Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 28 de abril de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por oficio de V. E. de 4 de abril de 2016 (con registro de entrada el mismo día), el Consejo de Estado ha examinado el expediente correspondiente al proyecto de Circular del Banco de España sobre el método de cálculo para que las aportaciones de las entidades adheridas al Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito sean proporcionales a su perfil de riesgo.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto de Circular sometido a consulta consta de parte expositiva, seis normas, una disposición final y dos anejos.

A) La parte expositiva está dividida en dos partes.

La primera comienza exponiendo que el Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito (FGD) tiene una doble función principal: proteger a los depositantes ante la insolvencia de una entidad de crédito y reforzar la estabilidad del sistema bancario. Para desempeñar esta función el FGD debe contar con los recursos suficientes, que deberán ser aportados, según la Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril de 2014, relativa a los sistemas de garantía de depósitos (SGD), por todas las entidades adheridas al mismo, al menos, una vez al año y deberán basarse en el importe de los depósitos con cobertura y en el grado de riesgo afrontado por los respectivos miembros del SGD. El cálculo de estas aportaciones se realizará de acuerdo con el método determinado por cada SGD y tendrá en cuenta, en todo caso, el perfil de riesgo de las entidades adheridas e indicadores como la adecuación del capital, la calidad de los activos y la liquidez.

A continuación señala que, en cumplimiento del mandato encomendado por el artículo 13, apartado 3, de la Directiva 2014/49/UE, la Autoridad Bancaria Europea (ABE) aprobó las Directrices sobre los métodos para el cálculo de las aportaciones a los sistemas de garantía de depósitos (EBA/GL/2015/10), de fecha el 22 de septiembre de 2015, en adelante las Directrices, y que estas incluyen la fórmula de cálculo, las categorías e indicadores de riesgo obligatorios y opcionales, las ponderaciones de riesgo asignadas a los indicadores y otros elementos necesarios. Además, las Directrices especifican los objetivos y principios que deben guiar el diseño de los regímenes de aportaciones a los SGD.

Por último, por lo que se refiere a España, señala que la transposición de la Directiva 2014/49/UE se ha llevado a cabo, en parte, mediante la modificación que la Ley 11/2015, de 18 de junio, de recuperación y resolución de entidades de crédito y empresas de servicios de inversión, introdujo en el Real Decreto-ley 16/2011, de 14 de octubre, por el que se crea el FGD. El artículo 6 del Real Decreto-ley citado establece, en su apartado 1, que, para el cumplimiento de sus funciones, el compartimento de depósitos del FGD se nutrirá de las aportaciones y de las derramas realizadas por las entidades adheridas y, en su apartado 3, que la Comisión Gestora del FGD determinará el importe de las aportaciones anuales de las entidades al compartimento de garantía de depósitos y que le corresponde al Banco de España el desarrollo de los métodos necesarios para que las aportaciones sean proporcionales al perfil de riesgo de las entidades.

La segunda parte explica el contenido del proyecto de Circular e indica que regula el método que debe utilizarse para que las aportaciones de las entidades adheridas al FGD sean proporcionales a su perfil de riesgo.

B) La parte dispositiva está integrada por seis normas:

1. NORMA PRIMERA. "Objeto y ámbito de aplicación". Prescribe que el primero (objeto) es el cálculo de las aportaciones al FGD, su ajuste por riesgo y el método para determinar la ponderación agregada por riesgo de cada entidad adherida. 2. NORMA SEGUNDA. "Categorías e indicadores de riesgo". Define los indicadores de riesgo, y las correspondientes categorías a las que pertenecen: capital, liquidez y financiación, calidad de los activos, modelo de negocio y modelo de gestión, y pérdidas potenciales para el FGD. 3. NORMA TERCERA. "Ponderación de los indicadores de riesgo". Establece las ponderaciones que recibirán los distintos indicadores de riesgo. 4. NORMA CUARTA. "Reglas para la aplicación del método establecido en el anejo I" Describe las reglas para la aplicación del método establecido en el anejo I. Establece que, con carácter general, los valores de los indicadores de riesgo recogidos en el anejo I se calcularán en base individual para cada entidad adherida al Fondo, las correspondientes excepciones a esta regla, las consecuencias de posibles carencias de información disponible, el régimen de las sucursales de entidades autorizadas por Estados no miembros de la Unión Europea, la utilización del valor medio de los indicadores, para acabar determinando la solución para aquellas entidades que reciban el mismo valor para un indicador de riesgo a pesar de no ser posible. 5. NORMA QUINTA. "Ajuste de las aportaciones anuales en función de la fase del ciclo económico y el impacto de las aportaciones procíclicas". Establece que el objetivo de aportación podrá ser ajustado, al alza o a la baja, con arreglo a los siguientes factores: el porcentaje de colchón anticíclico aplicable y el eventual impacto de las aportaciones procíclicas en la liquidez y la solvencia de las entidades. 6. NORMA SEXTA. "Información que debe remitirse al FGD". Establece que deberá remitirse al FGD la información a que se refiere el anejo II no más tarde del 31 de mayo de cada año y que esta información tendrá como referencia la fecha de 31 de diciembre del año inmediatamente anterior y la de 31 de diciembre del año precedente.

