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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 3452/1997 (EDUCACION Y CULTURA)

Referencia: 3452/1997
Procedencia: EDUCACION Y CULTURA
Asunto: Expte. de interpretación del artº 10 nº 1 relativo a Universidades y Centros Universitarios de Ciencias no eclesiásticas establecidos por la Iglesia Católica, del acuerdo de 3-enero-1979, entre el Estado Español y la Santa
Fecha de aprobación: 16/10/1997

TEXTO DEL DICTAMEN

El Consejo de Estado en Pleno, en sesión celebrada el día 16 de octubre de 1997, emitió el siguiente dictamen:

En virtud de la Orden comunicada de V.E., el Consejo de Estado ha examinado la consulta que se formula en los siguientes términos: "En relación al expediente de reconocimiento de la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila, y de conformidad con el resultado interpretativo que se formule del artículo X.1 del Acuerdo de 3 de enero de 1979 entre el Estado Español y la Santa Sede, consideración de acuerdo a la Constitución y al resto del ordenamiento jurídico de las cuestiones siguientes:

a) Subsunción de la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila bajo el supuesto de hecho del artículo X.1 del citado Acuerdo de 3 de enero de 1979, toda vez que aparece como entidad titular de la Universidad la <Fundación Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila>, y se ha constituido como fundación de derecho privado al amparo y de acuerdo con la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones e Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General.

b) Valor y eficacia jurídica del escrito de 10 de julio de 1996, de la Dirección General de Asuntos Religiosos del Ministerio de Justicia, en relación con los que le otorga el informe de la Dirección General del Servicio Jurídico, de 7 de abril de 1997, ambos en referencia al artículo X.1 del Acuerdo de 3 de enero de 1979".

Se señala en la propia Orden de remisión que pudiera entenderse que del artículo X del Acuerdo de 3 de enero de 1979 en relación con la disposición adicional tercera de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, resulta un régimen dual para los Centros Universitarios en ciencias no eclesiásticas establecidos por la Iglesia Católica. De un lado, el "establecimiento" de una Universidad por la Iglesia Católica, al que no afectarían las reglas de la legislación general española en la materia; y de otro, el ejercicio de las actividades por parte de tales Universidades, así como el eventual reconocimiento a efectos civiles de los estudios allí impartidos, que quedarían sometidos a la normativa general al respecto, salvo el posible desarrollo normativo específico del artículo X del Acuerdo de 3 de enero de 1979, desarrollo que no se ha producido.

En definitiva -prosigue la Orden de remisión-, aunque la Universidad haya sido establecida por la Iglesia Católica, su actividad universitaria ha de conformarse a las exigencias materiales y de personal mínimos sentadas, de acuerdo con los artículos 5.3 y 58.2 de la Ley Orgánica 11/1983, por el Real Decreto 557/1991, exigencias, por otra parte, que en su mayoría son comunes para Universidades públicas y privadas. La necesaria comprobación del cumplimiento de estas exigencias correspondería a la Administración competente, en principio, a la Comunidad Autónoma en cuyo territorio pretenda establecerse o se haya establecido ya la nueva Universidad (artículo 14 del Real Decreto 557/1991).

En esta sede de verificación de los requisitos, generales y comunes, para la actividad universitaria es donde se inserta el informe del Consejo de Universidades, en cuanto órgano de ordenación, coordinación, planificación, propuesta y asesoramiento en materia de enseñanza superior, preceptivo para la creación o reconocimiento, por Ley de las Cortes Generales o de la Asamblea Legislativa de las Comunidades Autónomas que corresponda, de una nueva Universidad.

De acuerdo con la mencionada interpretación del efecto dual del artículo X del Acuerdo de 3 de enero de 1979, no sería precisa ley de creación o reconocimiento en la medida en que la Universidad de la Iglesia Católica ya ha sido establecida por ésta, pero dicha inexigencia no parece que deba alcanzar a la comprobación del cumplimiento de los requisitos mínimos del Real Decreto 557/1991 por la Administración territorial competente, ni al informe no vinculante del órgano de asesoramiento en la materia (el Consejo de Universidades), por cuanto ambos se refieren al modo en que se van a ejercer las actividades universitarias en el sentido del artículo X.1, primer párrafo del Acuerdo citado. Con mayor claridad aun, la efectiva puesta en funcionamiento de estudios universitarios en ciencias no eclesiásticas por parte de una Universidad de la Iglesia Católica requeriría, de acuerdo con el artículo 15.2 del Real Decreto 557/1991, la comprobación por la Administración territorialmente competente del cumplimiento de los compromisos adquiridos en relación a las exigencias del propio Real Decreto citado y, en caso de que la comprobación fuera favorable, la autorización por aquélla de la puesta en funcionamiento de la Universidad, previa homologación de los títulos por el Gobierno tras la homologación de sus Planes de Estudios por el Consejo de Universidades.

I.- Se acompañan los siguientes documentos:

- Escrito de fecha 29 de mayo de 1997 del Secretario General del Consejo de Universidades, en el que propone, siguiendo las indicaciones de algunos miembros del Consejo, solicitar dictamen del Consejo de Estado. A dicho escrito se acompaña parte del Acta de la reunión de la Subcomisión de Ciencias Sociales y Jurídicas celebrada el día 28 de mayo de 1997, en la que se acordó no pronunciarse sobre la homologación de los Planes de Estudios presentados por la Universidad Católica de Ávila, por considerar que para la creación y reconocimiento de Universidades le sería de aplicación a dicha Universidad la legislación vigente sobre el particular.

- Oficio de fecha 13 de diciembre de 1996 en el que se hace constar que la Dirección General de Asuntos Religiosos, en la misma fecha y por delegación de la Ministra de Justicia, acordó la inscripción de la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila, en la Sección especial del Registro de Entidades Religiosas creado por el Ministerio de Justicia de conformidad con lo establecido en el artículo 5 de la Ley Orgánica 7/1980. Se añade que el posible ejercicio de actividades de otro género habrá de atenerse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico general y, en su caso, a la legislación especial que regule la materia de que se trate, por lo que en tal sentido deberá entenderse lo previsto en los Estatutos de la referida entidad religiosa.

- Escrito de la Dirección General de Asuntos Religiosos (Ministerio de Justicia), de fecha 5 de julio de 1996 (remitido al Obispo de Ávila mediante oficio del día 10 siguiente), en el que, en contestación a la consulta formulada, se indica que no es necesario llevar a cabo expediente administrativo alguno para el reconocimiento de la Universidad Católica de Ávila, a tenor de lo previsto en el artículo X del Acuerdo con la Santa Sede sobre Enseñanza y Asuntos Culturales. Al no existir en la actualidad procedimiento mediante el cual el Estado (o la Comunidad Autónoma) compruebe la exigencia de que los niveles de las Universidades establecidas por la Iglesia se acomodan, en cuanto al modo de ejercer sus actividades, a la legislación vigente "entendemos que dicha comprobación se podría llevar a cabo a lo largo del obligado procedimiento para el reconocimiento de efectos civiles de los estudios". Añade que sí será necesario, en cambio, solicitar del Ministerio de Educación y Cultura el reconocimiento a efectos civiles de los estudios realizados en la Universidad de referencia, con arreglo a la legislación vigente en este momento y que se concreta en las siguientes normas: Convenio de 5 de abril de 1962, sobre reconocimiento a efectos civiles de los estudios de ciencias no eclesiásticas realizados en España en Universidades de la Iglesia y el Real Decreto 1496/1987, de 6 de noviembre, sobre Obtención, Expedición y Homologación de Títulos Universitarios expedidos en Universidades Privadas.

- Informe del Director General del Servicio Jurídico del Estado, de fecha 7 de abril de 1997, en el que se hace constar la dificultad que presenta la interpretación del artículo X del Acuerdo de 3 de enero de 1979 sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, suscrito entre el Estado Español y la Santa Sede. No existe norma de rango legal o reglamentario que propiamente lo desarrolle. A falta de dicho desarrollo, "el principio de buena fe obliga a considerar, en cierto modo, el informe emitido por la Dirección General de Asuntos Religiosos (Ministerio de Justicia) de 5.7.96 como la <autorización> para la creación y puesta en funcionamiento de la Universidad Católica "Santa Teresa de Jesús" de Ávila, toda vez que es constatable que el Señor Obispo de Ávila se ha atenido en todo momento a lo que en dicho informe se le dijo a efectos de crear la entidad que, posteriormente, con fecha 13 de diciembre de 1996 se inscribió en el Registro de Entidades Religiosas...". Así las cosas, y para este caso tan singular, es obligado aceptar que el informe de la Dirección General de Asuntos Religiosos citado, a efectos del Estado Español, ha de cumplir las condiciones de la autorización administrativa.

Sin embargo, lo anterior no es óbice -prosigue el informe- para que haya de aplicarse la regulación contenida en el Real Decreto de 12 de abril de 1991 a efectos de homologación de sus Planes de Estudios y Titulaciones, todo ello sin perjuicio de que "...un supuesto análogo al ahora contemplado no debe volver a producirse, lo cual lleva a la inevitable conclusión de que por parte del Estado Español (Ministerio de Educación y Cultura) se debe, a la menor brevedad posible, producir la norma adecuada en desarrollo del artículo X del Acuerdo de 3 de enero de 1979...".

- Copia de la escritura de constitución de la Fundación Cultural Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila, de fecha 13 de noviembre de 1995, junto con sus Estatutos. La Fundación está constituida por el Obispo de la Diócesis de Ávila, el Delegado Territorial de la Junta de Castilla y León en Ávila, el Presidente de la Diputación Provincial de Ávila, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Ávila y el Presidente del Consejo de Administración de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Ávila, quienes comparecen con el propósito de proceder a la constitución, en la ciudad de Ávila, de una Fundación sin ánimo de lucro y con fines culturales, educativos, científicos y de investigación, todo ello a tenor de lo dispuesto en la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones y de Incentivos Fiscales a la Participación Privada de Actividades de Interés General. Se indica en la citada escritura que el objeto de la Fundación es "la creación, sostenimiento y apoyo de una Universidad en Ávila conforme a los criterios, orientaciones y normas señaladas por la Iglesia Católica, particularmente en la Constitución Apostólica "Ex Corde Ecclesiae" sobre Universidades Católicas del Papa Juan Pablo II". Se indica asimismo en la escritura de constitución que, "en consecuencia, deciden dar los pasos a realizar y cuanto sea necesario para que, en un plazo no lejano de tiempo, Ávila pueda contar con una Universidad Católica erigida por la Santa Sede, en la Diócesis de Ávila, de conformidad con los Acuerdos entre la Santa Sede y el Estado Español y, por tanto, según las exigencias de las leyes que el Estado Español señala para la aprobación de una nueva Universidad".

Junto a tales documentos, obra en el expediente el Decreto de Constitución de la Universidad Católica "Santa Teresa de Jesús" de Ávila (cuyos Estatutos no se acompañan), acordada por el Obispo de Ávila el día 24 de agosto de 1996. Entre otros aspectos, se indica en el citado Decreto que la Universidad se crea "por acuerdo y a petición de la Fundación Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila".

II.- Remitido el expediente al Consejo de Estado y evacuando trámite de audiencia que les fue concedido, se han incorporado al expediente los siguientes documentos:

- Escrito del Rector de la Universidad Católica "Santa Teresa de Jesús" de Ávila, con registro de entrada el día 10 de julio de 1997, en el que se indica que la correcta interpretación del artículo X.1 del Acuerdo entre el Estado Español y la Santa Sede sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, de fecha 3 de enero de 1979, exige distinguir entre el establecimiento de la Universidad y el ejercicio de las actividades de dicha Universidad, así como el reconocimiento a efectos civiles de los títulos que expida. El establecimiento mismo de la Universidad puede ser realizado libremente por la Iglesia, sin que sea precisa una norma con rango legal dictada por el Estado o por la Comunidad Autónoma, ni tampoco el preceptivo informe del Consejo de Universidades. Ello no obsta para que el citado Consejo haya de intervenir, en los términos previstos por la legislación vigente, en relación con el desempeño de sus actividades por la Universidad establecida por la Iglesia Católica o el reconocimiento a efectos civiles de los títulos por ella expedidos, según se deduce del artículo citado del Acuerdo de 3 de enero de 1979.

Por otro lado, añade que la citada Universidad Católica de Ávila no ha sido creada por una fundación de derecho privado, sino por la Iglesia Católica, concretamente por el Obispo de Ávila de conformidad con la Constitución Apostólica "Ex Corde Ecclesiae". Considera, asimismo, que el proceso de constitución y puesta en funcionamiento de la Universidad Católica "Santa Teresa de Jesús" de Ávila debe entenderse concluido en virtud del informe emitido por la Dirección General de Asuntos Religiosos con fecha 5 de julio de 1996, a cuyo efecto muestra su conformidad con el contenido del informe del Director General del Servicio Jurídico del Estado de fecha 7 de abril de 1997. En otro caso, se estaría produciendo una revisión de oficio de un acto favorable prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, lo que constituiría un supuesto de los previstos en el artículo 62.1 e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

- Dos informes del Servicio Jurídico de la Universidad Católica San Antonio de Murcia, al que se acompaña diversa documentación relativa a dicha Universidad, y en los que sustancialmente se señala que el establecimiento (equivalente a la creación o fundación) de Universidades está reconocido por parte del Estado Español a la Iglesia Católica, de tal manera que no se exigen posteriores actos jurídicos para su efectiva creación o reconocimiento, sino que el acto canónico de creación debe ser equivalente al acto formal (ley) de creación de una Universidad Pública o Privada. La libertad de la Iglesia Católica para establecer Universidades debe comprender asimismo la libertad de su organización interna, de régimen de financiación, del régimen de asociación y contratación del profesorado, del régimen disciplinario, etc.

Una vez establecidas las Universidades de la Iglesia Católica, pueden solicitar al Estado Español el reconocimiento a efectos civiles de las titulaciones que impartan, requiriéndose en la actualidad el cumplimiento de los siguientes presupuestos: que los estudios y titulaciones se hayan aprobado por el Gobierno mediante Real Decreto a propuesta del Consejo de Universidades; que las titulaciones que vayan a impartirse en Universidades de la Iglesia Católica deban respetar las exigencias del Real Decreto 1497/1987; y que para ello se solicite del Consejo de Universidades la homologación de los Planes de Estudio.

Se considera, por lo demás, que las Universidades creadas por la Iglesia Católica constituyen una tercera categoría distinta de las Universidades Públicas y de las Privadas, de tal manera que ciertas exigencias que se contienen con carácter general en el Real Decreto 557/1991 podrían ser extensibles a las Universidades de la Iglesia Católica, pero con respeto a la libertad de creación, organización, elección de titulaciones y de apertura de las Universidades creadas por la Iglesia Católica, y siempre teniendo en cuenta, además, que el contenido concreto y selectivo del Real Decreto 557/1991 que pueda ser aplicable a tales Universidades deberá quedar concretado por los cauces diplomáticos oportunos de acuerdo con lo dispuesto en el artículo XVI del Acuerdo de 3 de enero de 1979.

En tal estado de tramitación, el Consejo de Estado emite su dictamen.

I.- Se formula consulta al amparo de lo dispuesto -así se expresa la Orden de remisión- en el artículo 21.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en cuanto dispone que el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en relación con las "dudas y discrepancias que surjan en la interpretación o cumplimiento de tratados, convenios o acuerdos internacionales en los que España sea parte". Concretamente, de la documentación remitida y del contenido de la propia Orden de remisión, se desprende que han surgido dudas acerca del alcance del artículo X, apartado 1, del Acuerdo de 3 de enero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales suscrito entre el Estado Español y la Santa Sede, ratificado en 4 de diciembre de 1979.

Así planteada la cuestión y previamente a entrar en cualquier otro aspecto, cabría suscitar si acaso es de aplicación lo dispuesto en el artículo XVI del citado Acuerdo, en cuanto dispone que "la Santa Sede y el Gobierno Español procederán de común acuerdo en la resolución de las dudas o dificultades que pudieran surgir en la interpretación o aplicación de cualquier cláusula del presente Acuerdo, inspirándose para ello en los principios que lo informan". Si así fuera, ello obligaría a abrir los oportunos trámites y negociaciones entre ambas partes (Estado Español y Santa Sede) con el fin de disipar tales dudas o dificultades planteadas.

Sin embargo, a juicio de este Consejo y teniendo presentes las concretas circunstancias en las que se ha planteado la cuestión, cabe llegar a una conclusión contraria a la necesidad de iniciar los trámites derivados de la aplicación del citado artículo XVI del Acuerdo referido de 1979. Debe resaltarse en este sentido que propiamente las dudas han surgido en el seno de la propia Administración Pública española, al sostenerse posiciones discrepantes entre distintos órganos de esa misma Administración, y no tanto porque se haya suscitado y planteado formalmente una discrepancia de interpretación entre las dos partes que suscribieron el Acuerdo de 1979, es decir, entre el Estado Español y la Santa Sede.

En particular, las dudas surgidas en el seno de la Administración Pública española acerca del alcance del artículo X de referencia quedan plasmadas en las distintas posiciones sustentadas por las Direcciones Generales de Asuntos Religiosos y del Servicio Jurídico del Estado, por un lado, y, por otro, la opinión manifestada por el Consejo de Universidades, concretamente por la Subcomisión de Ciencias Sociales y Jurídicas, en su reunión celebrada el día 28 de mayo de 1997, en cuanto entendió improcedente pronunciarse sobre la homologación de los Planes de Estudios presentados por la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila. Por lo demás, la circunstancia de que los representantes de las Universidades Católicas Santa Teresa de Jesús de Ávila y San Antonio de Murcia hayan podido presentar escrito de alegaciones durante la tramitación del expediente origen de la presente consulta, no enerva la anterior conclusión.

II.- El órgano consultante solicita específicamente del Consejo de Estado que se pronuncie sobre la subsunción o no de la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila en el supuesto de hecho del artículo X.1 del Acuerdo de 1979, teniendo presente al efecto "...que aparece como entidad titular de la Universidad la <Fundación Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila>, constituida como fundación de derecho privado al amparo de lo dispuesto en la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones e Incentivos Fiscales a la Participación Privada en Actividades de Interés General". A su vez, se solicita expresamente el parecer del Consejo de Estado acerca del valor y eficacia jurídica del escrito de 10 de julio de 1996, de la Dirección General de Asuntos Religiosos del Ministerio de Justicia, en particular a la vista del informe de la Dirección General del Servicio Jurídico de 7 de abril de 1997, todo ello en relación con el artículo X apartado 1 del Acuerdo de 3 de enero de 1979.

Pues bien, la adecuada respuesta a las referidas dos cuestiones específicamente planteadas en la presente consulta exige de manera previa formular determinadas consideraciones de carácter general, única vía para conocer el sentido y el alcance del presente dictamen.

Por otro lado, aunque en trámite de audiencia ha remitido escrito de alegaciones el representante de la Universidad Católica San Antonio de Murcia, lo cierto es que el expediente origen de la consulta se refiere específicamente a la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila, a la que, por tanto, hay que entender referido el presente dictamen, sin perjuicio, obviamente, de las consideraciones que pudieran ser extensivas a cualquier otro asunto similar.

En este sentido, y siguiendo el orden cronológico derivado de la documentación remitida, se observa que la Dirección General de Asuntos Religiosos informa en 5 de julio de 1996 (informe remitido al Obispo de Ávila mediante Oficio del día 10 de julio siguiente) que, en contestación a la consulta formulada, no es preciso llevar a cabo expediente administrativo alguno para el reconocimiento de la Universidad Católica de Ávila, a tenor de lo dispuesto en el artículo X del Acuerdo de 1979. Respecto de la comprobación de que la Universidad establecida por la Iglesia se acomoda, en cuanto al modo de ejercer sus actividades, a la legislación vigente, se dice: "entendemos que dicha comprobación se podría llevar a cabo a lo largo del obligado procedimiento para el reconocimiento a efectos civiles de los estudios realizados en la Universidad Católica de Ávila", todo ello con independencia de la obligación de solicitar el reconocimiento a efectos civiles de los estudios realizados en dicha Universidad. Posteriormente, en 13 de diciembre de 1996, el Director General de Asuntos Religiosos acuerda inscribir la referida Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila en el Registro de Entidades Religiosas y añade que el posible ejercicio de actividades de otro género habrá de atenerse a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico general y, en su caso, en la legislación especial que regule la materia de que se trate.

La Dirección General del Servicio Jurídico del Estado, por su parte, en 7 de abril de 1997 recuerda la falta de desarrollo normativo del Acuerdo de 1979 en el aspecto que ahora interesa y muestra su parecer favorable a considerar, "en cierto modo, el informe emitido por la Dirección General de Asuntos Religiosos (Ministerio de Justicia) de 5.7.96 como la autorización para la creación y puesta en funcionamiento de la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila...", solución acorde con el principio de buena fe, puesto que el Obispo de Ávila se ha atenido en todo momento a lo que en dicho informe se le dijo a efectos de crear la entidad de referencia. Ello no obsta para que, a juicio del Servicio Jurídico informante, haya de aplicarse el Real Decreto de 12 de abril de 1991 sobre homologación de sus Planes de Estudio y Titulaciones que dicha Universidad piensa expedir, y recuerda finamente la urgencia a la menor brevedad posible de dictar una norma adecuada de desarrollo del artículo X del Acuerdo de 1979.

Finalmente, como ya se ha destacado, el Consejo de Universidades (concretamente la Subcomisión de Ciencias Sociales y Jurídicas) rechazó pronunciarse sobre la homologación de los Planes de Estudio presentados por la Universidad Católica de Ávila, por considerar algunos de sus miembros aplicable también al caso la legislación vigente relativa a la creación y reconocimiento de Universidades.

Ante estas posiciones discrepantes, la Ministra de Educación y Cultura, en 9 de junio de 1997, elevó consulta al Consejo de Estado, en los términos en los que se contiene en la propia Orden de remisión reflejada en los antecedentes del presente dictamen. Ante este Consejo de Estado, los representantes de las Universidades Católicas Santa Teresa de Jesús de Ávila y San Antonio de Murcia han manifestado su parecer sobre el particular, tal y como también queda suficientemente reflejado en antecedentes.

III.- El artículo X, apartado 1, del Acuerdo de 3 de enero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, dispone que "1. Las Universidades, Colegios Universitarios, Escuelas Universitarias y otros Centros Universitarios que se establezcan por la Iglesia Católica se acomodarán a la legislación que se promulgue con carácter general, en cuanto al modo de ejercer estas actividades. Para el reconocimiento a efectos civiles de los estudios realizados en dichos Centros se estará a lo que disponga la legislación vigente en la materia en cada momento".

Por su parte, la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, señala en su disposición adicional tercera que "la aplicación de esta Ley a las Universidades de la Iglesia Católica se ajustara a lo dispuesto en los Acuerdos entre el Estado Español y la Santa Sede".

La controversia, al menos inicialmente, puede sintetizarse en determinar si las Universidades "que se establezcan por la Iglesia Católica" deben acomodarse en bloque a la legislación que se promulgue con carácter general, o si bien existe alguna peculiaridad en este aspecto (amparada en el Acuerdo de 3 de enero de 1979) en razón de que la Iglesia Católica es quien "establece" la Universidad.

La legislación vigente en la materia exige que la creación de Universidades se lleve a cabo por Ley de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autónoma en cuyo ámbito territorial haya de establecerse o bien por Ley de las Cortes Generales, en los términos previstos en los artículos 5.1 y 58.1 de la Ley Orgánica de Reforma Universitaria, siendo preceptivo en estos casos el informe previo del Consejo de Universidades. Los requisitos que deben reunir las Universidades, Públicas o Privadas, para su creación o reconocimiento, vienen recogidas en el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril. Llegados a este punto, la pregunta que cabría formularse es si el artículo X del Acuerdo de 1979 introduce alguna variación respecto del régimen aplicable a las Universidades en general. Dos consideraciones conviene formular sobre el particular:

- En primer lugar no es procedente sostener -en los términos en los que lo hace alguna de las entidades que han intervenido en trámite de audiencia- que las Universidades creadas por la Iglesia Católica constituyan un "tertium genus", junto a las Universidades Públicas y Privadas, con el pretendido objetivo de hacer inaplicables en bloque las normas previstas para éstas. Las peculiaridades que rijan en relación con las Universidades creadas por la Iglesia Católica existirán en tanto en cuanto se hayan dictado normas (incluidos, obviamente, Convenios o Acuerdos Internacionales) que las prevean, pero no tanto porque por naturaleza o por otras razones ajenas estrictamente al derecho positivo así deba ser, aspecto sobre el que más adelante se volverá.

- En segundo término, admitido lo anterior, y teniendo en cuenta que el artículo X del Acuerdo de 1979 no ha sido objeto de desarrollo específico alguno, es en dicho precepto en el que habrá que encontrar, en su caso, apoyo para justificar la no aplicación en bloque (también en lo que se refiere a la creación y reconocimiento de la Universidad misma) de la legislación vigente sobre la materia.

Pues bien, aunque no puede negarse la mejorable redacción del citado artículo X, y aunque el antecedente que se contiene sustancialmente en el artículo 2 del Acuerdo de 5 de abril de 1962 sobre reconocimiento, a efectos civiles, de estudios no eclesiásticos realizados en Universidades de la Iglesia Católica mantuviera una posición distinta (en este caso de manera expresa, pues se exigía el reconocimiento individual por la autoridad civil de cada Universidad creada por la Iglesia Católica), lo cierto es que el artículo X apartado 1 del vigente Acuerdo de 3 de enero de 1979, sobre Enseñanza y Asuntos Culturales, se remite expresamente a la legislación general en lo que se refiere "al modo de ejercer estas actividades" por parte de las Universidades, Colegios Universitarios, Escuelas Universitarias y otros Centros Universitarios, así como también en lo referente al reconocimiento a efectos civiles de los estudios realizados en dichos Centros. En cuanto a estos concretos ámbitos (modo de ejercer las actividades y reconocimiento a efectos civiles de los estudios realizados) -cuyo alcance se aborda más adelante- quedan las Universidades establecidas por la Iglesia Católica, como se dice, sometidas a la legislación (civil) vigente en cada momento, solución lógica si se tiene en cuenta que se trata de enseñanzas no eclesiásticas que como tales deben impartirse salvaguardando la homogeneidad de estándar, calidad y contenido mínimos exigibles, sin que dicha homogeneidad quede garantizada por la sola circunstancia de la naturaleza del sujeto que toma la iniciativa para la creación de la Universidad misma.

Pero también es obvio que "el modo de ejercer estas actividades" y el reconocimiento a efectos civiles de los estudios -únicos aspectos que expresamente se someten a la legislación vigente sobre la materia- no incluye la creación o reconocimiento mismo de la Universidad de que se trate, siendo así, además, que de la propia dicción literal del párrafo primero del artículo X apartado 1 de referencia, cabe razonablemente deducir el reconocimiento en favor de la Iglesia Católica de la capacidad para "establecer" Centros Universitarios en general. En otras palabras, la Iglesia Católica podrá, en efecto, crear Centros Universitarios de acuerdo con sus normas propias, siendo así que a efectos civiles el Estado Español, a través de la interpretación de referencia del artículo X, reconoce tales Centros Universitarios. Ello equivale, por tanto, a que, desde un punto de vista estrictamente formal, sea innecesaria la aprobación de una Ley autonómica o estatal para la creación o reconocimiento de una Universidad "establecida" por la Iglesia Católica, sino que se reconoce su existencia misma por virtud del artículo X del Acuerdo citado de 3 de enero de 1979, que constituye con rigor un Tratado Internacional (como lo sostuvo, por ejemplo, el Tribunal Constitucional en su Sentencia 131/1982, de 12 de noviembre) suscrito por dos sujetos de derecho internacional, que como tal forma parte del ordenamiento jurídico interno español y es, por tanto, de obligado cumplimiento.

IV.- Lo anterior, sin embargo, no significa que la mera existencia formal de una Universidad establecida por la Iglesia Católica permita sin más su efectiva puesta en funcionamiento y, en definitiva, la impartición de docencia y la expedición de los correspondientes títulos (con efectos civiles). Precisamente, como ya se ha destacado, el artículo X del Acuerdo de 1979 se somete en cuanto al modo de ejercer sus actividades y el reconocimiento a efectos civiles de los estudios en ellas realizados, a la legislación vigente sobre la materia. La finalidad última de esta remisión no es otra sino la de alcanzar la homogeneidad mínima indispensable en la impartición de la docencia y en la expedición de títulos, garantizándose de esta manera la calidad de la docencia y de la investigación universitaria. Como recordara en su preámbulo el Real Decreto 557/1991, de 12 de abril, sobre Creación y Reconocimiento de Universidades y Centros Universitarios, determinados requisitos son "...indispensables para garantizar la igualdad de oportunidades en el servicio público en condiciones suficientes de calidad".

Pues bien, la garantía de dicha igualdad de oportunidades y, en definitiva, de la calidad en la enseñanza -y por disponerlo así expresamente el artículo X de referencia- es exigible también de las Universidades (y demás Centros Universitarios) establecidas por la Iglesia Católica, las cuales deben someterse, por lo que ahora interesa, al cumplimiento de los requisitos previstos en el mencionado Real Decreto 557/1991, excepto en aquellos aspectos que sean incompatibles con la conclusión misma derivada de la interpretación del artículo X a la que antes se ha hecho referencia, consistente en reconocer a la Iglesia Católica la capacidad para establecer, también para impartir enseñanzas civiles, Universidades y demás Centros Universitarios. Diversas aclaraciones conviene formular sobre el particular:

- En primer término, el cumplimiento de dichos requisitos es exigible tanto en lo que se refiere al elemento personal, como al material y de enseñanzas a impartir. Sin menoscabo de la autonomía universitaria y de la capacidad de autoorganización de las Universidades (también, obviamente, de las establecidas por la Iglesia Católica), sin embargo existen una serie de requisitos mínimos de obligada observancia que tienen apoyo en la propia Ley Orgánica de Reforma Universitaria, pues, efectivamente, el artículo 27.10 de la Constitución reconoce la autonomía de las Universidades, pero lo hace "en los términos que la Ley establezca". Quiere salirse así al paso de las manifestaciones contenidas en alguno de los escritos de alegaciones formulados durante la tramitación del expediente, toda vez que no es viable escudarse en el citado principio de autonomía universitaria para, con un mayor o menor alcance, eludir requisitos legalmente exigidos para el funcionamiento de las Universidades en general.

De esta manera, y de acuerdo con lo dispuesto en el mencionado Real Decreto 557/1991, será exigible, por ejemplo, la titulación del profesorado en los términos previstos en dicha norma reglamentaria y la proporción profesor/alumno, el número de títulos de carácter oficial que deberán ofertarse o, en fin, las exigencias materiales mínimas recogidas en el anexo del propio Real Decreto 557/1991. Es indudable, a juicio del Consejo de Estado, que tanto el elemento personal, material, como las enseñanzas a impartir (con respeto, por supuesto, a toda la normativa relativa a Planes de Estudios de Títulos Universitarios de carácter oficial), se enmarcan dentro de lo que, en términos del artículo X del Acuerdo de 3 de enero de 1979 suscrito con la Santa Sede, denomina "modo de ejercer estas actividades", y se encuentra también íntimamente conectado con el sometimiento a la legislación general sobre el reconocimiento a efectos civiles de los estudios realizados en las Universidades creadas por la Iglesia Católica (párrafo segundo del artículo X apartado 1 del Acuerdo de 1979).

- En segundo lugar, como ya se ha adelantado, no es viable configurar sin más las Universidades creadas por la Iglesia Católica como una tercera categoría distinta de las Universidades Públicas y Privadas, a los concretos efectos de hacer inaplicable el Real Decreto 557/1991 a aquéllas. Es cierto que el artículo 3 del Real Decreto 557/1991 define lo que son Universidades Públicas y Universidades Privadas. Se señala que son Públicas las creadas por los órganos legislativos a que se refiere el artículo 5.1 de la Ley de Reforma Universitaria y cuya titularidad ostentará el Estado o una Comunidad Autónoma. Son Universidades Privadas, por su parte, las reconocidas por los órganos legislativos a que se refiere el artículo 58.1 de la misma Ley y cuyo titular sea una persona física o jurídica de carácter privado. Atendiendo al tenor literal de este artículo 3, se ha argumentado, como se dice, que las Universidades creadas por la Iglesia Católica ni son públicas ni son privadas, consiguiéndose de esta manera eludir el cumplimiento de cualquier requisito, o bien someterlo -como se propone por el representante de la Universidad Católica San Antonio de Murcia- a lo que las partes (el Estado Español y Santa Sede) puedan acordar a través de los cauces diplomáticos oportunos.

Frente a tal argumento, sin embargo, hay que admitir que, sin perjuicio de las peculiaridades propias de las Universidades establecidas por la Iglesia Católica (peculiaridades derivadas de previsiones legales específicas), la dicotomía Universidad Pública-Universidad Privada recogida en el Real Decreto 557/1991 (y a los efectos previstos en dicha norma) ha pretendido ser omnicomprensiva. En otras palabras, desde la concreta perspectiva del cumplimiento de los requisitos exigidos en el Real Decreto 557/1991, hay que entender que las Universidades que eventualmente establezca la Iglesia Católica deberán cumplir los requisitos exigidos en dicha norma para las Universidades Privadas, entendiendo por tales, a la vista del artículo 3 del propio Real Decreto, aquellas cuya titularidad no es del Estado o de una Comunidad Autónoma, siempre que tales requisitos no sean incompatibles -como ya se ha destacado- con el derecho de establecimiento de Centros de este tipo reconocido a la Iglesia Católica en el artículo X, apartado 1, del Acuerdo de 3 de enero de 1979.

- En tercer y último lugar, el obligado cumplimiento por parte de las Universidades establecidas por la Iglesia Católica de los referidos requisitos con el alcance expuesto exige, obviamente, un trámite de verificación o comprobación de dicho cumplimiento. Ello es independiente, por lo demás, de la homologación de los Planes de Estudio aprobados por la respectiva Universidad, con intervención específica del Consejo de Universidades, y con independencia, además, de la competencia del Gobierno para la homologación de títulos.

En efecto, la circunstancia de que se admita el derecho de la Iglesia Católica de establecer Universidades (con posible reconocimiento a efectos civiles) no excluye que la puesta en funcionamiento efectiva de cada concreta Universidad así establecida exija, como se dice, un trámite de verificación o comprobación en el cumplimiento de los requisitos mínimos exigibles a todas las Universidades y, además específicamente, a las privadas. Se trata de un acto de comprobación, que como tal hay que concebirlo con un carácter reglado. Y precisamente a ello se refiere el artículo 15 del Real Decreto 557/1991, cuando establece en relación con las Universidades privadas que, una vez reconocidas (en este caso establecidas por la Iglesia Católica), "será autorizada por la Administración competente en un plazo no superior a seis meses, previa comprobación de que se han cumplido los compromisos adquiridos por la entidad titular y han sido homologados por el Gobierno los títulos oficiales a expedir por la misma, de acuerdo con lo previsto en el artículo 58.4 de la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria". Evidentemente, los citados "compromisos adquiridos" por la entidad titular (en este caso la Iglesia Católica) hay que conectarlos directamente con el cumplimiento de los requisitos exigidos en el propio Real Decreto 557/1991.

La verificación a realizar por la Administración competente en este aspecto es de naturaleza reglada, lo que excluye cualquier margen de valoración. Simplemente habrá que comprobar si los requisitos mínimos exigidos por el Real Decreto (y que no sean incompatibles con el propio derecho de establecimiento derivado del artículo X del Acuerdo de 1979) se cumplen y, caso de ser así, será posible su efectiva puesta en funcionamiento.

V.- Tras las anteriores consideraciones, es posible ya dar respuesta a las dos concretas interrogantes formuladas por el órgano consultante, y que se concretan en lo siguiente:

a) Se solicita el parecer del Consejo acerca de la eventual subsunción de la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila bajo el supuesto de hecho del artículo X apartado 1 del Acuerdo de 3 de enero de 1979, toda vez que "aparece como entidad titular de la Universidad la Fundación Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila, que se ha constituido como Fundación de derecho privado al amparo y de acuerdo con la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones e Incentivos Fiscales a la Participación Privada de Interés General".

En cuanto a esta concreta interrogante, de la documentación remitida se desprende que, en efecto, el día 13 de noviembre de 1995, ante notario, se constituyó la Fundación Cultural Universidad Católica "Santa Teresa de Jesús" de Ávila, al amparo de lo dispuesto en la Ley 30/1994, de 24 de noviembre, de Fundaciones e Incentivos Fiscales para la Participación Privada en Actividades de Interés General. Se trata de una Fundación sin ánimo de lucro y con fines culturales, educativos, científicos y de investigación, cuyo objeto es "la creación, apoyo, dirección y sostenimiento de una Universidad Católica en Ávila..." (artículo 4 de sus Estatutos). Como se ha destacado en antecedentes, aparecen como fundadores el Obispo de la Diócesis de Ávila, el Delegado Territorial de la Junta de Castilla y León en Ávila, el Presidente de la Diputación Provincial de Ávila, el Alcalde-Presidente del Ayuntamiento de Ávila y el Presidente del Consejo de Administración de la Caja de Ahorros y Monte de Piedad de Ávila. También obra en el expediente el Decreto de Constitución de la propia Universidad dado por el Obispo de Ávila en 24 de agosto de 1996, en el que se hace constar que la creación tiene su origen en la petición formulada por la propia Fundación Universitaria Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila.

Pues bien, de lo expuesto se deduce que formalmente la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila ha sido creada, no por la Fundación de referencia, sino por el Obispo de Ávila, de acuerdo con las normas que en el ámbito canónico son de aplicación. No es exacto, por tanto, calificar a la Fundación Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila como entidad titular de la Universidad (como se señala en la Orden de remisión misma). La circunstancia de que se trate de una Universidad establecida efectivamente por la Iglesia Católica, hace de aplicación al caso cuantas consideraciones se han expuesto con anterioridad.

Es cierto que de la secuencia cronológica de los hechos, de la escritura de constitución de la Fundación, de sus propios Estatutos, así como del Decreto mismo de creación de la Universidad, se desprende que ha sido la Fundación de referencia la que tomó la iniciativa para establecer Universidad en Ávila, a cuyo efecto se ha utilizado precisamente el instrumento que brinda a la Iglesia Católica el artículo X del Acuerdo de 1979. Basta simplemente con advertir el objeto de la Fundación (que -se insiste- se refiere a la creación, apoyo, dirección y sostenimiento de una Universidad Católica) para percibir lo que ha sido la realidad precedente al acto formal de establecimiento de una Universidad por el Obispo de Ávila.

Sin negar, obviamente, la bondad de la iniciativa y, en definitiva, el interés que desde el punto de vista de la colectividad afectada pueda merecer el establecimiento de una Universidad en la ciudad de Ávila, lo cierto es que, respondiendo específicamente a la pregunta que se ha formulado, debe señalarse la inviabilidad de utilizar el derecho de establecimiento de Universidades por parte de la Iglesia Católica derivada del artículo X del Acuerdo de 1979, en favor de la Fundación de que se trata (aunque, obviamente, carezca de ánimo de lucro), máxime teniendo en cuenta en este caso la concreta composición de la citada Fundación, integrada mayoritariamente por representantes de las Administraciones Públicas. Otra solución constituiría técnicamente una quiebra de la propia "ratio" derivada en concreto del artículo X del Acuerdo de 3 de enero de 1979.

En consecuencia, la Iglesia Católica es la titular de la Universidad de referencia, sin perjuicio de la eventual actuación de la Fundación en apoyo de la Universidad y de los fines con ella perseguidos.

b) La segunda interrogante formulada se refiere específicamente al valor y eficacia jurídica del escrito de 10 de julio de 1996, de la Dirección General de Asuntos Religiosos del Ministerio de Justicia, en conexión con los que le otorga el informe de la Dirección General del Servicio Jurídico de 7 de abril de 1997. En realidad, esta interrogante no suscita sino el problema frontal del alcance del artículo X apartado 1 del Acuerdo de 3 de enero de 1979, y como tal hay que entenderla ya respondida a través de las consideraciones contenidas en el presente dictamen.

No obstante, debe aclararse además ahora que, frente a lo sostenido por algún órgano preinformante, no cabe considerar el escrito de la Dirección General de Asuntos Religiosos de fecha 5 de julio de 1996 (remitido el día 10 de julio al Obispo de Ávila) como la "autorización" para la creación y puesta en funcionamiento de la Universidad. Se ha destacado ya la distinción entre la creación y la puesta en funcionamiento de la Universidad, diferencia trascendental por las razones ya apuntadas. Y se ha dicho que la puesta en marcha o en funcionamiento exige un acto de verificación sobre el cumplimiento de los requisitos legalmente exigidos al efecto, siendo así que, con independencia de que no consta en el expediente si efectivamente la Universidad de referencia cumple tales requisitos, es de destacar que el citado escrito de la Dirección General de Asuntos Religiosos de 5 de julio de 1996 no deja de ser un mero informe (basta observar su dicción misma), que estrictamente carece de la naturaleza de una verdadera resolución administrativa y que, en cualquier caso, en modo alguno podría identificarse con la verificación exigida al efecto en el artículo 15.2 del Real Decreto 557/1991.

Congruentemente con ello, tampoco puede acogerse la argumentación contenida en el escrito de alegaciones presentado por el representante de la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila, en donde se señala que, de seguirse ahora un criterio contradictorio con lo expresado en el citado informe de la Dirección General de Asuntos Religiosos, se entraría en un supuesto de revisión de oficio de actos favorables prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, dándose el supuesto del artículo 62.1 apartado e) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común. Precisamente no es aceptable este argumento porque la revisión de oficio únicamente es referible a los actos que ponen fin a los procedimientos administrativos o, en su caso, a los actos de trámite que puedan entenderse asimilados a los finales. En este caso, el escrito de la Dirección General de Asuntos Religiosos de fecha 5 de julio de 1996 no deja de ser, como se ha dicho, un mero informe (y no propiamente una resolución), razón por la que no puede concebirse como un acto declarativo de derechos, y menos aún como un acto que ponga fin al procedimiento. Se trata en realidad de un procedimiento inacabado en cuyo seno han surgido determinadas discrepancias que precisamente han dado lugar a que, por el órgano competente al efecto, se haya promovido la presente consulta. Ningún vicio de nulidad radical cabe aducir por tal razón, y ello con independencia de que, obviamente, la Dirección General de Asuntos Religiosos (Ministerio de Justicia) no es la competente para proceder a la verificación para la puesta en funcionamiento de una Universidad.

Tampoco cabe apelar en este caso al principio de buena fe para excluir la exigencia de cualquier autorización administrativa para la puesta en funcionamiento de la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila, toda vez que el cumplimiento de la legalidad vigente no puede quedar mediatizado por una supuesta actuación de buena fe -que en este caso no se pone en duda- por parte de los responsables de la Universidad de referencia, toda vez que, en cualquier caso, la Administración ha hecho lo que debía, es decir, al seguirse los trámites de efectiva puesta en funcionamiento de la Universidad, y al surgir discrepancias en su seno, ha suscitado correcta y diligentemente el problema para conocer el parecer de un órgano que goza de autonomía en el ejercicio de su función genuina, como es la de emitir dictámenes. No cabe apelar, por tanto, a la buena fe para poner en funcionamiento una Universidad sin cumplir los requisitos legalmente exigidos al efecto.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Primero.- Que cabe subsumir la Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila en el supuesto de hecho del artículo X apartado 1 del Acuerdo de 3 de enero de 1979; pero sin que la titular de dicha Universidad sea, directa o indirectamente, la Fundación Universidad Católica Santa Teresa de Jesús de Ávila ni pueda serlo otra entidad civil.

Segundo.- Que el escrito de la Dirección General de Asuntos Religiosos de fecha 5 de julio de 1996 no es una resolución ni, en consecuencia, puede ser considerada "como la autorización" de puesta en funcionamiento de la Universidad de referencia, la cual, para ejercer sus actividades y para el reconocimiento a efectos civiles de los estudios en ella realizados, debe sujetarse a la legislación vigente del Estado."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de octubre de 1997

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EDUCACION Y CULTURA.

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