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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 17 de julio de 2014, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 30 de junio de 2014, el Consejo de Estado ha procedido a examinar el proyecto de Real Decreto por el que se regula la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capacitación específica, se establecen normas aplicables a las pruebas anuales de acceso a plazas de formación y otros aspectos del sistema de formación sanitaria especializada en Ciencias de la Salud y se crean y modifican determinados títulos de especialista.

De sus antecedentes resulta:

PRIMERO.- Se somete a dictamen un proyecto reglamentario -fechado el día 23 de junio de 2014- que coincide muy sustancialmente con el proyecto del mismo nombre dictaminado por este Consejo el día 23 de enero de 2014 bajo el nº 1100/2013.

Aparte de memoria, el proyecto consta de preámbulo, cuarenta y un artículos, doce disposiciones adicionales, nueve disposiciones transitorias, una disposición derogatoria, nueve disposiciones finales y dos anexos.

SEGUNDO.- La conclusión del señalado dictamen 1.100/2013 fue la siguiente:

"Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones hechas a los proyectados artículos 11 (y concordantes citados al tratar sobre el mismo), 12, 13, 25.1 y 35.1, y la disposición adicional sexta y consideradas las restantes, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto remitido en consulta".

Remitido el mismo a ese Ministerio, se han introducido en el proyecto diversas modificaciones que han dado lugar a ese texto de 23 de junio de 2014 sobre el que se solicita este nuevo dictamen.

El texto en cuestión tiene las siguientes características -por comparación con el que fue informado el pasado mes de enero-:

- Se cambia la denominación del artículo 3 y se mejora y modifica su contenido a fin de dotarlo de mayor claridad y disponer que la formación troncal no tiene por sí sola efectos profesionales.

- Se incorpora al artículo 4 lo previsto en el artículo 5.4 del anterior proyecto (sobre prohibición de rotaciones externas durante el periodo de formación troncal), y se establece que el programa de formación lo será para cada especialidad, aunque exista un tronco común a algunas especialidades.

En ese mismo artículo el nuevo proyecto remite al art. 21 de la Ley 44/2003 en relación con la competencia para aprobar las oferta de plazas para la formación especializada (en el texto anterior se atribuía esa competencia al titular del Ministerio, previa propuesta de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud.

- Se trata de mejorar la redacción del artículo 5 y se precisa en el mismo cuál será el órgano competente para acreditar unidades docentes, que será la Dirección General de Ordenación Profesional del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

- En el artículo 11 ya no se exige estar en activo para poder acceder a una nueva especialidad del mismo tronco, ni se precisa qué periodo de ejercicio se exige para acceder a la nueva especialidad, sino que se efectúa una remisión in toto al Capítulo III del proyecto.

- Los artículos 12 y 13 pasan a referirse a la oferta nacional de plazas, y no ya de ámbito autonómico, para el acceso a la reespecialización. Se contempla un mayor peso de los méritos de los aspirantes que el exigido para acceso ordinario a la formación especializada, y no se permite presentarse al mismo tiempo a la vía de acceso ordinario a una especialidad y a la de acceso por el cauce de la reespecialización.

- Se suprime la referencia que se hacía en el artículo 15 a que los títulos de especialidad obtenidos por vía de reespecialización se inscriban en el Registro de títulos. Y se suprime asimismo la prohibición de acceder a una nueva reespecialización hasta el transcurso de ocho años desde que se haya participado en un proceso de reespecialización anterior.

- En el artículo 17 se hace referencia expresa a las nuevas áreas de capacitación específica, con lo que se suprime la disposición adicional cuarta del anterior proyecto.

- En el artículo 18 se efectúa una remisión más concreta a determinados preceptos de la Ley 44/2003.

- Se precisa la redacción del artículo 25.

- Los artículos 12 y 28 remiten y se adaptan a lo previsto - sobre oferta de plazas a formación- en el nuevo artículo 22.6 de la Ley 44/2003.

- El artículo 27 pasa a aclarar que son distintas las plazas que salen a formación especializada y las que salen a formación por vía de reespecialización.

- Se incorpora al artículo 32 la parte del Real Decreto 578/2013 al que se efectuaba una remisión en el proyecto anterior, con lo que se procede a la derogación expresa de tal norma.

- El artículo 33 pasa a clarificar el régimen de la nota de corte.

- El artículo 35 aclara el régimen de elección de especialidad (por representante, en los casos de cupos de discapacidad o en caso de modificación de duración de la especialidad).