C) La disposición final establece que el presente proyecto de Circular entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

D) Anejos

I. ANEJO I. Contiene el método de cálculo para que las aportaciones de las entidades adheridas al FGD sean proporcionales a su perfil de riesgo, el cual está integrado por seis etapas:

En la etapa 1 se clasifica a las entidades en un número de intervalos fijo, para lo cual se distribuyen, en relación con cada indicador de riesgo, en distintos intervalos de conformidad con el riesgo de cada entidad, asignándose el número de orden correspondiente y se establece el número de intervalos por indicador de riesgo.

En la etapa 2 se realiza un redimensionamiento de los indicadores, dando lugar a indicadores con una puntuación comprendida en el rango de valores que se utiliza.

En la etapa 3, se asigna signo positivo o negativo a cada uno de los indicadores, según lo establecido en el cuadro que se incluye en el anejo. El signo es representativo de la relación entre el valor del indicador y el riesgo de la entidad.

En la etapa 4 se calcula un indicador de riesgo agregado que expresa el perfil de riesgo de la entidad, a partir de la media aritmética ponderada de los indicadores transformados, utilizando las ponderaciones de la norma tercera.

En la etapa 5 se realiza el cálculo de la denominada ponderación de riesgo agregada a partir del indicador de riesgo agregado calculado en la etapa 4. Para ello, el proyecto define una tabla que asigna valores de la ponderación de riesgo agregada en función del correspondiente valor del indicador de riesgo agregado, resultando una ponderación comprendida en el rango de valores entre el 75% y el 150%.

Finalmente, la etapa 6 concreta cómo se integra la ponderación de riesgo agregada en la fórmula de cálculo de las aportaciones.

II. ANEJO II. Enumera la información que el Banco de España debe remitir al FGD de acuerdo con la norma 6.

SEGUNDO. Contenido del Expediente

A) Obra en el expediente la versión inicial del proyecto de Circular, que fue sometido a audiencia pública desde el 22 de diciembre de 2015 hasta el 15 de enero de 2016.

B) En cumplimiento de la obligación de consulta a los sectores interesados establecida en el artículo 3.2 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, así como en el artículo 8.5 del Reglamento Interno del Banco de España, se remitió el anteproyecto de Circular a los organismos y autoridades interesados (Secretaría General del Tesoro y Política Financiera, Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito y Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB)), así como a las asociaciones profesionales representativas del sector (Asociación Española de Banca (AEB), a la Confederación Española de Cajas de Ahorro (CECA) y a la Unión Nacional de Cooperativas de Crédito (UNACC ). Se han recibido los siguientes escritos:

- Escrito del Fondo de Garantía de Depósitos con fecha 14 de diciembre de 2015. - Escrito de la Secretaría General del Tesoro y Política Financiera con fecha 15 de enero de 2016. - Escrito del FROB con fecha 15 de enero de 2016. - Escritos de la AEB y de la CECA con fecha 14 de enero de 2016. - Escrito de UNACC con fecha 28 de enero de 2016.

C) De conformidad con lo establecido en el artículo 8 del Reglamento Interno del Banco de España, con fecha 16 de noviembre de 2015 la Dirección General de Supervisión inició el expediente para la aprobación de la circular, mediante el envío del texto del proyecto y del correspondiente informe a las Direcciones Generales de Economía y Estadística, de Estabilidad Financiera y Resolución, y de Operaciones, Mercados y Sistemas de Pago, y a la Secretaría General para la eventual formulación de observaciones, y a esta última también para la remisión del informe de legalidad del Departamento Jurídico.

En el trámite de consulta interna se recibieron las contestaciones de la Dirección General de Economía y Estadística (1-12- 2015), la Dirección General de Estabilidad Financiera y Resolución (4-12- 2015), la Dirección General de Operaciones, Mercados y Sistemas de Pago (17-11-2015), así como el informe inicial de legalidad del Departamento Jurídico (2-12-2015).

D) Obran en el expediente dos informes de legalidad (inicial, de 2 de diciembre de 2015, y final, de 11 de marzo de 2016) emitidos por el Departamento Jurídico del Banco de España.

E) Consta el proyecto de Circular definitivo.

F) Memoria que acompaña al proyecto de Circular. Se describen resumidamente las alegaciones (múltiples) de las entidades comparecientes y dependencias informantes, así como las sugerencias que se aceptan (en número de cinco, tratándose de meras sugerencias de redacción), rechazándose la mayoría de sugerencias, bien por resultar improcedentes, dado el limitado objeto del proyecto, bien por estar recogidas ya en el texto. Las principales observaciones no atendidas se refieren a la publicidad de los factores de riesgo de cada entidad; revisión periódica del contenido; posibilidad de contribuciones más bajas por bajo riesgo; tratamiento diferenciado por sectores; consecuencias para el FGD de la implementación del proyecto; introducción de indicadores adicionales de riesgo; fórmula de cálculo del ratio de recursos propios y pasivos admisibles; inclusión de las provisiones colectivas en el cálculo de la ratio de instrumentos de deuda con incumplimientos; limitación al mínimo del 8% para el cálculo de la ratio de fondos propios y pasivos admisibles; distinción entre modelos estándar e internos para el cómputo del ratio de activos ponderados por el riesgo entre el activo total; incluir como rentabilidad sobre el activo la parte del resultado asignado a obras y fondos sociales; ajustar al negocio realizado en España por sucursales de entidades autorizadas por terceros Estados para el cálculo de los indicadores en base individual; no necesidad de incluir reglas de sustitución de indicadores o su remisión a la determinación por la Comisión Ejecutiva del Banco de España; asignación del mismo intervalo a entidades que tengan el mismo indicador sin excepciones y obtención por el FGD de la información necesaria en caso de no contar con algún indicador.

