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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de abril de 2014, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 20 de enero de 2014, registrada de entrada el día 22 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas por las personas físicas y jurídicas relacionadas en la propuesta de resolución, en solicitud de indemnizaciones por los daños y perjuicios que dicen sufridos como consecuencia de las medidas adoptadas mediante el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución y a la supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos.

De antecedentes resulta:

Primero.- Conforme al artículo 1 del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución y a la supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos, esta disposición tuvo un doble objetivo:

a) La supresión de los incentivos económicos para las instalaciones de producción de energía eléctrica en régimen especial y para aquellas de régimen ordinario de tecnologías asimilables a las incluidas en el citado régimen especial que se detallan en el artículo 2.1. b) La suspensión del procedimiento de preasignación de retribución para el otorgamiento del régimen económico primado.

En el ámbito de aplicación de esta disposición, de conformidad con lo previsto en su artículo 2.1, fueron incluidas las siguientes instalaciones:

a) Aquellas instalaciones de régimen especial que a la fecha de entrada en vigor del presente real decreto-ley no hubieran resultado inscritas en el Registro de preasignación de retribución previsto en el artículo 4.1 del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por el que se adoptan determinadas medidas en el sector energético y se aprueba el bono social.

b) Aquellas instalaciones de régimen especial de tecnología fotovoltaica que, a la fecha de entrada en vigor del presente real decreto-ley, no hubieran resultado inscritas en el Registro de preasignación de retribución previsto en el artículo 4.1 del Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, para dicha tecnología.

c) Aquellas instalaciones de régimen ordinario que a la fecha de entrada en vigor de este real decreto-ley no dispusieran de autorización administrativa otorgada por la Dirección General de Política Energética y Minas.

Por el contrario, con arreglo al apartado 2 del mismo precepto, quedaron excluidas del ámbito de aplicación del real decreto-ley las instalaciones de régimen especial que hubieran presentado solicitud de inscripción en el Registro de preasignación de retribución, cuando el correspondiente plazo de resolución hubiera ya vencido a la fecha de su entrada en vigor.

Respecto del primero de los objetivos señalados (artículo 3), la supresión de los incentivos económicos para las nuevas instalaciones alcanzó, para todas las instalaciones incluidas en el ámbito de aplicación de dicho real decreto-ley, a los valores de las tarifas reguladas, primas y límites previstos en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, así como al complemento por eficiencia y el complemento por energía reactiva, regulados en los artículos 28 y 29, respectivamente, de la misma disposición reglamentaria. Sin perjuicio de tal supresión, se habilitaba al Gobierno para establecer reglamentariamente regímenes económicos específicos para determinadas instalaciones de régimen especial en los términos previstos en el apartado 3 del artículo 3.

En lo que atañe al segundo objetivo (artículo 4, apartados 1 y 2), quedaron suspendidos:

* el procedimiento de inscripción en el Registro de preasignación de retribución previsto en el artículo 4.1 del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, para las instalaciones incluidas en el ámbito del Real decreto-ley 1/2012, de 27 de enero; y

* el procedimiento de inscripción de las solicitudes de instalaciones de tecnología fotovoltaica que hubieran sido presentadas a las convocatorias correspondientes a 2012 en el Registro de preasignación contemplado en el artículo 4.1 del Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, de retribución de la actividad de producción de energía eléctrica mediante tecnología solar fotovoltaica para instalaciones posteriores a la fecha límite de mantenimiento de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, para dicha tecnología. Del mismo modo quedaba sin efecto la celebración de las convocatorias de preasignación correspondientes al año 2012 y sucesivos.

Los titulares de las instalaciones de régimen especial incluidas en el ámbito de aplicación del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, a las que, a su entrada en vigor, no les hubiera sido resuelta su solicitud de inscripción en el Registro de preasignación de retribución, podrían, dentro del plazo de dos meses a contar desde la fecha de dicha entrada en vigor, desistir de su solicitud de inscripción en el referido registro, y en su caso, desistir también de su solicitud de acceso a la red, interesando la devolución de los avales que hubieran depositado (artículo 4.3). Sin perjuicio de la mencionada suspensión, el Gobierno fue habilitado para restablecer reglamentariamente la inscripción en el Registro de preasignación de retribución cuando el contexto energético así lo requiriese (artículo 4.4).

Por último, el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, procedió a la derogación de los artículos 4.4 y 4 bis del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, en los que se contemplaba el régimen de modificación sustancial de las instalaciones preexistentes a efectos de su régimen económico (disposición derogatoria única). Ahora bien, esta derogación no sería de aplicación a aquellas instalaciones que hubieran obtenido autorización administrativa para la modificación sustancial de las mismas, en los términos regulados en el citado artículo 4 del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, con fecha anterior a la entrada en vigor del citado real decreto-ley (disposición transitoria única).

Segundo.- Se presentaron cuarenta y una reclamaciones (en nombre y representación de un total de cuarenta y seis personas físicas y jurídicas), solicitando la declaración de la responsabilidad patrimonial de la Administración Pública y la indemnización de los daños y perjuicios que se decían producidos como consecuencia de las medidas adoptadas mediante el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución y a la supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos. Dichas reclamaciones, ordenadas alfabéticamente, obran en el expediente remitido al Consejo de Estado en un disco compacto.

En concreto, siguiendo la propuesta de resolución, las alegaciones manifestadas por los reclamantes pueden sintetizarse en las siguientes:

1. Concurrían los requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador. Pese a que el propio acto legislativo (Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero) no establece la forma ni los términos en que deben indemnizarse los daños ocasionados, se afirmaba la existencia de los requisitos para reconocer la responsabilidad del Estado legislador, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional y del Tribunal Supremo. Algunos reclamantes conectaban tal responsabilidad a la posible inconstitucionalidad de dicha norma.

2. Era generalizada la invocación del principio de confianza legítima. La puesta en marcha de diferentes proyectos se promovió bajo la confianza de que el marco económico del que se beneficiaban las instalaciones del entonces denominado régimen especial continuaría en el tiempo. Es decir, las obras y actuaciones ejecutadas se habían llevado a cabo porque se tenía la confianza fundada de que se iba a obtener el régimen económico primado aplicable a dichas instalaciones. Tal confianza fue generada por la actividad normativa europea y nacional desarrollada hasta la aprobación del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero (entre otras normas, la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, la Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del sector eléctrico, el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, el Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, o el Real Decreto-ley 6/2009, de 20 de abril), así como por la actividad planificadora plasmada en el Plan de Acción 2008-2012 de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España o en el Plan de Acción Nacional de Energías Renovables (PANER) 2011-2020. Todos estos instrumentos eran demostrativos de una actividad de fomento por parte de los poderes públicos, que creó una apariencia jurídica después contradicha en perjuicio de quienes pusieron su confianza en ella.

