Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 13 de junio de 2013, emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la resolución del contrato de asistencia técnica para la redacción de la adaptación a la Ley 2/2001, de 25 de junio, y revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Torrelavega, remitido por V. E. el 26 de abril de 2013.

De los antecedentes remitidos resulta:

Primero.- El Pleno del Ayuntamiento de Torrelavega, en su sesión de 13 de septiembre de 2004, acordó aprobar la incoación de un expediente de revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Torrelavega, así como su adaptación a la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio. También aprobó, para llevarla a cabo, un expediente de contratación de una asistencia técnica, así como un gasto plurianual de 840.000 euros (para los ejercicios 2005 a 2008) para la licitación del contrato y los pliegos de condiciones económico-administrativas y técnicas que habrían de regirlo.

El pliego de cláusulas económico-administrativas particulares incluía, entre otras, las siguientes:

1ª.5.- El objeto del contrato comprende igualmente todos los estudios complementarios para la obtención de los informes sectoriales establecidos en el ordenamiento jurídico con carácter previo a la aprobación del Plan, debiendo destacar entre ellos:

a) Estudio de impacto ambiental.

b) Estudio de inundabilidad.

c) Estudio de la capacidad de acogida e informe de impacto territorial previsto en el proyecto del POL.

d) Carreteras.

e) Telecomunicaciones.

2ª.2.- El precio del contrato se devenga con la realización completa de la asistencia técnica correspondiente a la adaptación a la Ley 2/2001, de 25 de junio, y revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Torrelavega, incluido los informes complementarios necesarios establecidos en la base 1.5, con entrega a la finalización del mismo de la documentación, soportes y base de datos recogidos en el Pliego de condiciones facultativas en condiciones de utilización inmediata por los Servicios Municipales.

2ª.3.- El abono de la asistencia técnica a que se contraen las presentes bases se realizará con cargo a las partidas presupuestarias que se habiliten en los Presupuestos de los ejercicios del año 2004 a 2008 con base en el siguiente detalle (...) [se fijaban ciertas fases a lo largo de los años 2005 a 2008, que acababan en mayo de 2008, con fechas previstas de consecución e importes de abonos].

2ª.6.- El abono se efectuará en las fechas de realización efectiva de cada una de las fases comprendidas en la relación recogida al apartado tercero de esta base y previo acuerdo del órgano competente, en cada fase, de recepción y conformidad de los trabajos entregados, no encontrándose el Ayuntamiento vinculado para el pago, salvo cumplimiento en fecha de las distintas fases, por los períodos estimados de ejecución.

BASE 7ª.- DURACIÓN DEL CONTRATO Y PLAZO DE EJECUCIÓN DE LA ASISTENCIA TÉCNICA

1.- El contrato tendrá una duración comprendida entre la fecha de adjudicación del mismo y la finalización del plazo de devolución de la garantía definitiva.

2.- La asistencia técnica objeto de contratación tendrá una duración inicial prevista de 45 meses, de conformidad con la planificación de su ejecución recogida en el diagrama de ejecución unido a este pliego de condiciones.

3.- En todo caso la duración del contrato se extenderá hasta su completa finalización, cuando el mismo sufra demoras en razón de la ampliación de plazos o de la necesidad de reiterar la ejecución de alguna de sus fases como consecuencia de las posibles modificaciones que se puedan producir e introducir durante la tramitación del documento de revisión.

BASE 8ª.- DEMORA EN LA EJECUCIÓN

1.- El contratista está obligado a cumplir el contrato derivado de la presente adjudicación dentro de los plazos previstos en los mismos, no siendo preciso la intimación de la Administración para su constitución en mora.

2.- Cuando, en cualquiera de las fases de ejecución de la revisión del PGOU atribuidas al Equipo redactor, o en el plazo final de entrega de los documentos refundidos y base de datos, se produzcan retrasos por causas imputables al contratista, éste incurrirá en mora respecto al plazo fijado, aplicándose la siguiente cláusula penal: Por día de retraso...0,12 €/día por cada 601,01 €/fase objeto de retraso.

3.- Cuando de las circunstancias que pudieran producirse en cada una de las fases se derive, a juicio del adjudicatario, la necesidad de ampliar el plazo inicialmente previsto, deberá solicitar a la Gerencia Municipal de Urbanismo una ampliación del plazo de la fase afectada previa justificación de las razones y motivos que han producido la demora.

4.- No se entenderá en ningún caso como demora del contratista las ampliaciones de los plazos que sufran aquellas fases en las que la documentación, una vez recibida por el Ayuntamiento y considerada conforme, se encuentre en poder de los servicios o comisiones municipales para su estudio o resolución.

9ª.3.- Los abonos de las certificaciones se considerarán pagos a cuenta y los mismos no suponen conformidad por parte del Ayuntamiento de las actuaciones ejecutadas, la cual únicamente se manifestará en el acta de finalización del contrato, por lo cual el Ayuntamiento podrá requerir la modificación o subsanación de la documentación presentada aun cuando la misma haya sido objeto de abono.

BASE 10ª.- RECEPCIÓN DE LA ASISTENCIA TÉCNICA

1.- Se entenderán cumplidas cada una de las fases con la entrega por el equipo redactor de la documentación exigible en la misma, su explicación a la Dirección Técnica y al responsable de seguimiento y la conformidad del órgano competente para aprobar la fase en cuanto al contenido y a la calidad de la documentación entregada. A estos efectos se entiende que el plazo máximo para que por el Ayuntamiento se manifieste la conformidad de la documentación presentada es el establecido al diagrama unido a estas bases, transcurridos los cuales ésta se entenderá aceptada y se iniciará en todo caso el plazo para el abono de la fase oportuna, sin perjuicio de la obligación del contratista de subsanar aquellas deficiencias que se señalen con posterioridad (...).

BASE 23ª.- CAUSAS DE RESOLUCIÓN DEL CONTRATO

Serán causas de resolución del contrato, además de las fijadas el artículo 214 del RD Leg 2/2000, de 16 de junio, las siguientes: (...) b) La demora de dos meses en la entrega de la documentación establecida para cada una de las fases en que se divide esta contratación (...).

BASE 24ª.- PRERROGATIVAS DE LA ADMINISTRACIÓN

1.- Dentro de los límites y con sujeción a los requisitos y efectos señalados en el RD Leg 2/2000, de 16 de junio, y normativa de régimen local, el Pleno del Ayuntamiento ostenta la prerrogativa de interpretar el contrato administrativo, resolver las dudas que ofrezca su cumplimiento, modificarlo por razones de interés público, acordar su resolución y determinar los efectos de ésta (...).