G) En respuesta a una sugerencia del Consejo de Estado, el 22 de abril de 2016 tuvo entrada en el Registro del mismo un escrito del Secretario General del Banco de España, junto con el que se aporta una copia de la página 13 del proyecto, en la que se recoge, de forma legible, la fórmula para determinar la aportación de cada entidad al FGD.

Además, incluye una Nota de la Secretaría Técnica de Legislación de la Dirección General de Legislación del Banco de España de 21 de abril anterior titulada "Consideraciones sobre la fórmula para la determinación de las aportaciones de las entidades adheridas al FGD". En dicha nota se afirma que la fórmula del apartado 35 de las Directrices y la que utiliza el proyecto son equivalentes. En concreto expresa que "ambas expresiones son equivalentes desde el punto de vista aritmético y, por tanto, perfectamente compatibles. La expresión incluida en la etapa 6 del proyecto simplifica notablemente el texto de la circular ya que no es necesario definir un parámetro "u" lo que obligaría a realizar algún cálculo adicional".

La equivalencia se justifica en la nota calculando el valor del coeficiente "u", lo cual permite expresar la fórmula del proyecto en términos equivalentes a los de las Directrices.

En virtud de tales antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I. Objeto y Competencia

Se somete a consulta del Consejo de Estado el proyecto de Circular del Banco de España sobre el método de cálculo para que las aportaciones de las entidades adheridas al Fondo de Garantía de Depósitos de Entidades de Crédito sean proporcionales a su perfil de riesgo.

El Consejo de Estado emite el presente dictamen en virtud, por un lado, del artículo 8 del Reglamento Interno del Banco de España (aprobado por Resolución de su Consejo de Gobierno de 28 de marzo de 2000), cuyo apartado 6 dispone que "aprobado el proyecto de Circular o de Circular monetaria por la Comisión Ejecutiva, será elevado al Consejo de Estado para consulta y dictamen, cuando sea legalmente preceptivo", y, por otro lado, del artículo 22, apartado 2, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que establece que dicho órgano deberá ser consultado en los siguientes asuntos "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internaciones y del derecho comunitario europeo"; así como de su apartado 3, que prevé que también lo será en los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

Como ya se dijo en el primer dictamen recabado a solicitud del Banco de España (dictamen número 2.458/94, de 16 de febrero de 1995), "la atribución de la potestad reglamentaria al Banco de España en los términos contenidos en la Ley 13/1994, de 1 de junio, resulta suficiente para que la máxima autoridad de dicho Banco pueda solicitar el dictamen del Consejo de Estado, de carácter preceptivo, por tratarse de un supuesto contemplado en el apartado 3 del artículo 22 de la Ley Orgánica del Consejo, de una disposición de carácter general que se dicta en ejecución de una Ley. Puede decirse que, en este caso, la atribución de dicha potestad reglamentaria, inmediatamente vinculada a la Ley, lleva implícita la capacidad de consulta al Consejo de Estado".

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite este dictamen de forma urgente, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 19 de su Ley Orgánica.

II. Procedimiento

Desde el punto de vista procedimental, se han cumplido todos los trámites necesarios para la remisión del proyecto a la Comisión Ejecutiva a efectos de su posterior elevación y aprobación, en su caso, por el Consejo de Gobierno tal como se encuentra previsto en el artículo 3.2 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España.

En efecto, figuran en el expediente -tal y como se ha hecho constar en los antecedentes- dos informes de legalidad, inicial y final, emitidos por el Departamento Jurídico del Banco de España. Además, como exige el último inciso del artículo 3.2 de la Ley de Autonomía del Banco de España, se ha sometido el texto a audiencia pública de los sectores interesados y constan las observaciones realizadas durante la misma.

Se resalta, no obstante, que el procedimiento hubiera quedado mejor tramitado si se hubiera incluido en el expediente el contenido de la Nota de la Secretaría Técnica de Legislación y, teniendo en cuenta la trascendencia del asunto, convendría llevar la justificación de la equivalencia de la fórmula del proyecto con la de las Directrices al preámbulo.

III. Habilitación al Banco de España y rango de la norma

A) Con carácter general, el artículo 3.1 de la Ley de Autonomía del Banco de España reconoce la potestad reglamentaria del Banco de España. El análisis de la potestad reglamentaria del Banco de España ha de partir de la doctrina de este Consejo (entre otros, dictámenes número 1.912/2007, de 8 de noviembre y 25/2008, de 7 de febrero), de acuerdo a la cual la potestad reglamentaria de las entidades dotadas de autonomía no puede equipararse a la potestad reglamentaria originaria del Gobierno, pues se trata de una competencia de atribución, específicamente otorgada en el marco de las funciones de las correspondientes entidades.