A este respecto, los reclamantes subrayaban que las medidas adoptadas por el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, fueron imposibles de prever, pues supusieron un cambio sobrevenido y brusco. Además, tales medidas tuvieron un carácter más gravoso en la medida en que la disposición citada no recogió un régimen transitorio ni previó los plazos para que los promotores pudieran reequilibrar su posición o adaptarse a la nueva situación.

Se indicaba en las solicitudes que, pese a que el preámbulo del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, afirma que esta norma ampara los derechos adquiridos, solamente fueron protegidas las instalaciones inscritas, dejando fuera de su protección las inversiones en curso, las cuales eran necesarias para dar cumplimiento a los requisitos para la inscripción en el Registro de preasignación, exigidos por la normativa en vigor (Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, y Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre).

3. Varios reclamantes atribuyeron un carácter antijurídico a la actuación normativa, por contradecir la Constitución, el Derecho europeo y los tratados internacionales.

a) En el plano constitucional, fueron invocados por distintos interesados algunos de los siguientes argumentos:

* Las medidas introducidas por el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, infringían principios constitucionalmente garantizados, como el de seguridad jurídica e irretroactividad. Ello se conectaba, asimismo, con la quiebra del principio de confianza legítima por los argumentos señalados. También se alegaba la vulneración del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

* La figura del real decreto-ley, prevista en el artículo 86 de la Constitución, era inadecuada, porque las medidas adoptadas no respondían a una situación de extraordinaria y urgente necesidad, tal y como exige el texto constitucional. En este sentido, se alegaba que ni las condiciones climatológicas favorables, ni el déficit tarifario, ni la propia crisis económica servían de justificación para la regulación a través de la figura del real decreto-ley.

* El Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, era una norma de carácter materialmente expropiatorio que no preveía la correspondiente indemnización, violando así lo previsto en el artículo 33.3 de la Constitución.

b) El Real Decreto 1/2012, de 27 de enero, contravenía el ordenamiento jurídico comunitario (en particular, la Directiva 2009/28/CE citada), en la medida en que recoge la necesidad de favorecer la eficiencia y el aprovechamiento energético y obliga a los Estados miembros a eliminar barreras regulatorias para el desarrollo de las energías renovables.

c) Algunos reclamantes aducían, además, estar protegidos por el Tratado de la Carta de la Energía y del Protocolo de la Carta de la Energía sobre la eficacia energética y los aspectos medioambientales relacionados, hechos en Lisboa el 17 de diciembre de 1994, que tenían entre sus fines la protección de los inversores. Se afirmaba la conculcación de las medidas de protección previstas en este tratado, al suponer el real decreto-ley de referencia una expropiación implícita de derechos.

4. Se había producido un daño real y efectivo que estaba causalmente relacionado con la actividad normativa del Estado. El Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, supuso un cambio radical del régimen retributivo establecido en la normativa preexistente, con arreglo a la cual fueron iniciados los procesos de autorización y construcción de las instalaciones en que se fundaban las peticiones indemnizatorias. Se había ocasionado una pérdida segura de ingresos y un grave perjuicio a dichas instalaciones, que ya habían iniciado los trámites necesarios para su inscripción en el Registro de preasignación de retribución e incluso se encontraban ya construidas y amparadas por las licencias y autorizaciones necesarias. Ello supuso la realización de desembolsos e inversiones de cara a la ejecución de los distintos proyectos, con la expectativa de que tales desembolsos e inversiones serían recuperados a través del pago de las primas correspondientes. Por todo ello, se había producido una pérdida patrimonial de gran entidad que se manifestaba, no solamente a través del daño emergente ocasionado, sino también el lucro cesante.

5. Las medidas adoptadas por el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, no podían fundamentarse en el interés público, dado que la reducción del déficit tarifario no podía anteponerse a la sostenibilidad ambiental, económica y de suministro del sistema eléctrico a largo plazo. A juicio de los reclamantes, existían otras medidas más predecibles, proporcionadas y equilibradas para frenar el déficit de tarifa.

6. En relación, en particular, con la derogación de los artículos 4.4 y 4 bis del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, se afirmaba la quiebra del principio de seguridad jurídica, en perjuicio de los reclamantes propietarios de instalaciones en proceso de modificación sustancial para obtener una nueva fecha de puesta en servicio y con ello un régimen económico más ventajoso.

Aun cuando la derogación no era aplicable a las instalaciones con autorización administrativa para la modificación sustancial con anterioridad a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, los reclamantes en dicha situación aducían que, ante la ausencia de un régimen transitorio, se preveían las mismas consecuencias jurídicas para todas las instalaciones sin dicha autorización, independientemente de si se encontraban en las últimas fases del procedimiento o cerca de finalizarlo o si, por el contrario, se hallaban en las primeras fases. Se afirmaba el derecho a indemnización por las inversiones realizadas para la modificación sustancial, aunque ésta careciese de autorización.

7. En lo que concernía a la producción de energía eléctrica por cogeneración, los reclamantes afectados consideraban infringido de manera más gravosa el principio de confianza legítima, dado que el marco normativo hacía confiar, más si cabe, en el mantenimiento del régimen económico primado para esta tecnología. Y ello por cuanto a la entrada en vigor del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, no se había llegado al cupo de potencia previsto; en efecto, según el informe sobre el sector energético español de la Comisión Nacional de Energía de 7 de marzo de 2012, a fecha 31 de diciembre de 2011 se había alcanzado un total de 6.182 MW de potencia instalada, lejos todavía del objetivo de potencia para 2012 fijado en 8.400 MW por el Plan de Acción 2008-2012 de la Estrategia de Ahorro y Eficiencia Energética en España, y del objetivo de 9.215 MW contemplado en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo. Se recordaba que el artículo 22.1 de esta norma reglamentaria preveía una moratoria no inferior a doce meses una vez se hubiera superado el 85% del objetivo previsto en ella, pese a lo cual el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, no permitió moratoria alguna.