2.- En caso de oposición del contratista será preceptivo el informe del Consejo de Estado en los casos relativos a interpretación, nulidad y resolución del contrato.

Como anexo al pliego de condiciones técnicas particulares figuraba un cronograma de actuaciones que terminaba el 15 de noviembre de 2007 con la remisión para aprobación definitiva del planeamiento, la cual se preveía para el 18 de agosto de 2008.

Segundo.- El 22 de noviembre de 2004 el Arquitecto Municipal, el Secretario y el Interventor del Ayuntamiento de Torrelavega firmaron un informe conjunto sobre las licitaciones presentadas al concurso, en el que concluían que solo la propuesta de la empresa ...... cumplía exactamente las prescripciones de los pliegos y proponían que le fuese adjudicado el contrato.

Tercero.- El Pleno del Ayuntamiento de Torrelavega, en su sesión de 17 de diciembre de 2004, acordó adjudicar el contrato a la empresa ...... , por un precio de 840.000 euros.

Cuarto.- El 13 de enero de 2005 la adjudicataria depositó en el Ayuntamiento un seguro de ...... , por importe de 32.016 euros, como garantía definitiva del contrato.

Quinto.- El 25 de enero de 2005 se formalizó en documento administrativo el contrato.

Sexto.- El 10 de marzo de 2005 la empresa contratista presentó el programa definitivo de trabajo, según el cual la última fase tenía lugar mediante la entrega de un documento refundido e instalación de software el 18 de febrero de 2008.

Séptimo.- El 18 de abril de 2005 el Alcalde resolvió aceptar la primera fase del contrato, denominada "programa definitivo de trabajo", y proceder al pago de la factura correspondiente.

Octavo.- Los días 30 de junio, 13 de julio y 30 de septiembre de 2005 la contratista presentó el documento de información urbanística de la revisión del Plan General, el documento de criterios y objetivos, el avance de la revisión y adaptación del Plan General y el avance del informe de impacto ambiental.

Noveno.- El 22 de noviembre de 2006 la Alcaldesa de Torrelavega se dirigió a la Consejería de Medio Ambiente de la Comunidad Autónoma de Cantabria para exponer que el avance de la revisión del Plan General y adaptación a la Ley 2/2001 se encontraba ultimado, pendiente de someterse al Pleno municipal, y que una vez aprobado se someterían los criterios, objetivos y soluciones de planeamiento a la previa consulta de impacto ambiental. Sin embargo, proseguía, como antes de la aprobación inicial era preciso tramitar el documento de impacto territorial, no era previsible que se pudiera facilitar a la Consejería el documento para la evaluación del impacto ambiental antes de julio o agosto de 2007, como mínimo.

Décimo.- Mediante carta de fecha 19 de marzo de 2008 la contratista se dirigió a la Alcaldesa de Torrelavega para exponer que hasta el momento se habían realizado los siguientes documentos:

-Información urbanística, criterios y objetivos y plan de comunicación y participación ciudadana -junio de 2005-

-Avance del Plan General, junto con el documento correspondiente de avance de informe de impacto ambiental -septiembre de 2005-

-Informe de sugerencias -mayo de 2006-

-Documento reformado del avance, junto con el avance de informe de sostenibilidad ambiental y el documento para informe de impacto territorial -diciembre de 2006-

-2ª entrega del documento reformado del avance y del documento para informe de impacto territorial -enero de 2008-

Explicaba que en febrero de 2008 se había tenido que realizar un nuevo documento de evaluación ambiental denominado "memoria resumen para la evaluación ambiental urbanística de la revisión y adaptación del Plan General de Ordenación Urbana de Torrelavega", pues la Dirección General de Ordenación del Territorio y Evaluación Ambiental Urbanística había exigido dar cumplimiento a la nueva Ley 17/2006, de 11 de diciembre, de control ambiental integrado.

Afirmaba que se habían tenido ya que realizar trabajos adicionales no contemplados en el contrato, como la repetición del documento de impacto ambiental (septiembre de 2005 y diciembre de 2006), pues se había iniciado su tramitación con arreglo a la Ley autonómica 5/2002 y había tenido que adaptarse a la Ley estatal 9/2006, de evaluación de planes y programas. Añadía que a solicitud de la Dirección General citada también había tenido que repetirse el "documento reformado del avance" y el "documento para informe de impacto territorial", algo que se asumía dentro del normal proceder de toda tramitación. Sin embargo, señalaba que la Dirección General imponía también repetir toda la tramitación del avance del Plan General, con nuevo período de información pública y con nuevo informe sobre sugerencias. Proporcionaba el siguiente coste de las nuevas actuaciones:

-Nuevo documento de evaluación de impacto ambiental/territorial (ya entregado): 40.020 € (5% sobre el total).

-Nuevo documento de avance: 40.020 € (5% sobre el total).

-Nuevo informe de sugerencias: 40.020 € (5% sobre el total).

-Nueva aprobación por el Pleno del avance: 40.020 € (5% sobre el total).

Undécimo.- Mediante carta de fecha 9 de octubre de 2008 la contratista se dirigió de nuevo a la Alcaldesa de Torrelavega. Reiteraba la carta anterior y añadía que por una nueva resolución de 18 de junio de 2008, publicada en el Boletín Oficial de Cantabria, además era necesario elaborar un estudio de zonificación acústica, que valoraba en 87.000 euros, y un estudio de zonificación atmosférica, que valoraba en 17.500 euros.

Duodécimo.- En su sesión de 17 de diciembre de 2008 la Comisión Regional de Ordenación del Territorio y Urbanismo acordó aprobar el informe de impacto territorial del Plan General de Ordenación Urbana de Torrelavega.

Decimotercero.- El 4 de marzo de 2009 tuvo entrada en el Ayuntamiento de Torrelavega el informe de sostenibilidad ambiental previo realizado por la contratista, que decía estar ajustado al documento de referencia de 18 de junio de 2008.

Decimocuarto.- El 24 de marzo de 2009 tuvo entrada en el Gobierno de Cantabria una solicitud del Ayuntamiento de Torrelavega de una subvención para financiar las actuaciones en el procedimiento de evaluación ambiental de los Planes Generales de Ordenación Urbana. En él obraba un certificado del Interventor del Ayuntamiento, con el visto bueno de la Alcaldesa, de 5 de marzo de 2009, de este tenor:

Que el contrato suscrito en fecha 25 de enero de 2005 con la empresa ...... , con destino a la ejecución de la revisión y adaptación del PGOU de Torrelavega no contiene desglose de abono de trabajos diferenciando los de contenido urbanístico de los de carácter ambiental.

