Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de septiembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen, con inhibición de la Consejera Sra. Fernández de la Vega: "En cumplimiento de Orden de V. E. de 28 de julio de 2017, con registro de entrada en la misma fecha, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica.

De antecedentes resulta:

Primero.- Estructura del proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, veintiún artículos agrupados en seis capítulos, dos disposiciones adicionales, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y siete anexos.

El preámbulo comienza describiendo los antecedentes normativos de la disposición proyectada, que arrancan del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, por el que se regula el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica. El artículo 1 de este real decreto-ley modificó los artículos 45 y 52 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico (en adelante, Ley del Sector Eléctrico).

En el primero de ellos se reguló un nuevo régimen de financiación del bono social eléctrico para los consumidores vulnerables, remitiéndose a un desarrollo reglamentario por parte del Gobierno para establecer la definición de esta clase de consumidores y las medidas para su protección. La obligación de financiación se impuso a "las matrices de los grupos de sociedades que desarrollen la actividad de comercialización de energía eléctrica, o por las propias sociedades que así lo hagan si no forman parte de ningún grupo societario", y ello "de forma proporcional a la cuota de clientes a los que suministren energía eléctrica", indicando que el Gobierno habría de establecer reglamentariamente el procedimiento y condiciones para la determinación del porcentaje de reparto.

En cuanto al artículo 52 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, el Real decreto-ley 7/2016 lo modificó a fin de incorporar una nueva categoría en la lista de suministros de energía eléctrica que tienen carácter de esenciales: los suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén siendo atendidos por los servicios sociales de las Administraciones Públicas competentes en relación con dichos suministros por hallarse, en atención a su renta, en riesgo de exclusión social. En cuanto al coste derivado del suministro de energía eléctrica al nuevo colectivo de consumidores en riesgo de exclusión social, se imponía a los mismos sujetos a los que corresponde financiar el bono social su cofinanciación con las Administraciones Públicas competentes. Por último, se amplió para los consumidores vulnerables que se determinen reglamentariamente el plazo que ha de respetarse antes de suspender el suministro en caso de impago.

Expuestos estos antecedentes, el preámbulo cita la disposición final segunda del Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, que llama al Gobierno a desarrollar el artículo 1 de dicho real decreto-ley en el plazo máximo de tres meses desde su convalidación. El objeto del proyecto de real decreto es, precisamente, proceder a ese desarrollo reglamentario.

Los párrafos siguientes del preámbulo describen el contenido del proyecto, reseñando las principales novedades que trae consigo. Por último, la parte expositiva culmina haciendo alusión a los principales trámites sustanciados durante el procedimiento de elaboración de la norma.

El capítulo I ("Disposiciones generales") se refiere al objeto del proyecto (artículo 1) y a su ámbito de aplicación subjetivo (artículo 2).

El capítulo II ("Consumidor vulnerable") comprende los artículos 3 a 5. El artículo 3 define el concepto de "consumidor vulnerable". Será considerado como tal la persona física titular del punto de suministro en su vivienda habitual que acredite que su renta anual o -en su caso- la renta conjunta anual de la unidad familiar a la que pertenece es inferior a un determinado umbral referido al Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM). Dicho umbral se establece de forma creciente según el número de miembros que compongan la unidad familiar y, además, se incrementa en medio punto porcentual en el caso de que concurran en el consumidor o en uno de los miembros de la unidad familiar determinadas circunstancias especiales (sufrir una discapacidad de un 33%; ser víctima de terrorismo o de violencia de género). Además, son considerados consumidores vulnerables, con independencia de su renta, las familias numerosas que dispongan del título que acredite esa condición; y los pensionistas del Sistema de la Seguridad Social por jubilación o incapacidad permanente que perciban la pensión mínima fijada en cada momento y no cuenten con otros ingresos.

Junto con estas categorías generales de consumidores vulnerables, el artículo 3.4 define los que considera "vulnerables severos", por percibir rentas anuales inferiores a determinados umbrales que también se referencian al IPREM. A su vez (artículo 4), el consumidor vulnerable severo será considerado "consumidor en riesgo de exclusión social" cuando esté atendido por los servicios sociales de una Administración autonómica o local que financie al menos el 50 por ciento del importe de su factura. El suministro de este consumidor será considerado esencial y no podrá ser suspendido, tal y como dispone el artículo 52.4.j) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

Por último, el artículo 5 impone a los comercializadores en régimen de libre mercado una serie de obligaciones de información a los consumidores a los que suministren o vayan a suministrar y que cumplan los requisitos para beneficiarse del bono social. Dichas obligaciones tienen por objeto comunicar a tales consumidores que un contrato en mercado libre no permite acogerse a ese beneficio. Además, se establece que, cuando el consumidor acredite los requisitos para ser considerado vulnerable, el cambio de la modalidad de contratación del mercado libre a mercado regulado "se llevará a cabo sin ningún tipo de penalización ni coste adicional" (siempre que no se modifiquen los parámetros recogidos en el contrato de acceso de terceros a la red).

El capítulo III ("Bono social de aplicación al consumidor vulnerable") abarca los artículos 6 a 11. El artículo 6 se dedica a las tarifas de último recurso (TUR) que serán de aplicación al consumidor vulnerable y que son los precios resultantes de aplicar en su factura un descuento del 25% sobre todos los términos del Precio Voluntario del Pequeño Consumidor (PVPC); el descuento se incrementa hasta el 40% para los consumidores vulnerables severos. El anexo I establece unos límites de consumo energético sobrepasados los cuales la energía suministrada será facturada al PVPC, sin aplicar el descuento por bono social.

El artículo 7 se refiere a la solicitud del bono social, remitiéndose a una orden del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital para la determinación del contenido de dicha solicitud, que será presentada al comercializador de último recurso (COR); de la documentación que habrá de acompañarla, acreditativa del cumplimiento de los requisitos correspondientes; y de "los mecanismos que permitirán la comprobación" de esos requisitos. El artículo 8 se refiere precisamente a la "comprobación de los requisitos para la aplicación del bono social", que llevará a cabo el COR, aludiéndose a la plataforma informática que estará disponible a tal efecto en la sede electrónica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital para la comprobación de los datos que obren en la misma. En este sentido se prevé que, en la solicitud del bono social, tanto el titular del punto de suministro de electricidad como los restantes miembros que, en su caso, integren la unidad familiar, den su consentimiento expreso para que, a los efectos de comprobación de los requisitos necesarios para la aplicación del bono social, el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital y los COR puedan recabar información de otras Administraciones competentes.

En los artículos siguientes se regulan la aplicación del bono social (artículo 9), que se mantendrá durante un período de dos años (o, en el caso de las familias numerosas, durante la vigencia del título que acredite esta condición); la renovación del bono social tras dicho periodo (artículo 10); y la obligación de comunicar cualquier cambio en las condiciones que dan derecho a su percepción, que se impone tanto a los beneficiarios como a la Administración autonómica o local cuyos servicios estén atendiendo al consumidor en riesgo de exclusión social (artículo 11).

El capítulo IV está integrado únicamente por el artículo 12 ("Financiación del coste del suministro de electricidad del consumidor en riesgo de exclusión social"). En él se recogen las condiciones bajo las cuales será atendido el pago de la factura de este tipo de consumidor, que será aquel que, reuniendo la condición de vulnerable severo, esté siendo atendido por los servicios sociales de la Administración autonómica o local. En concreto, es requisito para que el consumidor sea considerado consumidor en riesgo de exclusión social que la Administración autonómica o local asuma al menos el 50% por ciento del importe de su factura a PVPC y que el pago por parte de la correspondiente Administración quede efectuado y acreditado mediante la expedición del certificado correspondiente antes de cinco meses desde la fecha de emisión de la factura.

El capítulo V, bajo la rúbrica "Mecanismo de financiación del bono social y del coste de suministro de electricidad del consumidor en riesgo de exclusión social" comprende los artículos 13 a 17. El primero de estos preceptos se refiere al ámbito subjetivo de la obligación, ya delimitado por la Ley del Sector Eléctrico; el artículo 14 regula el método de cálculo por parte de la CNMC de los porcentajes de reparto, de forma proporcional a la cuota de clientes a los que suministre energía eléctrica; el artículo 15 establece el procedimiento de liquidación por la CNMC de las cantidades a financiar; el artículo 16 contempla un procedimiento de regularización de las cantidades fijadas para cada uno de los sujetos en el caso de que estas deban ser revisadas; y, por último, el artículo 17 reitera la previsión legal que obliga al Gobierno a revisar cada cuatro años el mecanismo de financiación del bono social y del coste de la cofinanciación del suministro de energía eléctrica de los consumidores en riesgo de exclusión social.

El capítulo VI está integrado por los artículos 18 a 21. En ellos se regulan las condiciones en las que puede ser suspendido el suministro de los consumidores personas físicas en su vivienda habitual con una potencia contratada igual o inferior a 10 kW.

En cuanto a la parte final del proyecto, la disposición adicional primera se refiere al momento a partir del cual podrán solicitar el bono social los potenciales beneficiarios de la condición de consumidor vulnerable en los términos previstos en el proyecto de real decreto; la disposición adicional segunda impone a los distribuidores la obligación de remitir anualmente al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital información relativa al número de cortes de suministro; la disposición transitoria primera otorga a los consumidores ya acogidos al bono social a la entrada en vigor del real decreto proyectado un plazo de seis meses desde ese momento para acreditar la condición de consumidor vulnerable de acuerdo con la nueva regulación; la disposición transitoria segunda establece que, en tanto no se desarrolle la correspondiente aplicación telemática disponible en la sede electrónica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, la acreditación de los requisitos para ser beneficiario del bono social se realizará del modo que se establezca por orden del Ministro titular de dicho departamento; la disposición transitoria tercera establece que los contratos de los comercializadores que incluyan cláusulas que limiten el acogimiento del consumidor al PVPC deberán ser modificados en el plazo máximo de dos meses a partir de la entrada en vigor del real decreto proyectado; la disposición derogatoria única contiene una cláusula abrogatoria de carácter general; la disposición final primera modifica dos preceptos del Real Decreto 1435/2002, de 27 de diciembre, por el que se regulan las condiciones básicas de los contratos de adquisición de energía y de acceso a las redes en baja tensión; la disposición final segunda invoca como títulos competenciales las reglas 13ª y 25ª del artículo 149.1 de la Constitución; la disposición final tercera autoriza al Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones de desarrollo que resulten indispensables para asegurar la adecuada aplicación del real decreto; y la disposición final cuarta establece que el real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Finalmente, en cuanto a los anexos, el primero de ellos establece los límites de energía en cada periodo de facturación sobre la que se aplicará el descuento en el término de facturación de energía del PVPC del consumidor acogido al bono social; los anexos II a VI recogen distintos modelos de comunicación y requerimientos de pago de los comercializadores a sus clientes; y el anexo VII contiene un modelo de renuncia a la aplicación del bono social.

