguo artículo 1.2 del Real Decreto Legislativo 1298/1986, de 28 de junio, por el que se adaptan las normas legales en materia de establecimientos de crédito al ordenamiento jurídico de la Comunidad Económica Europea, señalaba que los EFC se conceptuaban como entidades de crédito). Así pues, era lícito entender que los EFC eran una especie de entidades de crédito de ámbito operativo limitado, que quedaban sujetas a toda la normativa de ordenación y disciplina de las entidades crédito, salvo en aquellos aspectos incompatibles con su naturaleza.

Con la aprobación del Reglamento (UE) n.º 575/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de junio de 2013, sobre los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y las empresas de inversión, que restringe la condición de entidad de crédito a aquellas entidades que realicen la actividad de captación de depósitos, los EFC perdieron su consideración como entidades de crédito. Así se recogió en España en el Real Decreto-ley 14/2013, de 29 de noviembre, de medidas urgentes para la adaptación del derecho español a la normativa de la Unión Europea en materia de supervisión y solvencia de entidades financieras, en la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades y crédito, y, posteriormente, en la Ley 5/2015, de 27 de abril, de fomento de la financiación empresarial.

Esta norma dedica a los EFC su título II, que es el que el proyecto de real decreto viene a desarrollar en sustitución del Real Decreto 692/1996, de 26 de abril, sobre el régimen jurídico de los establecimientos financieros de crédito. El objetivo de la Ley 5/2015, y del proyecto normativo sometido a consulta, es mantener en lo esencial el régimen que tradicionalmente ha caracterizado a los EFC, exigiéndoles especialmente unos niveles de solvencia y gobernanza equivalentes a los de las entidades de crédito, aunque adaptados a su naturaleza e importancia sistémica.

Este sometimiento al marco regulatorio bancario presenta importantes ventajas, tanto reputacionales como de otra índole. Por ejemplo, les permite obtener financiación bancaria en mejores condiciones que la que se aplica al mercado en general o acceder a la Central de Información de Riesgos. Es por ello que la norma consultada mantiene el sometimiento de los EFC a gran parte de las normas que rigen para las entidades de crédito, con constantes remisiones a la Ley 10/2014 y al Real Decreto 84/2015 que la desarrolla. No obstante, no olvida las particularidades de los EFC relativas a su tamaño, estructura, actividad e importancia dentro del sistema crediticio, lo que lleva a excluir, flexibilizar o adaptar la aplicación de algunas de esas normas de tal manera que se alcance un equilibrio para que los EFC no encuentren excesivas trabas y dificultades para el desarrollo de su actividad, al mismo tiempo que se mantienen unos niveles de solvencia y gobernanza que actúen como una garantía para la estabilidad del sistema financiero y para sus usuarios. En particular, se tiene en cuenta que son pocos los EFC plenamente independientes, siendo más habitual que existan en el seno de grupos empresariales más amplios, bien no financieros - grandes grupos de distintos sectores como consumo o automoción han empleado EFC para gestionar la actividad subsidiaria de financiación de sus propias ventas-, bien financieros -los grupos bancarios en ocasiones han creado EFC que emplean como canales de crédito especializado-, circunstancia que se refleja en el proyecto especialmente al fijar las obligaciones de solvencia y conducta y al atribuir potestades de supervisión al Banco de España.

Dicho esto, el Consejo de Estado considera adecuado, en términos generales, el contenido del real decreto en proyecto, sin perjuicio de que estime oportuno realizar una serie de observaciones al respecto:

1. En el preámbulo del proyecto de real decreto sometido a consulta se deben destacar, según las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, los aspectos más relevantes de la tramitación.

También se echa en falta, antes de la fórmula promulgatoria, una referencia al título competencial y a la habilitación legal en cuya virtud se dicta la norma.

2. El segundo párrafo del artículo 1 del proyecto dispone: "Mediante este real decreto se somete a los establecimientos financieros de crédito a un régimen de autorización y supervisión y de requisitos prudenciales comparable en términos de solidez al aplicado a las entidades de crédito". El Consejo de Estado, en línea con lo dispuesto en la directriz 26 de las Directrices de técnica normativa, considera que esta afirmación, al tratarse más de bien de una explicación del régimen de los EFC previsto en el real decreto proyectado, no es propia de la parte dispositiva del texto y estaría mejor situada en el preámbulo.