Los reclamantes en la situación descrita también señalaban que la cogeneración apenas había contribuido al déficit de tarifa, provocado por las tecnologías solar y eólica, en las que habían sido superados los respectivos objetivos de potencia instalada, tal y como resultaba del preámbulo de dicho real decreto-ley. Por ello, afirmaban la necesidad de dotar a la cogeneración de un tratamiento diferenciado del resto de las tecnologías.

Con base en tales alegaciones, los interesados solicitaban la resolución favorable de las reclamaciones interpuestas y el reconocimiento a su favor del derecho a las indemnizaciones económicas pedidas.

Tercero.- La Dirección General de Política Energética y Minas emitió el 17 de mayo de 2013 un informe en sentido desfavorable a las reclamaciones de responsabilidad patrimonial presentadas, las cuales eran analizadas "de forma acumulada", en virtud del artículo 73 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, al guardar "identidad sustancial o íntima conexión".

Este informe se iniciaba con una descripción de los antecedentes en la que se exponían las razones que condujeron a la aprobación del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero. En tal sentido, se partió "de una situación en la que el importante crecimiento de las tecnologías incluidas en el régimen especial en los últimos años ha permitido superar con creces los objetivos de potencia instalada previstos inicialmente para distintas tecnologías, como la eólica y, en particular, las tecnologías solar termoeléctrica y solar fotovoltaica". Este crecimiento puso de manifiesto "un desequilibrio entre los costes de producción y el valor de las primas, lo que ha implicado un incremento del sobrecoste para el sistema y, en definitiva, un déficit tarifario", el cual constituía "un importante problema para la sostenibilidad del sistema eléctrico". Como primera medida para abordar tal problema, resultó "necesario" "interrumpir el crecimiento del sobrecoste del régimen especial y diseñar un nuevo modelo retributivo para este tipo de tecnologías" que tuviera en cuenta el nuevo escenario económico.

Tras sintetizar las alegaciones de los reclamantes, la Dirección General de Política Energética y Minas daba contestación a las mismas, empleando los siguientes razonamientos:

a) A la vista de los artículos 4.2 del Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, y 4.2 del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, la normativa era clara "a la hora de condicionar el derecho al régimen económico primado a haber obtenido con carácter previo la inscripción en el Registro de preasignación". Considerando que en ambas normas se regulaban los procedimientos de inclusión en los respectivos Registros de preasignación a través de mecanismos de concurrencia competitiva, también resultaba "evidente que realizar una solicitud para obtener la inscripción no es sinónimo de obtenerla, pudiendo quedar fuera de la inscripción en el registro instalaciones que hayan presentado la solicitud con la documentación idónea, como consecuencia de la ordenación cronológica y el límite de potencia para las convocatorias".

Por consiguiente, formular la solicitud e iniciar las inversiones en la instalación era un riesgo que asumía el titular y que en ningún caso le garantizaba la inscripción en el registro ni el derecho al régimen económico primado. Las empresas que decidían libremente implantarse en un mercado como el de generación de electricidad en régimen especial, conocían "de antemano dadas las modificaciones legislativas de los últimos años que es una inversión dependiente de la fijación de incentivos económicos por las autoridades públicas", y eran o debían "ser conscientes de que éstos pueden ser modificados, dentro de las pautas legales, por las autoridades". En suma, "ya que ninguna de las instalaciones, cuyos titulares solicitan la indemnización, ha obtenido la inscripción en el registro de preasignación de retribución no puede considerarse según la citada normativa que sean poseedores de ningún derecho".

b) El régimen económico de fomento a las energías renovables no implicaba "la intangibilidad del mismo ni la permanencia indefinida de las primas", tal y como había sentado la jurisprudencia del Tribunal Supremo, entre otras, en Sentencia de 12 de abril de 2012.

Desde esta perspectiva, el valor de la seguridad jurídica y la confianza legítima no eran oponibles a las medidas resultantes del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, dados los acontecimientos sucedidos desde el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo. Así, el Real Decreto-ley 1/2012 se dictó "como consecuencia de la necesidad de abordar con carácter urgente la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico", limitando los desajustes de liquidaciones del sistema eléctrico y preservando al mismo tiempo el impacto futuro sobre los consumidores. Además, dicha disposición no vulneró derechos adquiridos ni situaciones jurídicas estables, "ya que los derechos a los que aluden los reclamantes se adquieren en el momento de obtener la inscripción en el Registro de preasignación y no en un momento anterior a este hecho".

Tampoco se produjo la quiebra de la confianza legítima en relación con las instalaciones de cogeneración. A pesar de que en el momento de la entrada en vigor del Real Decreto-ley 1/2012 los cupos de potencia para algunas de estas tecnologías, previstos en el Plan de Energías Renovables en España 2005-2010 y en el Plan de Acción de Ahorro y Eficiencia Energética 2008-2012, no estaban cubiertos, ello no era "motivo de exoneración respecto al condicionamiento del derecho al régimen económico primado a la obtención con carácter previo de la inscripción en el Registro de preasignación y al condicionamiento derivado de la compleja situación económica que se atraviesa, lo que justifica la supresión de los incentivos, con carácter temporal, para todas las tecnologías, incluida la cogeneración, con independencia de no haber alcanzado el cupo de potencia previsto".

c) Respecto del análisis del régimen para la declaración de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, el Real Decreto-ley 1/2012 no contiene previsión alguna sobre su efecto indemnizatorio, "lo que, en principio, podría considerarse bastante para desestimar las reclamaciones presentadas", en atención a la literalidad del artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Ahora bien, el Tribunal Supremo había elaborado "una consolidada doctrina en cuya virtud dicha responsabilidad es también exigible, en los casos en que una norma con rango de ley sea declarada inconstitucional, aun cuando en ella nada se establezca sobre el particular, siempre que dicha norma cause un perjuicio individualizado, concreto y claramente identificable". Sin embargo, el Tribunal Constitucional no ha dictado sentencia alguna por la que se declare, en todo o en parte, la eventual inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero.

En conclusión, a juicio de la Dirección General de Política Energética y Minas del Ministerio de Industria, Energía y Turismo, no procedía estimar las reclamaciones indemnizatorias formuladas, "debido, tanto a la necesidad de garantizar la reducción del déficit tarifario, lo que en el contexto económico actual justifica la extraordinaria y urgente necesidad de la figura legislativa del real decreto-ley, como al hecho de que no se vulnera ningún derecho adquirido por los reclamantes".