En el caso del Banco de España, se le ha reconocido la potestad reglamentaria para regular, por un lado, el ejercicio de sus funciones en el ámbito de la política monetaria y, por otro lado, el ejercicio del resto de sus competencias siempre y cuando sean desarrollo de normas que le habiliten expresamente para ello. En el primer caso, se llaman "Circulares monetarias"; en el segundo, "Circulares".

En cuanto a las Circulares, la habilitación expresa podrá estar contenida directamente en norma con rango de ley o bien en la norma de rango reglamentario que la desarrolle. En este aspecto, la exposición de motivos de la Ley de Autonomía del Banco de España subraya lo siguiente: "En materias distintas de la política monetaria, incluidas las relativas a la supervisión de las entidades de crédito, el Banco quedará sometido no sólo a lo dispuesto en las leyes, sino también a las disposiciones reglamentarias que dicte el Gobierno en desarrollo de aquéllas". Por último, cabe traer a colación también la reiterada doctrina de este Consejo, según la cual dicha habilitación no debe producirse en blanco, sino que ha de fijar al menos las líneas o criterios esenciales en la propia norma de autorización; estas líneas o criterios esenciales deberán ser respetados por la norma que desarrolle la habilitación. B) En el presente proyecto de Circular, el fundamento de la habilitación del Banco de España para regular los aspectos contenidos en el mismo se encuentra en el apartado 3 del artículo 6 del Real Decreto-ley 16/2011, que encomienda a aquel el desarrollo de los métodos necesarios para que las aportaciones de las entidades de crédito adheridas al FGD sean proporcionales al perfil de riesgo de las mismas. Añade, además, que en el desarrollo del método tendrán en cuenta los siguientes factores: los principales indicadores derivados de la normativa de solvencia; el volumen de fondos propios y pasivos computables para el requisito mínimo de fondos propios y pasivos admisibles exigidos de conformidad con la Ley 11/2015; las directrices que haya establecido la ABE y la fase del ciclo económico y el impacto de las aportaciones procíclicas.

Por su parte, la disposición transitoria cuarta de la Ley 11/2015, en su apartado 1, dispone que el Banco de España deberá cumplir con el citado mandato antes del 31 de mayo de 2016.

Por tanto, puede concluirse que existe habilitación suficiente por parte del Banco de España para dictar la presente Circular.

IV. Consideraciones y observaciones

IV.1. Consideraciones generales

1. El objetivo de este proyecto de circular es desarrollar el método de cálculo que la Comisión Gestora del FGD debe aplicar para que las aportaciones de las entidades de crédito al compartimento de depósitos sean proporcionales a sus perfiles de riesgo.

En el cumplimiento del mandato contenido en el artículo 6.3 del Real Decreto-ley 16/2011, el Banco de España ha de tener en cuenta y ajustarse al contenido de las Directrices que fueron aprobadas por la Autoridad Bancaria Europea (ABE) con fundamento en el artículo 16 del Reglamento (UE) nº 1093/2010 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de noviembre de 2010, por el que se crea una Autoridad Europea de Supervisión (Autoridad Bancaria Europea), se modifica la Decisión nº 716/2009/CE y se deroga la Decisión nº 2009/78/CE de la Comisión. A estos efectos, el apartado 2 de las Directrices expresa que "las autoridades competentes definidas en el artículo 4, apartado 2, del Reglamento (UE) nº 1093/2010 a las que sean de aplicación las directrices deberían cumplirlas incorporándolas a sus prácticas de la forma más apropiada (modificando, por ejemplo, su marco jurídico o sus procedimientos de supervisión), incluso en aquellos casos en los que las directrices vayan dirigidas principalmente a las entidades".

La Directiva 2014/49/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 16 de abril, armonizó los mecanismos de financiación de los sistemas de garantía de depósitos (SGD) y exigió la recaudación de aportaciones basadas en el riesgo. De conformidad con el artículo 13 de la Directiva 2014/49/UE, las aportaciones a los SGD se basarán en el importe de los depósitos cubiertos y en el grado de riesgo asumido por las respectivas entidades adheridas, al tiempo que establece que el cálculo de las aportaciones será proporcional al riesgo de las entidades y tendrá en cuenta adecuadamente los perfiles de riesgo de los distintos modelos de negocio. Dichos métodos también podrán tener en cuenta la parte del activo del balance e indicadores de riesgo, como la adecuación del capital, la calidad de los activos y la liquidez.

Los SGD podrán desarrollar y utilizar sus propios métodos para el cálculo de las aportaciones basadas en el nivel de riesgo. Cada método será aprobado por la autoridad competente (la encargada de la supervisión de las entidades adheridas), en colaboración con la autoridad designada (en otras palabras, el SGD). La ABE será informada sobre los métodos aprobados.

2. Las Directrices, en primer lugar, obligan a las autoridades competentes según la Directiva 2014/49/UE (el Banco de España en el presente caso) a observar los principios enumerados en los apartados siguientes al elaborar o aprobar los métodos para el cálculo de las aportaciones a los SGD.

(a) Las Directrices incluyen ocho principios que son los siguientes:

- El primer principio prescribe que los métodos de cálculo reflejarán, en la medida de lo posible, el aumento de las responsabilidades de un SGD como resultado de la participación de una entidad adherida.

- El segundo principio determina que los métodos de cálculo serán coherentes con el periodo de constitución previsto en la Directiva 2014/49/UE. Dicho periodo, que se establece para alcanzar el nivel objetivo previsto en el artículo 10, apartado 2, de la Directiva 2014/49/UE, no será superior a diez años, aunque podrá prorrogarse cuatro años más en ciertos casos.

- El tercer principio establece que los incentivos derivados de las aportaciones a los SGD serán coherentes con los requisitos prudenciales; es decir, con los requisitos de capital y liquidez que reflejarán el riesgo de cada entidad adherida.

- El cuarto principio requiere que los métodos de cálculo tengan en cuenta las características específicas del sector bancario (es decir, la estructura específica del mismo en cada Estado miembro) y serán compatibles con la regulación y con las prácticas contables y de suministro de información del Estado miembro donde este´ establecido el SGD.

- El quinto principio ordena que las reglas para el cálculo de las aportaciones sean objetivas y transparentes. Para su consecución se requiere, de una parte, que los sistemas de aportaciones basadas en el riesgo sean objetivos. De otra parte, que los regímenes de aportaciones a los SGD sean transparentes, comprensibles y estén adecuadamente explicados. Como mínimo, los fundamentos y los criterios utilizados para calcular las aportaciones deben ser transparentes para las entidades adheridas, contribuyendo la transparencia a que las entidades adheridas entiendan la finalidad de utilizar aportaciones basadas en el riesgo, resultando en un régimen previsible para ellas.

- El sexto principio prescribe que los datos necesarios para el cálculo de las aportaciones no originarán excesivas obligaciones de información adicionales para las entidades adheridas, de forma que los SGD utilicen, en la medida de lo posible, la información ya disponible o solicitada a las entidades adheridas por las autoridades competentes como parte de sus obligaciones de suministro de información.

- El séptimo principio ordena proteger la información confidencial, de modo que la información utilizada por los SGD para el cálculo de las aportaciones no se haga pública en general.

- El último principio ordena que los métodos de cálculo sean coherentes con los datos históricos relevantes, incluyendo como tales los datos sobre entidades inviables y casos en los que haya existido la probabilidad de que una entidad resultara inviable pero la inviabilidad se haya podido evitar mediante la intervención de autoridades públicas, u otros casos en los que se hayan materializado los riesgos que plantean las entidades adheridas para el SGD y los datos sobre las tasas de recuperación del SGD en tales casos.

(b) El Consejo de Estado considera que el proyecto sometido a consulta cumple, en general, con los principios incluidos en las Directrices. No obstante, el texto citado no recoge suficientemente el principio de transparencia, en cuanto alguno de sus contenidos carece de la necesaria claridad, potencialmente afectando a la previsibilidad del régimen para las entidades adheridas. En el apartado IV.2 de las presentes consideraciones se pondrá de manifiesto cuáles de sus contenidos podrían resultar susceptibles de mejora con el objetivo de que se refleje mejor el principio quinto en su aspecto de transparencia.

3. Pero las Directrices prevén también ciertos elementos obligatorios de los métodos de cálculo que las autoridades competentes deben incluir en sus regulaciones nacionales. Dichos elementos obligatorios, que el apartado 34 de las Directrices califica de "elementos esenciales de cada método de cálculo de las aportaciones basadas en el riesgo al SGD" comprenden: la fórmula de cálculo; las categorías de riesgo y los indicadores básicos de riesgo y los umbrales para las ponderaciones de riesgo agregadas.

(a) Las Directrices establecen, en realidad, más de una fórmula de cálculo, en función de si los desarrollos nacionales utilizan los elementos básicos del sistema únicamente o si, además, utilizan los otros elementos opcionales que se permiten, como son la exigencia de aportaciones mínimas al SGD o el uso de los fondos del SGD para evitar la inviabilidad de entidades adheridas al mismo. El proyecto no contempla la utilización de ningún elemento opcional, de forma que la fórmula que resulta de aplicación es la consignada en el apartado 35 de las Directrices (y que desarrollan los apartados 36 a 47 siguientes) y que es la siguiente:

C=CRxARWxCDix µ Donde (los acrónimos utilizados resultan de la versión en inglés de las Directrices): C (contribution) es la aportación anual de una entidad adherida "i"; CDi (covered deposits) son los depósitos cubiertos de una entidad adherida i; CR (contribution rate) es la tasa de aportación (igual para todas las entidades adheridas en un an~o determinado); ARW (aggregate risk weight) es la ponderación de riesgo agregada de una entidad adherida "i"; y µ es el coeficiente de ajuste (igual para todas las entidades adheridas en un año determinado).

El proyecto de Circular no reproduce literalmente la fórmula de cálculo ni las consiguientes explicaciones sobre su utilización, sin remitirse siquiera a las Directrices para completar su régimen. Teniendo en cuenta que la fórmula que figura en el proyecto se encuentra en la denominada "ETAPA 6" del anejo 1 del proyecto, esta cuestión será analizada al considerar dicho apartado.