3. El artículo 3 del proyecto regula el régimen jurídico de los EFC, señalando, en su primer apartado, las normas a las que quedan sujetos y, en su apartado segundo, las normas que no les serán de aplicación. Finalmente, el apartado tercero establece una norma de cierre, indicando que, supletoriamente, los EFC se regirán por las normas de solvencia y conducta aplicables a la actividad de las entidades de crédito.

Este precepto viene a concretar el régimen jurídico de los EFC previsto en el artículo 7 de la Ley 5/2015. Sin embargo, en su intento por precisar al máximo los preceptos que son aplicables a estas entidades, olvida algunas de las normas a las que alude expresamente la Ley 5/2015. Por ejemplo, esta señala en su artículo 7.3 que, "en todo caso, resultará de aplicación a los establecimientos financieros de crédito lo dispuesto en la disposición adicional tercera de la Ley 3/2009, de 3 de abril, sobre modificaciones estructurales de las sociedades mercantiles, sobre el régimen aplicable a las operaciones de cesión global o parcial de activos y pasivos entre entidades de crédito". El real decreto en proyecto no recoge esta previsión.

En consecuencia, sería conveniente completar el artículo 3 del proyecto con aquellas normas expresamente mencionadas en el artículo 7 de la Ley 5/2015.

Sin perjuicio de lo anterior, suscita dudas a este Consejo de Estado que la enumeración de normas aplicables a los EFC en el apartado 1 del artículo 3 constituya una adecuada técnica normativa y sea útil a efectos de determinar el régimen aplicable a los EFC, especialmente si se tiene en cuenta que, a lo largo del texto del proyecto, y con ocasión de la regulación de las diferentes materias, se reiteran las normas que son de aplicación a los EFC e incluso se introducen precisiones que difieren de lo establecido en el artículo 3.1. También se alude a otras normas no previstas en dicho precepto. Así pues, este Alto Cuerpo Consultivo considera que sería más conveniente suprimir la lista del artículo 3.1, manteniendo una alusión genérica a la normativa aplicable a los EFC, de tal manera que sea a lo largo del texto del proyecto donde se vayan concretando, para cada cuestión específica, las normas que serán aplicables a los EFC.

4. El artículo 8 del real decreto en proyecto regula la figura del agente de EFC. A tal efecto dispone, en su primer apartado, que "el Banco de España se encargará de la gestión e inscripción en el Registro de agentes de establecimientos financieros de crédito" y, posteriormente, en su segundo apartado, establece lo que se entiende por tales agentes.

Se sugiere alterar el orden de los apartados, de tal manera que primero se definan los agentes de EFC, y modificar la redacción del inciso transcrito. A tal efecto, debe tenerse en cuenta que en el Registro de Agentes del Banco de España ya se incluyen los datos de los agentes declarados por los EFC, además de por las entidades de crédito, las entidades de pago y las entidades de dinero electrónico. La norma no pretende, por tanto, crear un nuevo registro en el seno del Banco de España, sino simplemente ordenar que se inscriban en el Registro de Agentes ya constituido los agentes de los EFC. Se sugiere la siguiente redacción alternativa: "Los agentes de los establecimientos financieros de crédito deberán inscribirse en el Registro de Agentes gestionado por el Banco de España".

5. En el artículo 9.3 del real decreto proyectado se contempla, entre las garantías que cabe exigir, si el control del EFC se va a ejercer por una o varias personas domiciliadas o autorizadas en un Estado no miembro de la Unión Europea, "aval solidario emitido por entidades de crédito debidamente autorizadas". Se sugiere completar esa frase con la indicación de que han de estar debidamente autorizadas "para operar en España", al igual que se dice inmediatamente antes para las entidades aseguradoras.

6. El artículo 10 del real decreto en proyecto regula los requisitos para ejercer la actividad de los EFC. En su apartado d) señala que los accionistas titulares de participaciones significativas deben poder ser considerados idóneos de acuerdo con los factores previstos en el artículo 6.1.b) del Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación supervisión y solvencia de entidades de crédito. Sin embargo, el artículo 12 del real decreto en proyecto, que establece los requisitos que debe reunir la solicitud de autorización para la creación de un EFC, señala en el apartado 1.c), al regular la información que debe aportarse junto con la solicitud para poder verificar la idoneidad de los accionistas con participaciones significativas, que, en caso de que no existan accionistas de esa clase, la información en él indicada debe facilitarse respecto de los veinte mayores accionistas. Algo similar se establece en el artículo 13.1 del proyecto.