Segundo.- Contenido del expediente

a. Texto del proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo: obran en el expediente sucesivas versiones del proyecto, cuya tramitación ha sido impulsada por la Secretaría de Estado de Energía. Al texto del proyecto acompaña el de la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo.

La memoria principia con un resumen ejecutivo, tras el cual se analizan la oportunidad y objetivos de la disposición proyectada, se analizan su fundamento legal, rango normativo y adecuación al orden constitucional de distribución de competencias y se describen su contenido y tramitación. Al reseñar los trámites procedimentales evacuados, la memoria sintetiza las observaciones principales formuladas por las entidades que han intervenido en el procedimiento, dando expresa respuesta a algunas de ellas.

En cuanto al impacto económico de la disposición proyectada, la memoria afirma que el coste total estimado de la nueva regulación para las empresas que tienen que financiar el bono social y el coste del suministro a consumidores en riesgo de exclusión social (sin incluir la cofinanciación por parte de las Administraciones competentes), ascendería a 244 millones de euros, frente a los 200 millones de euros de su coste actual. Estos cálculos se han realizado considerando que el número de hogares que efectivamente harán uso del bono social es aproximadamente de 2,5 millones. Esta última cifra se ha determinado partiendo de una estimación del número de hogares potencialmente beneficiarios del bono social y sobre este, se ha aplicado una "tasa de aceptación" del 45%; es decir, se estima que solo ese porcentaje de todos los potenciales beneficiarios de las medidas de protección llegarán a solicitar y acreditar las condiciones para acogerse a ellas. A continuación se detallan los parámetros empleados en todos los cálculos anteriormente descritos.

En lo que hace a los efectos sobre la competencia, la memoria rechaza el argumento -alegado por algunas de las entidades participantes en la tramitación del expediente- según el cual la regulación proyectada afecta negativamente a la competencia en el mercado eléctrico, por cuanto solo los COR, y no las comercializadoras libres, pueden aplicar el bono social. La memoria entiende que el proyecto de real decreto más bien favorece la competencia, puesto que contribuye a que los consumidores en el mercado libre estén mejor informados acerca de las tarifas a las que pueden acceder.

En lo que hace a las cargas administrativas, la memoria señala que, desde la perspectiva de los consumidores, las cargas que comporta la acreditación de los requisitos para resultar beneficiario de las medidas de protección no se incrementan con respecto a las que se derivan de la normativa vigente, a salvo de lo que respecta a la acreditación de los umbrales de renta (que se establecen ex novo en la regulación proyectada; sin embargo, el eventual incremento de cargas en este sentido se ve largamente compensado por la reducción que traerá consigo el empleo de medios telefónicos y telemáticos en la contratación (cuantificada en 18,3 millones de euros)). Desde el punto de vista de las empresas comercializadoras, solo se aprecia un eventual incremento de cargas, difíciles de calcular de modo preciso, en relación con ciertas obligaciones de información a los consumidores y a las Administraciones Públicas, si bien se estima que no se tratará de un impacto relevante, dado que la mayor parte de ellas se cumplirán a través de comunicaciones electrónicas.

La memoria afirma que la disposición proyectada carece de impacto presupuestario en la Administración General del Estado, por cuanto, el desarrollo de las aplicaciones informáticas que sean necesarias se llevará a cabo con el presupuesto aprobado. En cuanto a la participación del resto de Administraciones, ésta se realizará conforme a sus propios criterios, sin que sea posible la cuantificación del impacto presupuestario concreto. Finalmente, la memoria señala que la norma proyectada tendrá un impacto de género positivo (pues la situación de violencia de género acreditada se prevé como un supuesto especial a los efectos del derecho al bono social); un impacto positivo en las familias que estén por debajo de los umbrales de renta correspondientes y en las familias numerosas; y un impacto positivo en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad (pues se contempla un tratamiento especial para los consumidores vulnerables en los casos de discapacidad igual o superior al 33%).

b. Documentación relativa a los trámites de consulta previa e información pública: consta en el expediente que, con anterioridad al inicio de la tramitación del proyecto, se procedió a llevar a cabo una consulta previa a través de la página web del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital. De acuerdo con lo señalado en la memoria del análisis de impacto normativo, se recibieron más de 2.500 observaciones, de las cuales la práctica totalidad correspondía a familias numerosas.

Incoado el expediente, se realizó un trámite de información pública mediante anuncio publicado en la página web del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital. En dicho trámite presentaron alegaciones las siguientes entidades: Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad, Holaluz (Clidom Energy), Federación Española de Familias Numerosas, Stop Desahucios Córdoba, Consejería de Economía, Empresas y Empleo de Castilla-La Mancha, Iberdrola, Cáritas Diocesana de Barcelona, Órganos gestores competentes de Castilla-La Mancha, Alianza contra la pobreza energética, Factor Energía, S. A., Feníe Energía, Agencia Catalana de Consumo, Consejería de Igualdad y Políticas Sociales de Andalucía, Secretaría de Asuntos Sociales y Familia de Cataluña, Viesgo, Nexus Energía, Esfera luz, Nexus renovables, Hidroeléctrica del Cantábrico, Grupo CHC Energía (CIDE HC Energía S. A. & CHC Comercializador de Referencia, S. L. U.), UNESA, Grupo Parlamentario Confederal Unidos Podemos -En Comú Podem- En Marea, Gas Natural Fenosa, Endesa, y Área de Atención a las Personas de la Diputación de Barcelona. También presentaron escritos de alegaciones los ayuntamientos de numerosos municipios (Barcelona, Badalona, Santa Perpetua de Modoga, Puerto Real, Esplugues de Llobregat, Terrassa, Sant Feliu de Llobregat, Valencia, Santiago de Compostela, Cádiz, Pamplona, Rivas-Vaciamadrid, Palma de Mallorca, A Coruña, Córdoba, Zaragoza, Madrid, Alicante, Sant Joan Despí, Montmeló, San Juan de Vilatorrada, Pallejá y Cantillana), así como dos particulares.

Junto al trámite de información pública, el proyecto fue remitido -a través de la CNMC- al Consejo Consultivo de Electricidad, en cuyo seno se recibieron escritos de alegaciones de la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición (AECOSAN), ASEME, CHC Energía, Endesa, Consejo de Consumidores y Usuarios (CCU), HolaLuz, Iberdrola, Som Energía, Acíe, CIDE, HC Energía, UNESA, REE Operador del Sistema, Gas Natural Fenosa y Viesgo, así como de las Comunidades Autónomas de Andalucía, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Madrid, Principado de Asturias, País Vasco y Galicia.

Muchas de las observaciones formuladas ante el Consejo Consultivo de Electricidad coinciden con las ya expuestas por los interesados en el trámite de información pública. Entre las principales observaciones vertidas en estos trámites cabe destacar las siguientes:

- Muchas entidades cuestionan los fundamentos del modelo de financiación de las obligaciones de servicio público a las que se refiere el proyecto, bien en lo que respecta a los sujetos obligados (por entender la mayoría que la financiación del bono social y del coste del suministro a los consumidores en riesgo de exclusión social debería llevarse a cabo vía Presupuestos Generales del Estado), o bien en lo que hace al sistema de reparto de las cuantías de financiación entre tales sujetos, por estimar que el criterio constituido por el número de suministros contratados con el comercializador resulta discriminatorio, por cuanto no afecta del mismo modo a aquellas empresas con numerosos clientes domésticos que a aquellas con menos clientes, pero cuyo consumo sea mucho mayor (como sucede con los consumidores industriales).

- Algunas empresas comercializadoras alegaron que los COR deberían poder recuperar los costes adicionales en los que incurrirán en virtud de lo exigido por el real decreto proyectado, solicitando su reconocimiento como costes de comercialización incluidos en el PVPC.

- Varias empresas comercializadoras subrayaron el impacto negativo del sistema creado por el Real Decreto-ley 7/2016 en el desarrollo de la libre competencia en el mercado eléctrico, puesto que las obligaciones de financiación se imponen a todas las empresas que desarrollan la actividad de comercialización, pero en cambio solo se permite ofertar el bono social a los COR y no a las comercializadoras libres, que no podrán competir con aquellos por suministrar a los clientes que tengan la consideración de vulnerables.

- Varios de los interesados que han participado señalan que el criterio de renta debe requerirse para todos los colectivos de consumidores vulnerables, incluso para el caso de las familias numerosas, a las que el proyecto exime de este requisito. En este sentido, la memoria señala "que el colectivo de familias numerosas presenta particularidades en atención a sus circunstancias económicas y sociales que merecen su consideración sin la aplicación de un criterio específico de renta, para que les sea aplicado el bono social, en todo caso, hasta los límites de consumo de energía establecidos en el anexo".

- La mayor parte de los ayuntamientos y comunidades autónomas, el Consejo de Consumidores y Usuarios y varias empresas alegan que no puede asociarse la condición de esencialidad al pago de una factura por la administración en un determinado plazo, de manera que el consumidor vulnerable en riesgo de exclusión social debe definirse en función de unos criterios distintos a la aportación de la financiación por parte de las Administraciones autonómicas.

- Varias comunidades autónomas proponen que sean las propias Administraciones autonómicas y locales las competentes para determinar los criterios de acceso al bono social, así como diferentes procedimientos para la solicitud, acreditación de requisitos, comprobación de los mismos y renovación del derecho al descuento. Ante estas alegaciones, la memoria insiste en que el marco propuesto pretende la consideración de criterios homogéneos al respecto en todo el territorio nacional, con fundamento en las competencias estatales básicas.

Por otro lado, los ayuntamientos y las comunidades autónomas han puesto de manifiesto que el articulado del real decreto invade competencias autonómicas recogidas en los respectivos estatutos de autonomía. Sobre esta alegación, la memoria afirma el carácter meramente potestativo de la participación autonómica y local, estableciendo además la posibilidad de que las Administraciones suscriban convenios con los COR y dejando abiertos los términos en los que se establecerán dichos convenios. Se añade que "no se ha cuestionado en vía constitucional el Real Decreto- ley 7/2016, de 23 de diciembre, por el que se regula el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica, en base a cuya habilitación se dicta el presente Real Decreto".