Cuarto.- De conformidad con el artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y el artículo 11.1 del Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, se concedió a los interesados un plazo de quince días para formular alegaciones y presentar los documentos que estimasen pertinentes en defensa de sus intereses legítimos.

Muchos de los interesados formularon alegaciones en este trámite, siendo generalizada la disconformidad con los razonamientos esgrimidos por la Dirección General de Política Energética y Minas. Así, en oposición a lo señalado en el informe de dicho órgano directivo, en numerosos escritos de alegaciones se reiteraba la procedencia de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas, considerando que concurrían todos los requisitos necesarios para apreciar la existencia de dicha responsabilidad según el artículo 139 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, con independencia de que la actuación del Estado, esto es, la aprobación del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, hubiera sido conforme o no al ordenamiento jurídico; se sostenía que la cuestión no había de centrarse en la validez jurídica de las citadas normas, sino en la existencia o no de un daño cierto y real, que los interesados no tuvieran el deber jurídico de soportar y del que derivaba la responsabilidad patrimonial de la Administración y el deber de resarcir el daño causado. Por lo demás, se hacía constar la admisión a trámite por el Tribunal Constitucional de tres recursos de inconstitucionalidad promovidos por sendas Comunidades Autónomas contra dicha norma.

Varios interesados resaltaban que su pretensión no se basaba en la aspiración a un régimen retributivo inmodificable o perpetuo ni en vulneración del derecho al régimen económico primado derivado de la inscripción en el Registro de preasignación; su solicitud indemnizatoria descansaba en las inversiones realizadas con anterioridad a tal inscripción con base en un marco normativo, cuya alteración generó un daño patrimonial que debía ser indemnizado. A este respecto, insistían en que la ausencia de un régimen transitorio que amparase la situación de las instalaciones que, sin llegar a estar inscritas, hubiesen iniciado los trámites correspondientes, originaba el derecho a la indemnización de los costes incurridos, sin que la teoría del riesgo regulatorio pudiera oponerse a tal derecho.

Por otra parte, desde una óptica procedimental, varios reclamantes objetaban que no se hubiera procedido a la apertura del periodo de prueba, tal y como se solicitó en los escritos de reclamación. También se rechazaba en algunos casos la acumulación de los expedientes llevada a cabo por la Administración en virtud del artículo 73 de la Ley 30/1992, al entenderse que no se encontraba fundamentada y era contraria a los principios de seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos. Finalmente, se alegaba que el informe de la Dirección General de Política Energética y Minas no daba respuesta a todos los argumentos expuestos por los reclamantes ni atendía a las particularidades de cada uno de ellos.

Quinto.- La Subdirectora General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia del Ministerio de Industria, Energía y Turismo elaboró una propuesta de resolución, conforme a la cual procedía la desestimación de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial de la Administración formuladas por las personas físicas y jurídicas relacionadas en su encabezamiento.

En el plano procedimental se indicaba que todas las reclamaciones (incluidas su justificación y las alegaciones formuladas en audiencia) eran "coincidentes en el fondo", lo que denotaba la existencia de una "íntima conexión entre todas ellas"; por ello, de conformidad con el artículo 73 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, procedía su acumulación, "con desestimación de las alegaciones en contrario". Asimismo, se exponía la competencia del Consejo de Ministros para resolver.

En cuanto al fondo, la propuesta se iniciaba con el análisis de la responsabilidad patrimonial del Estado en el ejercicio de su potestad normativa, "a resultas de la aprobación de una disposición con rango de ley por el Gobierno", partiendo de la regulación de la responsabilidad del Estado legislador prevista en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. A este respecto, se resaltaba que la norma objeto de controversia no contenía previsión alguna sobre la posibilidad de indemnizar y que el Tribunal Constitucional tampoco había dictado sentencia alguna por la que declarase, en todo o en parte, la inconstitucionalidad del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero (si bien habían sido admitidos a trámite los recursos interpuestos por la Junta de Galicia, el Gobierno de Canarias y la Junta de Extremadura).

Por consiguiente, procedía dilucidar si se trataba de "una norma con rango de ley que, siendo constitucional, ocasiona una serie de perjuicios que los reclamantes no tienen el deber de soportar y omite la necesaria cláusula de responsabilidad que reconozca la debida indemnización por dichos perjuicios ocasionados por su aplicación". Dicho análisis, centrado en el examen de la concurrencia o no del carácter antijurídico de los daños y perjuicios alegados, se sustentaba en los siguientes razonamientos:

* Las medidas previstas en el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, afectaron a las nuevas instalaciones de régimen especial que no hubiesen todavía sido inscritas en el correspondiente Registro de preasignación de retribución, o de régimen ordinario que no dispusieran de autorización, por lo que dichas instalaciones no venían percibiendo primas, sino que tenían la expectativa de hacerlo una vez finalizaran los trámites oportunos.

* De acuerdo con reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo, no podían los productores pretender la permanencia de los incentivos económicos en el tiempo de manera inmodificable. El régimen modificado, lejos de ser inmutable, estaba sometido "al riesgo regulatorio que deriva del tránsito de una situación de monopolio con un mercado estrictamente intervenido a una situación de libre competencia".

* El hecho de realizar la solicitud e iniciar las inversiones en la instalación era "un riesgo que asume el titular y que en ningún caso le garantiza la inscripción en el registro ni el derecho al régimen económico primado".

* Respecto de la producción eléctrica por cogeneración, a pesar de no estar cubiertos los objetivos de potencia, "ello no exonera a esta tecnología del condicionamiento del derecho al régimen económico primado a la obtención con carácter previo de la inscripción en el Registro de preasignación".

En suma, no cabía declarar la responsabilidad patrimonial del Estado derivada de la promulgación del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por cuanto los reclamantes tenían la obligación jurídica de soportar sus efectos. En este sentido, no existía "antijuridicidad del daño, pues está justificado que las modificaciones introducidas son debidas a los cambios de circunstancias que se han producido y a la necesidad inaplazable, como expone la norma, de evitar la entrada de 550 MW fotovoltaicos adicionales, eliminar el efecto llamada y, consecuentemente, actuar sobre el déficit tarifario y, así, sobre la sostenibilidad del sistema eléctrico".