Esta previsión relativa a la idoneidad de los veinte mayores accionistas en caso de que no existan accionistas con participaciones significativas se ha copiado literalmente del artículo 6 del Real Decreto 84/2015, pero no se ajusta bien a lo indicado en el artículo 10 del real decreto proyectado, que solo hace referencia, al establecer los requisitos para el ejercicio de la actividad de los EFC, a los accionistas con participaciones significativas, por lo que se sugiere, bien suprimir la referencia a los veinte mayores accionistas en los artículos 12 y 13, bien ajustar el requisito del artículo 10.d) para evitar incongruencias.

Además, se considera que el artículo 13 del proyecto de real decreto, relativo a la denegación de la autorización, no es el lugar adecuado para señalar lo que debe entenderse por participación significativa. En consecuencia, se sugiere trasladar esa previsión al artículo 10.d), de manera que el apartado 1 del artículo 13 quede redactado de la siguiente forma: "1. El Ministro de Economía y Empresa denegará, mediante resolución motivada, la autorización de creación de un establecimiento financiero de crédito cuando no se cumplan los requisitos establecidos en los artículos 10, 11 y 12 y, en especial, cuando, atendiendo a la necesidad de garantizar una gestión sana y prudente de la entidad proyectada, no se considere adecuada la idoneidad de los accionistas que vayan a tener en ella una participación significativa o, en ausencia de accionistas con participación significativa, de los veinte mayores accionistas. A estos efectos: a) Se entenderá por participación significativa aquella que cumpla con los términos previstos en el artículo 16 de la Ley 10/2014, de 26 de junio. b) La idoneidad se apreciará siguiendo lo establecido en el artículo 6.1.b) del Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero".

7. El artículo 12 del real decreto en proyecto regula, como se ha dicho, los requisitos de la solicitud de autorización para la creación de un EFC. Entre los documentos que deben acompañar a la solicitud, se encuentra el programa de actividades en el que, entre otras cosas, consten los procedimientos previstos para atender las quejas y reclamaciones que presenten sus clientes. Varias entidades y asociaciones han formulado observaciones en relación con esta cuestión, ya que se trata de una novedad no prevista anteriormente en el Real Decreto 692/1996. A juicio de este Consejo de Estado, sería necesario recoger la obligación de contar con dichos procedimientos en el artículo 10 del real decreto en proyecto y, asimismo, aclarar si los EFC ya constituidos a la entrada en vigor de la norma deben establecer dichos procedimientos y, en su caso, el plazo para hacerlo.

8. El artículo 14 se refiere al comienzo de las actividades, señalando que debe producirse en el plazo de un año desde la notificación de la autorización. En caso contrario, se declarará la caducidad de la autorización. Este precepto resulta reiterativo en relación con el artículo 20, que regula la caducidad de las autorizaciones y, además, puede dar lugar a confusión al no utilizar ambos las mismas expresiones. Se sugiere, por tanto, que se pondere la conveniencia de suprimir el artículo 14 del proyecto.

9. El artículo 15.3 del proyecto de real decreto regula los supuestos en los que las modificaciones estatutarias de los EFC excedan de los supuestos en los que no se requiere autorización del Ministro de Economía y Empresa, sino únicamente comunicación al Banco de España. En estos casos, el Banco de España lo indicará a los interesados a fin de que, "bien sigan el procedimiento del apartado 1, o bien revisen su objeto (sic)". Se considera que, en vez de "su objeto", debe decir "sus estatutos".

10. El artículo 17 del real decreto en proyecto regula la autorización de operaciones de modificación estructural. En este sentido, se remite al procedimiento de autorización previsto en el artículo 7, con la excepción de que deberá resolverse en el plazo de los dos meses siguientes a contar desde la recepción de la solicitud por la Secretaría General del Tesoro y Financiación Internacional. Debería precisarse, a juicio de este Consejo de Estado, si el transcurso de dicho plazo sin que se haya dictado y notificado la correspondiente resolución permite a los interesados entender estimada o desestimada su solicitud, esto es, si se aplica la regla de silencio negativo recogida en el artículo 7 del real decreto en proyecto. Y ello porque, sin perjuicio de que dicha regla esté prevista en la disposición adicional duodécima de la Ley 10/2014 para las modificaciones estructurales que afecten a las entidades de crédito, no resulta claro que se aplique necesariamente a los EFC a la vista de lo dispuesto en la Ley 15/2015.