(b) El segundo elemento obligatorio viene integrado por las categorías e indicadores de riesgo básicos.

- Las categorías básicas son cinco: capital; liquidez y financiación; calidad de los activos; modelo de negocio y modelo de gestión y pérdidas potenciales para el SGD. El proyecto recoge las cinco categorías en la Norma 2

- Los indicadores básicos se insertan en cada categoría básica y son los siguientes:

* En la categoría de capital son el coeficiente de apalancamiento y el coeficiente de cobertura de capital o coeficiente de capital de nivel 1 ordinario. * En la categoría de liquidez y financiación son el coeficiente de cobertura de liquidez y el coeficiente de financiación neta estable. * En la categoría de calidad de los activos hay un único indicador básico: el coeficiente de préstamos dudosos. * En la categoría de modelo de negocio y modelo de gestión son el cociente entre activos ponderados por riesgo y activos totales y el coeficiente de rentabilidad del activo. * En la categoría de pérdidas potenciales para el SGD también hay un solo indicador básico: el cociente que resulta de dividir los activos sin cargas por los depósitos cubiertos.

Sin perjuicio de las observaciones que se formulen a la Norma 2 en el apartado IV.2 siguiente, el proyecto recoge los indicadores básicos en dicho precepto, haciendo uso de la facultad que le confieren las Directrices de incluir indicadores adicionales. Por haber ejercitado dicha opción, el proyecto cumple también con las ponderaciones de los indicadores de riesgo y categorías. En efecto, se ajusta a las ponderaciones mínimas de los indicadores básicos de riesgo y de las categorías de riesgo que se fijan en la Tabla 2 que figura en el apartado 56 de las Directrices, cuyo porcentaje agregado debe alcanzar el 75% de las ponderaciones totales. El 25% restante es de asignación discrecional entre los indicadores de riesgo existentes, cuando se hayan añadido indicadores adicionales a los básicos (como efectúa el proyecto de Circular), tal y como resulta de los apartados 57 y 58 de las Directrices.

(c) El tercer elemento obligatorio son los activos ponderados por riesgo sobre activos totales.

Dispone el apartado 45 de las Directrices que para contribuir a mitigar el riesgo moral, los activos ponderados por riesgo reflejarán las diferencias en el riesgo asumido por las distintas entidades adheridas. Cuando el método de cálculo utilice categorías de riesgo con distintos activos ponderados por riesgo asignadas (el método de las "categorías"), establecerá valores de activos ponderados por riesgo específicos aplicables a cada categoría de riesgo. Cuando el método de cálculo siga el sistema de "escala móvil" en lugar de un número fijo de categorías de riesgo, se establecerán los limites superior e inferior de los activos ponderados por riesgos.

Los valores que se establezcan oscilarán entre el 50% y el 75% para los perfiles de riesgo más bajos y entre el 150% y el 200% para los más altos, encomendándose al SGD competente que asocie a los activos ponderados por riesgo las que el apartado 47 de las Directrices denomina puntuaciones de riesgo agregadas, de forma que a las entidades adheridas les puedan ser asignados los valores más alto y más bajo, y que puedan completarse las distintas categorías de riesgos.

El proyecto de Circular incluye el régimen de este elemento en las ETAPAS 4 y 5 del anejo 1, con un enfoque que no parece del todo suficiente, cuyos potenciales defectos se pondrán de manifiesto en el apartado IV.2 siguiente, al examinar el anejo mencionado.

4. Antes de proceder a detallar las observaciones al texto del proyecto, conviene resaltar que se utilizan determinados conceptos centrales en el régimen que contiene (como los de intervalos y bases) que no se definen, lo cual provoca que existan elementos de significativa oscuridad en el mismo.

IV.2. Observaciones al texto del proyecto

A continuación se formulan determinadas observaciones y sugerencias al texto del proyecto de Circular, siguiendo el orden de su aparición en el mismo.

1. Parte expositiva, índice y referencias normativas

- En la línea siete del párrafo segundo debe precisarse que es el apartado 2 del artículo 13 y, en la línea siguiente, completarse la referencia a la "Directiva" insertando inmediatamente después su identificación "2014/49/UE".

- En la línea seis del párrafo cuarto, inmediatamente después de la expresión "se nutrirá" debería añadirse, entre comas, la expresión "entre otras fuentes". Además de las aportaciones y las derramas realizadas por las entidades adheridas que se mencionan en la parte expositiva, también pueden formar parte de los recursos del FGD los captados en los mercados de valores, préstamos o cualesquiera otras operaciones de endeudamiento.

- En la línea 4 del segundo párrafo del apartado II se sugiere añadir la expresión "de riesgo", después de la palabra nivel.

- Por último, la cita que figura en las "Referencias normativas utilizadas por esta Circular" al Reglamento Delegado (UE) 61/2015 es inexacta, porque se ha invertido el orden de la norma y año de aprobación, debiendo ser designado como 2015/61.

2 Norma 2

(a) Al igual que efectúan las Directrices, convendría incorporar a cada categoría su objeto o función específica. Así:

- La categoría de capital tiene por objeto reflejar el nivel de la capacidad de absorción de pérdidas de cada entidad adherida.

- La categoría de liquidez y financiación mide la capacidad de la entidad adherida para cumplir, a su respectivo vencimiento, sus obligaciones a corto y a largo plazo, sin afectar negativamente a su situación financiera.

- La categoría de calidad de los activos tiene por función anticipar en la medida en que es probable que la entidad sufra pérdidas por riesgo de crédito.

- La categoría de modelo de negocio y modelo de gestión refleja la calidad del gobierno corporativo y los controles internos de la entidad, teniendo en cuenta el riesgo relacionado con el modelo de negocio actual y los planes estratégicos de la entidad adherida.

- La categoría de pérdidas potenciales para el FGD, por último, refleja el riesgo de pérdidas para el SGD en caso de inviabilidad de una entidad adherida.

(b) En relación con los indicadores básicos, también se sugiere, con carácter general, que se sustituya la palabra ratio en su denominación respectiva, por la de coeficiente, como efectúan las Directrices.

Además se efectúan determinadas observaciones particulares a algunos de los apartados de la Norma 2:

- Apartado 2.1. La referencia al Reglamento Delegado es inexacta, puesto que debe preceder el año de aprobación (2015) al número de la disposición (61).

- Apartado 3.1.

* Como efectúan las Directrices al definir el indicador básico de que se trata (denominado coeficiente de préstamos dudosos en lugar del que figura en el proyecto, ratio de instrumentos de deuda con incumplimientos) debería añadirse a la referencia al importe bruto de la línea segunda, la expresión "de provisiones". * No se entiende la distinción que efectúa entre activos e instrumentos, cuando ambos se refieren a patrimonios financieros; en especial cuando la Circular del Banco de España 4/2004 distingue entre instrumentos financieros (Sección Segunda del Capítulo Segundo del Título I) y activos no financieros (Sección Tercera del Capítulo Segundo del Título I). * Por último, convendría concretar los preceptos de la Circular del Banco de España 4/2004 en los que se consignan los criterios de valoración aplicables, teniendo en cuenta, tanto su extensión, como que no siempre se utilizan expresiones idénticas en la Circular del Banco de España 4/2004 y en el presente proyecto.

- Apartado 3.2. Por ser sustancialmente equivalente el contenido del mismo al del apartado anterior, se efectúan las mismas sugerencias.

- Apartado 4.2. No resulta seguro que la expresión "balance reservado" que se utiliza en la descripción del indicador sea suficientemente precisa. La Norma sexagésima séptima de la Circular del Banco de España 4/2004 se denomina "Estados individuales reservados" y formando parte de tales estados se encuentra, bajo el epígrafe FL 1 de la tabla que se incluye, el que se llama "balance individual reservado", que debe elaborarse con periodicidad mensual. Convendría precisar si es este el balance al que se refiere el proyecto y, de ser este el caso, cuál de los balances individuales reservados presentados durante el ejercicio es el que debe ser tenido en cuenta. Cabe extender esta sugerencia también al apartado 5.2 de la Norma 2 en cuanto su última línea contiene la misma expresión de balance reservado.

3. Norma 4

- El apartado 9 se refiere a intervalos de riesgo, expresión que es utilizada reiteradamente en la "ETAPA 1" del anejo 1. Ni la Norma 4 ni la "ETAPA 1" del anejo 1 definen lo que deba entenderse por intervalo de riesgo. Cierto que el apartado 4 de la "ETAPA 1" atribuye varios intervalos de riesgo a cada uno de los indicadores incluidos en la Norma 2 y que el apartado 3 anterior de la "ETAPA 1" se refiere literalmente al "valor del orden" del intervalo correspondiente. En cualquier caso, el contenido actual del proyecto no aclara qué es lo que deba entenderse por intervalo de riesgo más allá de que parece ser un concepto cuantitativo más que temporal. Debería precisarse con claridad el contenido de dicha expresión, e incluir tal precisión en la Norma 2.

4. Disposición final

- En primer lugar, la disposición podría pasar a denominarse "entrada en vigor y aplicación", no solamente por el contenido del párrafo segundo de la disposición final, sino por la observación que se formula al final del presente apartado 4.

- En segundo lugar, la expresión "al día siguiente de su publicación" debería sustituirse por la de "el día siguiente al de su publicación".

- En tercer lugar, el proyecto no ha tenido en cuenta el apartado 14 de las Directrices, el cual dispone que "los SGD solicitarán autorización a las autoridades competentes antes de aplicar por primera vez un método de cálculo. Los SGD renovarán la autorización de las autoridades competentes con la frecuencia que dichas autoridades consideren adecuada y, en cualquier caso, antes de introducir cualquier cambio sustancial en un método de cálculo ya aprobado. Las modificaciones que no sean significativas se notificarán anualmente a las autoridades competentes". Las Directrices imponen la solicitud inicial del SGD a la autoridad competente para aplicar por primera vez los métodos de cálculo, aunque queda a la discreción de las autoridades competentes imponer la necesidad de presentar nuevas solicitudes de autorización por parte del SGD cuando se hayan producido modificaciones significativas en tales métodos.

Debe incluirse, por tanto, en el proyecto el requisito de la solicitud de autorización inicial del SGD al Banco de España, en cuanto autoridad competente. Esta inserción podría realizarse en la disposición final, si no se optara por la exigencia de autorizaciones sucesivas, pues en este último caso el régimen de autorizaciones debería figurar en una norma del cuerpo del proyecto.

