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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día de la fecha, emitió el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V.E., el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la adecuación al orden de competencias derivado de la Constitución y del Estatuto de Autonomía de Canarias de la Ley del Parlamento de Canarias 13/1990, de 26 de julio, de Cajas de Ahorros.

De ANTECEDENTES resulta:

1. El Boletín Oficial de Canarias nº 95, de 30 de julio de 1990, publicó la Ley 13/1990, de 26 de julio, de Cajas de Ahorros.

2. La Dirección General de Régimen Jurídico del Ministerio para las Administraciones Públicas examinó el 19 de septiembre de 1990 el contenido de la presente Ley, formulando observaciones en cuanto a la constitucionalidad de los artículos 3.2, 9.3, 25, 34, 35, 39, 43.3 y 4, 44, 47, 53.3, 53.5, 59.2, 71.a, 72.a. y 72.b, 76, 77, 79.1.d, y 81.2.b.

3. Por su parte, la Dirección General de Política Financiera del Ministerio de Economía y Hacienda, estimó inconstitucionales los artículos 35, 39, 43.4, 44, 53.5, 59, 71.a, 72.a, 79.1.d, y 81.2.b.

4. Finalmente, la Comisión de Seguimiento de los Actos y Disposiciones de las Comunidades Autónomas, en su reunión de 28 de septiembre de 1990, propuso la impugnación ante el Tribunal Constitucional de los artículos 35.1.a, inciso final; 35.1.b.2; 35.1.d; 39,2, 3 y 4, en conexión con el artículo 23.4; 43.4; 44; 53.5; 59, párrafo 2, frase final; 71.a; y 72.a.

Los motivos de la propuesta son, sucesivamente, los siguientes:

El artículo 35.1.a, inciso final, y d), debe impugnarse por reproducir con omisiones la normativa estatal básica vigente. Se alega para ello lo establecido por el Tribunal Constitucional, en su S. de 5 de octubre de 1989.

El artículo 35.1.a, inciso final, se impugna, además, por considerar éste que no podrán ejercer el cargo de Consejero General ni actuar como compromisarios los que hubieran sido sancionados por infracciones graves "conforme a las previsiones de esta ley". Ello supondría restringir la regulación efectuada en la materia por el artículo 8.a de la ley de 2 de agosto de 1985, de normas básicas sobre órganos rectores de las Cajas de Ahorro (LORCA). Este precepto estatal, según la disposición final 4a de la misma ley, tiene carácter de básico en la ordenación del crédito, y, además, habría sido declarado ajustado al orden jurídico de competencias establecido por la Constitución en la STC de 22 de marzo de 1988.

Se propone la impugnación de los artículos 35.1.b.2; 39.2, 3 y 4 (en conexión con el artículo 23.4); 43.4; 44; 53.5; 71.a, y 72.a, por vulnerar las competencias reservadas al Estado en el artículo 149.1 de la Constitución:

El artículo 35.1.b.2 introduciría tres exigencias no contempladas en el artículo 8.D.b. de la LORCA: que el incumplimiento sea grave, producido con contumacia, y que las deudas hayan sido reconocidas por sentencia firme.

El artículo 39.2, 3 y 4 (en conexión con el artículo 23.4) se entiende que no respeta el quorum de asistencia y la regulación establecida para la adopción de acuerdos prevista en el artículo 12.2 de la LORCA respecto de los supuestos de disolución, liquidación y fusión de la entidad: asistencia de la mayoría de los miembros y voto favorable de los dos tercios de los asistentes; el Tribunal Constitucional habría considerado básico este aspecto (STC 22 de marzo de 1988).

Los artículos 43.3 y 44 prevén que los miembros del Consejo de Administración sean elegidos mediante votación separada entre los distintos grupos que forman la Asamblea General, oponiéndose al artículo 11.1 de la LORCA, que atribuye tal nombramiento al órgano asambleario.

El artículo 53.5 incidiría en el mismo defecto, si bien que respecto de los miembros de la Comisión de Control, y contraviniendo el artículo 22.1 LORCA.

El artículo 71.a sería impugnable por tipificar como muy grave la infracción de normas reglamentarias, siendo así que dicho supuesto, de conformidad con los artículos 5.f y 6 de la Ley de 29 de julio de 1988, sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito, sólo sería susceptible de ser considerado como falta grave o leve, en atención a la continuidad u ocasionalidad de la conducta infractora.