Igualmente, se considera que el artículo 17 debería precisar si las modificaciones estructurales que afecten a los EFC han de inscribirse en el Registro Mercantil y en el Registro especial de EFC llevado por el Banco de España.

11. El artículo 18 del real decreto en proyecto regula la revocación de la autorización de los EFC, estableciendo los supuestos en los que procede, quién es competente para declararla y el procedimiento a seguir.

En relación con la sistemática de este precepto, se considera que sería más adecuado situar en primer término la lista de supuestos en los que puede ser revocada la autorización concedida a un EFC. De esta manera, se evitarían algunas de las remisiones internas contenidas en el precepto que dificultan su lectura y comprensión.

Por otro lado, en línea con la observación formulada por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Empresa, este Alto Cuerpo Consultivo considera que la remisión en el aparado 3.e) del artículo 18 a los casos en los que cabe imponer la sanción de revocación conforme a lo dispuesto en el título IV de la Ley 10/2014 es excesivamente amplia. El artículo 97 de la Ley 10/2014 prevé la posibilidad de revocar la autorización de las entidades de crédito que hayan cometido alguna de las infracciones muy graves tipificadas en el artículo 92. Dicho precepto contempla muchas infracciones que están intrínsecamente ligadas a la actividad de las entidades de crédito y que no resultan aplicables a los EFC. En consecuencia, sería conveniente, a juicio de este Consejo de Estado, que se modulasen o adaptasen dichas infracciones, en ejercicio de la posibilidad que concede el artículo 14 de la Ley 5/2015.

12. Los artículos 19 y 20 del real decreto en proyecto regulan, respectivamente, la renuncia y la caducidad de la autorización. En ambos casos, sería aconsejable que indicasen el deber de hacerlas constar en el Registro especial de EFC llevado por el Banco de España y en el Registro Mercantil.

13. En el artículo 22 del proyecto se repite, al final del apartado 2 y en el apartado 4, la necesidad de que la entidad de pago o dinero electrónico híbrida modifique inmediatamente sus estatutos en caso de revocación, renuncia o caducidad de su autorización. Se sugiere suprimir la referencia al final del apartado 2 y mantenerla en el apartado 4 en relación con todos los supuestos contemplados en dicho artículo.

Además, en línea con la observación formulada por el Banco de España, se sugiere concretar en el apartado 3 si, para que se produzca la caducidad de la autorización para operar como entidades de pago o de dinero electrónico híbridas, es necesario que no se haya dado comienzo en el plazo de doce meses a ambos tipos de actividades (esto es, las que corresponden como EFC y como entidad de pago o de dinero electrónico) o basta con que no se haya iniciado alguna de ellas.

14. El artículo 23 del proyecto, relativo a la apertura de sucursales y prestación de servicios sin establecimiento en el extranjero por EFC españoles, dispone en su apartado 2: "El Banco de España resolverá, mediante resolución motivada, en el plazo máximo de tres meses a partir de la recepción de toda la información. Cuando la solicitud no sea resuelta en el plazo anteriormente previsto, se entenderá desestimada". El proyecto de real decreto establece en otros preceptos el carácter desestimatorio del silencio administrativo (por ejemplo, en el artículo 7.2 relativo a la autorización de EFC), por excepción a la regla general prevista en el artículo 24.1 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Se basa para ello en lo establecido en el artículo 9 de la Ley 5/2015. Sin embargo, la Ley 5/2015 no recoge una regla similar para los supuestos regulados en el artículo 23 del proyecto. Además, la regla del silencio negativo prevista en el artículo 23.2 tampoco puede fundarse en la normativa de entidades de crédito que se aplica supletoriamente a los EFC, ya que esta solo prevé que el silencio será desestimatorio para el caso de apertura de sucursales por entidades de crédito españolas en Estados no miembros de la Unión Europea (artículo 15 del Real Decreto 84/2015). En consecuencia, la regla de silencio negativo del artículo 23.2 del proyecto carece de fundamento legal y debe modificarse. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio. Además, se sugiere que se diferencie al regular esta cuestión, al igual que hace el Real Decreto 84/2015, entre los supuestos en los que la sucursal vaya a abrirse en un Estado miembro de la Unión Europea y aquellos otros en los que vaya a abrirse en un Estado no miembro.