Que en consecuencia no existe, con base en los documentos contractuales, posibilidad de atribuir un valor a los trabajos subvencionables de la Orden OBR/3/2009, de 12 de febrero.

Que de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Orden OBR/3/2009, de 12 de febrero, se considerará que su coste total equivale al 30% del importe de adjudicación del contrato celebrado para la elaboración del planeamiento y los trabajos derivados de la tramitación del procedimiento ambiental del mismo.

Decimoquinto.- Por resolución de 16 de noviembre de 2009 la Consejería de Obras Públicas, Ordenación del Territorio, Vivienda y Urbanismo concedió al Ayuntamiento de Torrelavega una subvención de 6.250 euros para financiar las actuaciones en el procedimiento de evaluación ambiental de los planes generales de ordenación urbana, de acuerdo con las bases y la convocatoria aprobadas por Orden OBR/3/2009, de 12 de febrero.

Decimosexto.- Al detectar un error en la comunicación previa, la Dirección General de Ordenación del Territorio y Evaluación Ambiental Urbanística con fecha 29 de junio de 2009 remitió de nuevo el informe de observaciones y sugerencias al informe de sostenibilidad ambiental previo del Plan General de Torrelavega.

Decimoséptimo.- Mediante carta de fecha 23 de junio de 2010 la contratista se dirigió una vez más a la Alcaldesa de Torrelavega. Insistía en los términos de la carta de 9 de octubre de 2008 y añadía que, además de la memoria resumen de evaluación ambiental urbanística (de febrero de 2008), se había realizado el documento previo de informe de sostenibilidad ambiental, de la evaluación urbanística (marzo de 2009), así como el nuevo resumen de sugerencias (al avance y al informe de sostenibilidad ambiental previo) (septiembre de 2009).

Decimoctavo.- El 24 de septiembre de 2010 el equipo redactor del Plan General, de la empresa contratista, de cara a una reunión programada con el Ayuntamiento, solicitaba a este el posicionamiento de la Corporación municipal en relación con una serie de cuestiones como el modelo territorial (nuevos suelos urbanizables), soterramiento de FEVE, ciudad del transporte y edificaciones industriales en el barrio del Cerezo.

Decimonoveno.- Mediante oficio de 2 de noviembre de 2010, la Alcaldesa de Torrelavega indicó a la contratista que la documentación que debía presentar la contratista para la aprobación y pago de cada fase debía ser objeto de subsanación sin coste, si se ponían de relieve defectos. Aceptaba que no debían incluirse dentro de los informes ambientales y técnicos contratados los estudios derivados de normas sectoriales aprobadas con posterioridad a la fecha de presentación de las proposiciones, pero negaba la valoración a tanto alzado. Consideraba que no procedía pago alguno por el segundo documento de evaluación de impacto territorial, pues el impacto territorial estaba consignado en el pliego, ni por el segundo documento reformado de avance, que no era un avance nuevo, ni por la nueva documentación ambiental, pues el informe de sostenibilidad ambiental había venido a sustituir a la evaluación ambiental previa. En cuanto a los estudios de zonificación atmosférica y acústica, reconocía que se derivaban de normas posteriores, pero entendía que podían integrar contratos complementarios, objeto de licitación separada.

Vigésimo.- En respuesta al oficio anterior, la contratista presentó un documento en el mes de septiembre de 2011 en el que decía que era innegable la aquiescencia del Ayuntamiento respecto de los documentos presentados, que habían sido objeto de tramitación administrativa a nivel municipal y regional, que los cambios legislativos habían determinado la necesidad de elaborar nuevos documentos, que no podían entenderse incluidos en el objeto del contrato y que debían ser objeto de una ampliación contractual. Precisaba que el estudio de zonificación atmosférica derivaba de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, en tanto que el estudio de zonificación acústica del Real Decreto 1367/2007, de 19 de octubre, de desarrollo de la Ley 37/2003, de 17 de noviembre, del ruido. Afirmaba que sin los nuevos documentos no podía haber continuado la tramitación de la revisión del Plan General. Expresaba las diferencias entre la primera y la segunda redacción de diversos documentos y aseveraba que no tenía inconveniente en detallar los costes incurridos. Concluía que la dedicación del equipo redactor, los trabajos realizados y su duración habían sido superiores a los previstos en el contrato, por causas no imputables a la contratista, lo que había generado una "sobrecarga tanto temporal como económica no contemplada en el referido contrato".

Vigésimo primero.- El 23 de enero de 2012 el Secretario del Ayuntamiento emitió informe sobre el documento anterior. Reconocía que el contrato se había venido desarrollando con diversas dificultades derivadas de las modificaciones legislativas en materia medioambiental, aunque el Ayuntamiento no había tramitado de manera formal un expediente de modificación contractual, que parecía que se solicitaba. Negaba que el informe de sostenibilidad ambiental, exigido por la Ley de Cantabria 17/2006 fuese un nuevo documento, pues era una "reelaboración del estudio ambiental ya exigido en el pliego de condiciones", que no era una necesidad nueva. Lo mismo defendía respecto del nuevo documento de avance, pues era una subsanación del anterior. Aseveraba que el Ayuntamiento había mantenido que las obligaciones no previsibles en el momento de suscribir el contrato no podían ser imputables al contratista, pues podrían derivar en un enriquecimiento injusto de la Corporación, y que esto ocurría con las zonificaciones atmosférica y acústica, que debían ser objeto de una contratación independiente. Concluía que no estimaba procedente acceder a las modificaciones contractuales solicitadas, que la empresa debía facilitar los elementos necesarios para contratar los estudios de zonificación atmosférica y ruidos. También concluía que el contrato había superado ampliamente los plazos inicialmente previstos, pero que existían "claras circunstancias" que justificaban los retrasos, o al menos parte de ellos, aunque debería revisarse la planificación del contrato y fijarse nuevos plazos.

Vigésimo segundo.- El Alcalde de Torrelavega con fecha 27 de febrero de 2012 dictó una resolución que recogía en lo sustancial el informe anterior y acordaba no aprobar las modificaciones al contrato de asistencia técnica, por no quedar acreditados con el suficiente detalle los trabajos a que se refería ni su importe, requerir a la contratista para facilitar los elementos necesarios para contratar sin adjudicación directa los estudios de zonificación acústica y atmosférica y, una vez contratados y entregados estos estudios, fijar un nuevo calendario de cumplimiento del contrato suscrito el 25 de enero de 2005.