- El artículo 37 pasa a dividirse en dos (37 y 38) para mayor claridad.

- Se modifica la disposición adicional primera a fin de suprimir la previsión de reconocimiento de formación troncal a quienes no hayan accedido a la especialidad bajo el nuevo sistema que establece este proyectado reglamento.

- Se amplía la proyectada disposición adicional segunda, sobre seguimiento del periodo formativo.

- Se han reordenado otras disposiciones a fin de ofrecer una mejor sistemática. Se han introducido además en ellas puntuales modificaciones para atender las observaciones hechas por el Consejo de Estado (sobre todo en cuanto a designación directa de nuevos titulados en las nuevas especialidades).

- La disposición transitoria primera -sobre régimen aplicable a la formación en Farmacia Hospitalaria antes de la puesta en marcha del sistema troncal- se extiende a las especialidades de Análisis Clínicos y Bioquímica Clínica.

- Se ha modificado la disposición derogatoria (y, por relación con ella, el texto mismo del proyecto) conforme a las sugerencias del Consejo de Estado a fin de derogar expresamente determinadas normas que no se mencionaban en el proyecto anterior.

- Y se recogen en las disposiciones transitorias octava y novena previsiones concretas sobre, respectivamente, evaluación de formaciones ya iniciadas antes de esta norma y convocatoria de 2014 para plazas en formación en 2015.

Todo ello, como se dirá, se corresponde con precisiones y mejoras puntuales o con observaciones hechas por este Consejo en el dictamen 1.100/2013.

Más novedosa es la previsión contenida en la disposición adicional décima.2 en el sentido de que en el plazo de seis meses a contar desde la entrada en vigor de este real decreto, la persona titular del Ministerio de Defensa, previo informe de los Ministerios de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y de Educación, Cultura y Deporte, aprobará una Orden que determine el currículo formativo y los requisitos de acceso para la obtención del certificado de "Sanitario militar en Operaciones", certificado que expedirá el Ministerio de Defensa para las escalas de suboficiales, tropa y marinería; se dice que las competencias profesionales que se adquieran a través de dicho certificado estarán dirigidas a obtener la aptitud para el desarrollo de actividades específicas de atención sanitaria urgente, evacuación y traslado de bajas así como otras relacionadas con la función logística de asistencia sanitaria en el ámbito de las operaciones militares.

TERCERO.- Previamente a la redacción del nuevo texto del proyecto, y después del ya citado dictamen 1.100/2013, se han producido los siguientes trámites:

1.- Ha informado la Dirección General de Ordenación Profesional de ese Ministerio en 23 junio de 2014.

Se dice, en primer lugar, que tras el dictamen del Consejo de Estado, concretamente por Ley 3/2014, de 27 de marzo, se ha reformado el artículo 22 de la Ley de Ordenación de las Profesiones Sanitarias, de modo que su apartado 6 atribuye ahora al Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad la competencia para introducir las modificaciones oportunas en la oferta anual de plazas destinadas a la formación sanitaria especializada, lo que se comunicará a la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud. Hasta entonces tal competencia correspondía a la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud. Antes de esa reforma la oferta era decidida plenamente por esa Comisión. Ello ha hecho que en el nuevo proyecto el artículo 28 remita sin más a dicho artículo 22 de la Ley.

Seguidamente expone las observaciones de distinto tipo formuladas por el Consejo de Estado en su dictamen y explica el acogimiento en el texto final de muchas de ellas, en especial: desaparición del régimen de formación de alumnado y derogación de los Reales Decretos 450/2005, de 22 de abril (en parte), 578/2003, de 26 de julio, 183/2008, de 8 de febrero -en parte-, y de las O.O. M.M. de 27 de junio de 1989 (con inclusión en el proyecto de reglas sobre formación en régimen de alumnado) y 22 de junio de 1995; introducción de cambios y precisiones terminológicas; reordenación de preceptos; eliminación de la exigencia de encontrase en activo para acceder a la reespecialización; previsión de prueba nacional para acceder a plazas en el sistema de reespecialización; evaluación y control de calidad de unidades docentes; supresión de los términos "puntuación máxima" en el artículo 33; supresión de la exigencia de poder notarial para actuar por representación; alteración parcial del régimen de nombramiento de primeros especialistas en el caso de nuevas especialidades; regulación del sistema de especialización sanitaria en el ámbito militar mediante un futuro real decreto; y calendario de aplicación del sistema a las nuevas especialidades.