Por otra parte, se sugiere revisar la redacción del apartado 3 del artículo 23 del proyecto, dado que su primera frase resulta incomprensible.

15. Debería revisarse, asimismo, la redacción del artículo 24.2, que regula la información que debe acompañar a la solicitud que se presente ante el Banco de España para que un EFC autorizado en España pueda crear en otro Estado entidades análogas a los EFC, entidades de crédito, entidades aseguradoras o empresas de servicio de inversión, así como para la adquisición de una participación significativa en una de estas entidades. En este sentido, debería separarse en letras diferentes la información señalada en el apartado a) del artículo 24.2.

Además, en el apartado 3 del artículo 24, no se comprende la frase "de acuerdo con la legislación nacional".

16. El artículo 25 lleva por rúbrica "oficinas, agentes y delegación de funciones", pero en su apartado 1 comienza diciendo: "El régimen de apertura de sucursales, agentes y delegación de funciones...". Debería referirse al régimen de apertura de oficinas, designación de agentes y delegación de funciones de los EFC.

Además, debe revisarse la redacción del segundo apartado, ya que resulta confusa.

17. El artículo 28 del real decreto en proyecto regula el régimen en materia de gobierno corporativo y política de remuneraciones de los EFC. En su primer apartado establece las normas que serán de aplicación, reiterando, al menos en parte, lo dicho en el artículo 3. Sin perjuicio de la observación ya formulada a este último precepto, se hace notar que se incurre en una contradicción entre ambos, ya que el artículo 3 solo excluye de la aplicación a los EFC al artículo 30 de la Ley 10/2014, mientras que el 28 excluye también al artículo 29.4 de dicha ley.

18. El artículo 30, que regula el colchón de liquidez y la estructura de las fuentes de financiación de los EFC, dispone en su apartado 4: "El Banco de España podrá concretar y desarrollar el contenido de este artículo. En particular, podrá concretar los flujos de caja asociados a las actividades de emisión de dinero electrónico y servicios de pago en el caso de las entidades híbridas". Este precepto reitera innecesariamente lo dicho en la disposición final cuarta, en la que se habilita al Banco de España para dictar las disposiciones precisas para la debida ejecución del real decreto y, en particular, para desarrollar lo dispuesto en los artículos 30, 31 y 32. Se considera, pues, que debe suprimirse dicho artículo 30.4 y completar, en su caso, lo dicho en la disposición final cuarta.

19. El artículo 32 del real decreto en proyecto regula las obligaciones de información en materia de conducta. Este precepto, cuando hace alusión a "los estados", debería concretar que se refiere a "los estados financieros".

Además, en su segundo párrafo dispone: "Estos estados e información tendrán carácter público o reservado, según establezca el Banco de España, en el sentido señalado en el artículo 31.1". Debe llamarse la atención sobre el hecho de que el artículo 31.1 nada dice en relación con la publicidad o reserva de la información que los EFC remitan al Banco de España, por lo que este inciso debe revisarse. También sería conveniente justificar en la memoria del análisis de impacto normativo el fundamento que permite al Banco de España establecer el carácter público o reservado de los estados financieros e información suministrada por los EFC, dado que no puede encontrarse en las normas citadas en dicho artículo 31.1. Se hace notar, asimismo, la necesidad de incluir la numeración del primer apartado del artículo 31 como 1.

20. La disposición transitoria primera regula la transformación en bancos de los EFC autorizados con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 5/2015 y cuyo procedimiento de autorización de la transformación se hubiera iniciado antes del 31 de diciembre de 2018. Se entiende que esta fecha está vinculada a la de entrada en vigor del real decreto en proyecto, y habiendo sido esta retrasada hasta el 2 de enero de 2020, debe actualizarse al 31 de diciembre de 2019.

21. La disposición transitoria segunda dispone: "Sin perjuicio de la eventual solicitud que al respecto deban realizar a las autoridades extranjeras y del régimen aplicable, en su caso, a las entidades híbridas, las sucursales de establecimientos financieros de crédito españolas y las filiales de estos que a la fecha de entrada en vigor de este real decreto se encuentren establecidas en el extranjero no necesitarán solicitar una nueva autorización al Banco de España para continuar en el ejercicio de su actividad. Cualquier modificación de la situación que pudiera producirse a partir de dicha fecha, se regirá por lo dispuesto en los artículos 23 y 24".

No se comprende lo que se quiere decir al principio de esta disposición con la frase "sin perjuicio de la eventual solicitud que al respecto deban realizar a las autoridades extranjeras". Si la sucursal o filial del EFC ya se encuentra debidamente establecida en el extranjero, no existe razón alguna que le obligue a formular una nueva solicitud a las autoridades extranjeras por el hecho de que en España haya entrada en vigor una nueva norma que regula los EFC. Además, se sugiere mejorar la redacción de la última frase, ya que la referencia a "cualquier modificación de la situación que pudiera producirse a partir de dicha fecha" puede inducir a error, pues los artículos 23 y 24 del real decreto en proyecto se refieren a cuestiones muy concretas que pueden afectar a las sucursales o filiales de EFC españoles tras su establecimiento en el extranjero, tales como cambios relevantes en el programa de actividades de la sucursal o cambio de los directivos responsables de la sucursal.

22. La disposición final cuarta habilita al Banco de España para desarrollar, mediante circular, en el plazo de doce meses desde la publicación del real decreto en el Boletín Oficial del Estado, lo dispuesto en los artículos 30, 31 y 32. Asimismo, le habilita para dictar las disposiciones precisas para la ejecución del real decreto. La rúbrica de esta disposición, sin embargo, solo hace alusión a la primera habilitación más concreta. Se considera que debería modificarse para comprender todo el contenido de la disposición.

23. Por último, se formulan una serie de observaciones formales al texto del proyecto: - Según la directriz 69 de las Directrices de técnica normativa, cuando se cite un precepto de la misma disposición no deben utilizarse expresiones tales como "de este real decreto", excepto cuando se citen conjuntamente preceptos de la misma disposición y de otro diferente. Esto es lo que ocurre en numerosos artículos del real decreto en proyecto (por ejemplo, artículos 18.1 y 3, 21.2, 22.1, 26 y 31.2.e), y disposición transitoria tercera), de tal manera que, al referirse a algunos de los preceptos contenidos en él, debe indicarse expresamente dicha circunstancia para evitar confusiones. - Aunque este Consejo de Estado es consciente de que las remisiones, tanto internas como a la normativa de las entidades de crédito, resultan en muchos casos imprescindibles, sería conveniente depurar el texto de aquellas que no sean necesarias, de manera que se facilite su lectura (por ejemplo, en el artículo 7.4 no es necesario referirse a los artículos 18 y 19 del texto al igual que no se citan aquellos en los que se regula la denegación o la caducidad de la autorización). - Debe revisarse el uso de mayúsculas y minúsculas, así como de los signos de puntuación a lo largo del texto. - La cita de las leyes debe incluir su título completo, conforme a lo dispuesto en la directriz 73 de las Directrices de técnica normativa.

Así pues, el Consejo de Estado considera adecuado, en términos generales y sin perjuicio de las observaciones formuladas, especialmente en relación con el régimen jurídico aplicable a los EFC establecido en el artículo 3, el proyecto de real decreto sometido a consulta. No obstante, considera esenciales las observaciones formuladas en relación con la necesidad de justificar en la memoria del análisis de impacto normativo la posibilidad que tiene el Gobierno en funciones de aprobar el proyecto de real decreto y en relación con la regla del silencio negativo contenida en su artículo 23.2.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas en el punto IV en relación con la situación del Gobierno en funciones y en el punto V.14, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sobre el régimen jurídico de los establecimientos financieros de crédito y por el que se modifica el Reglamento del Registro Mercantil, aprobado por el Real Decreto 1784/1996, de 19 de julio, y el Real Decreto 84/2015, de 13 de febrero, por el que se desarrolla la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito".

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de julio de 2019

LA SECRETARIA GENERAL,

LA PRESIDENTA,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE ECONOMÍA Y EMPRESA.