Vigésimo tercero.- La contratista formuló un recurso de reposición contra el acuerdo anterior, en el que detallaba las características técnicas de los estudios de zonificación acústica y atmosférica, esto último en cumplimiento del acuerdo recurrido, que evaluaba en 94.024,49 euros para el primero y en 26.125,17 euros para el segundo. Manifestaba que hasta la fecha había cumplido estrictamente con las obligaciones técnicas, de entregas y de plazos del contrato y que el Ayuntamiento había venido aprobando los documentos correspondientes. Insistía en que las innovaciones legislativas (como la Ley 9/2006 y la Ley de Cantabria 17/2006, de 11 de diciembre, de control ambiental integrado) habían supuesto cambios importantes y que, al no haberse logrado la aprobación inicial de la revisión del Plan General antes de su entrada en vigor, habían obligado a "rehacer por completo la tramitación ambiental y repetir la fase de presupuestos iniciales y orientaciones básicas (avance) del documento urbanístico". Añadía que se había establecido un nuevo procedimiento de evaluación ambiental, con exigencia de nuevos documentos, de suerte que la Dirección General de Evaluación Ambiental Urbanística había aprobado una "Guía para el promotor de planes de ordenación urbana en relación a la evaluación ambiental del planeamiento urbanístico". Explicaba que el 10 de julio de 2008 se había publicado en el Boletín Oficial de Cantabria el documento de referencia para la evaluación de los efectos en el medio ambiente del Plan General de Torrelavega, que el 17 de diciembre de 2008 la Comisión Regional de Ordenación del Territorio había aprobado el informe de impacto territorial del Plan General, que el 4 de marzo de 2009 la empresa contratista había entregado el informe de sostenibilidad ambiental previo del Plan General, ajustado al documento de referencia y al informe de impacto territorial, que el 12 de mayo de 2009 la Administración autonómica había emitido observaciones y sugerencias al informe de sostenibilidad ambiental previo y que el Ayuntamiento de Torrelavega el 19 de junio de 2009 había acordado reiterar la fase de exposición pública de los presupuestos iniciales del Plan, sus orientaciones básicas, los criterios generales de política urbana y medioambiental, y además del informe de sostenibilidad ambiental previo, junto a las observaciones y sugerencias, y había ordenado que tras la exposición pública el equipo redactor emitiese informe sobre las alegaciones que se produjeran. Afirmaba que esto se había realizado, pues se habían presentado treinta y dos alegaciones, sobre las que la contratista había redactado un nuevo análisis e informe de sugerencias, presentado en junio de 2010. Aseveraba que tras ello había seguido dando continuidad a los trabajos de redacción del Plan General, pese a que se habían retrasado los trámites por desacuerdos entre los grupos municipales. Entendía que se había producido un enriquecimiento injusto por parte del Ayuntamiento, pues se había beneficiado de unos trabajos no comprendidos en la contratación. Detallaba los costes horarios del personal que había intervenido en redactarlos, que estaban por debajo de los costes que venían aplicando las sociedades estatales INECO y TIFSA (según la Orden FOM/3806/2008, de 18 de diciembre, publicada en el Boletín Oficial del Estado de 31 de diciembre de 2008) y con arreglo a ellos calculaba los costes de los documentos, cuyos totales eran 54.442,56 euros para el nuevo documento de evaluación ambiental urbanística (memoria resumen e informe de sostenibilidad ambiental previo, con su visado correspondiente), 72.590,09 euros para el nuevo documento reformado de avance y nuevo documento de impacto territorial, y 26.125,17 euros para el nuevo informe de sugerencias.

Entre otros documentos, adjuntaba una copia de los siguientes:

a) Página del Boletín Oficial de Cantabria de 26 de octubre de 2005, que anunciaba la aprobación inicial y exposición pública del avance de la adaptación y revisión del Plan General de Ordenación Urbana del municipio, acordada por la Alcaldesa de Torrelavega.

b) Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Torrelavega de 15 de diciembre de 2006, que resolvía aprobar el documento de avance de la adaptación y revisión del Plan General de Ordenación Urbana, continuar su tramitación recabando el informe de impacto territorial, trasladar a los interesados que habían formulado sugerencias y observaciones el informe del equipo redactor, dar por recibido el documento definitivo de avance y aprobar su pago.

c) Acuerdo de la Alcaldesa de Torrelavega de 19 de junio de 2009, que indicaba que debido a la publicación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, así como a la Ley de Cantabria 17/2006, de 11 de diciembre, de control ambiental integrado, había sido necesario redactar el correspondiente documento ambiental, que había obtenido el documento de referencia de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Evaluación Ambiental Urbanística. Añadía que sobre la base de este documento el equipo redactor de la revisión del Plan General había redactado el informe de sostenibilidad previo, que había recibido un informe de observaciones y sugerencias de la citada Dirección General. Abría la exposición pública de todos estos documentos, junto al documento de avance ya aprobado por el Pleno el 15 de diciembre de 2006, y ordenaba que una vez recibidas las alegaciones el equipo redactor debía informar sobre ellas.

d) Carta de 12 de julio de 2010, en la que la contratista enviaba a la Gerencia Municipal de Urbanismo ciertos documentos, con modificaciones que habían sido solicitadas por esta.

Vigésimo cuarto.- Tras un informe de la Secretaría de 16 de abril de 2012, que proponía la desestimación del recurso, y tras un informe en el mismo sentido de 19 de abril de 2012 del Interventor, por "resultar excesivas e injustificadas las modificaciones de las prestaciones económicas pretendidas", el 23 de abril de 2012 el Alcalde de Torrelavega desestimó el recurso de reposición. Esta resolución de la Alcaldía insistía en que la nueva documentación no comportaba una modificación sustancial sobre la incluida en el contrato o respondía a subsanaciones exigidas por la Comunidad Autónoma, de manera que entraba dentro del riesgo y ventura de la contratista y no suponía enriquecimiento injusto de la entidad local. Expresaba que las modificaciones contractuales no podían ser unilaterales de la contratista y que nunca el Ayuntamiento había accedido a los incrementos retributivos. Rechazaba la nueva cuantificación, porque no se había acreditado cuáles eran los nuevos trabajos que requerían los nuevos documentos, sin que bastase una estimación de tiempo y de horas del personal.

Vigésimo quinto.- Frente a la resolución del recurso de reposición la contratista interpuso nuevo recurso de reposición, con fecha 24 de mayo de 2012, toda vez que al ser notificada aquella ofrecía tal posibilidad. Reiteraba sus argumentos, describía las diferencias entre las exigencias ambientales nuevas y las anteriores a las Leyes de 2006 y mantenía que se estaba produciendo una dilación temporal no imputable a la contratista sino a las innovaciones legislativas, a los retrasos en la emisión de informes sectoriales preceptivos, a las decisiones municipales sobre el modelo territorial y a las paralizaciones de los trabajos por causas del calendario político, la cual prolongaba la dedicación de los equipos y, en consecuencia, los costes.