La propuesta rechazaba, por último, que las medidas adoptadas tuvieran carácter expropiatorio, que fueran contrarias al Derecho de la Unión Europea o a los tratados internacionales, que atentaran contra los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, que vulnerasen el principio de irretroactividad de las disposiciones desfavorables o el de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, o que su adopción a través de la figura del real decreto-ley fuera inadecuada. Tales conclusiones hacían "innecesario" cualquier pronunciamiento sobre las cantidades reclamadas en concepto de indemnización, denegándose por ello la práctica de la prueba solicitada.

Sexto.- El 14 de enero de 2014, la Abogacía del Estado-Asesoría Jurídica de Industria y Energía informó favorablemente la anterior propuesta de resolución, "por ser adecuada y suficiente respuesta a los alegatos y pretensiones de los reclamantes".

Ello no obstante, "en aras de la más perfecta motivación de la resolución", se sugería la incorporación a la propuesta de varios argumentos.

En este sentido, se remarcaba que el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, no excluyó de forma absoluta la eventual y futura obtención de un régimen retributivo primado, teniendo en cuenta la habilitación otorgada al Gobierno en el artículo 3.3. La posibilidad de reconocimiento de un régimen retributivo específico también está contemplada, con carácter general, en el artículo 14.7 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, y específicamente para las tecnologías que no hubiesen alcanzado sus objetivos, en la disposición adicional decimocuarta de la misma norma legal.

Respecto del principio de confianza legítima, se afirmaba la previsibilidad de la medida adoptada por el real decreto-ley de referencia, dada la creciente deuda del sistema financiero.

Por último, se negaba la vulneración de la normativa europea, que no obligaba a mantener ad aeternum la posibilidad de las nuevas instalaciones de acogerse a los incentivos previstos en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo.

Séptimo.- Se elaboró una nueva propuesta de acuerdo del Consejo de Ministros, que se consulta al Consejo de Estado, en igual sentido desestimatorio. La fundamentación de dicha propuesta coincidía con la elaborada por la Subdirección General de Recursos, Reclamaciones y Relaciones con la Administración de Justicia, a la que se han añadido los argumentos adicionales sugeridos por la Abogacía del Estado.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

Estando el expediente en este Consejo, fue recibido el 25 de marzo de 2014 un oficio firmado el día anterior por el Subsecretario de Industria, Energía y Turismo al que se adjuntaba la relación de reclamantes, con especificación de la indemnización solicitada por cada uno de ellos, a efectos de su incorporación a la documentación recibida. En dicha relación constaba la cifra total resultante de la suma de las cantidades reclamadas, la cual ascendía a 233.739.716,65 euros.

A la vista de tales antecedentes, se hacen las siguientes consideraciones:

I.- Se somete a consulta el expediente tramitado con motivo de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial como consecuencia de las medidas adoptadas mediante el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución y a la supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos.

Dicha disposición, como resulta de su título y resalta su preámbulo, procedió a "la supresión de los regímenes económicos incentivadores para ciertas instalaciones de régimen especial y para ciertas instalaciones de régimen ordinario de las mismas tecnologías", así como a "la suspensión del procedimiento de preasignación de retribución para las mismas". En cambio, mantuvo el régimen retributivo fijado en el ordenamiento jurídico para las instalaciones en funcionamiento y para aquellas que hubieran resultado inscritas en el Registro de preasignación de retribución.

La supresión de incentivos y la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución, fundamentalmente en el marco del entonces denominado régimen especial de producción de energía eléctrica, son las medidas a las que imputan los perjuicios por los que piden ser indemnizados los interesados, quienes sostienen haber realizado inversiones para la puesta en marcha de diferentes proyectos en la confianza de que las instalaciones resultantes se beneficiarían del régimen retributivo primado sobre el que incidió el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero.

Se perciben ciertos paralelismos entre las reclamaciones que son objeto del presente expediente y las que en su día fueron sometidas al dictamen del Consejo de Estado 1.441/2012, de 21 de febrero de 2013, en solicitud de declaración de la responsabilidad patrimonial por las medidas incluidas en el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico, y en el Real Decreto 1565/2010, de 19 de noviembre, por el que se regulan y modifican determinados aspectos relativos a la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial. Como en aquel supuesto, en éste han de ser analizadas las peticiones indemnizatorias vinculadas a una reforma normativa acometida en el sector eléctrico. En la medida en que los argumentos invocados en sustento de las reclamaciones remitidas ahora en consulta sean similares a los examinados en el dictamen citado, los razonamientos empleados en éste serán extrapolados a continuación mutatis mutandis.

II.- El procedimiento de responsabilidad patrimonial se ha tramitado respetando lo dispuesto en el artículo 142 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y en el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones públicas en materia de responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo. Así, se ha incorporado el informe de la Dirección General de Política Energética y Minas (artículo 10.1) y se ha concedido audiencia a los interesados (artículo 11), antes de la formulación de la propuesta de resolución que ha sido remitida en consulta a este Consejo de Estado (artículo 13).

En particular, no merece reproche alguno la decisión de acumular las reclamaciones en el presente expediente, al amparo del artículo 73 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, considerando que todas ellas guardan identidad sustancial. En efecto, los reclamantes parten de una situación jurídica similar e imputan al Estado la producción de daños y perjuicios como consecuencia de la adopción de las mismas medidas (las derivadas de la aprobación del real decreto-ley mencionado).

Asimismo, los planteamientos de fondo sobre las que se sustentan las peticiones indemnizatorias son homogéneos y descansan en similares argumentos, lo que no significa, como es obvio, que cada reclamante haya formulado todas las alegaciones sintetizadas en los antecedentes segundo y quinto de este dictamen. En las circunstancias expresadas, atendiendo a los postulados del principio de economía procesal, se considera procedente la acumulación de las solicitudes indemnizatorias formuladas.