- Muchas entidades que han presentado alegaciones han destacado que el procedimiento de gestión de las solicitudes y la aplicación del bono social no debería corresponder a los COR, sino a los servicios del ministerio proponente.

c. Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia: con fecha 21 de junio de 2017, la Sala de Supervisión Regulatoria de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) emitió informe sobre el proyecto, al que se unían como anexo los escritos de alegaciones presentados por los miembros del Consejo Consultivo de Electricidad.

La CNMC comienza advirtiendo que su informe no se pronuncia sobre aspectos de política social, por quedar al margen de su ámbito de competencias; en consecuencia, no entra a valorar los requisitos necesarios para acceder a la consideración de consumidor vulnerable. Muchas de las observaciones y sugerencias expresadas por la CNMC han encontrado eco en la versión del proyecto, recogiendo la memoria las razones que han llevado a no acoger, en cambio, algunas de ellas. En este sentido:

- La CNMC afirma que sería conveniente establecer un sistema único estándar de comunicación entre las Administraciones autonómicas, la Administración General del Estado y los COR, con el objeto de minimizar las cargas administrativas. La memoria responde al respecto que "sin duda, la puesta en marcha de un sistema único normalizado para la comunicación de todos los agentes implicados en la aplicación del bono social y demás medidas de protección es deseable. No obstante, en este momento de la tramitación, se deben priorizar las medidas regulatorias con el fin de que el sistema de protección establecido entre en vigor lo antes posible, sin que se provoquen dilaciones indebidas en su puesta en marcha y todo ello, sin perjuicio de que, puedan existir mejoras alcanzables desde el consenso de los agentes implicados".

- LA CNMC propone que se establezca un mecanismo de supervisión del proceso por parte del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital. La memoria señala que "no se considera oportuno tal previsión, ya que, por un lado, la propia CNMC realizará un seguimiento de las liquidaciones y del colectivo beneficiario, y por otro, las discrepancias que pudieran surgir, deberán ser resueltas por el órgano competente, conforme a la normativa general".

- Según la CNMC, la propuesta debería contemplar un procedimiento específico en caso de que el solicitante del bono social se encuentre en situación de fraude, recomendación que no ha sido atendida por entender el ministerio proponente que excede el ámbito de aplicación del real decreto proyectado.

d. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital: en fecha 6 de julio de 2017, la Secretaría General Técnica del ministerio proponente emitió su preceptivo informe. Sin perjuicio de una valoración global favorable sobre el proyecto de real decreto y su memoria, en dicho informe se formulaban varias observaciones, tanto de carácter sustantivo como de técnica normativa. Todas estas observaciones fueron acogidas en la versión final del proyecto y de la memoria.

e. Informe de diversos departamentos ministeriales: en línea con lo indicado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, el proyecto fue informado por los siguientes órganos y entidades cuyas competencias se vinculan al objeto del real decreto proyectado:

- La Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales (17 de julio de 2017) analizó el proyecto desde la perspectiva del orden constitucional de distribución de competencias. En su informe sostiene que, tal y como se establece en la disposición final segunda del real decreto proyectado, la aprobación estatal de la norma encuentra un fundamento en los títulos competenciales contemplados en las reglas 13ª y 25ª del artículo 149.1, los cuales atribuyen al Estado la competencia sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y las bases del régimen minero y energético, respectivamente. Se mencionaba la vinculación existente entre la protección al consumidor vulnerable y el régimen económico del sector eléctrico, con cita en este sentido de la sentencia del Tribunal Constitucional 62/2016, de 17 de marzo. Asimismo, se reproducían los argumentos contenidos en la memoria del análisis de impacto normativo en relación con las alegaciones de índole competencial vertidas en el expediente por algunos ayuntamientos y comunidades autónomas.

Por otro lado, el informe proponía que se atribuyese a una Administración Pública la resolución sobre el otorgamiento del bono social, a los efectos de que sea posible para el consumidor que ve rechazada su solicitud la revisión administrativa de tal decisión. Tal observación no ha sido acogida como tal, sino que el departamento proponente ha optado por incluir en el proyecto de real decreto una mención expresa a la posibilidad que tienen los consumidores de "reclamar ante los servicios de consumo correspondientes, en los términos que establezca la normativa de defensa de los consumidores" (artículo 9.8).

- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública (18 de julio de 2017) formuló algunas observaciones a la memoria del análisis de impacto normativo (en particular, sobre el examen de las cargas administrativas y el impacto presupuestario), que encontraron reflejo en la versión final de dicha memoria.

- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (19 de julio de 2017) realizó una observación en relación con los pensionistas perceptores de pensiones mínimas como beneficiarios del bono social. Sugirió que se añadiese el requisito de que se trate de pensionistas que no perciban otros ingresos, con la finalidad de evitar el agravio comparativo que podría darse con respecto a otros colectivos. Esta observación fue acogida en la redacción final del artículo 3.2, letra c).

- La Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad (20 de julio de 2017) informó favorablemente el proyecto, realizando algunas propuestas que fueron reflejadas en el texto final, salvo la relativa a un distinto tratamiento de los umbrales de renta para la consideración de consumidores vulnerables de personas o de unidades familiares en las que existan personas con discapacidad. Junto al informe de la Secretaría de Estado se remitían las observaciones sobre el proyecto formuladas por el Consejo de Consumidores y Usuarios y por AECOSAN (cuyas observaciones suponían sustancialmente una reiteración de las ya expuestas ante el Consejo Consultivo de Electricidad).

- La Agencia Española de Protección de Datos (cuyo informe aparece en el expediente sin fechar) respaldó la exigencia que el proyecto de real decreto hace del consentimiento expreso del titular del punto de suministro y del resto de los miembros de la unidad familiar para que el Ministerio de Energía, Turismo y Agenda digital y los COR puedan recabar información de las Administraciones competentes a los efectos de comprobar los requisitos a los que se subordina la aplicación del bono social (información que incluye datos personales, muchas veces de carácter especialmente protegido). Asimismo, realizó una serie de observaciones a preceptos concretos del articulado que dieron lugar a varias modificaciones en el proyecto.

Tercero.- En este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado, solicitándose la emisión de su preceptivo dictamen "a la mayor brevedad".

Cuarto.- Ya en este Consejo el expediente, fue remitido por el departamento consultante, para su incorporación al expediente, un nuevo texto del proyecto de real decreto sometido a consulta en el que únicamente se corregía el título de la disposición proyectada ("Proyecto de Real Decreto por el que se establecen medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica y se regula la figura del consumidor vulnerable") para ajustarlo a la rúbrica que figura en la orden de remisión del expediente al Consejo de Estado ("Proyecto de Real Decreto por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica").

Quinto.- Ante el Consejo de Estado fue solicitada audiencia por parte de varias entidades. Las audiencias fueron concedidas por el Presidente del Consejo de Estado en fecha 4 de septiembre de 2017, por plazo que finalizaba el día siguiente, día 5, a las 14:00 horas, dado que la autoridad consultante había solicitado que el dictamen de este órgano consultivo fuera emitido "a la mayor brevedad". Concedido dicho trámite de audiencia, se recibieron los escritos de alegaciones presentados por Endesa, Iberdrola, Gas Natural ACIE y UNESA. Las tres primeras entidades formularon observaciones en sentido coincidente con las ya expresadas en el trámite de información pública y ante el Consejo Consultivo de Electricidad. Se insistía en la necesidad de que los costes que para los COR se derivan del proyecto sean reconocidos en el PVPC; en la improcedencia de imponer a los COR la carga y la responsabilidad de gestionar un proceso complejo como el de la comprobación de los requisitos de los solicitantes del bono social y consiguiente aplicación de denegación del bono social; y en la procedencia de desvincular la condición de consumidor en riesgo de exclusión social del abono de su factura por parte de una Administración.

En cuanto a UNESA, aportaba copia de los escritos de alegaciones ya presentados en su momento ante el Consejo Consultivo de Electricidad por la propia UNESA y por la empresa Viesgo; asimismo, señalaba que el plazo de un día concedido para la evacuación del trámite de audiencia ante el Consejo de Estado resultaba manifiestamente insuficiente para que fuera posible examinar y formular observaciones a un texto que incluía modificaciones de importancia con respecto al texto al que la interesada había tenido acceso en su momento.

A la vista de tales antecedentes, se hacen las siguientes consideraciones:

I. Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se regula la figura del consumidor vulnerable, el bono social y otras medidas de protección para los consumidores domésticos de energía eléctrica

La finalidad de la norma reglamentaria en proyecto es la protección del consumidor doméstico de energía eléctrica, particularmente de aquellos consumidores que tienen la condición de vulnerables. El concepto de consumidor vulnerable ha de ponerse en conexión con el de pobreza energética (fuel poverty).

En relación con el mercado eléctrico, la Directiva 2009/72/CE alude a la pobreza energética en su considerando 53, en el que se destaca que "la pobreza energética es un problema cada vez mayor en la Comunidad", por lo que se llama a los Estados miembros afectados a desarrollar "planes de acción nacionales u otros marcos adecuados para luchar contra la pobreza energética".

En este contexto, el artículo 3.7 de la Directiva 2009/72/CE establece que "los Estados miembros adoptarán las medidas oportunas para proteger a los clientes finales y, en particular, garantizarán una protección adecuada de los clientes vulnerables". No se ofrece en la norma europea una noción de "cliente vulnerable", sino que se afirma que corresponderá a cada Estado miembro definir este concepto, el cual "podrá referirse a la pobreza energética y, entre otras cosas, a la prohibición de desconexión de dichos clientes [de la red de electricidad] en períodos críticos". Entre esas medidas se alude a los "planes nacionales de acción en materia de energía", a las "prestaciones en el marco de regímenes de seguridad social", así como al "apoyo a mejoras de la eficiencia energética" (artículo 3.8 de la Directiva 2009/72/CE).