5. Anejo 1

(a) La primera cuestión que suscita el anejo 1 es el significado que haya de atribuirse a la palabra etapa. El más propio en el marco del texto en el que se inserta es el de fase en el desarrollo de una acción u obra. Cabe intentar precisar aún más, en función de si se asocia a una duración determinada, o si se prescinde de todo nexo temporal, para pasar a significar un estadio necesario en el desarrollo de una acción continuada. Que se trate de esta última posibilidad es importante como se verá más adelante, porque el principio segundo de las Directrices, relativo al periodo de constitución (del volumen objetivo de los recursos de los SGD) se extiende a un período de diez años (aunque excepcionalmente ampliable en cuatro más). Debería quedar precisado en el proyecto el significado concreto que se pretende atribuir a la palabra etapa y, por las razones que quedarán consignadas, dicho significado no puede asociarse a una acción discontinua que se prolongue a lo largo de los años, sino que debiera quedar circunscrito a la idea de fase de una acción continua; en otros términos, de un procedimiento.

(b) Aunque con carácter menor, no resulta evidente el porqué de la regla que se incluye en la línea primera del apartado 2 de la "ETAPA 1", pues parece extraño que el mismo número de entidades adheridas deba quedar asignado a cada intervalo, cuando se está efectuando una clasificación por riesgo. Paralelamente, la referencia a la asignación de una entidad adicional en la última línea del apartado 2 no parece tener sentido. Quizá quiera referirse a la asignación de un intervalo adicional. En cualquier caso, conviene que queden aclarados ambos extremos en el texto final del proyecto que se apruebe.

(c) La "ETAPA 4" y la "ETAPA 5" se refieren, respectivamente, al cálculo del indicador de riesgo agregado y al cálculo de la ponderación de riesgo agregada. Con tales referencias parece que se quiere dar cumplimiento al tercer elemento obligatorio que imponen las Directrices, consistente en los activos ponderados por riesgo sobre activos totales. Sin embargo, el contenido de tales etapas no parece satisfacer por entero el régimen de tal elemento previsto en la Directrices.

- Aunque parece que se basa en el denominado "método de las categorías" por el apartado 45 de las Directrices, mejoraría la comprensión del proyecto si se incluyera una referencia expresa a la opción por dicho método.

- Más importante es que la tabla que se incluye en la "ETAPA 5" incluye un baremo de ponderación de riesgo agregada que oscila entre el 75% y el 150%. En el apartado 46 de las Directrices, la oscilación es más amplia ya que se produce entre el 50% y el 200%. Parece, por tanto, que debería ampliarse en consonancia la oscilación del baremo incluido en la "ETAPA 5".

- Por último, no aparece en el texto del anejo 1 del proyecto el mandato de que asocie a los activos ponderados por riesgo las que el apartado 47 de las Directrices denomina puntuaciones de riesgo agregadas, de forma que a las entidades adheridas les puedan ser asignados los valores más alto y más bajo, y que puedan completarse las distintas categorías de riesgos.

(d) Finalmente, la fórmula de cálculo de las aportaciones de las entidades adheridas al FGD se contiene en la "ETAPA 6".

- Se asume que el texto final precisará que la realización de las etapas del anejo 1 no se prolongará como acciones discontinuas a lo largo del tiempo, sino que la aplicación de la fórmula será la última fase de una acción continua.

- Podría plantearse si existe una aparente discrepancia con la fórmula que se recoge en el apartado 35 de las Directrices, ya que la del proyecto no incorpora el coeficiente de ajuste que forma parte de la fórmula de las Directrices y dicha fórmula es uno de los elementos obligatorios del régimen. Esto, como se verá inmediatamente, no es así.

Aunque la fórmula del proyecto utiliza los mismos parámetros que la fórmula de las Directrices con excepción del coeficiente "u", su expresión es más compleja que la de las Directrices. Esto se debe a que el proyecto trata de simplificar el cálculo de la cantidad que cada entidad adherida ha de aportar al FGD mediante la supresión del parámetro representado por el mencionado coeficiente. Sin embargo, si se calcula el importe del coeficiente en cuestión según el método de cálculo que se incluye en la Nota de la Secretaría Técnica de Legislación de 21 de abril de 2016, cabe expresar la fórmula del proyecto en la forma lineal y con utilización de los mismos parámetros contenidos en las Directrices. Considera el Consejo de Estado que ha quedado suficientemente explicada la equivalencia entre ambas formulaciones (la del proyecto y la de las Directrices), sin que se pronuncie sobre el objetivo de simplificación que subyace a la fórmula del proyecto, por exceder del ámbito del presente dictamen.

Sin perjuicio de que la equivalencia entre formulas haya quedado explicada, se sugiere que se valore la posibilidad de que el proyecto reproduzca la fórmula de las directrices, precisamente por su carácter equivalente, siempre que no afecte significativamente al propósito de simplificación que se pretende.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Gobierno del Banco de España, para su aprobación, el proyecto de Circular sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 28 de abril de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. GOBERNADOR DEL BANCO DE ESPAÑA.