Igualmente, el artículo 72.a se entiende que debe impugnarse en cuanto que tipifica como grave la infracción ocasional o aislada de normas reglamentarias, conducta considerada como falta leve por el artículo 6 de la Ley de 29 de julio de 1988.

El artículo 59, párr. 2 se entiende que invade la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, de conformidad con la normativa estatal contenida en el Real Decreto 1385/1985, de 1 de agosto, por el que se regula la relación laboral de carácter especial del personal de alta dirección, en cuyas disposiciones queda consagrado el principio de libertad de pactos entre las partes, por disponer el precepto cuya impugnación se pretende la nulidad de pleno derecho de los acuerdos suscritos por el Director General con la Caja de Ahorros, por los que se predetermine la cuantía de la indemnización o compensación que le pudiera corresponder en caso de cese.

5. El Presidente del Gobierno, después de haber sometido la cuestión a la consideración del Consejo de Ministros, acordó la presentación de recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 35.1.a, inciso final; 35.1.b.2; 35.1.d; 39,2, 3 y 4, en conexión con el art. 23.4; 43.4; 44; 53.5; 59, párrafo 2, frase final; 71.a; y 72.a.

Los artículos cuya impugnación se acordó coinciden en este caso con los propuestos por la Comisión de Seguimiento de los Actos y Disposiciones de las Comunidades Autónomas, y se funda el acuerdo de impugnación en razones sustancialmente idénticas a las antes apuntadas entre estos antecedentes.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue enviado a este Consejo de Estado para su dictamen.

CONSIDERACIONES JURÍDICAS:

De no poco litigiosa y discutida ante el Tribunal Constitucional puede calificarse la materia relativa a la regulación legal de las Cajas de Ahorros. El régimen de éstas, y, más intensamente, el de sus órganos rectores, ha dado lugar a las sentencias 48/88 y 49/88, ambas de 22 de marzo, resolviendo los recursos de inconstitucionalidad en su momento promovidos contra las leyes gallega y catalana de Cajas de Ahorros, y contra la Ley de 2 de agosto de 1985, de normas básicas sobre Órganos Rectores de las Cajas de Ahorro (LORCA). Además, el 19 de septiembre de 1990 se encontraban pendientes de resolución ante el TC sobre esta materia, según informa la Dirección General de Régimen Jurídico del Ministerio para las Administraciones Públicas, cuando menos, los conflictos 401/86, planteado por la Junta de Galicia; 531/86, planteado por el Estado en relación con el Decreto de la Junta de Galicia 127/1986; 987/1986, promovido por el Gobierno de la Nación en relación con el Decreto 99/1986, de 3 de abril, sobre el ejercicio de competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de Cajas de Ahorro, el cual a su vez fue acumulado al conflicto 1155/86, promovido por la Generalidad de Cataluña; el recurso de inconstitucionalidad 1762/89, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la Ley de 25 de mayo de 1989, de modificación de la ley catalana de 1 de julio de 1985; el conflicto 2415/89, planteado contra el Decreto del Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña 190/1989; y el recurso de inconstitucionalidad 1518/1990, interpuesto por el Presidente del Gobierno contra la ley 1/1990 de la Asamblea Regional de Cantabria.

Por su parte, el Consejo de Estado, en ejercicio de las competencias que su Ley Orgánica le atribuye en desarrollo de la Constitución, ha informado en anteriores ocasiones diversas propuestas de impugnación ante el Tribunal Constitucional en materias tocantes a Cajas de Ahorros, entre los cuales se encuentran alguno de los mencionados recursos. Y es en este contexto en el que debe entenderse formulado el presente dictamen.

Para mejor despacho de la cuestión, procede separar los temas planteados en diversos grupos de cuestiones, tal y como, siguiendo la propuesta de la Comisión de Seguimiento de los Actos y Disposiciones de las Comunidades Autónomas, el Presidente del Gobierno ha procedido a acordar la impugnación:

I. El artículo 35.1.a, inciso final, y d), se impugna por reproducir con omisiones la normativa estatal básica vigente.

Se entiende así respecto del artículo 35.1.a, según el cual no podrán ejercer el cargo de Consejero General ni actuar como compromisarios "los quebrados y concursados no rehabilitados, los condenados a penas que lleven aneja la inhabilitación para el ejercicio de cargo público, los que hubieran sido sancionados por infracciones graves conforme a las previsiones de esta Ley".