En España, la protección del consumidor vulnerable se ha articulado fundamentalmente hasta ahora a través de un descuento en la tarifa eléctrica para determinados consumidores, conocida con el nombre de "bono social". La financiación del bono social se impone a determinadas empresas del sector eléctrico, concibiéndose como una obligación de servicio público al amparo de lo dispuesto en el artículo 3.2 de la Directiva 2009/72/CE. Se trata de un modelo diferente al que existe en otros Estados miembros de la Unión Europea, en el que el coste del bono social se financia directa o indirectamente a través de los presupuestos públicos (salvo en el caso de Portugal, donde existe un modelo mixto en el que una parte de la financiación se impone a las empresas generadoras de electricidad). También las propuestas de la Comisión Europea presentadas en el marco del "Paquete de Invierno" a finales del pasado año 2016 abogan por que la protección a los consumidores vulnerables se despliegue a través de mecanismos distintos a la fijación de precios regulados. Así, el artículo 5 de la propuesta de Directiva sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad dispone que "los Estados miembros garantizarán la protección de los clientes en situación de pobreza energética o vulnerables de manera específica", pero añade que tal protección ha de arbitrarse "por medios distintos de las intervenciones públicas en la fijación de precios para el suministro de electricidad". A continuación, la Directiva propuesta permite a los Estados miembros mantener medidas de intervención pública consistentes en fijación de precios durante un período transitorio de cinco años, transcurrido el cual esas medidas podrán persistir únicamente en casos excepcionales y bajo control de la Comisión Europea.

En cuanto al sistema español, inicialmente el Real Decreto- ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se creó el bono social, impuso su financiación a las empresas de generación de energía eléctrica, habilitándose al entonces Ministro de Industria, Turismo y Comercio para exonerar a aquellas cuyo volumen de negocios a escala nacional se situase por debajo de un umbral preestablecido por la Comisión Delegada del Gobierno para Asuntos Económicos. Este sistema de financiación del bono social fue considerado contrario al artículo 3.2 de la Directiva 2009/72/CE por la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 7 de febrero de 2012, que declaró inaplicables los preceptos del Real Decreto-ley 6/2009 y de la Orden ITC/1723/2009, de 26 de junio, en los que se imponía la obligación de financiar a las empresas de generación.

A la vista de este pronunciamiento judicial, el Real Decreto- ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, estableció un nuevo régimen de financiación del bono social, que meses más tarde fue recogido en la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico. En concreto, el artículo 45.4 de esta ley impuso la obligación de financiar el bono social a "las matrices de los grupos de sociedades o, en su caso, sociedades que desarrollen simultáneamente las actividades de producción, distribución y comercialización de energía eléctrica". El porcentaje de reparto de las cantidades a financiar se calcularía anualmente por la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC). Estas previsiones legales fueron concretadas reglamentariamente mediante el Real Decreto 968/2014, de 21 de noviembre, por el que se desarrolla la metodología para la fijación de los porcentajes de reparto de las cantidades a financiar relativas al bono social y por el que se establecen las bases para el cálculo de los porcentajes (norma cuyo proyecto fue objeto del dictamen del Consejo de Estado nº 1.123/2014, de 6 de noviembre, y cuyo rango inicial de orden se elevó al de real decreto a partir de una observación esencial formulada en dicho dictamen). Interpuestos varios recursos contra este último real decreto, las Sentencias de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de fechas 24 de octubre de 2016 (rec. 960/2014 y rec. 961/2014), 25 de octubre de 2016 (rec. 16/2015) y 2 de noviembre de 2016 (rec. 11/2015) declararon de nuevo inaplicable el régimen de financiación del bono social establecido en el artículo 45.4 de la Ley 24/2013 por su contradicción con el Derecho de la Unión Europea y anularon los preceptos reglamentarios que lo desarrollaban. El Tribunal Supremo, con fundamento en la doctrina del acto "aclarado" e invocando la Sentencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea de 7 de septiembre de 2016, asunto C-121/15 (Association nationale des opérateurs détaillants en énergie (ANODE)/Premier ministre y otros), no llevó a cabo el planteamiento de la cuestión prejudicial que se le solicitó en los recursos, por lo que el Gobierno ha recurrido en amparo ante el Tribunal Constitucional.

La inaplicación de los preceptos legales y reglamentarios derivada de las sentencias del Tribunal Supremo del año 2016 hacía necesario regular con premura una nueva forma de financiación del bono social. Con esta finalidad, el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 7/2016, de 23 de diciembre, por el que se regula el mecanismo de financiación del coste del bono social y otras medidas de protección al consumidor vulnerable de energía eléctrica. Como se desprende de su título, este real decreto-ley no sólo modificó el artículo 45 de la Ley del Sector Eléctrico para establecer un nuevo modelo de financiación del bono social, sino que, además, introdujo nuevos mecanismos de protección de los consumidores vulnerables. Como medida más importante, se modificó el artículo 52 para crear la categoría de los "consumidores en riesgo de exclusión social", cuyo suministro es considerado esencial y no puede ser suspendido. La financiación de este suministro se impuso a las mismas entidades obligadas a financiar el bono social, como una nueva obligación de servicio público fundada en el artículo 3.2 de la Directiva 2009/72/CE.

En su nueva redacción, tanto el artículo 45 como el artículo 52 de la Ley del Sector Eléctrico contemplan varias habilitaciones a la potestad reglamentaria del Gobierno para el desarrollo de dichos preceptos, lo que se completa con el mandato de desarrollo general del artículo 1 del Real Decreto-ley 7/2016 contenido en su disposición final segunda. El objeto del real decreto es, precisamente, dar cumplimiento a este mandato y a las habilitaciones legales mencionadas.

II. En lo que respecta a la tramitación del expediente, se han respetado los trámites procedimentales exigidos por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Así, con carácter previo al inicio de la tramitación, se ha sustanciado una consulta pública, a través del portal web del departamento competente (artículo 26.2 de la Ley 50/1997). Incoado el expediente, se ha sometido el mismo al preceptivo trámite de información pública al que se refiere el artículo 26.6 de la citada ley, el cual se ha completado con el trámite de participación de los afectados por el proyecto a través de la consulta de la CNMC al Consejo Consultivo de Electricidad. Este órgano está integrado por representantes de la Administración General del Estado, el Consejo de Seguridad Nuclear, las comunidades autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, las compañías del sector eléctrico, los consumidores y usuarios y los agentes de defensa de la preservación del medio ambiente (disposición adicional undécima de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos).

Obra en el expediente el informe emitido por la Secretaría General Técnica del departamento proponente, tras cuya evacuación el proyecto de real decreto y su memoria experimentaron una serie de modificaciones como consecuencia de las observaciones formuladas por otros departamentos ministeriales y organismos consultados con posterioridad. Aunque, como viene señalando este Consejo, el parecer de la Secretaría General Técnica del departamento proponente ha de recaer sobre el texto final del proyecto y no sobre borradores anteriores, las modificaciones introducidas en el presente caso con posterioridad a la emisión de dicho informe no revisten una entidad tal que pueda llevar a considerar que no se ha cumplido el trámite requerido por el artículo 26.5 de la Ley 50/1997.

El proyecto de real decreto se acompaña asimismo del informe preceptivo de la CNMC, emitido de conformidad con lo establecido en los artículos 5.2.a), 5.3 y 7 de la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, y que incluye las alegaciones formuladas en el ya mencionado trámite de consulta al Consejo Consultivo de Electricidad, según lo previsto en la disposición transitoria décima de la citada ley.

Finalmente, el proyecto ha sido sometido a informe de la Agencia Española de Protección de Datos, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 37.h) de la Ley Orgánica, de 13 de diciembre, de Protección de datos de Carácter Personal, y 5.b) del Estatuto de la Agencia Española de Protección de Datos, aprobado por Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo.

III. La competencia del Estado para la aprobación de la norma proyectada descansa en los títulos competenciales reconocidos en las reglas 13ª y 25ª del artículo 149.1 de la Constitución. El régimen del bono social como medida de protección de los consumidores vulnerables supone la fijación de un descuento en la tarifa eléctrica. Ello la conecta inmediatamente con la gestión económica del sistema eléctrico, en la cual el Estado es competente para intervenir con fundamento en el artículo 149.1.13ª de la Constitución (por todas, sentencia del Tribunal Constitucional 181/2013, de 23 de octubre). Asimismo, la protección del consumidor vulnerable a través de la regulación de la suspensión del suministro y la prohibición de desconexión en determinados casos corresponde al Estado al amparo de sus competencias básicas, tal y como tuvo ocasión de exponer el Tribunal Constitucional en su Sentencia 62/2016, de 17 de marzo, por la que se resolvió el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por la Presidenta del Gobierno en funciones respecto del Decreto-ley de Cataluña 6/2013, de 23 de diciembre, por el que se modifica la Ley 22/2010, de 20 de julio, del Código de consumo de Cataluña.

Durante la tramitación del expediente, algunas comunidades autónomas y ayuntamientos han formulado observaciones de naturaleza competencial que serán objeto de tratamiento más adelante, por su vinculación con la cofinanciación de suministro de electricidad a los consumidores en riesgo de exclusión social.

IV. En cuanto al fondo del asunto, ha de comenzarse por delimitar el alcance de la consulta a este Consejo, que se circunscribe al examen del proyecto de una norma reglamentaria de desarrollo de la Ley del Sector Eléctrico. Muchas de las entidades intervinientes a lo largo de la tramitación del proyecto de real decreto han formulado objeciones en relación con diversos aspectos del régimen proyectado que, en realidad, suponen un rechazo a las bases del modelo de financiación del bono social y cofinanciación del coste del suministro a los consumidores en riesgo de exclusión social que se encuentran ya establecidas por el legislador. En efecto, es la propia Ley del Sector Eléctrico la que identifica, en su artículo 45.4, las entidades obligadas a financiar y la que diseña el mecanismo orientado a la concreción del porcentaje en el que cada una de estas entidades ha de soportar dicha obligación. De este modo, la asunción del coste del bono social y del suministro a los consumidores en riesgo de exclusión social se impone a "las matrices de los grupos de sociedades que desarrollen la actividad de comercialización de energía eléctrica" o "a las propias sociedades que así lo hagan, si no forman parte de ningún grupo societario". También es el mismo artículo 45.4 de la Ley del Sector Eléctrico el que determina el criterio para distribuir el porcentaje de reparto de las cantidades a financiar. Dicho porcentaje se calculará anualmente por la CNMC para cada sociedad o grupo de sociedades "de forma proporcional a la cuota de clientes a los que suministre energía eléctrica".

Atendiendo a estas previsiones legales, no cabe dar virtualidad alguna las alegaciones formuladas durante la tramitación del expediente mediante las que se pretende alterar el régimen subjetivo de financiación del bono social previsto legalmente, bien sufragándolo con cargo a los Presupuestos Generales del Estado, bien concibiéndolo como un coste para el sistema eléctrico, bien extendiendo la obligación de financiar a otros sujetos del sistema eléctrico; ni tampoco a aquellas que ponen en entredicho el criterio de reparto de la obligación de financiar, por entenderlo discriminatorio. Se trata de decisiones y criterios que han sido adoptados por el legislador, por lo que no cabe cuestionar estos extremos al hilo de su desarrollo reglamentario.

Centrado en estos términos el alcance del presente dictamen, se formulan a continuación varias observaciones de carácter general referidas a la definición de los consumidores vulnerables (A); a la protección que el proyecto prevé en favor de los consumidores en riesgo de exclusión social (B); al procedimiento de solicitud y aplicación del bono social (C); y a la relación entre el proyecto y el Real Decreto 1955/2000 (D).

A) SOBRE LA DEFINICIÓN DE LOS CONSUMIDORES VULNERABLES

El artículo 45 de la Ley del Sector Eléctrico se refiere a los "consumidores vulnerables". En sus dos primeros apartados, el citado artículo dispone lo siguiente:

"1. Serán considerados como consumidores vulnerables los consumidores de electricidad que cumplan con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que se determinen. En todo caso, se circunscribirá a personas físicas en su vivienda habitual.

La definición de los consumidores vulnerables y de sus categorías y los requisitos que deben cumplir, así como las medidas a adoptar para estos colectivos se determinarán reglamentariamente por el Gobierno.

2. El bono social resultará de aplicación a los consumidores vulnerables que cumplan con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que por real decreto del Consejo de Ministros se determinen. A estos efectos, se establecerá un umbral referenciado a un indicador de renta per cápita familiar. En todo caso, se circunscribirá a personas físicas en su vivienda habitual".

En desarrollo de las habilitaciones legales contenidas en los artículos 45.1 y 45.2, el proyecto de real decreto define el concepto de "consumidor vulnerable" en su artículo 3.

Será considerado como tal la persona física titular del punto de suministro en su vivienda habitual que acredite que su renta anual o -en su caso- la renta conjunta anual de la unidad familiar a la que pertenece es inferior a un determinado umbral referenciado al Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples (IPREM). El IPREM es establecido anualmente en los Presupuestos Generales del Estado, habiéndose fijado para el año 2017 en 7.519,59 euros (IPREM anual en catorce pagas, que es el parámetro que utiliza el real decreto proyectado).

El umbral máximo de renta que sirve de requisito para ser considerado consumidor vulnerable se establece de forma creciente según el número de miembros que compongan la unidad familiar. Además, se incrementa en medio punto porcentual en el caso de que concurran en el consumidor o en uno de los miembros de la unidad familiar determinadas circunstancias especiales (sufrir una discapacidad de un 33%; ser víctima de terrorismo o de violencia de género).

Junto con los colectivos que son considerados consumidores vulnerables en función de la renta referenciada al IPREM, el artículo 3 del proyecto califica como vulnerables otros dos colectivos: las familias numerosas que dispongan del título que acredite esa condición y los pensionistas del Sistema de la Seguridad Social por jubilación o incapacidad permanente que perciban la pensión mínima fijada en cada momento y no cuenten con otros ingresos.

Además de estas categorías generales de consumidores vulnerables, el artículo 3.4 define los que considera "vulnerables severos", por percibir rentas anuales inferiores a determinados umbrales que también se referencian al IPREM.

Los consumidores vulnerables tienen derecho al bono social, que supone un descuento del 25% en el PVPC (o de un 40% en el caso de los consumidores vulnerables severos).

A diferencia de lo que sucedía hasta ahora, el proyecto define a los beneficiarios del bono social atendiendo fundamentalmente a criterios de renta, bien directamente (como sucede en el caso de los consumidores para los que se fija un umbral de renta en función del IPREM), o bien indirectamente (como ocurre en el caso de los pensionistas por jubilación o incapacidad permanente, pues se requiere que perciban la pensión mínima y no tengan otros ingresos). El único colectivo que obtiene la consideración de vulnerable (y, por tanto, de beneficiario del bono social) con independencia de criterios de renta es el de las familias numerosas (si bien es cierto que para su calificación como vulnerables severos sí se fija para estos consumidores un umbral máximo de dos veces el IPREM, artículo 3.4).

Muchas de las entidades que han participado en la tramitación del expediente (entre otros, UNESA, ASEME, Gas Natural, varios ayuntamientos y el Consejo de Consumidores y Usuarios) han manifestado su discrepancia en relación con la ausencia de criterio de renta alguno aplicable a las familias numerosas, lo que conlleva su consideración automática como beneficiarias del bono social. Algunas de estas entidades han sostenido incluso que la falta de un umbral de renta en este supuesto es contraria a lo establecido en el artículo 45.2 de la Ley del Sector Eléctrico. Dicho artículo dispone lo siguiente:

"2. El bono social resultará de aplicación a los consumidores vulnerables que cumplan con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que por real decreto del Consejo de Ministros se determinen. A estos efectos, se establecerá un umbral referenciado a un indicador de renta per cápita familiar. En todo caso, se circunscribirá a personas físicas en su vivienda habitual".

A juicio de este Consejo, el régimen de acceso al bono social para las familias numerosas no vulnera lo establecido en el precepto legal que acaba de reproducirse. El artículo 45.2 exige, para que sea de aplicación el bono social, que el consumidor que lo solicite sea un consumidor "vulnerable". La vulnerabilidad del consumidor no se encuentra necesariamente vinculada a criterios de renta, sino que tanto la Directiva 2009/72/CE (que deja en manos de los Estados miembros la definición de consumidor vulnerable) como la Ley del sector eléctrico abren la puerta a determinar que el consumidor sea considerado vulnerable en atención a circunstancias distintas de las de su renta. Así, tanto el artículo 45.1 como el propio 45.2 señalan que el consumidor vulnerable será aquel que cumple "con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que se determinen".

El régimen establecido en el proyecto encuentra encaje en una interpretación del artículo 45.2 conforme a la cual no es preciso que el consumidor reúna cumulativamente ciertos rasgos sociales, de consumo y de poder adquisitivo, sino que su carácter vulnerable ha de determinarse con arreglo a alguno de estos criterios. Resulta evidente en este sentido que las familias numerosas constituyen un colectivo cuyas especiales características sociales y de consumo, como consecuencia del número de miembros que integran la unidad familiar, lo sitúan en una condición de vulnerabilidad; y de un colectivo cuya protección se alinea con un objetivo de política económica y social fundamental como es el de hacer frente a los problemas derivados de la situación demográfica en Europa, en general, y en España, en particular. Como afirma el preámbulo del Real Decreto 40/2017, de 27 de enero, por el que se crea el Comisionado del Gobierno frente al Reto Demográfico y se regula su régimen de funcionamiento, es "evidente la incidencia del cambio demográfico sobre (...) la sostenibilidad del Estado del Bienestar", a lo cual no pueden ser ajenos los poderes públicos a los que corresponde asegurar, además, la "protección social, económica y jurídica de la familia" (artículo 39 de la Constitución).

En cuanto al segundo inciso del artículo 45.2 de la Ley del Sector Eléctrico ("a estos efectos, se establecerá un umbral referenciado a un indicador de renta per cápita familiar"), no parece tratarse de una regla de aplicación necesaria a todas y cada una de las categorías de consumidor vulnerable que se fijen reglamentariamente. Lo que el legislador pretende es que, en el caso de que el criterio de vulnerabilidad considerado sea precisamente el del poder adquisitivo, se acuda a un parámetro que tenga en cuenta el número de miembros de la unidad familiar. Así lo hace el real decreto cuyo proyecto se dictamina, fijando esos umbrales de renta cuando el criterio es estrictamente el del poder adquisitivo, pero sin hacerlo en un caso, como el de las familias numerosas, en el que se halla presente una característica "social" que justifica la vulnerabilidad.

Por lo demás, no cabe obviar que el proyecto busca la proporcionalidad en el derecho de las familias numerosas a beneficiarse del bono social, lo que se pone de manifiesto en tres puntos concretos: en primer lugar, únicamente las familias cuya potencia contratada no supere los 10 kW tienen derecho a acceder al bono social, pues de lo contrario estarían obligadas a contratar en mercado libre, en el cual el referido descuento no puede ofertarse; en segundo lugar, el consumo de la familia que se sitúe por encima del límite establecido en el anexo I del proyecto no podrá ser facturado con descuento, sino que lo será a PVPC; y, en tercer lugar, para beneficiarse de un descuento del 40% (es decir, de la condición de consumidor vulnerable severo) la familia numerosa sí tendrá que acreditar que no sobrepasa un determinado nivel de renta, puesto que de lo contrario únicamente puede acceder al descuento del 25% que corresponde a los consumidores simplemente vulnerables.

B) SOBRE LOS CONSUMIDORES EN RIESGO DE EXCLUSIÓN SOCIAL

El artículo 52.4 de la Ley 24/2013, de 26 de noviembre, del Sector Eléctrico, recoge una serie de tipos de suministros que se pueden calificar como esenciales. Según el mismo precepto, "en ningún caso podrá suspenderse el suministro de energía eléctrica a aquellas instalaciones cuyos servicios hayan sido declarados como esenciales...". El Real Decreto-ley 7/2016 introdujo en el artículo 52.4.j) de la Ley del Sector Eléctrico un nuevo tipo de suministro que puede ser considerado esencial "en los términos y condiciones que se establezcan reglamentariamente". Se trata de "aquellos suministros a consumidores que tengan la condición de vulnerables severos acogidos a tarifas de último recurso y que estén siendo atendidos, respecto a estos suministros, por los servicios sociales de las Administraciones Públicas competentes por hallarse, en atención a su renta, en riesgo de exclusión social. Estos suministros se circunscribirán a personas físicas en su vivienda habitual. Todo lo anterior deberá ser acreditado mediante documento expedido por los servicios sociales de las referidas Administraciones Públicas".

En cumplimiento de la habilitación al reglamento contenida en el artículo 52.4.j), el proyecto sometido a consulta considera suministro esencial (cuya suspensión se encuentra, por tanto, prohibida) el prestado a los "consumidores en riesgo de exclusión social", procediendo a definir dicha categoría a estos efectos. Así, el artículo 4.1 señala que "a los efectos de este real decreto y demás normativa de aplicación se denominará consumidor en riesgo de exclusión social al consumidor que reúna los requisitos para ser vulnerable severo, según lo establecido en el artículo 3, y que sea atendido por los servicios sociales de una Administración autonómica o local que financie al menos el 50 por ciento del importe de su factura, en los términos previstos en el presente real decreto, lo que será acreditado mediante documento expedido por los servicios sociales de las referidas Administraciones Públicas".

Por tanto, para que un consumidor sea considerado "en riesgo de exclusión social", deberá, no solo reunir los requisitos para ser vulnerable severo y estar siendo atendido por los servicios sociales de una Administración autonómica o local, sino que, además, dicha Administración debe financiar al menos la mitad del importe de su factura.

Por otro lado, el artículo 45.4 de la Ley del Sector Eléctrico, tras su modificación por el Real Decreto-ley 7/2016, establece una nueva obligación de servicio público dirigida a la protección de los consumidores en riesgo de exclusión social y que se impone a las mismas entidades obligadas a financiar el bono social: la asunción del coste de la "cofinanciación" del suministro de energía eléctrica de estos consumidores. Estos últimos no habrán de hacer frente a su factura, que será cofinanciada por las empresas comercializadoras sujetas a la obligación siempre que se cumpla una condición: que la Administración autonómica o local cuyos servicios sociales estén atendiendo al consumidor hayan acreditado el pago al menos del 50% de esa factura ante el comercializador de referencia que presta el suministro.

Durante la tramitación del expediente, varias comunidades autónomas y ayuntamientos han alegado que la regulación proyectada vulnera sus competencias, al subordinar la condición de consumidor en riesgo de exclusión social y su protección a una forma concreta de atención a las necesidades de los consumidores en situación de pobreza energética. A juicio de estas entidades, el proyecto impone a las Administraciones autonómicas y locales la cofinanciación de la factura impagada, vulnerando con ello su autonomía y, en particular, la competencia exclusiva de las comunidades autónomas en materia de asistencia social reconocida en el artículo 148.1.20ª de la Constitución y asumida por los respectivos estatutos autonómicos. Entienden que las comunidades autónomas son las únicas competentes para decidir a través de qué mecanismos y en qué términos prestan asistencia a los consumidores eléctricos en situación de especial vulnerabilidad, contando muchas de ellas con diversas fórmulas de protección social ante este tipo de situaciones (por ejemplo, ayudas directas a los consumidores para el pago de sus suministros básicos, entre ellos el eléctrico). No cabe que, desde la normativa estatal, se les imponga la aplicación de otros mecanismos de asistencia social.

A la vista de estas alegaciones, ha de tenerse en cuenta de entrada que la regla según la cual la factura impagada de los consumidores en riesgo de exclusión social será satisfecha en parte por las empresas de comercialización y en parte por las Administraciones que atienden a tales consumidores se encuentra ya apuntada por el legislador. El artículo 45.4 de la Ley del Sector Eléctrico, al establecer una nueva obligación de servicio público para las referidas empresas, menciona ya que el objeto de esa obligación será "la asunción del coste de la cofinanciación del suministro de energía eléctrica", presuponiendo la existencia de otras entidades que contribuirán, junto con las comercializadoras, a soportar ese coste. Y el preámbulo del Real Decreto-ley 7/2016 afirma que las aportaciones que con esta finalidad hagan las comercializadoras obligadas "tendrán carácter parcial o de cofinanciación, complementando las que realicen las Administraciones Públicas competentes encargadas de atender a los suministros que se identifiquen en situación de riesgo de exclusión social". No se trata, pues, de una cuestión que se introduzca de principio por la norma proyectada, sino que esta procede a desarrollar en este punto una norma de rango legal de la que hay que presumir su conformidad con el orden constitucional de distribución de competencias.

Sentado lo anterior, es necesario subrayar el carácter meramente voluntario de la participación de las Administraciones autonómicas y locales en la asunción del coste del suministro del consumidor en riesgo de exclusión social. En modo alguno el grupo normativo del que forman parte la Ley del Sector Eléctrico y el real decreto proyectado impone a dichas Administraciones la puesta en marcha de una modalidad concreta de asistencia social a los consumidores eléctricos en situación de pobreza energética. Así se desprende tanto del debate parlamentario de convalidación del Real Decreto-ley 7/2016 en el Congreso de los Diputados como de la memoria del análisis de impacto normativo del proyecto sometido a consulta. En el primero, el Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital afirmaba en su comparecencia que el real decreto-ley pretendía hacer frente al problema de la pobreza energética mediante el acercamiento de dos ámbitos distintos, el de la atención social (competencia autonómica, muchas veces cedida o ejercida mediante convenios con las corporaciones locales) y el del régimen energético (competencia básica del Estado); para ello, el real decreto-ley introduce un mecanismo de financiación que ayudará a las Administraciones autonómicas y locales a hacer frente a una situación a la que ya atienden con sus propios recursos. En cuanto a la memoria que acompaña al proyecto de real decreto, en ella se explica que la norma proyectada "se limita a diseñar un procedimiento potestativo para las Comunidades Autónomas o entidades locales que quieran participar en la aplicación del bono social en sus respectivos territorios".

Por tanto, solo en el caso de que las Administraciones competentes en materia de asistencia social decidan, con fundamento en dicha competencia, proceder al abono de la mitad de la factura de los consumidores en riesgo de exclusión social, se pondrá en marcha el mecanismo de cofinanciación al que se refieren la Ley del Sector Eléctrico y el proyecto de real decreto. Este parece ser el sentido del artículo 13.3, un precepto sobre el cual han pedido aclaración algunas de las entidades que han formulado alegaciones en el expediente. De acuerdo con el primer inciso de dicho precepto, "las Administraciones Públicas no se considerarán sujetos obligados a financiar el bono social ni el coste de la cofinanciación del suministro de electricidad de los consumidores en riesgo de exclusión social".

Por otro lado, el proyecto de real decreto no es ajeno a la posible existencia de una acción protectora de las Administraciones autonómicas y locales más intensa que la prevista en él. Por ello no sólo no la compromete, sino que la reconoce, al aludir a los convenios de colaboración que los comercializadores podrán suscribir con esas Administraciones.

La claridad con la que la memoria del análisis de impacto normativo se refiere a la voluntariedad de la participación autonómica y local en el sistema de cofinanciación descrito no se aprecia, en cambio, en el texto del proyecto sometido a consulta (como lo demuestran las alegaciones de índole competencial y las dudas en torno al significado del artículo 13.3 expresadas por las entidades intervinientes en el expediente). Por ello resulta necesario que el proyecto refleje con mayor nitidez que la normativa básica estatal se limita a abrir un cauce de cooperación interadministrativa y a poner en conexión la ordenación económica del sector eléctrico con la asistencia social a los consumidores en situación de pobreza energética que ya despliegan las Administraciones autonómicas y locales.

Esto último debería hacerse afirmando de forma expresa en el preámbulo el carácter potestativo de la participación de las Administraciones citadas en el mecanismo de cofinanciación

Por otro lado, y tal como han puesto de manifiesto las comercializadoras, podrían existir dificultades para estas a la hora de determinar cuándo un consumidor está en riesgo de exclusión social y, por tanto, no puede procederse a la suspensión del suministro. De la lectura de los artículos 12.1 y 20 del proyecto se desprende que, para que esta medida de protección opere en favor del consumidor, es preciso que la Administración autonómica y local abone al menos el 50% de la factura y que ese pago quede acreditado ante el COR en el plazo de cinco meses desde su emisión. En efecto, el tenor literal de esos preceptos es el siguiente:

"Artículo 12. Financiación del coste del suministro de electricidad del consumidor en riesgo de exclusión social.

1. Cuando la Administración autonómica o local cuyos servicios sociales estén atendiendo al consumidor que tenga la condición de vulnerable severo acogido a la correspondiente tarifa de último recurso (TUR) al que hace referencia el artículo 52.4.j) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, asuma al menos el 50 por ciento del importe de su factura a PVPC previo a la aplicación del descuento por bono social, y el pago quede acreditado ante el comercializador de referencia en el plazo de cinco meses desde la emisión de la factura, el consumidor no tendrá que hacer frente al coste de su factura por haber sido cubierta por la Administración correspondiente, y con cargo a las empresas a través de los mecanismos regulados en este real decreto".

"Artículo 20. Suspensión del suministro de electricidad al consumidor en riesgo de exclusión social.

El suministro de electricidad del consumidor que tenga la condición de vulnerable severo acogido a la correspondiente TUR y que esté siendo atendido, respecto a su suministro de electricidad, por los servicios sociales de una Administración autonómica o local, en virtud de lo dispuesto en el artículo 52.4.j) de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, no podrá ser suspendido cuando la administración autonómica o local cuyos servicios sociales estén atendiendo al consumidor asuma al menos el 50 por ciento del importe de su factura a PVPC previo a la aplicación del descuento por bono social, y el pago sea efectuado y acreditado mediante el correspondiente certificado ante el comercializador de referencia en el plazo de cinco meses desde la emisión de la factura".

Según lo establecido en el artículo 19.4 del real decreto proyectado, de acuerdo con el artículo 45.3 de la Ley del Sector Eléctrico, el plazo transcurrido el cual puede suspenderse el suministro a un consumidor vulnerable acogido a bono social es de cuatro meses desde el correspondiente requerimiento.

Sin embargo, este plazo de cuatro meses queda desvirtuado en la práctica por lo dispuesto en los artículos 12.1 y 20 que más arriba se han reproducido. De hecho, el comercializador no podrá solicitar al distribuidor que suspenda el suministro hasta no saber si el suministrado es o no un consumidor en riesgo de exclusión social, pues de lo contrario se expone a cortar un suministro que tiene carácter esencial cuya suspensión se encuentra prohibida. Para tener la certeza de que el consumidor no se encuentra dentro de esta categoría especialmente protegida, el comercializador ha de aguardar cinco meses, que es el plazo que se otorga a la Administración autonómica o local para acreditar que ha abonado parcialmente la factura impagada. Por ello, el plazo de cuatro meses al que alude el artículo 19.4 se convierte, de facto, en un plazo de cinco meses.

Es necesario, por tanto, arbitrar un sistema en el que no se produzca esta contradicción, desvinculando el derecho del consumidor a la no suspensión del suministro de la acreditación del pago en el plazo de cinco meses.

C) SOBRE LA SOLICITUD Y APLICACIÓN DEL BONO SOCIAL

Uno de los ámbitos en los que el proyecto de real decreto ha suscitado más observaciones a lo largo de su tramitación es el referido a la solicitud y aplicación del bono social. A esta cuestión se refieren principalmente los artículos 7, 8 y 9 del real decreto proyectado.

El proyecto no regula en detalle la solicitud del bono social ni el procedimiento para el reconocimiento del derecho a percibirlo. Por el contrario, el artículo 7.1 del real decreto proyectado defiere a una orden del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital la determinación del modelo de solicitud; de la documentación acreditativa del cumplimiento de los requisitos exigidos para ser beneficiario del bono social que han de acompañar dicha solicitud; y de los criterios de cómputo del requisito de renta.

La solicitud se presentará al comercializador de referencia, que dispondrá "de un plazo máximo de quince días hábiles para comunicar al solicitante el resultado de las comprobaciones efectuadas para la aplicación del bono social", debiendo el comercializador, en el caso de que la solicitud sea denegada, indicar las razones de tal denegación (artículo 8.2). En cuanto a la forma en que se comprobarán los requisitos para tener derecho a percibir el bono social, el proyecto se remite también a la mencionada orden ministerial de desarrollo (artículo 7.1), si bien ya se establece que "el comercializador de referencia, a través de la plataforma informática disponible a tal efecto en la Sede Electrónica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, comprobará los datos que obren en la misma" (artículo 8.1).

El régimen de solicitud, comprobación y aplicación del bono social que acaba de describirse suscita las siguientes observaciones:

1) El sistema establecido en el real decreto resulta notablemente confuso, entre otros motivos debido al silencio en relación con aspectos cuya regulación se deja a una orden ministerial posterior. Si bien esta remisión a la potestad reglamentaria del Ministro no resulta objetable, lo cierto es que da lugar a un sistema que no puede funcionar sin ese ulterior desarrollo mediante orden. Por este motivo, ha de promoverse la pronta aprobación de dicha orden ministerial (que ya se encuentra en tramitación tal y como consta en la sede electrónica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital), cuya entrada en vigor debería ser simultánea a la del real decreto proyectado.

Uno de los puntos en los que la regulación proyectada necesita una mayor precisión es el relativo al modo en el que se acreditan los requisitos para ser beneficiario del bono social. En particular, no queda suficientemente claro cuáles son las funcionalidades de la aplicación informática que se habilitará en la sede electrónica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital. El comercializador de último recurso comprobará los datos que obren en esa aplicación, pero no se indica en el proyecto si ello permitirá comprobar todos los requisitos exigidos por el artículo 3 o si la información proporcionada por el sistema informático se circunscribirá solo a algunos datos (particularmente los de renta), debiendo el COR comprobar los restantes requisitos a través de otros criterios que se establecerán en la futura orden ministerial (la cual, según la disposición transitoria segunda, también fijará el modo de acreditar los datos que vayan a estar contenidos en la aplicación informática en tanto ésta no se ponga marcha). Estos extremos deberían aclararse en el propio real decreto cuyo proyecto se dictamina, sin perjuicio de su ulterior desarrollo mediante orden.

2) El sistema que establece el proyecto para la solicitud y aplicación del bono social atribuye a los COR la tarea de recibir las solicitudes, evaluarlas y comprobar si se cumplen los requisitos para ser beneficiario del descuento y, tras esa comprobación, comunicar al solicitante si se le va a aplicar o no el bono social. El papel que se otorga a los COR en este sentido resulta cuestionable. En primer lugar, debido a las importantes cargas y costes de gestión que han de asumir en un sistema complejo, que requiere la constatación de requisitos de diversa índole, cuya acreditación corresponde a Administraciones distintas y que comportan el acceso a datos de carácter personal. Y, en segundo lugar, porque al corresponder al COR -empresa privada - la decisión acerca de la concesión o denegación del bono social, se priva al interesado de las garantías y cauces de defensa de los que dispondría si esa decisión procediese de un órgano administrativo; así lo han puesto de manifiesto en el expediente tanto varias de las entidades que alegaron en el trámite de participación pública como la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales en su informe de 17 de julio de 2017.

Los problemas anteriormente apuntados quedarían solventados en el caso de que -como han reclamado algunos de los interesados en el expediente- las solicitudes fuesen tramitadas por los servicios del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, a los que correspondería comprobar los requisitos de los solicitantes. Tras ello, se denegaría o concedería el bono social mediante resolución susceptible de impugnación en vía administrativa y judicial, garantizando la tutela de un verdadero derecho reconocido a los consumidores vulnerables por la Ley del Sector Eléctrico, con fundamento tanto en el ordenamiento de la Unión Europea como en nuestra Constitución. Sin embargo, no cabe desconocer que el planteamiento expuesto haría preciso que el departamento ministerial competente contase con los medios humanos y materiales necesarios para hacer frente a la ingente tarea burocrática que requiere el proceso de aplicación del bono social, con las dificultades presupuestarias que todo ello trae consigo.

Si se optase por mantener el esquema que presenta el real decreto proyectado, ha de tenerse en cuenta lo siguiente:

1) El artículo 9.8 establece que "en caso de discrepancias en la aplicación del bono social, los consumidores podrán reclamar ante los servicios de consumo correspondientes, en los términos que establezca la normativa de defensa de los consumidores". Siendo esta la única vía de reclamación que prevé el real decreto proyectado, debería quedar claro que resulta el cauce que puede seguir el consumidor, no solo para lo que el artículo 9 denomina "aplicación del bono social" (momento desde el cual y plazo durante el cual se aplica el descuento), sino también para el caso de que el comercializador rechace la solicitud del consumidor. En consecuencia, o bien la redacción del artículo 9.8 debe modificarse en este sentido, o bien ha de incluirse también en el artículo 8.2 una referencia a los servicios de consumo como vía de reclamación.

2) En un sistema como el que prevé el proyecto resulta necesario que la comprobación de los requisitos que han de concurrir en el consumidor para ser beneficiario del bono social comporte el menor grado de apreciación posible para los COR. Por ello, resulta capital que la plataforma informática a la que se refiere el artículo 8.1 se encuentre operativa lo antes posible, y que la orden ministerial de desarrollo del real decreto proyectado concrete de manera muy precisa y tasada cuáles son los documentos que sirven para acreditar los requisitos que no puedan comprobarse mediante la aplicación informática. Además, ha de tenerse en cuenta que la acreditación de muchas de esas circunstancias comportaría la comunicación a los COR de datos de carácter personal, algunos especialmente sensibles (discapacidad, condición de víctima de terrorismo o violencia de género), cuya protección puede ser difícil de conjugar con la necesaria comprobación por el comercializador de los requisitos necesarios para acceder al bono social.

3) En línea con lo anterior, ha de reforzarse a lo largo del proyecto la idea de que la aplicación del bono social al consumidor que lo solicita es algo debido para el COR si el solicitante cumple los requisitos reglamentariamente establecidos, sin que exista un margen de decisión al respecto para el comercializador. Concurriendo los requisitos necesarios, la percepción del bono social es un verdadero derecho del consumidor vulnerable.

Esta naturaleza del bono social parece diluirse en algunos preceptos del proyecto. Ello es especialmente patente en el artículo 10.1, que alude a la solicitud de renovación del bono social. Se afirma que si la renovación es "aceptada", otorga el derecho a seguir disfrutando del bono social durante dos años más. No es la aceptación del COR lo que genera el derecho a percibir el bono social, sino la concurrencia de los requisitos en el consumidor, por lo que la redacción del artículo 10.1 debe modificarse en este sentido.

D) SOBRE LA RELACIÓN ENTRE EL PROYECTO Y EL REAL DECRETO 1955/2000

El real decreto proyectado establece una nueva regulación sobre la suspensión del suministro para las personas físicas en su domicilio habitual (capítulo VI, artículos 18 a 20). Es preciso tener presente que ya existe una regulación sobre la materia en el Real Decreto 1955/2000, de 1 de diciembre, por el que se regulan las actividades de transporte, distribución, comercialización, suministro y procedimientos de autorización de instalaciones de energía eléctrica, en cuyos artículos 84 y siguientes se regula la suspensión del suministro a tarifa por impago. Esta regulación es, en parte, coincidente con la contenida en el proyecto de real decreto sometido a consulta, el cual establece un régimen general y dos reglas especiales para determinados consumidores vulnerables:

- En cuanto al régimen general, se refiere a los requerimientos de pago y comunicaciones que deberá llevar a cabo el comercializador que pretende suspender el suministro por impago, realizados los cuales se abre un plazo de dos meses transcurrido el cual -si el impago persiste- se podrá solicitar a la empresa distribuidora la suspensión del suministro. Este régimen es sustancialmente coincidente con el que ya establecen los artículos 84 y 85 del Real Decreto 1955/2000, si bien su ámbito de aplicación es distinto: mientras que la norma vigente comprende los suministros "a tarifa", el proyecto se refiere a los suministros únicamente a personas físicas en su vivienda habitual con potencia contratada igual o inferior a 10 kW (tanto suministros a PVPC como suministros en mercado libre).

- En cuanto a las reglas especiales (introducidas como novedad por el Real Decreto-ley 7/2016 y desarrolladas por el proyecto), la primera de ellas se refiere a los consumidores acogidos al bono social, para los cuales el mencionado plazo de dos meses se amplía a cuatro (artículo 19.4). La segunda regla especial se refiere a los consumidores en riesgo de exclusión social para los que se haya acreditado el pago de al menos el 50% de la factura por una Administración autonómica o local: dado que este suministro tiene la consideración de esencial, no cabe su suspensión (artículo 20, en relación con el artículo 4.2).

Aunque el ámbito de aplicación de los regímenes previstos en el Real Decreto 1955/2000 y en el proyecto son, como se ha explicado, diferentes, coinciden en parte. Por este motivo, la regulación de la materia en dos disposiciones distintas puede suscitar cierta confusión a la hora de determinar la norma aplicable.

Este Consejo ha venido advirtiendo reiteradamente de los inconvenientes que se derivan de la excesiva dispersión de las normas, habiéndose referido a esta cuestión específicamente en relación con el ordenamiento eléctrico tanto en su Memoria del año 2010 como en numerosos dictámenes (por todos, dictamen número 937/2013). Invocando esta doctrina del Consejo de Estado, el informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente indicó la conveniencia de valorar el adecuado encaje del régimen de suspensión del suministro que se aborda en el proyecto en la normativa vigente (particularmente, en relación con el Real Decreto 1955/2000). En respuesta a esta observación, la memoria del análisis de impacto normativo explica que se estima oportuno "no proceder a la regulación mediante la modificación del referido Real Decreto 1955/2000 por considerar preferible que la regulación de todas las medidas de protección al consumidor y, entre ellas, la fundamental relativa al corte por impago, se recojan en este texto normativo".