Finalmente, el órgano competente para resolver este expediente es el Consejo de Ministros. A este respecto, hay que tener en cuenta que las pretensiones resarcitorias se fundan en la aprobación del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero. Según reiterada jurisprudencia (de la que son exponentes las Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 16 de diciembre de 2004 y 17 de diciembre de 2010) y doctrina del Consejo de Estado (entre otros, dictamen 2.027/2008, de 15 de enero de 2009), la presunta privación de derechos económicos por un acto legislativo, sin concreción por tanto en ningún departamento ministerial, corresponde enjuiciarla al Consejo de Ministros como órgano superior de la Administración y Gobierno al que se le atribuye función ejecutiva conforme al artículo 97 de la Constitución que, al no venir radicada en este caso en una rama determinada de la Administración, corresponde al titular de dicha gestión administrativa, es decir, al Estado en su conjunto y su totalidad.

III.- La primera dificultad que entraña el análisis de fondo de las reclamaciones a la que se refiere la consulta deriva de la multiplicidad de los argumentos esgrimidos por los interesados en apoyo de sus pretensiones indemnizatorias. A tal dificultad contribuye la circunstancia de que muchas de las objeciones que, a juicio de los interesados, merece el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, conducirían, en su caso, a sostener su inconstitucionalidad, sin que un procedimiento de responsabilidad patrimonial sea el cauce adecuado para dilucidar tales cuestiones.

En este sentido, los interesados cuestionan la naturaleza de las medidas adoptadas, aseverando su carácter expropiatorio, afirman la vulneración de los tratados internacionales, reprochan la utilización de la figura del real decreto-ley como vehículo de adopción de tales medidas e invocan principios de anclaje constitucional cuya eventual contradicción por el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, provocaría su nulidad. El análisis de tales cuestiones no es propio de un expediente de responsabilidad, dirigido a examinar la concurrencia de los presupuestos para la declaración de la misma. Como excepción, será objeto de consideración aparte el principio de confianza legítima, en la medida en que, como se verá, se ha reconocido una virtualidad resarcitoria a este principio, al margen de su eficacia anulatoria.

Por lo demás, tampoco consta en el expediente que la supuesta infracción del Derecho de la Unión Europea por el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, alegada por algunos peticionarios, haya sido constatada por los Tribunales de Justicia ni, por ende, que la norma interna se haya visto desplazada en virtud del principio de primacía del ordenamiento comunitario y de la doctrina Simmenthal. Dicha infracción puede, además, descartarse considerando que las directivas invocadas por los interesados no imponen el mantenimiento del régimen primado en beneficio de instalaciones que no hubieran accedido al Registro de preasignación. En este sentido, la Directiva 2009/28/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, relativa al fomento del uso de energía procedente de fuentes renovables, otorga una amplia libertad a los Estados para la consecución de los objetivos sobre generación renovable, objetivos que tienen como frontera temporal el año 2020 y a cuya realización no obstan las medidas plasmadas en el real decreto-ley de referencia.

IV.- Delimitado de este modo el objeto de la consulta, es preciso entrar a analizar si concurren los requisitos para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado por el ejercicio de la potestad normativa plasmado en el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, partiendo de que el Tribunal Constitucional no ha declarado su inconstitucionalidad (si bien han sido admitidos a trámite los recursos promovidos por la Junta de Galicia, el Gobierno de Canarias y la Junta de Extremadura, lo que no impide un pronunciamiento de fondo acerca de las reclamaciones formuladas a partir de la anterior premisa).

Como punto de partida, la responsabilidad patrimonial del Estado legislador se encuentra actualmente regulada en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, que reza así:

Las Administraciones públicas indemnizarán a los particulares por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos y que éstos no tengan el deber jurídico de soportar, cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos.

De acuerdo con este precepto, para que pueda apreciarse la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos es precisa la concurrencia simultánea de dos requisitos: en primer lugar, que tales actos legislativos ocasionen un daño a sus destinatarios que estos no tengan el deber jurídico de soportar; y, en segundo término, que los propios actos prevean la indemnización de tales daños (véase, en este sentido, el dictamen 900/2011, de 30 de junio).

La jurisprudencia ha considerado que el segundo de estos requisitos, establecido en el inciso final "cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que especifiquen dichos actos" del artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, "no es aplicable ni entra en juego cuando la hipotética lesión tiene su origen en la aplicación de leyes o normas con fuerza de ley declaradas inconstitucionales", porque "la interpretación de las normas jurídicas no permite que al indagar sobre su sentido alcance el intérprete una conclusión absurda o ilógica", y lo sería "una que no restringiera la aplicación de aquel inciso a los actos legislativos constitucionales y la extendiera también a los inconstitucionales, pues esta interpretación supondría tanto como supeditar la reparación del hipotético perjuicio derivado de la inconstitucionalidad de la ley aplicada a una previsión que en sí misma es absurda e incluso imposible: la del propio legislador de prever que la ley que aprueba puede ser contraria a la Constitución y de que por ello, por si lo fuera, ha de plantearse si incluye o no en ella una decisión como la reflejada en aquel inciso final" (Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 2 de junio de 2010).

En el presente caso, el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico, no ha sido declarado inconstitucional y tampoco prevé indemnización alguna para compensar las medidas previstas en el mismo. En consecuencia, no concurre el segundo de los requisitos establecidos en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, para declarar la responsabilidad patrimonial del Estado legislador.

Por lo demás, hay una línea jurisprudencial, de la que es exponente la Sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2011, conforme a la cual, aun cuando la ley a la que se imputa la producción de la lesión no contenga previsión expresa alguna en orden a la indemnización o compensación por los eventuales perjuicios que pudieran derivarse de su aplicación, ello no impide que, a pesar de la omisión de una cláusula de responsabilidad, pueda reconocerse la debida indemnización en favor de los perjudicados por los perjuicios ocasionados por la aplicación de los actos legislativos de dicha ley -que ni tiene naturaleza expropiatoria ni es inconstitucional-, "siempre y cuando conforme a los criterios generales del ordenamiento jurídico sobre la responsabilidad patrimonial el daño o perjuicio alegado sea antijurídico" y, por tanto, los interesados no tengan el deber jurídico de soportar. Continúa señalando dicha resolución judicial, con cita de otras anteriores, que, "el criterio esencial para determinar la antijuridicidad del daño o perjuicio causado a un particular por la aplicación de un precepto legal o normativo, debe ser el de si concurre o no el deber jurídico de soportar el daño, ya que las restricciones o limitaciones impuestas por una norma, precisamente, por el carácter de generalidad de la misma, deben ser soportadas, en principio por cada uno de los individuos que integran el grupo de afectados en aras al interés público"; por lo tanto, la clave para apreciar la responsabilidad por acto legislativo radica en la apreciación de que los daños ocasionados sean de naturaleza especial, siendo preciso "que exista un sacrificio patrimonial singular de derechos o intereses económicos legítimos afectados de manera especial por las actuaciones administrativas anteriores o concomitantes con la legislación aplicable".