La impugnación se limita al inciso final y, por tanto, a "los que hubieran sido sancionados por infracciones graves conforme a las previsiones de esta Ley".

El fundamento conceptual de la impugnación es que, redactada en tales términos, la ley canaria va más allá de la legislación básica, la cual dice más bien (LORCA, art. 8.A) que:

"No podrán ostentar el cargo de Compromisario o de Consejero General:

A) Los quebrados y concursados no rehabilitados, los condenados a penas que llevan aneja la inhabilitación para cargos públicos, y los que hubieran sido sancionados por infracciones graves".

Parece al Consejo de Estado que es acertada la impugnación realizada ante el Tribunal Constitucional, por cuanto ciertamente, se restringe la regulación básica efectuada en la LORCA a sólo lo preceptuado en materia de sanciones por la ley autonómica, como si las sanciones establecidas en los preceptos declarados básicos en la legislación del Estado no fueran aplicables; máxime, habiendo declarado el Tribunal Constitucional el carácter de básico que corresponde a este precepto (STC 49/1988, de 22 de marzo, f.j. 21).

II. En segundo lugar, se impugna un conjunto de preceptos respecto de los cuales se dice que vulneran las competencias reservadas al Estado en el artículo 149.1 de la Constitución. Cada uno de ellos debe examinarse separadamente.

La impugnación del artículo 35.1.b.2 introduciría, según la Comisión de Seguimiento de los Actos y Disposiciones de las Comunidades Autónomas, tres exigencias no contempladas en el art. 8.D.b. de la LORCA: que el incumplimiento sea grave, que se haya producido con contumacia, y que las deudas hayan sido reconocidas por sentencia firme. Esta concurrencia de requisitos sería causa de inconstitucionalidad por exigir más requisitos que los establecidos en la propia norma básica.

En efecto, conforme al artículo 35.1.b.2 de la Ley canaria, no podrán ejercer el cargo de Consejero General ni actuar como compromisarios los que por sí mismos o en representación de otras personas o entidades

"2. Durante el ejercicio del cargo de Consejero incumplan gravemente obligaciones con las Cajas de Ahorros contraídas por créditos o préstamos o, con contumacia, persistan en el impago de deudas a la Caja de cualquier procedencia pero reconocidas, en todo caso, por sentencia firme. Reglamentariamente se establecerá el procedimiento de notificación y audiencia de los interesados antes de procederse a la anulación de su situación de Consejero o Compromisario".

Estos requisitos se separan de la normativa básica estatal en cuanto que exigen específicamente que el incumplimiento sea grave, contumaz, y que el impago de deudas deba reconocerse por sentencia firme. Así, el artículo 8.D.b de la LORCA establece que:

"No podrán ostentar el cargo de compromisario o Consejero General:

D. Los que por sí mismos o en representación de otras personas o Entidades.

b.- Durante el ejercicio del cargo de Consejero hubieran incurrido en incumplimiento de las obligaciones contraídas con las Cajas con motivo de créditos o préstamos o por impago de deudas de cualquier clase frente a la Entidad".

Entiende, en consecuencia, el Consejo de Estado que hay fundamento jurídico suficiente para impugnar el presente artículo, por infracción del orden de competencias derivado de la Constitución y oponerse a la legislación básica, en cuanto a que se exige que el incumplimiento sea grave, y a la exigencia de contumacia y reconocimiento por sentencia firme. La causa es que la legislación básica del Estado ha establecido una serie de condiciones específicas para el ejercicio del cargo de Consejero o para Compromisario que tienen el carácter de básicas. Siendo así que la legislación autonómica restringe el contenido normativo de la legislación básica, procede entender que el precepto no es acorde con el régimen constitucionalmente establecido.

III. La impugnación de los artículos 39.2, 3 y 4 (en conexión con el artículo 23.4) se produce porque -se dice- no respeta el quorum de asistencia y la regulación establecidos para la adopción de acuerdos prevista en el artículo 12.2 de la LORCA respecto de los supuestos de disolución, liquidación y fusión de la entidad: asistencia de la mayoría de los miembros y voto favorable de los dos tercios de los asistentes.

El quorum establecido en la legislación básica es el recogido en el artículo 12.2 de la LORCA, cuando afirma que

"Dos. Los acuerdos de la Asamblea General se adoptarán por mayoría simple de votos de los concurrentes, excepto en los supuestos que contemplan los apartados dos y tres del artículo once, en los que se requerirá, en todo caso, la asistencia de la mayoría de los miembros, siendo necesario, además, como mínimo, el voto favorable de los dos tercios de los asistentes.

Cada Consejero general tendrá derecho a un voto, otorgándose a quien presida la reunión voto de calidad. Los acuerdos válidamente adoptados obligan a todos los Consejeros generales, incluidos los disidentes y ausentes.

Asistirá a las Asambleas Generales con voz, pero sin voto, el Director general de la Entidad".

Parece claro que, puesto que el quorum exigido en el artículo 39 respecto de los acuerdos de "disolución y liquidación de la entidad o su fusión con otras" (art. 23.4), es diferente del establecido como básico, resulta acertada la impugnación ante el Tribunal Constitucional de la nueva regulación.

IV. Igualmente acertada parece la impugnación realizada de los artículos 43.3 y 44 de la ley autonómica, en cuanto que prevén un régimen de distribución de puestos en el Consejo de Administración con fundamento en los diversos grupos que forman la Asamblea General, que apenas coincide con lo previsto en el artículo 11.1 de la LORCA para la composición de la Asamblea, el cual determina que:

"Sin perjuicio de las facultades de gobierno, competen de forma especial a la Asamblea General las siguientes funciones:

Uno. El nombramiento de los Vocales del Consejo de Administración y de los miembros de la Comisión de Control de su competencia, así como su revocación antes del cumplimiento de su mandato".

Dada la disparidad de regímenes, los resultados electorales en la composición del Consejo de Administración pueden llegar a ser distintos, puesto que, según el régimen básico, la proporción de los elegidos puede no ser idéntica a la proporción establecida para la Asamblea General, de tal modo que pueden cruzarse votos de uno a otro grupo de electores y elegibles, dando lugar a resultados que supongan desproporciones respecto del modo de componerse la Asamblea General.

Teniendo en cuenta estas disparidades, puede entenderse que existen motivos suficientes para plantear el conflicto de inconstitucionalidad en este punto. Pudiendo decirse lo mismo respecto del artículo 53.5, si bien que respecto de los miembros de la Comisión de Control, y en relación con el artículo 22.1 LORCA.

V. El artículo 71.a resulta impugnable, según la propuesta de resolución, por tipificar como muy grave la infracción de normas reglamentarias, vulnerando los artículos 5.f y 6 de la Ley de 29 de julio de 1988, sobre disciplina e intervención de las entidades de crédito.

Efectivamente, en el artículo 42 de la Ley de 29 de julio de 1988, de disciplina e intervención de las entidades de crédito, fue declarado que los artículos 5 y 6 de dicha Ley, así como todos los demás artículos que se citan, tienen el carácter de norma básica, "a los efectos del ejercicio por las Comunidades Autónomas de las competencias que tengan atribuidas en materia sancionadora respecto de Cajas de Ahorro o Cooperativas de crédito". Y más adelante se añade en el propio artículo que "lo dispuesto en este número se entiende sin perjuicio, en su caso, de la posibilidad de tipificación por las Comunidades Autónomas, como muy graves, graves o leves, de otras infracciones de sus propias normas en materia de ordenación y disciplina".

Por otra parte, y en este contexto, la Comunidad Autónoma Canaria tiene competencia de desarrollo legislativo y ejecución, en el marco de la legislación básica del Estado, acerca de las instituciones de crédito cooperativo público y territorial y Cajas de Ahorro (Ley Orgánica de 10 de agosto de 1982, que aprueba el Estatuto de Autonomía de Canarias, artículo 32.5, en relación con la LOTRACA, de 10 de agosto de 1982).