Vigésimo sexto.- El 19 de julio de 2012 tuvo entrada en el Gobierno de Cantabria una solicitud del Ayuntamiento de Torrelavega de una subvención para financiar las actuaciones en el procedimiento de evaluación ambiental de los Planes Generales de Ordenación Urbana. En él obraba un certificado del Interventor del Ayuntamiento, con el visto bueno del Alcalde, de 17 de julio de 2012, de este tenor:

Que el contrato suscrito en fecha 25 de enero de 2005 con la empresa ...... , con destino a la ejecución de la revisión y adaptación del PGOU de Torrelavega no contiene desglose de abono de trabajos diferenciando los de contenido urbanístico de los de carácter ambiental.

Que en consecuencia no existe, con base en los documentos contractuales, posibilidad de atribuir un valor a los trabajos subvencionables de la Orden MED/8/2012, de 27 de junio.

Que de conformidad con lo establecido en el artículo 5.1.a) de la Orden MED/8/2012, de 27 de junio, se considera que su coste total equivale al 30% del importe de adjudicación del contrato celebrado para la elaboración del planeamiento y los trabajos derivados de la tramitación del procedimiento ambiental del mismo.

Vigésimo séptimo.- Previo informe del Secretario, el Alcalde de Torrelavega el día 20 de agosto de 2012 desestimó el segundo recurso de reposición. Señalaba que había existido un error en la notificación de la resolución del primero, pues contra ella no cabía un segundo recurso, y afirmaba que si la empresa entendía que ciertos trabajos no estaban comprendidos en el contrato debía haberse abstenido de realizarlos sin la previa aceptación municipal de su valoración. Indicaba que en el expediente no figuraba ningún documento de suspensión de los trabajos por las elecciones locales.

Vigésimo octavo.- El 10 de diciembre de 2012 la Gerencia Municipal de Urbanismo emitió un informe sobre el estado actual del contrato, en el que no manifestaba ningún incumplimiento de la contratista.

Vigésimo noveno.- El 26 de diciembre de 2012 el Secretario del Ayuntamiento de Torrelavega emitió un informe en el que decía que en los casi ocho años transcurridos desde la formalización del contrato no se había aún producido la aprobación inicial de la revisión del Plan General, aunque a la contratista se le habían abonado 320.160 euros por cuatro facturas, la última de 28 de febrero de 2007, lo que representaba un 40 por 100 del precio. Agregaba que el plazo fijado, que podía ser prorrogado, era de 45 meses, que habían finalizado el 17 de marzo de 2009, y que según la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas el plazo de vigencia máximo de los contratos de consultoría y asistencia era de cuatro años. Entendía que se había incumplido el plazo, aunque reconocía que "la complejidad de la elaboración y tramitación de un documento como el Plan General de Ordenación Urbana, unida a las diversas modificaciones legislativas producidas en los últimos años", hacían "difícil el cumplimiento en plazo por los adjudicatarios de esta clase de contratos de consultoría y asistencia", pero entendía que estaba incurso en causa de resolución por demora.

Trigésimo.- El 31 de enero de 2013 el Interventor del Ayuntamiento informó que no constaba ninguna factura pendiente de pago de la contratista.

Trigésimo primero.- El 1 de febrero de 2013 el Alcalde de Torrelavega acordó iniciar expediente de resolución del contrato por incumplimiento del plazo.

Trigésimo segundo.- Abierto el trámite de audiencia a Crédito y Caución y a la contratista, esta envió un escrito de alegaciones en el que se oponía a la resolución. Mantenía que tras el 17 de marzo de 2009 el contrato se había seguido ejecutando por la empresa y por el Ayuntamiento, que había proseguido la tramitación, con informes de otras Administraciones públicas, pues el 12 de mayo de 2009 la contratista había elaborado el informe de sostenibilidad previo, el 19 de junio de 2009 la Alcaldía había ordenado nueva fase de exposición pública, el 20 de julio de 2010 la empresa había presentado su informe sobre la sugerencias y observaciones recibidas. Indicaba que a partir de 2010 se había solicitado por la contratista al Ayuntamiento varias veces la posición municipal respecto de varios aspectos de la aprobación inicial, que eran las orientaciones políticas a las que se refería el artículo 66.1 de la Ley de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria. Afirmaba que la empresa había obrado siempre de buena fe y que el 30 de septiembre de 2010 había presentado diversos planos y normas urbanísticas, el 26 de octubre de 2010 nuevos planos, el 4 de enero de 2011 todas las fichas de ordenación y gestión de los ámbitos de suelo urbano en ciertas áreas, y el 13 de diciembre de 2012, pese a no haber recibido el posicionamiento municipal solicitado, se habían presentado las tablas de los suelos urbanizables, un breve resumen con la explicación de los sectores y su equidistribución y un plano. Aseguraba que ya desde el 21 de octubre de 2008 se había comunicado al Ayuntamiento la necesidad de los estudios de zonificación acústica y atmosférica, contenida en el documento de referencia autonómico, sin los cuales no se podía continuar la tramitación del Plan General, y que la empresa había venido trabajando durante los últimos seis años sin emitir factura alguna, con lo que se estaba produciendo un enriquecimiento del Ayuntamiento a sus expensas. Consideraba que quien había incumplido había sido la entidad local, que no había facilitado las orientaciones políticas solicitadas, había seguido demandando servicios de la contratista y ahora iba contra sus propios actos pretendiendo que el contrato había expirado en 2009. Concluía que la Administración local le debía indemnizar por los daños y perjuicios causados y también le debía abonar las cantidades pendientes por los trabajos realizados.

Acompañaban al escrito diversos documentos, entre los que destacan estos:

a) Carta de la contratista al Alcalde de Torrelavega, de 8 de julio de 2011, en la que informaba sobre el estado de tramitación del Plan General, reiteraba la necesidad de contar con posicionamiento municipal sobre algunas cuestiones sobre el modelo territorial y pedía una reunión.

b) Carta de la contratista a la Gerencia Municipal de Urbanismo de Torrelavega de 30 de septiembre de 2011, a la que adjuntaba una serie de planos, con cambios sobre los del primer avance de 2005.

c) Correo electrónico de la contratista de fecha 10 de febrero de 2012, en el que se refería a una próxima reunión ese mismo mes y decía que ...... llevaba un importante desfase económico.

d) Correo electrónico de la contratista de 23 de agosto de 2012, en el que pedía una reunión tras la resolución del recurso, así como directrices de cara al modelo final.

e) Correo electrónico de la contratista de 13 de diciembre de 2012, de remisión de las tablas de suelos urbanizables.

Trigésimo tercero.- El 8 de marzo de 2013 el Arquitecto Municipal Director del control y seguimiento del contrato emitió un informe en el que decía que los títulos III, V, VI y VII de las normas urbanísticas (régimen urbanístico del suelo, condiciones generales de la urbanización, condiciones generales de la edificación y condiciones de protección del patrimonio cultural), que debían haber sido entregados según el programa definitivo de trabajos el 23 de octubre de 2006, aún no habían sido entregados. Afirmaba que por parte del Servicio de Licencias y Disciplina Urbanística se habían realizado unas correcciones a los planos de suelo urbano presentados el 27 de octubre de 2010, que aún no habían sido incorporadas, que había algunos errores en las fichas de áreas de planeamiento recibidas el 4 de enero de 2011, que desde el 24 de septiembre de 2010 hasta el 13 de diciembre de 2012 no se habían aportado nuevos documentos al proceso de revisión del Plan General y que no se había recibido documentación alguna sobre los suelos rústicos, más allá de un plano de categorías que acompañaba al avance. Concluía que la documentación aportada por el equipo redactor era incompleta para la aprobación inicial y adolecía de deficiencias no subsanadas.

Trigésimo cuarto.- El Secretario del Ayuntamiento emitió informe el 11 de marzo de 2013. Expresaba que no se había entregado el documento de aprobación inicial de la revisión del Plan General, que se debía haber producido hacía más de seis años y que desde el 20 de julio de 2010, en que se había enviado un informe sobre sugerencias, no se había producido ningún avance, más allá de las peticiones de modificación contractual. Indicaba que no se entendía la actitud pasiva de la contratista, que hacía recaer en la entidad local poco menos que la dirección de los trabajos, compatible con su pretensión de que se revisasen los aspectos económicos del contrato. Sostenía que el Ayuntamiento no iba contra sus propios actos al resolver el contrato por demora, pues hasta que la resolución no se produjese estaba vigente y debía ser cumplido. Reputaba culpable el incumplimiento del plazo por la contratista, con lo que procedía la incautación de la garantía prestada.

Trigésimo quinto.- El 11 de marzo de 2013 el Alcalde de Torrelavega formuló una propuesta de resolución en la que proponía declarar la resolución del contrato por demora en el cumplimiento del plazo, incautar la garantía definitiva y remitir el expediente al Consejo de Estado, con suspensión del plazo del procedimiento. Esto último se notificó a la contratista y a Crédito y Caución.

Trigésimo sexto.- Remitido el expediente al Consejo de Estado, mediante oficio de su Presidente de 25 de marzo de 2013 se pidió que se completara con un nuevo trámite de audiencia, pues tras el practicado se había emitido el informe del Arquitecto municipal y director del control y seguimiento del contrato de 8 de marzo de 2013.

Al día siguiente tuvo entrada en el Consejo de Estado un escrito de la contratista al que adjuntaba sus alegaciones en el trámite de audiencia.

Trigésimo séptimo.- Abierto un nuevo trámite de audiencia, la contratista presentó un escrito de alegaciones en el que se ratificaba en su escrito anterior. Respondía al informe del Arquitecto municipal afirmando que había hecho un análisis comparativo de la estructura y contenidos de la totalidad de las normas urbanísticas del Plan vigente y que si no había remitido esos títulos había sido porque se trataba de una revisión del Plan General, con lo que no había que reiterar lo que no sufría cambios o se limitaba a recoger las normas en vigor. Añadía que se habían incorporado a los planos del suelo urbano las correcciones del Servicio de Licencias y Disciplina Urbanística, que se referían a dos títulos: unas, las de mayor entidad se habían entregado al Ayuntamiento el 27 de septiembre de 2010 con el título ya corregido, en tanto que las de menor entidad (que enumeraba), se estaba a la espera del parecer del Arquitecto municipal. Agregaba que en esos dos años y tres meses de inactividad que se le achacaban se había estado intentando obtener un pronunciamiento del Ayuntamiento, de modo que al no recibirlo se había presentado el documento en cuestión el 13 de diciembre de 2012. En cuanto a los suelos rústicos, manifestaba que en ningún momento se había recibido la indicación de que se hiciese algún cambio en el planeamiento vigente.

Trigésimo octavo.- El 24 de abril de 2013 el Alcalde formuló nueva propuesta de resolución, en términos análogos a la anterior, pues las alegaciones no la enervaban.

El mismo día acordó notificar a las partes la nueva consulta al Consejo de Estado, con suspensión del plazo para resolver.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso que se remitiera de nuevo el expediente al Consejo de Estado para dictamen, donde tuvo entrada el 7 de mayo de 2013.

El 8 de mayo de 2013 la contratista remitió al Consejo de Estado una copia de las alegaciones presentadas en el nuevo trámite de audiencia.

Se consulta la resolución de un contrato de consultoría y asistencia relativo al planeamiento urbanístico municipal.

El Ayuntamiento de Torrelavega adjudicó en el año 2004 un contrato de consultoría y asistencia para la revisión del Plan General de Ordenación Urbana y su adaptación a la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio. En consecuencia, resulta de aplicación la disposición transitoria primera, apartado 2, de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público (hoy recogida en la disposición transitoria de igual número del texto refundido de esta Ley aprobado por Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre). De acuerdo con ella, el contrato, adjudicado antes de la entrada en vigor de la Ley citada, se rige en cuanto a sus efectos, cumplimiento y extinción, incluida su duración y régimen de prórrogas, por la normativa anterior. En consecuencia, resulta de aplicación al contrato la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, texto refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio.

El Ayuntamiento de Torrelavega se propone declarar resuelto este contrato por la causa consignada en el párrafo e) del artículo 111 de la mencionada Ley de Contratos de las Administraciones Públicas: "la demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista...".

Para juzgar sobre este punto resulta fundamental conocer cuál era el plazo de ejecución del contrato, algo no tan sencillo como pudiera parecer a primera vista. El artículo 198.1 de la Ley citada disponía:

Los contratos de consultoría y asistencia y los de servicios no podrán tener un plazo de vigencia superior a dos años con las condiciones y límites establecidos en las respectivas normas presupuestarias de las Administraciones públicas, si bien podrá preverse en el mismo contrato su modificación y su prórroga por mutuo acuerdo de las partes antes de la finalización de aquél, sin que la duración total del contrato, incluidas las prórrogas, pueda exceder de cuatro años, ni éstas puedan ser concertadas aislada o conjuntamente por un plazo superior al fijado originariamente.