Expone asimismo razones por la que no se acogen otras sugerencias efectuadas en el señalado dictamen 1.100/2013 del Consejo de Estado, fundamentalmente: mantenimiento de "Enfermedades Infecciosas" como área de capacitación específica y no como especialidad; no fijación en esta misma norma de periodos mínimos de formación especializada; mantenimiento de la especialidad de Microbiología y Parasitología en el tronco de Laboratorio y Diagnóstico Clínico; no elaboración de una norma única sobre formación especializada -al tratarse de una materia que se encuentra en plena evolución-; no establecimiento de un sistema de repesca de aspirantes en caso de que, adjudicadas las plazas, queden finalmente algunas vacantes; no supresión de la proyectada disposición adicional octava (que pasa a ser duodécima en el nuevo proyecto), relativa al régimen retributivo de los órganos colegiados.

Sobre la observación hecha por el Consejo de Estado en el sentido de que la memoria no analiza suficientemente las consecuencias económicas que tendrá la implantación del nuevo sistema, se considera que sí está suficientemente analizada habida cuenta de que serán las Comunidades Autónomas las que realmente procedan a ello y asuman el costo, habiendo sido además favorablemente informado ese nuevo sistema por la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, en el que están representadas las Comunidades Autónomas. Y en cuanto a lo que suponga para el Estado el mayor esfuerzo que esta norma comportará, se dice que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas ha informado favorablemente el proyecto, y se cuenta además con la ayuda de muchos profesionales externos.

Respecto al riesgo que pueda suponer el variar un sistema formativo que actualmente funciona bien, se dice que la decisión de convertir la especialización en un sistema troncal es una propuesta del mundo científico y académico, así como colegial, y que la apoyan los propios residentes.

No se considera, a la vista de las dudas suscitadas por el Consejo de Estado, que la fase troncal pueda convertirse en la práctica en un alargamiento de la propia carrera, pues se pretende que sea ciertamente troncal pero de formación especializada. En todo caso se ha retocado el proyecto para clarificarlo en ese sentido.

2.- Ha informado, el día 7 de mayo de 2014, el "Ámbito de Negociación" a que se refiere el artículo 11.4 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del Personal Estatutario de los Servicios de Salud. Se muestra a favor del proyecto.

3.- El Pleno de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud ha informado favorablemente al nuevo proyecto el día 3 de junio de 2014.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. ha solicitado nuevo dictamen con carácter de urgencia.

a) En el dictamen n.º 1100/2013, de 23 de enero de 2014, la Comisión Permanente de este Consejo de Estado emitió dictamen sobre un proyecto de real decreto sobre el régimen de la troncalidad, la reespecialización troncal y las áreas de capacitación específica.

En ese dictamen se concluía en el siguiente sentido: "Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones hechas a los proyectados artículos 11 (y concordantes citados al tratar sobre el mismo), 12, 13, 25.1 y 35.1, y la disposición adicional sexta y consideradas las restantes, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

b) El artículo 2.dos, párrafo tercero, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, establece que una vez consultada la Comisión Permanente del Consejo no se podrán emitir nuevos informes salvo por el Pleno. En el mismo sentido se pronuncia el artículo 5 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Debe por tanto quedar claro ante todo que no cabe volver a dictaminar sobre un proyecto ya informado.

Por otra parte, debe también señalarse que la introducción o no en el texto final de modificaciones derivadas de un dictamen no requiere nuevo dictamen de este Consejo, tanto en cuanto a las observaciones esenciales como en cuanto a las restantes. La diferencia estriba en que si se desatiende alguna de las esenciales, el reglamento deberá aprobarse "oído" el Consejo de Estado, y si, en cambio, no se atienden las no esenciales, el reglamento se aprobará "de acuerdo" con el Consejo. Así resulta de lo previsto en el artículo 2.dos, último párrafo de la antes citada Ley Orgánica del Consejo de Estado.

c) Cabe en cambio -y hasta puede proceder- solicitar nuevo dictamen si aquello sobre lo que se consulta es un proyecto diferente al informado por el Consejo.

La razón por la que parece que se ha decidido solicitar este dictamen estriba en el intento de evitar el que pueda llegar a dudarse sobre la validez del reglamento final que se apruebe ya que no todas las modificaciones introducidas en el proyecto final derivan de las observaciones hechas en el dictamen 1100/2013, es decir, que se trata de un proyecto diferente sobre el que resulte preceptivo el dictamen de este Consejo.