V.- La valoración de las reclamaciones remitidas en consulta a la luz de la doctrina expuesta, con la finalidad de dilucidar la concurrencia o no del carácter antijurídico de los daños y perjuicios alegados, debe estar precedida de una somera exposición de las circunstancias en las que fue aprobado el real decreto-ley al que se imputan tales daños y perjuicios, así como del alcance de las medidas introducidas por el mismo.

Como pusiera de relieve recientemente este Consejo de Estado en el dictamen 39/2014, de 6 de febrero, los sucesivos desarrollos reglamentarios del régimen especial, cuyo último exponente completo fue el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, por el que se regula la actividad de producción de energía eléctrica en régimen especial, propiciaron una rápida expansión de estas tecnologías, superando ampliamente las previsiones que presidieron la adopción de los correspondientes incentivos económicos.

El caso más representativo es el de las instalaciones fotovoltaicas. El Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, establecía un objetivo de potencia instalada para cada tecnología, de modo que el régimen retributivo establecido en el mismo sería aplicable hasta cumplir dicho objetivo; ahora bien, una vez alcanzado el 85% del objetivo de potencia, se abría un periodo transitorio, nunca inferior al año, al finalizar el cual las nuevas instalaciones ya no tendrían derecho a la prima. Ocurrió, sin embargo, que en el caso de las instalaciones fotovoltaicas se produjo un incremento tan rápido de la potencia que el 31 de agosto de 2007 -esto es, escasamente tres meses después de la entrada en vigor del reglamento citado- se había alcanzado el 91% del objetivo planificado para 2010 y en octubre se había sobrepasado, a pesar de lo cual, de acuerdo con el mecanismo previsto, todavía se otorgó un plazo transitorio de doce meses para la percepción de la retribución del Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, hasta finales de septiembre de 2008.

Aun cuando esta situación no se produjo con la misma intensidad para otras tecnologías, explica que se introdujeran correcciones al modelo, como la limitación de las horas equivalentes de funcionamiento con derecho a retribución primada (primero para las instalaciones de tecnología solar termoeléctrica y eólica en el Real Decreto 1614/2010, de 7 de diciembre, por el que se regulan y modifican determinados aspectos relativos a la actividad de producción de energía eléctrica a partir de tales tecnologías, y después para las plantas fotovoltaicas en el Real Decreto-ley 14/2010, de 23 de diciembre, por el que se establecen medidas urgentes para la corrección del déficit tarifario del sector eléctrico).

Ante la insuficiencia de tales correcciones para revertir las dificultades que hacían peligrar la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico, se procedió a la supresión de los regímenes económicos incentivadores para ciertas instalaciones de producción eléctrica y a la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución en virtud del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, de forma que pudiera "acometerse la resolución del problema del elevado déficit tarifario del sistema eléctrico en un entorno más favorable", tal y como indica su preámbulo. También se justifica en él la urgencia con la que fueron adoptadas tales medidas, pues, al encontrarse pendientes de resolución las cuatro convocatorias de preasignación fotovoltaica correspondientes al año 2012, por una potencia cercana a los 550 MW, se entendió imprescindible evitar tanto la entrada en el sistema de dicha potencia adicional como el riesgo de un efecto llamada para aquellas tecnologías cuyos objetivos no habían sido cubiertos: cogeneración, biomasa, biogás, hidráulica y residuos.

Respecto de su alcance, el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, mantuvo el régimen retributivo fijado en el ordenamiento jurídico para las instalaciones en funcionamiento y para aquellas que hubieran resultado inscritas en el Registro de preasignación de retribución. Es decir, se optó por limitar la eficacia de las medidas adoptadas a las instalaciones de régimen especial que no hubieran obtenido aún la inscripción en el Registro de preasignación de retribución, con excepción de aquellos supuestos en que dicha circunstancia fuera consecuencia del incumplimiento del correspondiente plazo de resolución por la Administración; y, en similar sentido, en lo que concierne a las instalaciones de régimen ordinario, no sometidas al mecanismo de preasignación, se decidió restringir el alcance a las que no dispusieran de autorización administrativa otorgada por la Dirección General de Política Energética y Minas, con la finalidad de excluir la incidencia de tales medidas sobre las inversiones ya ejecutadas.

Resultó, pues, capital a la hora de delimitar el ámbito de aplicación del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, en el marco del régimen especial, la inscripción en el Registro de preasignación, de forma que solamente en caso negativo fueron suprimidos los incentivos económicos. Respecto de tal inscripción, el Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, fue el primero en introducir el Registro de preasignación de retribución para las instalaciones fotovoltaicas, en un sistema luego generalizado al resto de tecnologías por el Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, con algunos matices. Así, en el primer caso la inscripción se hacía por convocatorias anuales, señalándose para cada una de ellas el periodo temporal y el cupo de potencia, de tal manera que únicamente eran inscritas las instalaciones por orden cronológico hasta cubrir ese cupo; en el segundo caso las instalaciones también se inscribían hasta la satisfacción del objetivo de potencia, si bien éste se establecía de forma global y no para cada convocatoria. Ahora bien, en lo que aquí interesa, en ambos supuestos la inscripción en el correspondiente Registro de preasignación fue concebida como un requisito indispensable para el otorgamiento del derecho al régimen económico primado, sin que dicha inscripción fuera una consecuencia automática de la simple condición de instalación de régimen especial.

Dicha supresión de incentivos económicos, acordada sin perjuicio de la habilitación al Gobierno para establecer reglamentariamente regímenes económicos específicos para determinadas instalaciones de régimen especial en los términos previstos en el artículo 3.3 del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, fue acompañada de la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución tramitados al amparo del artículo 4.1 del Real Decreto 1578/2008, de 26 de septiembre, y del mismo precepto del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, por lo que ambos regímenes tenían su eficacia condicionada a un eventual levantamiento de dicha suspensión.

Del examen de la fundamentación y alcance de las medidas introducidas por el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, se colige la inexistencia de una lesión en sentido técnico-jurídico. Y ello por cuanto los reclamantes, todos ellos impulsores de proyectos que no habían sido inscritos en el Registro de preasignación, no han sufrido un daño que no tuvieran el deber jurídico de soportar.