El diseño legal, en consecuencia, era claro: dos años como máximo de plazo contractual, con otros dos como máximo de prórroga por mutuo acuerdo entre las partes. Este límite total de cuatro años podía parecer escaso para ciertos contratos. Tal vez por ello el artículo 279.1 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de Contratos del Sector Público, lo extendió para estos contratos, ahora denominados de servicios, hasta los seis años: cuatro de duración más dos de prórroga, con posibilidad además de duración superior por autorización excepcional del Consejo de Ministros u órgano autonómico competente. Así figura en el actual artículo 303.1 del texto refundido de esta Ley, ya citado.

Sin embargo, es evidente que la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, a la que se sujeta el contrato presente, contemplaba un límite máximo de dos años de duración, prorrogables por otros dos de mutuo acuerdo.

A la vista de este régimen jurídico, llama la atención la redacción de la cláusula séptima del pliego, de este tenor:

BASE 7ª.- DURACIÓN DEL CONTRATO Y PLAZO DE EJECUCIÓN DE LA ASISTENCIA TÉCNICA

1.- El contrato tendrá una duración comprendida entre la fecha de adjudicación del mismo y la finalización del plazo de devolución de la garantía definitiva.

2.- La asistencia técnica objeto de contratación tendrá una duración inicial prevista de 45 meses, de conformidad con la planificación de su ejecución recogida en el diagrama de ejecución unido a este pliego de condiciones.

3.- En todo caso la duración del contrato se extenderá hasta su completa finalización, cuando el mismo sufra demoras en razón de la ampliación de plazos o de la necesidad de reiterar la ejecución de alguna de sus fases como consecuencia de las posibles modificaciones que se puedan producir e introducir durante la tramitación del documento de revisión.

En primer lugar, llama la atención que tuviera una "duración inicial prevista" de cuarenta y cinco meses, muy superior a los dos años configurados en la Ley y que casi agotan los cuatro años que, con prórrogas, se fijan como límite temporal absoluto.

En segundo lugar, sorprende el tenor del apartado tercero, que se encabeza por la expresión "en todo caso" y parece una puerta abierta a una duración incluso mayor del contrato, "hasta su completa finalización".

La perplejidad que produce la lectura de esta cláusula es mayor si se atiende al resto de la documentación contractual, pues de una parte la cláusula segunda, apartado 3, del mismo pliego, fijaba unas fases que terminaban en mayo de 2008, y el cronograma de actuaciones anexo al pliego de condiciones técnicas particulares concluía el 15 de noviembre de 2007 con la remisión para aprobación definitiva del planeamiento (punto primero de antecedentes). Por su parte, según programa definitivo de trabajo, presentado por la contratista al inicio y aprobado por la Administración local, el contrato debería terminar el 18 de febrero de 2008 (punto sexto de antecedentes).

Dado que la formalización del contrato en documento administrativo tuvo lugar el 25 de enero de 2005 (punto quinto de antecedentes), las tres fechas son anteriores a los cuarenta y cinco meses de duración inicial prevista de la cláusula séptima, aunque van mucho más allá de los dos años de duración inicial consignados en la Ley.

Este Alto Cuerpo Consultivo entiende que ex lege el plazo contractual inicial era de dos años, los cuales, contados desde la formalización del contrato, expiraban el 25 de enero de 2007. No obstante, dado que el criterio interpretativo básico de los contratos es la intención de los contratantes, como establece el artículo 1281 del Código Civil, parece claro que esta fue fusionar el plazo inicial legal con una prórroga, extendiéndolo hasta los cuarenta y cinco meses mencionados en la cláusula séptima. Ello conduciría a entender terminado el plazo contractual el 25 de octubre de 2008.

Puesto que no consta en el expediente ninguna prórroga al tiempo de duración del contrato, no se entiende por qué el Secretario del Ayuntamiento, en su informe de 26 de diciembre de 2012, dice que los cuarenta y cinco meses concluyeron el 17 de marzo de 2009 (punto vigésimo noveno de antecedentes).

Sea como fuere, lo que resulta innegable es que a día de hoy, transcurridos más de ocho años desde la formalización del contrato, el plazo contractual está vencido. Esto no es negado por la contratista, que también reconoce que no se han cumplido por su parte todas las prestaciones del contrato.

En estas circunstancias, parece claro que ha existido una "demora en el cumplimiento de los plazos por parte del contratista", por lo que el contrato está incurso en causa de resolución.

Toca ahora analizar una cuestión que ha sido polémica en el presente procedimiento, que no es otra que el carácter culpable o no del incumplimiento. Como es sabido, las consecuencias no son las mismas, por más que el Ayuntamiento no aluda a daños y perjuicios causados por la contratista ni proponga abrir un expediente para cuantificarlos. El incumplimiento culpable comportaría la incautación de la garantía, según el régimen legal contenido en el artículo 113.4 de la citada Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.

El Ayuntamiento de Torrelavega propone la incautación de la garantía, a lo que la empresa contratista se opone. Aduce al respecto las modificaciones normativas que han incidido sobre el planeamiento urbanístico de Cantabria, que a su entender han hecho mucho más onerosas sus prestaciones y, en definitiva, han determinado que a día de hoy ni siquiera se haya obtenido la aprobación inicial de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana.

Es pacífico en el expediente que la evaluación de impacto ambiental que se contemplaba para la revisión del Plan General de Ordenación Urbana fue sustituida por otro procedimiento ambiental contenido en la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, y en la Ley de Cantabria 17/2006, de 11 de diciembre, de control ambiental integrado. Según esta Ley (anexo B1, grupo 2, letra a), los Planes Generales de Ordenación Urbana debían someterse a la evaluación ambiental del artículo 25. Como es sabido, la revisión de este tipo de Planes se sujeta a las mismas normas que su aprobación, a tenor del artículo 82.3 de la Ley 2/2001, de 25 de junio, de Ordenación Territorial y Régimen Urbanístico del Suelo de Cantabria.

En consecuencia, la revisión del Plan General requería un informe de sostenibilidad ambiental formulado por el promotor (en este caso, el Ayuntamiento, con la asistencia de la contratista), para lo que debía pedirse al órgano ambiental con carácter previo un "pronunciamiento" sobre "la amplitud, nivel de detalle y grado de especificación" necesario (artículo 25.3, letra a), de la Ley de Cantabria 17/2006, de 11 de diciembre, ya citada, en un aspecto que no cambia tras la Ley de Cantabria 5/2011, de 29 de diciembre, de medidas fiscales y administrativas, que modifica el precepto). Este pronunciamiento fue el documento de referencia aprobado por resolución de 18 de junio de 2008 de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Evaluación Ambiental Urbanística. Entre otros extremos, tal documento de referencia exigía la elaboración de un estudio de zonificación acústica y otro de zonificación atmosférica (punto undécimo de antecedentes).

Del expediente resulta que tales informes de zonificación son necesarios para seguir con la evaluación ambiental del nuevo planeamiento, que es previa a su aprobación inicial. El Ayuntamiento ha reconocido que ambos informes no estaban comprendidos en el contrato de consultoría y asistencia técnica, sino que debían formalizarse a través de contratos complementarios, objeto de adjudicación separada (puntos decimonoveno, vigésimo primero y vigésimo segundo de antecedentes). Se negó así a que fuesen integrados en una modificación del contrato, como pretendía la contratista (punto undécimo de antecedentes). En febrero de 2012 se le pidió a ésta que facilitase los elementos necesarios para licitar ambos estudios, cosa que según ella llevó a cabo en el mismo documento en que interpuso un recurso de reposición (puntos vigésimo segundo y vigésimo tercero de antecedentes). Sin embargo, no consta en el expediente que tales estudios de zonificación, acústica y atmosférica, hayan sido contratados ni elaborados. Así las cosas, han constituido el obstáculo procedimental principal para continuar con la tramitación de la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Torrelavega.

De lo acaecido se infiere que la paralización de los trabajos de revisión del Plan General antes de su aprobación inicial no se debió a una inactividad de la contratista, sino a la necesidad de que se elaborasen unos estudios previos de zonificación, que el Ayuntamiento reconoce que se situaban extramuros del contrato y que iba a licitar por separado, aunque no consta que lo haya hecho.

En consecuencia, no cabe afirmar que la demora de la contratista haya sido culpable, cuando para seguir avanzando requería una actuación municipal, cuya necesidad el Ayuntamiento reconoce, que no parece que se haya llevado a cabo.

A esto se ha de sumar la actuación municipal en relación con este contrato, que en absoluto pone de manifiesto una demora culpable de la contratista. Por de pronto, en ningún momento se le requirió o intimó para que entregara algún documento pendiente. Además, en la propia resolución del Alcalde de 12 de febrero de 2012 en la que se pedía a la contratista que facilitase los elementos necesarios para contratar los estudios de zonificación acústica y atmosférica se acordaba fijar un nuevo calendario de cumplimiento del contrato, cosa que nunca se hizo, pero sin aludir a retraso culpable alguno (punto vigésimo segundo de antecedentes).

En este sentido, la Gerencia Municipal de Urbanismo redactó un informe el 10 de diciembre de 2012 sobre el estado del contrato, sin mencionar siquiera un retraso de la contratista que pudiera deberse a su negligencia (punto vigésimo octavo de antecedentes). Es más, en el informe del Secretario que precedió a la apertura del procedimiento de resolución contractual, en el que se aludía a la demora, no la calificaba de culpable, y además aseveraba que "la complejidad de la elaboración y tramitación de un documento como el Plan General de Ordenación Urbana, unida a las diversas modificaciones legislativas producidas en los últimos años", hacían "difícil el cumplimiento en plazo por los adjudicatarios de esta clase de contratos de consultoría y asistencia" (punto vigésimo noveno de antecedentes).

Para ilustrar este extremo cabe traer a colación dos convocatorias de subvenciones del Gobierno de Cantabria para financiar las actuaciones ambientales de los Planes Generales de Ordenación Urbana, en los años 2009 y 2012, de las que hay constancia en el expediente. El Ayuntamiento de Torrelavega obtuvo en la primera convocatoria una subvención de 6.250 euros (punto decimoquinto de antecedentes) y en la segunda una de 8.750 euros. La primera se convocó por Orden OBR/3/2009, de 12 de febrero, de la Consejería de Obras Públicas, Ordenación del Territorio, Vivienda y Urbanismo, y la segunda por Orden MED/8/2012, de 18 de junio, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio (Boletines Oficiales de Cantabria de 23 de febrero de 2009 y de 27 de junio de 2012, respectivamente). En ambas convocatorias, paralelas, se recoge un texto que puede arrojar luz sobre la situación. Se dice que "debido a la complejidad del procedimiento de evaluación ambiental, a consecuencia de los cambios operados en la legislación ambiental, resulta necesario apoyar a los Ayuntamientos de Cantabria". Y se prosigue con el siguiente párrafo:

La aplicación de la Ley 9/2006, de 28 de abril, sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente y, en particular para Cantabria, de la citada Ley 17/2006 -a la par que contribuyen a la preservación de los valores ambientales del territorio y a minimizar los efectos negativos que los desarrollos urbanísticos pudieran tener para la población- han supuesto a los Ayuntamientos una mayor carga en la tramitación administrativa requerida en la elaboración de sus nuevos planeamientos, así como un incremento del número y alcance de los trabajos de análisis y valoración de sus efectos ambientales, lo que repercute en mayores costes de la elaboración del planeamiento municipal, derivados específicamente del procedimiento de evaluación ambiental de tales planes.

Es más, en la documentación que presentó el Ayuntamiento de Torrelavega para concurrir a las dos convocatorias de subvenciones presentó sendos documentos en que valoraba los costes de los nuevos trámites ambientales en un 30 por 100 del importe de la adjudicación del contrato de consultoría y asistencia celebrado (puntos decimocuarto y vigésimo sexto de antecedentes).

Así las cosas, el carácter culpable de la demora aparece por primera vez en el procedimiento de resolución del contrato tras la audiencia al interesado, en el informe del Secretario previo a la propuesta de resolución (punto trigésimo cuarto de antecedentes), con un razonamiento no específico del contrato en cuestión.

En estas circunstancias, es forzoso concluir que la demora en el cumplimiento de los plazos por parte de la contratista no supuso un incumplimiento culpable del contrato ni, en consecuencia, puede dar lugar a la incautación de la garantía.

A esta conclusión ha llegado el Consejo de Estado en algún caso anterior de resolución de contrato de consultoría y asistencia técnica para la redacción de planeamiento municipal general en Cantabria (dictamen de 18 de diciembre de 2008, número 1.843/2008). En otros no ha sido así, por falta de justificación de las demoras por parte de los contratistas o por inadecuación de la documentación entregada.

Por consiguiente, procede resolver el contrato sometido a consulta, aunque sin declarar incumplimiento culpable de la contratista ni incautar la garantía.

Resuelto el contrato, se ha de proceder a su liquidación, en caso de que existan prestaciones con arreglo al contrato que hayan sido recibidas y no pagadas, así como a la devolución de la garantía definitiva prestada.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede resolver el contrato de consultoría y asistencia técnica para la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Torrelavega y su adaptación a la Ley de Cantabria 2/2001, de 25 de junio, con devolución de la garantía definitiva prestada."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 13 de junio de 2013

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.