Entiende este Consejo que, aun resultando preferible desde una óptica de técnica normativa la regulación de una misma materia en una norma única, la memoria ofrece una justificación razonable para no trasladar al articulado del Real Decreto 1955/2000 la regulación contenida en el proyecto sobre la suspensión del suministro. Ahora bien, lo que es preciso es que la articulación entre ambas disposiciones sea nítida y que no existan dudas acerca de cuál es el régimen aplicable en cada caso.

Para ello, resulta pertinente que en el Real Decreto 1955/2000 se incluya un precepto en el que se realice una remisión expresa al régimen específico para la suspensión del suministro a consumidores para personas físicas en su vivienda habitual con potencia contratada igual o inferior a 10kW, indicándose que para este tipo de suministros la regulación aplicable se encuentra en el real decreto cuyo proyecto ahora se dictamina. La introducción de ese precepto que ponga en relación ambas normas reglamentarias se llevaría a cabo a través de una modificación del Real Decreto 1955/2000, contenida en una nueva disposición final que se añada a las cuatro con las que ya cuenta el proyecto.

V. Junto con las anteriores observaciones de índole general, se formulan las siguientes al articulado y a la parte final del real decreto proyectado:

Artículo 5

El artículo 5 ("Obligaciones de información para la protección al consumidor que cumpla los requisitos para ser considerado vulnerable") prevé varias medidas de protección que se traducen en una serie de obligaciones para las comercializadoras en régimen de libre mercado. Así, se exige a estas comercializadoras, en diferentes circunstancias, que informen al consumidor de que únicamente es posible contratar a PVPC (y, por tanto, beneficiarse del bono social) con un COR y no con una comercializadora en mercado libre. Además, en el caso de que el consumidor quiera cambiar a la modalidad de contratación PVPC y reúna los requisitos para ser vulnerable, no podrá imponerse por el comercializador penalización alguna o coste adicional.

En el artículo 5.5 se afirma que "el incumplimiento de estas medidas de protección al consumidor con derecho a acogerse al PVPC podrá ser sancionado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 65.25 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico". La alusión al incumplimiento de "estas medidas de protección al consumidor" no es suficientemente precisa, pues genera la incertidumbre de si se trata únicamente de las medidas establecidas en el propio artículo 5.5 o de todas las que se recogen en los distintos apartados del artículo 5.

Artículos 9.4 y 10.3

El artículo 9 del proyecto de real decreto se refiere a la "aplicación del bono social". En concreto, el artículo 9.2 establece que "el bono social se aplicará durante el plazo de dos años, salvo que con anterioridad se produzca la pérdida de alguna de las condiciones que dan derecho a su percepción", tras lo cual deberá ser renovado en los términos establecidos en el artículo 10. Por excepción, para las familias numerosas "la aplicación del bono social se extenderá al periodo en que se encuentre vigente el correspondiente título" que acredite esta condición.

El artículo 9.4 incurre en una contradicción con respecto a la regla general de aplicación del bono social durante dos años que se contempla en el artículo 9.2 citado. Así, el artículo 9.4 dispone que "en el caso de que antes del plazo de un año, o antes de que finalice el periodo de vigencia del título de familia numerosa, se produzca la pérdida de alguna de las condiciones que dan derecho a la percepción del bono social, éste dejará de ser aplicado desde el día en que se materialice la pérdida de la condición". Para que la regulación sea coherente, donde dice "plazo de un año" debe decir "plazo de dos años".

La misma observación ha de hacerse en relación con el artículo 10.3 del proyecto. El artículo 10 regula la "renovación del bono social", estableciendo en su apartado primero que, una vez finalizado el período de aplicación del bono social, el consumidor beneficiario "podrá solicitar su renovación (...) que, de ser aceptada, otorgará el derecho a seguir disfrutando del bono social durante el plazo de dos años adicionales, a contar desde la finalización de aquel plazo. Dicha renovación podrá solicitarse nuevamente antes del término de dichos dos años adicionales y, sucesivamente, antes de la finalización de cada una de las ulteriores renovaciones, en tanto se mantengan los requisitos que dan derecho a la aplicación del bono social". Por tanto, de acuerdo con el artículo 10.1 del proyecto, la renovación del bono social da derecho a su aplicación por períodos sucesivos de dos años. Sin embargo, el artículo 10.3 dispone a continuación que, "una vez comprobado el mantenimiento de tales requisitos, el comercializador de referencia comunicará al consumidor la renovación del bono social por el plazo de un año...", debiendo en realidad decir "por el plazo de dos años".

Artículo 13.3

El artículo 13.3 dispone lo siguiente:

"3. Las Administraciones Públicas no se considerarán sujetos obligados a financiar el bono social ni el coste de la cofinanciación del suministro de electricidad de energía eléctrica de los consumidores en riesgo de exclusión social. Sí serán considerados como tales sujetos obligados las sociedades mercantiles que desarrollen la actividad de comercialización y que estén vinculadas a Administraciones Públicas".

El segundo inciso de este apartado suscita dudas acerca de lo que debe entenderse por "sociedades vinculadas a las Administraciones Públicas", por lo que debe aclararse. Si se pretende aludir a las empresas públicas o a las empresas participadas por las Administraciones Públicas, así debe decirse.

Artículo 17

El artículo 17 lleva por rúbrica "revisión del mecanismo" y establece que "el Gobierno revisará al menos cada cuatro años el mecanismo de financiación del bono social y el coste de la cofinanciación del suministro de electricidad de energía eléctrica de los consumidores en riesgo de exclusión social".

El carácter revisable de los mecanismos de financiación y cofinanciación de las obligaciones de servicio público correspondientes no se introduce como novedad por el real decreto proyectado, sino que la revisión cada cuatro años viene ya impuesta por el artículo 45.4 de la Ley del Sector Eléctrico. Si bien parece razonable en este caso reiterar en sede reglamentaria lo ya establecido por el legislador, resulta imprescindible que se incluya la cita del precepto legal correspondiente.

Por otro lado, la redacción del precepto mejoraría si adoptase un tenor similar al siguiente:

"Artículo 17. Carácter revisable del mecanismo de financiación

De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 45.4 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, el Gobierno revisará al menos cada cuatro años el mecanismo de financiación del bono social y de cofinanciación del coste del suministro de electricidad de energía eléctrica de los consumidores en riesgo de exclusión social".

Artículo 18.2

El artículo 18.2 dispone lo siguiente:

"2. Dentro del período de pago, los consumidores privados podrán hacer efectivos los importes facturados mediante domiciliación bancaria, a través de las cuentas que señalen las empresas comercializadoras en cajas de ahorro o entidades de crédito, en las oficinas de cobro de la empresa comercializadora o en quien ésta delegue o mediante tarjeta, entre otros. En zonas geográficas donde existan dificultades para utilizar los anteriores sistemas, el consumidor podrá hacer efectivo el importe facturado mediante giro postal u otro medio similar o mediante tarjeta, entre otros".

Este precepto se limita -con redacción mejorable- a relacionar distintos medios de pago del importe de la factura eléctrica con carácter meramente ejemplificativo (pues se puede acudir a los medios que se mencionan "entre otros" posibles). Parece, pues, un artículo superfluo, que debería suprimirse.

Artículo 20

Debe ajustarse la rúbrica del artículo 20 ("Suspensión del suministro de electricidad al consumidor en riesgo de exclusión social") a su contenido. Lo que verdaderamente se regula en este precepto es la "no suspensión del suministro al consumidor en riesgo de exclusión social".

Disposición transitoria primera

La mencionada disposición establece lo siguiente:

"Disposición transitoria primera. Consumidores acogidos al bono social a la entrada en vigor del presente real decreto.

Los consumidores de energía eléctrica que, a la fecha en que surta efectos la orden ministerial a la que se refiere el artículo 7 de este real decreto, sean beneficiarios del bono social, dispondrán del plazo de seis meses para acreditar la condición de consumidor vulnerable de conformidad con lo dispuesto en este real decreto.

Transcurrido dicho plazo el bono social dejará de aplicarse a partir de la primera factura emitida por el comercializador de referencia, o bien en la factura inmediatamente posterior".

El título de la disposición no se corresponde con su contenido, puesto que no se regula el régimen aplicable a los consumidores acogidos al bono social a la entrada en vigor del real decreto, sino el aplicable a los consumidores acogidos al bono social en el momento en el que despliegue sus efectos la orden ministerial que debe desarrollarlo (lo cual puede suceder con posterioridad a la entrada en vigor del real decreto). Debe, pues, modificarse el título en este sentido.

VI. Para finalizar, se realizan las siguientes observaciones de naturaleza formal:

- Los párrafos tercero y cuarto del preámbulo comienzan con la misma locución ("de igual modo"), la cual podría sustituirse en uno de los casos por otra distinta.

- El párrafo del preámbulo que precede a la descripción de los trámites procedimentales seguidos en el expediente ("lo anterior complementa la regulación general sobre la suspensión del suministro por impago recogida actualmente en el artículo 85 del Real Decreto 1955/2000") debe ser suprimido, dado que se está reproduciendo literalmente el párrafo inmediatamente anterior.

- No resulta procedente la cita en el preámbulo de la concreta dirección correspondiente a la sede electrónica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital (www.minetad.es).

- La primera vez que se menciona el IPREM en el artículo 3 debería hacerse por su denominación completa (Indicador Público de Renta de Efectos Múltiples) y no por sus siglas. Aunque es cierto que ya se ha citado antes en el preámbulo, es la primera vez que se hace en la parte dispositiva.

- En el artículo 8.1, párrafo segundo, debe decir "establecidos en la Orden del Ministro de Energía, Turismo y Agenda Digital". Por otro lado, la redacción del artículo 8.4 sería más clara si en lugar de aludirse a "los requisitos para ser perceptor del bono social que se determinen en la citada norma" se hiciese referencia a "los requisitos para ser perceptor del bono social que se determinen en la citada orden ministerial".

- En el artículo 13.2, ha de eliminarse la coma después de la palabra "correspondientes", pues de lo contrario el precepto no resulta comprensible.

- En todo el texto deben utilizarse las mayúsculas en la expresión "Administraciones Públicas"; en cambio, "sede electrónica" debe escribirse en minúsculas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de real decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de septiembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ENERGÍA, TURISMO Y AGENDA DIGITAL.