Puesto que es clara la existencia de suficiente amparo competencial en el Estatuto de Autonomía para la tipificación realizada, procede pasar a examinar si la tipificación realizada por la Comunidad Autónoma canaria consiste en la tipificación de una norma sancionadora propia -lo que haría legítima la norma autonómica-, o más bien se trata de una norma autonómica por la que se atribuye a determinadas conductas una consecuencia jurídica distinta de la prevista por la norma básica.

El artículo 71 se expresa así:

"Constituyen infracciones muy graves: a) la realización de actos u operaciones prohibidas por esta Ley, o por los reglamentos que la desarrollen, o con incumplimiento de los requisitos establecidos para los mismos que puedan afectar a la solvencia económica de la entidad, salvo que tenga un carácter meramente ocasional o aislado".

Paralelamente, en la legislación básica, debe señalarse el contenido del artículo 4 de la Ley de 29 de julio de 1988, cuando afirma que "son infracciones muy graves: e) la realización de actos u operaciones prohibidas por normas de ordenación y disciplina con rango de ley o con incumplimiento de los requisitos establecidos en las mismas, salvo que tenga un carácter meramente ocasional o aislado".

El artículo 5 de la misma Ley establece que "son infracciones graves: (...) f) la realización de actos u operaciones prohibidas por normas reglamentarias de ordenación y disciplina o con incumplimiento de los requisitos establecidos en las mismas, salvo que tenga un carácter meramente ocasional o aislado".

Y, finalmente, el artículo 6 determina que "son infracciones leves aquellas infracciones de preceptos de obligada observancia para las entidades de crédito comprendidos en normas de ordenación o disciplina que no constituyan infracción grave o muy grave conforme a lo dispuesto en los dos artículos anteriores".

Sobre estos fundamentos normativos, entiende algún órgano preinformante que procede la impugnación del precepto por incluir la norma autonómica entre las conductas sancionadas como muy graves la infracción de reglamentos, sin limitarse a las infracciones tipificadas con rango de ley.

Además, existe también inconstitucionalidad -se dice-, porque se tipifica como muy grave el incumplimiento de requisitos que puedan afectar a la solvencia de la entidad, correspondiendo la potestad sancionadora a la Comunidad Autónoma (artículo 84), siendo así que el artículo 42.2 de la Ley estatal establece que la potestad sancionadora corresponde al Banco de España.

Entiende el Consejo de Estado que existen fundamentos para impugnar los referidos preceptos, pues la Comunidad Autónoma está constreñida por la ley básica, tanto en cuanto a la tipificación propia de la disciplina del crédito como de su calificación en cuanto a la gravedad.

VI. El artículo 59, párrafo 2, se entiende en la propuesta de resolución que invade la competencia exclusiva del Estado en materia de legislación laboral, de conformidad con la normativa estatal contenida en el Real Decreto 1.385/1985, de 1 de agosto, por el que se regula la relación laboral de carácter especial del personal de alta dirección, en cuyas disposiciones queda consagrado el principio de libertad de pactos entre las partes, por disponer el precepto cuya impugnación se pretende la nulidad de pleno derecho de los acuerdos suscritos por el Director General con la Caja de Ahorros, por los que se predetermine la cuantía de la indemnización o compensación que le pudiera corresponder en caso de cese.

Se afirma para justificar este punto que se invade la competencia exclusiva que al Estado corresponde en materia de legislación laboral, de conformidad con el artículo 149.1.7 de la Constitución. Y la norma estatal conculcada sería, más directamente, el Real Decreto 1.385/1985, de 1 de agosto, por el que se regula la relación laboral de carácter especial del personal de alta dirección, en cuyas disposiciones quedaría consagrado el principio de libertad de pactos entre las partes.

Entiende el Consejo de Estado que es correcta la impugnación aquí realizada, por cuanto la Comunidad Autónoma canaria, según los términos de su Estatuto (art. 34.B.5), tiene tan solo competencia para la "ejecución de la legislación laboral", y carece de capacidad para establecer normativa laboral propia. Siendo así que la norma autonómica que ahora se valora no tiene directa única e inmediata relación con la cuestión de Cajas de Ahorro y ni entidades de crédito cooperativo, sino que se trata de una norma específicamente laboral, resulta inconstitucional por falta de competencia para dictarla.

En méritos de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos suficientes para mantener el recurso de inconstitucionalidad interpuesto."

V.E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 7 de febrero de 1991.

EL SECRETARIO GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO PARA LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.