La posibilidad de que se declare inválido (por falta del preceptivo dictamen del Consejo de Estado) un reglamento que se aparte del previamente dictaminado ha sido aplicada en algún caso por el Tribunal Supremo, en concreto en su Sentencia de 21 de mayo de 2013 (recurso nº 171/2012), en la que declaró inválido el Real Decreto 1707/2011, de 18 de noviembre, por el que se regulan las prácticas académicas externas de los estudiantes universitarios. Tal declaración de invalidez se debió a haberse considerado que tras el dictamen de este Consejo se introdujo en el proyecto una determinada disposición que no era consecuencia del dictamen emitido, disposición que suponía una alteración sustancial del proyecto dictaminado.

La invalidez de una norma por el señalado motivo debe constreñirse a los casos en que, como en el enjuiciado por tal sentencia, se llegue a considerar que la alteración es sustancial, suficientemente importante o determinante en el contexto global de la norma de que se trate.

No parece sin embargo que tal pudiera ser el caso del proyecto sobre el que aquí se dictamina, ya que las modificaciones introducidas tras el dictamen 1100/2013 en el proyecto, o bien derivan del propio dictamen, o bien no son de trascendencia suficiente como para considerar que se haya alterado sustancialmente el proyecto sobre el que se solicitó el dictamen.

Debe no obstante observarse que en este tipo de situaciones, y por efecto de los antes citados artículos 2 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado y 5 de su Reglamento Orgánico, el dictamen debería solicitarse únicamente respecto de aquellos aspectos del proyecto novedosos no resultantes del dictamen ya emitido.

d) El nuevo texto acoge las observaciones puestas de manifiesto como esenciales en el dictamen y acoge asimismo buena parte de las no esenciales, además de efectuar mejoras de redacción y sistemática que no alteran en realidad el contenido sustantivo del texto.

Concretamente las observaciones esenciales fueron las siguientes:

- Artículos 11 (y concordantes) y 25 del proyecto entonces dictaminado. Entendió este Consejo que para el acceso a las plazas en formación para reespecialización y para áreas de capacitación específica no debía mantenerse la exigencia de que los aspirantes estuvieran en activo y tuvieran al menos dos años de ejercicio en la especialidad, dentro de los cinco anteriores a la finalización del plazo de presentación de instancias.

- Sobre convocatoria y adjudicación de plazas para reespecialización (proyectados artículos 12 y 13). Se decía en el dictamen que la competencia para convocar y adjudicar plazas es estatal y que deberían efectuarse convocatorias de carácter nacional.

- Artículo 35. Se decía que para poder actuar mediante representante el poder no tenía que ser necesariamente otorgado ante Notario, como se contemplaba en ese artículo.

- Disposición adicional sexta. Remitía -para la regulación del sistema de especialidades sanitarias en el ámbito militar- a una futura Orden del Ministro de Defensa. Entendió este Consejo que tal materia debería regularse por real decreto.

En cuanto a las observaciones no esenciales hechas en el dictamen 1.100/2013 y que no se recogen en el nuevo proyecto de 23 de junio de 2014, iban sobre todo dirigidas a que se valoraran otras opciones normativas, sobre todo la fundamental consistente en decidir en forma debidamente sopesada sobre la introducción de todo un nuevo sistema de formación especializada sanitaria.

En el informe de la Dirección General de Ordenación Profesional de 23 junio de 2014, el ministerio consultante explica las razones por las que acoge o rechaza las muchas y variadas observaciones hechas en el anterior dictamen, sobre las que la Comisión Permanente de este Consejo nada debe de decir, pues no puede volver a dictaminar sobre lo mismo que ya informó.

d) No obstante, el ministerio ha querido recabar el nuevo dictamen que aquí se emite porque formalmente se introducen en el nuevo proyecto algunas previsiones que no estaban en el proyecto anterior y que no resultan del dictamen 1.100/2013, lo que formalmente es cierto, aunque se trate de alteraciones de muy limitado alcance (con la excepción de la relativa al título "Sanitario militar en Operaciones" sobre lo que se formulará una observación después).

El ministerio considera novedad el que en el artículo 28 del nuevo proyecto se efectúe una remisión a los apartados 3, 5 y, sobre todo, 6, del artículo 22 de la Ley 44/2003 -lo que no sucedía en el artículo 28 del proyecto anterior-.

El apartado 6 de ese artículo 22 ha sido introducido después del dictamen 110/2014, concretamente por la disposición final sexta de la Ley 3/2014, de 27 marzo, norma que modificó el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias.

