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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de octubre de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 16 de julio de 2014, registrada de entrada el día 17 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por "ARQUESOL FOTOVOLTAICA, S. L." y otros, en solicitud de indemnizaciones por los daños y perjuicios que dicen sufridos como consecuencia de las medidas adoptadas mediante el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico.

De antecedentes resulta:

Primero.- El Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico, operó una serie de modificaciones en el régimen económico de las instalaciones de régimen especial, previsto en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial.

Así, en su disposición adicional primera recogió el derecho de las instalaciones de tecnología solar fotovoltaica a percibir, en su caso, en cada año el régimen económico primado que tuvieran reconocido, hasta alcanzar el número de horas equivalentes de referencia, de acuerdo con la clasificación de zonas climáticas según la radiación solar media en España establecidas en el Código Técnico de la Edificación, aprobado por el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo. No obstante la limitación general impuesta por dicha disposición adicional, se fijaron en la disposición transitoria segunda las horas equivalentes de referencia para las instalaciones acogidas al régimen económico del Real Decreto 661/2007, hasta el 31 de diciembre de 2013, con independencia de la zona climática en la que estuvieran situadas.

Por otra parte, en su disposición final primera, el Real Decreto-ley 14/2010 prolongó de 25 a 28 años el periodo en que las instalaciones de tipo b.1.1 tenían derecho a la percepción de la tarifa regulada en el Real Decreto 661/2007.

Segundo.- La representación de "ARQUESOL FOTOVOLTAICA, S. L.", empresa titular de una planta solar acogida al régimen económico establecido en el Real Decreto 661/2007, presentó el 1 de abril de 2013 un escrito en el que se formulaba una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración. En dicho escrito se afirmaba que, como consecuencia de los cambios introducidos en dicho régimen económico por el Real Decreto-ley 14/2010, los ingresos obtenidos por la energía producida durante los meses de noviembre y diciembre de 2012, se habían visto reducidos en 7.076,13 euros, cantidad solicitada en concepto de indemnización.

Con un planteamiento similar, la representación de "BOFCAS SOLAR 1, S. L." presentó el 3 de abril de 2013 un escrito solicitando una indemnización de 12.902,17 euros, por la reducción de los ingresos correspondientes a los meses de octubre a diciembre de 2012.

En nombre y representación de "CIDDÍAZ CONFECCIÓN, S. L.", se presentaron el 17 de abril de 2013 tres escritos en los que se reclamaba el abono de 6.345,17 euros, 3.978,55 euros y 4.626,94 euros, a raíz de las pérdidas en los ingresos por la venta de energía eléctrica durante los meses de octubre, noviembre y diciembre de 2012, respectivamente.

Por otra parte, el día 7 de agosto de 2013 se dedujeron, en nombre y representación de "INGENIERÍA SOL NOSTRUM, S. L.", doña Reyes Díaz-Alejo Corrales, la comunidad de bienes "ENERSOL MONCADA" y "VENTURA Y SÁNCHEZ AGENCIA DE TRANSPORTES, S. L.", sendas pretensiones indemnizatorias, al amparo del régimen de la responsabilidad patrimonial de la Administración, por los daños y perjuicios derivados del Real Decreto-ley 14/2010. En las solicitudes deducidas por estos interesados se aducía que el Gobierno había desarrollado una concreta acción de fomento de la producción de la energía eléctrica en régimen especial, reconociéndose a cambio unos particulares beneficios, por lo que la desaparición de los mismos a raíz del Real Decreto- ley 14/2010 generaba el derecho de los interesados a la indemnización pertinente, avalada por los principios de seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad de las normas, habida cuenta de "la existencia de derechos o al menos de intereses patrimoniales legítimos" cuyo sacrificio se impuso. Dicho sacrificio tuvo lugar como consecuencia de la limitación de las horas equivalentes de funcionamiento de las instalaciones fotovoltaicas y la consiguiente supresión de la prima al superar dicha limitación, medidas contempladas en la disposición transitoria segunda del real decreto-ley citado y que dieron lugar a la sustracción de "unas legítimas expectativas de ingreso y rentabilidades que el Gobierno de España estipuló y garantizó a través del Real Decreto 661/2007". Cada uno de estos peticionarios cuantificaba los daños y perjuicios derivados de la supresión de la prima por la energía producida durante los últimos meses del año, una vez cubierto el cupo de horas equivalentes de funcionamiento fijado en la disposición transitoria de referencia:

o "INGENIERÍA SOL NOSTRUM, S. L." pedía una indemnización de 56.310,08 euros, desglosada del siguiente modo: 26.261,84 euros por la pérdida de ingresos entre agosto y diciembre de 2011; y 30.048,24 euros por la merma producida entre agosto y diciembre de 2012. o Doña Reyes Díaz-Alejo Corrales solicitaba ser indemnizada con 17.862,80 euros por la merma en la retribución (9.048,32 euros entre octubre y diciembre de 2011; y 8.814,48 euros entre octubre y diciembre de 2012). o La comunidad de bienes "ENERSOL MONCADA" pedía el abono de 24.170,16 euros (de los que 13.248,03 euros procedían de las facturas de octubre a diciembre de 2011 y 10.922,13 euros de las facturas de octubre a diciembre de 2012). o "VENTURA Y SÁNCHEZ AGENCIA DE TRANSPORTES, S. L." reclamaba la cantidad de 11.813,01 euros, por las pérdidas acaecidas entre octubre y diciembre de 2011.

Se aportaban los informes económicos para acreditar las pérdidas por las que se reclamaba, partiendo de liquidaciones provisionales, por no haber sido emitida la definitiva por la Comisión Nacional de Energía.

Tercero.- La Dirección General de Política Energética y Minas remitió el informe evacuado el 19 de junio de 2012 en respuesta a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial presentadas por los titulares de 11.693 instalaciones fotovoltaicas, dirigidas "a hacer efectiva una pretendida responsabilidad patrimonial del Estado en el ejercicio de su potestad normativa, a resultas de la aprobación de una disposición legal (el Real Decreto-ley 14/2010) y una disposición reglamentaria (el Real Decreto 1565/2010) supuestamente lesivas", toda vez que en dicho informe se daba respuesta a "todas las alegaciones" formuladas por los reclamantes en este expediente.

En el informe aludido se resaltaba que el Tribunal Constitucional no había dictado sentencia alguna por la que declarase, en todo o en parte, la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 14/2010, y que el Tribunal Supremo había rechazado en diversas resoluciones (entre ellas, una de 12 de abril de 2012) los recursos interpuestos contra el Real Decreto 1565/2010. Por lo demás, se negaba que dichas normas atentaran contra los principios de seguridad jurídica, confianza legítima, interdicción de la arbitrariedad o irretroactividad de disposiciones no favorables, o que vulneraran el Derecho de la Unión Europea. En conclusión, a juicio de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, no procedía estimar las reclamaciones indemnizatorias formuladas, "ya que lo garantizado por la Ley del Sector Eléctrico no es la inamovilidad de un régimen económico determinado, sino la rentabilidad razonable de las inversiones". En este sentido, la rentabilidad que obtenían las instalaciones fotovoltaicas acogidas al régimen económico del Real Decreto 661/2007, "una vez descontadas las medidas introducidas por el Real Decreto 1565/2010 y el Real Decreto-ley 14/2010, es superior a lo que puede considerarse como razonable".

Cuarto.- De conformidad con el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y el artículo 11.1 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, se concedió a los interesados un plazo de diez días para formular alegaciones y presentar los documentos que estimasen pertinentes en defensa de sus intereses legítimos.

En este trámite no se formularon alegaciones adicionales.

Quinto.- La Subdirectora General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio de Industria, Energía y Turismo emitió el 17 de junio de 2014 una propuesta de resolución, conforme a la cual procedía la desestimación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración formuladas.

En el plano procedimental se indicaba que todas las reclamaciones eran "coincidentes en el fondo", lo que denotaba la existencia de una "íntima conexión entre todas ellas"; por ello, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, procedía su acumulación, "con desestimación de las alegaciones en contrario". Respecto del plazo, se afirmaba que, "si bien en este caso el Real Decreto-ley 14/2010 entró en vigor el 25 de diciembre de 2010, lo cierto es que las consecuencias económicas del mismo se han puesto de manifiesto en las sucesivas liquidaciones hechas a los interesados", por lo que se consideraban ejercidas en plazo las respectivas peticiones indemnizatorias. Asimismo, se exponía la competencia del Consejo de Ministros para resolver, al tratarse de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial por un acto legislativo.

En cuanto al fondo, se constataba la ausencia de un pronunciamiento del Tribunal Constitucional en el que se declarase la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 14/2010. Igualmente, se negaba que la limitación de las horas de funcionamiento con derecho a prima de las plantas fotovoltaicas acogidas al régimen retributivo del Real Decreto 661/2007 diera lugar a un perjuicio antijurídico. En este sentido, tales limitaciones se referían a las horas con derecho a prima, no al funcionamiento de la instalación, de manera que se podía en cualquier caso percibir el precio de mercado durante el resto de horas no afectadas por la limitación. También se argumentaba que dicha limitación no fue arbitraria ni retroactiva, habiendo sido garantizada la razonabilidad de la retribución, al haberse prolongado 5 años adicionales hasta un total de 30 la aplicación del régimen primado.

En suma, no cabía declarar la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la promulgación del Real Decreto-ley 14/2010, pues los reclamantes tenían la obligación jurídica de soportar sus efectos.

La propuesta rechazaba, por último, que las medidas adoptadas atentaran contra los principios de seguridad jurídica y confianza legítima y que vulnerasen el principio de irretroactividad de las disposiciones desfavorables. Tales conclusiones hacían "innecesario" cualquier pronunciamiento sobre las cantidades reclamadas en concepto de indemnización.

En definitiva, se proponía la desestimación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial.

Sexto.- El 23 de junio de 2014, la Abogacía del Estado- Asesoría Jurídica de Industria y Energía informó favorablemente la anterior propuesta de resolución, "por ser adecuada y suficiente respuesta a los alegatos y pretensiones de los reclamantes". Ello no obstante, se sugería la mejora de la fundamentación jurídica de la propuesta mediante la incorporación de dos argumentos adicionales:

- La cita de la Sentencia del Tribunal Constitucional 96/2014, de 12 de junio, desestimatoria del recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Región de Murcia contra el Real Decreto-ley 14/2010. - La mención a las Sentencias del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2013, donde se descartaba que la limitación horaria establecida en la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 14/2010 pudiera reputarse inconstitucional.

Séptimo.- Se elaboró una nueva propuesta de acuerdo del Consejo de Ministros, que se consulta al Consejo de Estado, en igual sentido desestimatorio. La fundamentación de dicha propuesta coincidía con la elaborada por la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia, a la que se han añadido los argumentos adicionales sugeridos por la Abogacía del Estado.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Se somete a consulta el expediente tramitado con motivo de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial deducidas por "ARQUESOL FOTOVOLTAICA, S. L." y otros titulares de instalaciones fotovoltaicas como consecuencia de las medidas adoptadas mediante el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico. En particular, aunque no todos los reclamantes lo especifican, la medida a la que se imputan los daños y perjuicios aducidos es la limitación de las horas equivalentes de funcionamiento durante las que las instalaciones de tecnología solar fotovoltaica tienen derecho a percibir, en su caso, en cada año el régimen económico primado que tengan reconocido.

Esta limitación fue operada por el Real Decreto-ley 14/2010, que incidió en el régimen de retribución específico de la producción de energía eléctrica, al regular en la disposición adicional primera el límite de horas equivalentes de funcionamiento con derecho al régimen económico primado, de acuerdo con la clasificación de zonas climáticas según la radiación solar media en España establecidas en el Código Técnico de la Edificación, aprobado por el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo; ello no obstante, la disposición transitoria segunda establecía una excepción a la aplicación de dicho régimen, con carácter transitorio, durante tres años, restringiendo a un número de horas determinado durante los años 2011 a 2013 el régimen económico reconocido a las instalaciones fotovoltaicas acogidas al Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial; por último, la disposición final primera compensaba el límite del régimen retributivo primado fijado en la disposición adicional primera, aumentando el plazo de percepción de la prima.

Los reclamantes solicitan ser indemnizados por la limitación de las horas equivalentes de funcionamiento de las instalaciones fotovoltaicas y la consiguiente supresión de la prima al superar tal cupo en los años 2011 y 2012, en aplicación de la disposición transitoria segunda del real decreto-ley citado. En este sentido, cuantifican sus respectivas pretensiones mediante la comparación entre los ingresos que habrían obtenido por la energía eléctrica producida sin la referida limitación y los que realmente les abonaron, una vez cubierto el cupo de horas equivalente de funcionamiento durante los últimos meses de los mencionados ejercicios.

Interesa resaltar que el Consejo de Estado tuvo la ocasión de pronunciarse en su dictamen 1.441/2012, de 21 de febrero de 2013, acerca de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial deducidas por los titulares de 11.693 instalaciones fotovoltaicas por las medidas incluidas en el Real Decreto-ley 14/2010 y en el Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre, por el que se regulan y modifican determinados aspectos relativos a la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial. En la medida en que los argumentos invocados en sustento de las reclamaciones remitidas ahora en consulta sean similares a los examinados en el dictamen citado, los razonamientos empleados en este serán extrapolados a continuación mutatis mutandis. Se incorporará, asimismo, la referencia a pronunciamientos judiciales más recientes que inciden directamente en las cuestiones sobre las que gira la consulta.

II.- El procedimiento de responsabilidad patrimonial se ha tramitado respetando lo dispuesto en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Así, se ha incorporado el informe de la Dirección General de Política Energética y Minas (artículo 10.1) y se ha concedido audiencia a los interesados (artículo 11), antes de la formulación de la propuesta de resolución que ha sido remitida en consulta a este Consejo de Estado (artículo 13).

En particular, se reputa acertada la decisión de acumular las reclamaciones en el presente expediente, al amparo del artículo 73 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, considerando que todas ellas guardan identidad sustancial. En efecto, los reclamantes parten de una situación jurídica similar -la titularidad de instalaciones fotovoltaicas- e imputan al Estado la producción de daños y perjuicios como consecuencia de la adopción de la misma medida (la limitación de las horas equivalentes de funcionamiento por parte del Real Decreto-ley 14/2010). En las circunstancias expresadas, atendiendo a los postulados del principio de economía procesal, se considera procedente la acumulación de las solicitudes formuladas.

Respecto del plazo, el artículo 142.5 de la Ley 30/1992 dispone que, "en todo caso, el derecho a reclamar prescribe al año de producido el hecho o el acto que motive la indemnización o de manifestarse su efecto lesivo". En el asunto sometido a consulta, como sostiene la propuesta de resolución, la medida a la que se imputan los daños y perjuicios por los que se reclama fue introducida por el Real Decreto-ley 14/2010, cuya vigencia tuvo lugar el 25 de diciembre de 2010, si bien tales daños y perjuicios no se manifestaron hasta que la limitación de horas de funcionamiento equivalente se plasmó en una disminución de los ingresos por la energía eléctrica vendida. En particular, la mayoría de los reclamantes, quienes dedujeron sus respectivas pretensiones entre los meses de abril y agosto de 2013, sitúan temporalmente tales pérdidas en los últimos meses del año 2012, pero incluso en los casos en los que la reducción de los ingresos acaeció a finales de 2011 su cuantificación está basada, según afirman, en liquidaciones provisionales, lo que no ha sido contradicho por la Administración. En estas circunstancias, no procede reprochar a los peticionarios un ejercicio extemporáneo de su acción indemnizatoria.

Finalmente, el órgano competente para resolver este expediente es el Consejo de Ministros. A este respecto, hay que tener en cuenta que las pretensiones resarcitorias se fundan en la aplicación del Real Decreto-ley 14/2010. Según reiterada jurisprudencia (de la que son exponentes las Sentencias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2004 y 17 de diciembre de 2010) y doctrina del Consejo de Estado (entre otros, dictamen 2.027/2008, de 15 de enero de 2009), la presunta privación de derechos económicos por un acto legislativo, sin concreción por tanto en ningún departamento ministerial, corresponde enjuiciarla al Consejo de Ministros como órgano superior de la Administración.

III.- En cuanto hace a la pretendida responsabilidad derivada del Real Decreto-ley 14/2010, la responsabilidad patrimonial del Estado legislador se encuentra actualmente regulada en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, que reza así:

"Las Administraciones públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos".

De acuerdo con este precepto, para que pueda apreciarse la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos es precisa la concurrencia simultánea de dos requisitos: en primer lugar, que tales actos legislativos ocasionen un daño a sus destinatarios que estos no tengan el deber jurídico de soportar; y, en segundo término, que los propios actos prevean la indemnización de tales daños (véase, en este sentido, el dictamen 900/2011, de 30 de junio). Van a ser examinados seguidamente ambos requisitos en el orden inverso en el que han sido enunciados.

i) La jurisprudencia ha considerado que el segundo de estos requisitos, establecido en el inciso final ("cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos") del artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, "no es aplicable ni entra en juego cuando la hipotética lesión tiene su origen en la aplicación de leyes o normas con fuerza de ley declaradas inconstitucionales", porque "la interpretación de las normas jurídicas no permite que al indagar sobre su sentido alcance el intérprete una conclusión absurda o ilógica", y lo sería "una que no restringiera la aplicación de aquel inciso a los actos legislativos constitucionales y la extendiera también a los inconstitucionales, pues esta interpretación supondría tanto como supeditar la reparación del hipotético perjuicio derivado de la inconstitucionalidad de la ley aplicada a una previsión que en sí misma es absurda e incluso imposible: la del propio legislador de prever que la ley que aprueba puede ser contraria a la Constitución y de que por ello, por si lo fuera, ha de plantearse si incluye o no en ella una decisión como la reflejada en aquel inciso final" (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 2 de junio de 2010).

En el presente caso, el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico, no ha sido declarado inconstitucional y tampoco prevé indemnización alguna para compensar las medidas previstas en el mismo. En consecuencia, no concurre el segundo de los requisitos establecidos en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

A este respecto, cabe resaltar que no ha prosperado ninguno de los tres recursos de inconstitucionalidad formulados contra el real decreto-ley de referencia. En efecto, el Tribunal Constitucional desestimó en Sentencia 96/2014, de 12 de junio, el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia contra la disposición adicional primera, la disposición transitoria segunda y la disposición final primera del Real Decreto-ley 14/2010. En idéntico sentido se pronunció la Sentencia del Tribunal Constitucional 109/2014, de 26 de junio, en el recurso interpuesto por el Consejo de la Generalidad Valenciana contra la disposición transitoria segunda del mismo real decreto-ley. Finalmente, el Gobierno de la Comunidad Autónoma de Extremadura, al igual que en el caso anterior, dirigió su recurso únicamente contra la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 14/2010, si bien, a diferencia de los recursos anteriores, no se adujo la vulneración del artículo 86.1 de la Constitución, esto es, la única tacha de inconstitucionalidad que fue examinada por el fondo en los referidos pronunciamientos, por lo que el Tribunal Constitucional se limitó a declarar extinguido el recurso promovido por el órgano ejecutivo de la Comunidad Autónoma de Extremadura mediante Auto 200/2014, de 22 de julio.

En los tres pronunciamientos citados el Tribunal Constitucional, tras valorar el alcance de las numerosas reformas legislativas sufridas por los preceptos recurridos del Real Decreto-ley 14/2010, llegó a la conclusión de que ninguno de ellos se encontraba vigente en el momento de resolver los recursos de inconstitucionalidad. En este sentido, la norma que más repercusión había tenido sobre su objeto era el Real Decreto-ley 9/2013, de 12 de julio, por el que se adoptan medidas urgentes para garantizar la estabilidad financiera del sistema eléctrico, a cuyo sistema de retribuciones había dado continuidad la vigente Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico. La pérdida sobrevenida de la vigencia de las disposiciones legales impugnadas fue tenida en cuenta por el Tribunal Constitucional para reconocer la desaparición del objeto de los respectivos procesos constitucionales. Por lo demás, por lo que se refiere a la alegada vulneración del artículo 86.1 de la Constitución, el Tribunal Constitucional concluyó en sus Sentencias 96 y 109 de 2014 que el Gobierno había aportado una justificación suficiente, que permitía apreciar la existencia de la situación habilitante de extraordinaria y urgente necesidad, considerando que las medidas incluidas en dicho real decreto-ley guardaban una clara conexión de sentido con respecto a la situación de urgencia económica, la cual era susceptible de ser constatada a la luz de los datos reflejados tanto en el preámbulo como en el debate de convalidación del real decreto-ley impugnado, todo lo cual llevó a desestimar los respectivos recursos de inconstitucionalidad por este motivo.

ii) Por lo demás, hay una línea jurisprudencial, de la que es exponente la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2011, conforme a la cual, aun cuando la ley a la que se imputa la producción de la lesión no contenga previsión expresa alguna en orden a la indemnización o compensación por los eventuales perjuicios que pudieran derivarse de su aplicación, ello no impide que, a pesar de la omisión de una cláusula de responsabilidad, pueda reconocerse la debida indemnización en favor de los perjudicados por los perjuicios ocasionados por la aplicación de los actos legislativos de dicha ley -que ni tiene naturaleza expropiatoria ni es inconstitucional-, "siempre y cuando conforme a los criterios generales del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial el daño o perjuicio alegado sea antijurídico" y, por tanto, los interesados no tengan el deber jurídico de soportar. Continúa señalando dicha resolución judicial, con cita de otras anteriores, que, "el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo, debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente, por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados en aras al interés público"; por lo tanto, la clave para apreciar la responsabilidad por acto legislativo radica en la apreciación de que los daños ocasionados sean de naturaleza especial, siendo preciso "que exista un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable".

Sucede en el presente caso que tampoco se aprecia la existencia de un daño que los reclamantes no tengan el deber jurídico de soportar.

Por lo que respecta a la limitación por el Real Decreto-ley 14/2010 de las horas de funcionamiento con derecho a prima de las plantas fotovoltaicas acogidas al régimen retributivo del Real Decreto 661/2007, como se indicara en el dictamen 1.441/2012 citado, "ha de hacerse notar que dicha limitación afecta a las horas en las que existe el beneficio de la tarifa regulada, pero no al funcionamiento de la instalación, que puede percibir el precio de mercado durante el resto de horas no afectadas por la limitación". Continúa señalando dicho dictamen que, "en cualquier caso, dicha medida, cuya finalidad consistió en hacer coincidir las horas equivalentes de tales instalaciones a la planificación económica en que se basó el Plan de Energías Renovables 2005-2010 en el período 2011 a 2013 y acomodarlo a partir de entonces a zonificación climática en función de la radiación solar global media diaria anual, prevista en el Código Técnico de la Edificación, rige por igual para todos los titulares, quienes no han sufrido un sacrificio singular con motivo de la limitación aludida".

En definitiva, las medidas fijadas por el Real Decreto-ley 14/2010 no comprometen la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, habida cuenta de que no han ocasionado a los reclamantes un daño que estos no tengan el deber jurídico de soportar y, en todo caso, la mencionada norma no prevé indemnización alguna en tal supuesto, con lo que no concurren ninguno de los dos requisitos establecidos en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992.

IV.- La conclusión anterior se ha visto reforzada por varios pronunciamientos recientes del Tribunal Supremo en los que se descarta que la limitación horaria prevista en la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 14/2010 merezca reproche alguno desde la perspectiva de los principios de seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad de las disposiciones desfavorables, los cuales son invocados por algunos de los peticionarios.

Por su interés a estos efectos, se reproduce a continuación el fundamento de Derecho undécimo de la Sentencia de la Sala Tercera de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 25 de junio de 2013, recaída en el recurso 188/2012:

"En lo que se refiere a la limitación horaria establecida por la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 14/2010, exclusivamente para los años 2011, 2012 y 2013 y para las instalaciones de tecnología solar fotovoltaica acogidas al régimen económico establecido en el Real Decreto 661/2007, no se discute que haya o pueda haber incidido negativamente en los beneficios empresariales de los recurrentes -y del sector fotovoltaico en general- durante los tres años de aplicación de aquélla.

Ahora bien, la perspectiva desde la que debe enfocarse la respuesta al planteamiento de la cuestión de inconstitucionalidad no queda condicionada por el importe de la disminución de beneficios durante aquel período, comparados con los de los precedentes o con los que figuraban en los cálculos de rentabilidad que los titulares de cada instalación habían realizado. Además de que los beneficios de la inversión han de ser examinados en su conjunto, considerando los treinta años de aplicación de la tarifa regulada (los demandantes admiten que durante los primeros años, y en función de las condiciones y tipos de interés de los préstamos que asumieron, en algunos casos por el cien por cien de la inversión, se producían rentabilidades negativas que sólo al cabo de los años ulteriores quedarían compensadas con las positivas), además de ello, decimos, las consideraciones que en anteriores sentencias hemos hecho sobre la noción de "rentabilidad razonable" siguen siendo aplicables a esta limitación temporal.

Como recordábamos en la sentencia de 12 de abril de 2012 (recurso 59/2011 ), "[...] el principio de rentabilidad razonable se ha de aplicar, en efecto, a la totalidad de la vida de la instalación, pero no como parece entender la parte en el sentido de que durante toda ella dicho principio garantice la producción de beneficios, sino en el sentido de que se asegure que las inversiones empleadas en la instalación obtengan, en el conjunto de la existencia de la misma, una razonable rentabilidad".

En dichas sentencias expusimos, en la misma línea, cómo entre los condicionamientos que habían de ser sopesados para dar respuesta a las alegaciones sobre la rentabilidad de las inversiones acometidas bajo el régimen del Real Decreto 661/2007 se encontraban "las previsiones y las magnitudes de la tarifa regulada" que dicho Real Decreto contemplaba. Previsiones y magnitudes que obedecían a una determinada estimación de los objetivos de potencia eléctrica derivada de fuentes de energías renovables (también para el grupo o categoría de instalaciones fotovoltaicas) y al cálculo de horas en que se aplicaría la tarifa regulada, todos ellos factores determinantes del Plan de Energías Renovables 2005-2010 al que aquel Real Decreto 661/2007 hacía referencia.

Si el tope se sobrepasaba, como en efecto ocurrió (basta a estos efectos la lectura del preámbulo del Real Decreto 1578/2008, con referencia a los datos proporcionados por la Comisión Nacional de Energía) pues el crecimiento de la potencia instalada experimentado por la tecnología solar fotovoltaica fue muy superior al esperado -de modo que en agosto de 2007 se superó el 85 por 100 del objetivo de potencia instalada fotovoltaica para 2010 y en el mes de mayo de 2008 se alcanzaron ya los 1.000 MW de potencia instalada-, si todo ello es así, repetimos, el sector en su conjunto no podía desconocer que la retribución establecida en el Real Decreto 661/2007, no podía ser sin más aplicable a todas y cada una de las instalaciones fotovoltaicas que, en su conjunto, habían incurrido en aquel "exceso".

En la Memoria sobre el impacto normativo que acompañaba a la propuesta del Real Decreto 1565/2010 se analizaba esta cuestión en términos que también serían subrayados por el Consejo de Estado al informar sobre aquélla: "El objetivo de potencia para esta tecnología (fotovoltaica) recogido en el Plan de Energías Renovables 2005-2010 era de 371 MW, y durante los años 2007 y 2008 se ha producido un crecimiento explosivo alcanzándose los 3.300 MW a final de 2008, como consecuencia del atractivo régimen económico del Real Decreto 661/2007, "es decir, se superó en casi 9 veces el objetivo previsto". Ello en un marco -el recogido en el Real Decreto 661/2007- en el que la tarifa regulada de estas instalaciones "era de 460 euros/MWh, casi 10 veces superior al del mercado, y mayor que el de cualquier otra tecnología del régimen especial"".

Concluíamos, por ello, que "quedaba así justificada una restricción ulterior que, del mismo modo que se adoptó con la fórmula de la limitación temporal de la tarifa regulada en los términos ya expuestos, pudo haberse hecho mediante otras medidas de signo diferente. Y, una vez más, aquella restricción puede fijarse en atención a la situación del sector fotovoltaico en su conjunto, esto es, en atención al dato objetivo de que la potencia instalada antes del 29 de septiembre de 2008 era muy superior a la prevista y en cuya consideración se había calculado la retribución establecida en el Real Decreto 661/2007".

Pues bien, las consideraciones aplicables a la (después superada) restricción de años de disfrute de la tarifa regulada que contenía en su versión originaria el Real Decreto 1565/2010 son extensibles al cálculo de las "horas equivalentes" que incluye la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 14/2010. Las previsiones del Plan de Energías Renovables 2005-2010 bajo cuyas premisas se plasmó el régimen retributivo del Real Decreto 661/2007 para las instalaciones de tecnología solar fotovoltaica giraban en torno a unas horas de funcionamiento (1250 horas equivalentes al año para una instalación fija menor de 100 kW conectada a la red y 1644 horas equivalentes al año para una instalación menor de 100 kW con seguimiento a un eje) que son similares a las recogidas en la disposición transitoria segunda del Real Decreto-ley 14/2010. La "rentabilidad razonable" de dichas instalaciones acogidas al régimen económico creado por el Real Decreto 661/2007 no podía, pues, ni desvincularse de los objetivos previstos en el Plan de Energías Renovables 2005-2010 ni desconocer cuáles eran las previsiones de éste sobre las horas equivalentes de funcionamiento a partir de las cuales se calculaban los correspondientes valores retributivos.

Es posible que los inversores que se acogieron a dicho régimen retributivo hicieran sus propias previsiones de rentabilidad conforme a criterios no exactamente coincidentes con los del Plan, esto es, calculasen que las horas de funcionamiento de sus instalaciones iban a superar aquellas magnitudes y a partir de estos datos realizaran sus inversiones, con fondos propios o mediante préstamos. Tales previsiones singulares, sin embargo, no pueden ser determinantes de la rentabilidad que la Ley 54/1997 les garantizaba (y que el Real Decreto- ley 14/2010 asume en su preámbulo), como tampoco lo son los parámetros singulares utilizados en cada caso por cada uno de los inversores para la financiación de aquéllas.

No reputamos inconstitucional la limitación horaria que estamos analizando, en cuanto medida impuesta por norma con rango material de ley, a la vista de al menos cuatro circunstancias relevantes que permiten descartar los reproches de arbitrariedad y la infracción de los principios en que, a juicio de las sociedades recurrentes, ha incurrido el Real Decreto-ley 14/2010.

La primera es que, como ya se ha dicho, el número de horas equivalentes de referencia/año para las instalaciones fotovoltaicas hasta el 31 de diciembre de 2013 (que oscila desde 1250 hasta 1707 horas, en función de sus característica técnicas) se atiene, según el preámbulo del Real Decreto-ley, a los valores que fueron utilizados para el cálculo de su retribución en el Plan de Energías Renovables 2005-2010 y determinaron los parámetros reflejados en el Real Decreto 661/2007. No puede afirmarse, pues, que los titulares de aquellas instalaciones se hayan visto sorprendidos a posteriori por una limitación horaria que estaba en la base de la norma reglamentaria cuyo régimen retributivo reivindican, inalterado, para sí mismas.

La segunda es que las instalaciones de tecnología solar fotovoltaica conservan su régimen específico en cuya virtud tienen asegurada la venta de la energía eléctrica producida mediante la entrada preferente en el sistema. No resultan afectadas, pues, por la caída de la demanda cuyas consecuencias para otros productores de energía eléctrica ha sido, inevitablemente, la de reducir las horas de funcionamiento de algunas de sus centrales o instalaciones.

La tercera es que la energía eléctrica generada en aquellas instalaciones fotovoltaicas por encima de los límites horarios reseñados puede ser vendida por sus productores en el mercado, obteniendo así la retribución -adicional a la tarifa regulada- que resulte del mecanismo libre de fijación de precios.

La cuarta, en fin, es que limitaciones horarias similares fueron aplicadas casi simultáneamente a la producción de energía eléctrica a partir de otras tecnologías renovables -solar termoeléctrica y eólica- por las mismas o análogas razones que en el Real Decreto-ley 14/2010 se aplicarían a la fotovoltaica. Baste a estos efectos la lectura del artículo 2 ("limitación de las horas equivalentes de funcionamiento con derecho a prima equivalente o prima") del Real Decreto 1614/2010, de 7 de diciembre, para aquellas dos tecnologías. Las apelaciones que en su demanda hacen las recurrentes al principio de igualdad de trato entre las tecnologías renovables no tienen debidamente en cuenta esta realidad, expresiva de que la difícil situación económica general y la particular incidencia del incremento del déficit tarifario a finales del año 2010 (esto es, las causas determinantes de las restricciones impuestas por el Real Decreto-ley 14/2010) debían necesariamente tener repercusiones desfavorables para todos los agentes del mercado eléctrico.

En una reciente sentencia (29 de mayo de 2013, recurso 193/2010) hemos reiterado, una vez más, nuestra doctrina sobre los cambios regulatorios vistos desde la perspectiva estrictamente jurídica, que no puede confundirse con su juicio de oportunidad político o económico, o con las críticas que de ellos puedan formularse en cuanto factores más o menos desincentivadores de la inversión. Decimos en ella que "[...] Ha de tenerse en cuenta, además -como hemos recordado con frecuencia- que los sectores que, pese a la vigencia básica del principio de libre actividad económica de los particulares y de libre competencia, están sometidos a una intervención administrativa más o menos intensa en virtud de su incidencia en intereses generales, como lo es la actividad de producción de energía eléctrica, contienen un sistema complejo de medidas, beneficiosas unas, gravosas otras, para los agentes económicos particulares. La realidad de estos sistemas regulatorios complejos hace totalmente inviable la pretensión de que los elementos más favorables estén investidos de una permanencia o inalterabilidad en el tiempo so riesgo de vulneración de los principios invocados. Antes al contrario, la protección de los intereses generales obliga a los poderes públicos en defensa de los mismos, a ir adaptando la regulación a la cambiante realidad económica".

Estas consideraciones, unidas a las que expusimos en los fundamentos de Derecho tercero (sobre la retroactividad), cuarto, quinto y sexto (sobre los principios de seguridad jurídica y confianza legítima), noveno (sobre la garantía expropiatoria), décimo (sobre la interdicción de la arbitrariedad) y undécimo (sobre el principio de igualdad) de la sentencia de 12 de abril de 2012, recaída en el recurso 40/2011 , así como en sentencias ulteriores, proporcionan el marco conceptual aplicable para concluir que, a nuestro juicio, no resulta inconstitucional la limitación temporal, por tres años, de horas equivalentes de funcionamiento con derecho al régimen económico primado establecida por el Real Decreto-ley 14/2010".

V.- A partir de los anteriores razonamientos, el Consejo de Estado, cuyo parecer coincide con el expresado en la propuesta sometida a consulta, considera que procede desestimar las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas como consecuencia de las medidas adoptadas mediante el Real Decreto-ley 14/2010.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar las reclamaciones a las que se refiere la consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de octubre de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.