En efecto, el real decreto-ley analizado se caracterizó por la generalidad de las medidas introducidas, al alcanzar éstas a todas las instalaciones de régimen especial no inscritas en el correspondiente Registro de preasignación y a las de régimen ordinario no autorizadas por la Dirección General de Política Energética y Minas, todo ello sobre la base de un criterio delimitador de su ámbito respetuoso con el propio diseño del modelo, toda vez que sin dicha inscripción -en el primer caso- y en ausencia de la referida autorización -en el segundo- no se habían sentado los requisitos para la obtención del régimen económico primado. En estas circunstancias, los titulares de los proyectos afectados no han sufrido un sacrificio singular, por cuanto tienen el deber jurídico de soportar la carga colectiva derivada de la decisión de interrumpir los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos, en un contexto en el que la continuidad de tales incentivos habría comprometido la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico.

En definitiva, las medidas fijadas por el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, no comprometen la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, habida cuenta de que no han ocasionado a los reclamantes un daño que éstos no tengan el deber jurídico de soportar y, en todo caso, la mencionada norma no prevé indemnización alguna en tal supuesto, con lo que no concurren ninguno de los dos requisitos establecidos en el artículo 139.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

VI.- Tampoco cabe sustentar la declaración de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador, como pretenden los reclamantes, en la supuesta vulneración del principio de confianza legítima como corolario del principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 9.3 de la Constitución.

Es nota común a todo el proceso de propagación del principio de protección de la confianza legítima, el cual, acuñado por la jurisprudencia de los Tribunales de la República Federal de Alemania en los años sesenta del siglo pasado, se incorporó al acervo comunitario, del que fue importado por la jurisprudencia del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional y la doctrina del Consejo de Estado así como, finalmente, por el legislador (3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, modificado por la Ley 4/1999, de 13 de enero), la atribución a este principio de una doble virtualidad, en la medida en que puede tanto comportar la anulación de la norma o del acto contrario a sus postulados como fundamentar la obligación de responder por los daños y perjuicios ocasionados por su quebrantamiento.

Ello no impide llegar a la conclusión antes expresada, al no haberse producido en el presente caso la quiebra del principio de referencia.

Frente a lo aducido por los interesados, el contexto en el que fueron acordadas la supresión de incentivos económicos y la suspensión de los procedimientos de preasignación, los agentes económicos no podían confiar legítimamente en que se mantuviera la situación existente, que había puesto en riesgo la sostenibilidad del sistema eléctrico. En este sentido, resultaba notoria la acumulación de la deuda financiera de dicho sistema, a la que, junto a otros factores, como la contracción de la demanda eléctrica, coadyuvó la rápida expansión de las tecnologías de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos, al verse sobrepasadas con creces las previsiones contempladas al tiempo de fijarse los correspondientes incentivos económicos. La superación de los objetivos de potencia puso de manifiesto un desequilibrio entre los costes de producción y el valor de las primas, suponiendo un incremento en este concepto del sobrecoste para el sistema eléctrico, siendo, por ello, igualmente patente la necesidad de resolver las dificultades financieras padecidas por dicho sistema. No en vano, desde el año 2008 se venían adoptando diversas medidas encaminadas a afrontar el denominado déficit tarifario, ante cuya insuficiencia se aprobó el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero. Esta disposición tenía como misión primordial atajar el incremento de dicho déficit, vedando el acceso de nuevas instalaciones al régimen económico primado, como primer paso para acometer una reforma profunda del sistema, la cual ha sido alumbrada por la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico.

En atención a lo expuesto, los interesados no tienen derecho a ser indemnizados por las inversiones realizadas bajo la confianza de que se mantendría el régimen de incentivos económicos sobre el que incidió el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, en la medida en que dicha confianza no era digna de protección, por cuanto ninguna disposición orientada a abordar los riesgos para la sostenibilidad económica y financiera del sistema eléctrico podía en dicho contexto calificarse de imprevisible.

Finalmente, interesa destacar dos factores que mitigan la aducida ausencia de un régimen transitorio, impidiendo que pueda construirse sobre la misma la vulneración del principio de confianza legítima. Por una parte, la supresión de los incentivos económicos iba acompañada de la habilitación al Gobierno para establecer en determinadas condiciones regímenes económicos específicos, habilitación que ahora contiene el artículo 14.7 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del Sector Eléctrico, pendiente de desarrollo reglamentario. Por otra parte, conforme a la disposición adicional decimocuarta de esta norma legal, "podrá establecerse reglamentariamente un régimen retributivo ajustado a lo previsto en el artículo 14.7 a instalaciones de las tecnologías para las que los objetivos de potencia previstos en el Real Decreto 661/2007, de 25 de mayo, no hubieran sido alcanzados"; para poder ser adjudicatario de este régimen, las instalaciones deberán no haber sido inscritas en el Registro de preasignación de retribución y encontrarse en determinadas situaciones, siendo una de ellas haber presentado solicitud de inscripción en el Registro de preasignación de retribución, al amparo de lo previsto en el artículo 4 del Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril, antes de la fecha de entrada en vigor del Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero. Por consiguiente, ha sido tomada en consideración la situación de las tecnologías de producción que no hubieran alcanzado los objetivos de potencia, como la cogeneración, estableciéndose previsiones específicas para las instalaciones que se vieron afectadas por la suspensión del procedimiento de preasignación previsto en el Real Decreto-ley 6/2009, de 30 de abril.

Como corolario, de acuerdo con la propuesta remitida en consulta, procede rechazar la quiebra del principio de confianza legítima y, en consecuencia, las pretensiones indemnizatorias fundadas en tal quiebra.

VII.- A partir de los anteriores razonamientos, el Consejo de Estado, cuyo parecer coincide con el expresado en la propuesta sometida a consulta, considera que procede desestimar las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas como consecuencia de las medidas adoptadas mediante el Real Decreto-ley 1/2012, de 27 de enero, por el que se procede a la suspensión de los procedimientos de preasignación de retribución y a la supresión de los incentivos económicos para nuevas instalaciones de producción de energía eléctrica a partir de cogeneración, fuentes de energía renovables y residuos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede desestimar las reclamaciones a las que se refiere la consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 3 de abril de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y TURISMO.