Ese nuevo artículo 22.6 establece, en relación con la oferta anual de plazas para formación sanitaria especializada, que "En el ejercicio de las competencias atribuidas al Estado en materia de coordinación general de la sanidad, el Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad revisará la oferta anual pudiendo introducir, en su caso, medidas correctoras, con la finalidad de que se ajuste a las necesidades de especialistas del sistema sanitario. Las modificaciones que resulten se harán constar en un informe motivado, que se comunicará a la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud, con carácter previo a la aprobación definitiva de la oferta anual por la persona titular de dicho departamento, mediante la orden que apruebe la correspondiente convocatoria. El Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, determinará las necesidades de especialistas del sistema sanitario en base a indicadores objetivos y criterios de planificación que garanticen la equidad y eficiencia del sistema de formación sanitaria especializada".

Antes de dicha reforma, la Ley 44/2003 dejaba en manos de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud la determinación de la oferta anual, de modo que el nuevo texto efectúa una remisión- en sus artículos 12 y 28- a la Ley 44/2003 que no se hacía en los correspondientes artículos del proyecto anterior.

La reforma no puede considerarse tan trascendente como para haber recabado este nuevo dictamen, y menos habida cuenta del valor y eficacia directa que, con total independencia de lo que diga el proyectado reglamento, tiene ese artículo 22.6, norma aplicable y de superior rango.

e) Se aprecia, por lo demás, que en la disposición adicional décima del nuevo proyecto, en concreto en su apartado 2, se añade una previsión novedosa en el sentido de que en el plazo de seis meses a contar desde la entrada en vigor de este real decreto, el Ministro de Defensa, previo informe de los Ministerios de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y de Educación, Cultura y Deporte, aprobará la Orden que determine el currículo formativo y los requisitos de acceso para la obtención del certificado de "Sanitario militar en Operaciones" que expedirá el Ministerio de Defensa para las escalas de suboficiales, tropa y marinería. Se dice que las competencias profesionales que se adquieran a través de dicho certificado estarán dirigidas a obtener la aptitud para el desarrollo de actividades específicas de atención sanitaria urgente, evacuación y traslado de bajas así como otras relacionadas con la función logística de asistencia sanitaria en el ámbito de las operaciones militares.

No se aprecia relación entre esa norma y la materia que es objeto del proyecto. No se precisan mínimamente las características y efectos de esos certificados, pues no se sabe si se trata de reconocer algún tipo de título profesional de especialidad sanitaria o cuál es su sentido y si los titulados gozan de algún tipo de exclusividad para un determinado ámbito de la práctica sanitaria. Ni siquiera, aunque ello podría depender de cual sea la condición pretendida para esos certificados, parece que una Orden Ministerial sea norma de rango suficiente para su establecimiento, en especial si se está pretendiendo crear una genuina especialidad (en otro caso, la inclusión en esta norma generaría, además, confusión); de hecho, parece que se trata de títulos que nada tienen que ver con la formación sanitaria especializada en Ciencias de la Salud, que es a lo que se refiere el proyecto.

Y desde luego tal pretendida norma no ha sido realmente tramitada, pues no ha sido informada por nadie -excepción hecha de los puntuales informes mencionados en el antecedente TERCERO de este dictamen, que no se han referido a ello-.

Por tanto, este Consejo considera que tal previsión no debe formar parte del proyecto sometido a dictamen, siendo esta una observación esencial a los efectos del artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

f) Excluida tal previsión, y por las razones expuestas, no se considera por lo demás que, dada la razón y el alcance de las modificaciones introducidas en el proyecto final, sea necesario someter el nuevo proyecto a informes de los distintos órganos y entidades que ya han intervenido en el expediente (antes del dictamen 1100/2013 de este Consejo).

g) Este Consejo reitera de forma expresa lo dicho en el dictamen 1.100/2013 sobre insuficiencia de la memoria del análisis de impacto normativo (en cuanto a los aspectos económicos y presupuestarios). No son suficientes las consideraciones que a ese respecto se exponen en el informe de 23 junio de 2014 de la Dirección General de Ordenación Profesional de ese ministerio al que antes se ha hecho referencia.

Finalmente, y teniendo en cuenta que existen especialidades no troncales, la denominación de esta norma podría ser la de "Real Decreto por el que se regulan la formación sanitaria especializada y las áreas de capacitación específica".

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación hecha sobre la proyectada disposición adicional décima 2 y considerada la relativa a la memoria, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto remitido en consulta.

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 17 de julio de 2014

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD.