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La Sala Primera del Tribunal Constitucional, compuesta por doña María Emilia Casas Baamonde, Presidenta, don Javier Delgado Barrio, don Roberto García-Calvo y Montiel, don Jorge Rodríguez-Zapata Pérez, don Manuel Aragón Reyes y don Pablo Pérez Tremps, Magistrados, ha pronunciado
En los recursos de amparo acumulados núms. 4521-2001 y 5645-2001, ambos promovidos por doña Mercedes Burgos Marcos, compareciendo por sí misma en su condición de Licenciada en Derecho, con arreglo a lo dispuesto por el art. 81.1 LOTC, contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 6 de julio de 2001 (rollo de apelación núm. 216-2000) en el recurso de amparo núm. 4521-2001 y contra la Sentencia del mismo órgano judicial de 2 de octubre de 2001 (rollo de apelación núm. 60-2001) en el recurso de amparo núm. 5645-2001. Han comparecido el Ayuntamiento de Venta de Baños, representado por el Procurador de los Tribunales don Isacio Calleja García y defendido por el Abogado don Francisco García Amor, y el Ministerio Fiscal. Ha sido Ponente don Javier Delgado Barrio, quien expresa el parecer de la Sala.
1. Por escrito registrado en este Tribunal el 3 de agosto de 2001 doña Mercedes Burgos Marcos, compareciendo por sí misma en su condición de Licenciada en Derecho, con arreglo a lo dispuesto por el art. 81.1 LOTC, interpuso recurso de amparo (registrado con el núm. 4521-2001) contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 6 de julio de 2001, dictada en el rollo de apelación núm. 216-2000. 2. Los hechos de los que deriva la demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:
a) La demandante de amparo, en su calidad de Interventora del Ayuntamiento de Venta de Baños, dedujo recurso contencioso-administrativo contra la Resolución de la Alcaldía del citado Ayuntamiento de 5 de febrero de 2000, por la que se desestimaba la solicitud de la Sra. Burgos sobre remoción de obstáculos que impedían la remisión a la Intervención de informes interesados de la Secretaría de dicha corporación. En la demanda, con cita expresa del art. 23.3 LJCA, se especificaba que, en virtud de su condición de funcionaria pública, la Sra. Burgos comparecía por sí misma en defensa de sus derechos estatutarios. Del recurso conoció el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Palencia, el cual siguió la tramitación prevista en el procedimiento abreviado regulado en el art. 78 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa (en adelante LJCA). En el acto de la vista la Administración demandada planteó como objeción previa que la entonces actora no podía comparecer por sí misma (art. 23.3 LJCA), porque la materia debatida no era de personal, razón por la cual solicitó la inadmisión del recurso, a lo que se opuso aquélla aduciendo que sí se trataba de una cuestión de personal. El Juez acordó decidir este punto en la Sentencia.
b) El Juzgado dictó Sentencia el 18 de octubre de 2000, rechazando la inadmisibilidad propuesta por la Administración al entender que la acción ejercitada por la demandante tenía su base y fundamento en cuestiones directamente relacionadas con la función pública de Intervención y que, por lo tanto, era de aplicación el art. 23.3 LJCA, que permite a los funcionarios públicos comparecer por sí mismos en defensa de sus derechos estatutarios. Tras ello entraba a conocer del resto de las alegaciones sustantivas y terminaba estimando parcialmente el recurso contencioso-administrativo. c) Apelada la Sentencia por el Ayuntamiento con fundamento, entre otros, en el aludido defecto de postulación, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, recogiendo la jurisprudencia del Tribunal Supremo que consideró aplicable, entendió que lo discutido no era una cuestión de personal, pues la pretensión deducida descansaba principalmente en la vulneración de diversos principios establecidos en la legislación sobre haciendas locales relativos al ejercicio de la función interventora, y no tanto en los derechos y deberes del funcionario. En consecuencia entendió que no se habían cumplido los requisitos de la postulación ordinaria de defensa y representación por profesionales en ejercicio, y por ello estimó la apelación y declaró procedente la inadmisión del recurso contencioso-administrativo conforme al art. 69 b) LJCA, por haberse interpuesto por persona no debidamente representada, sin entrar en el análisis de las cuestiones sustantivas.
3. La demanda de amparo imputa a la Sentencia impugnada del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León una vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente del derecho de acceso a la jurisdicción, dado que dicha resolución judicial habría denegado una respuesta sobre el fondo de las cuestiones planteadas con fundamento en la concurrencia de un defecto procesal subsanable sin haber concedido un plazo para la corrección, sin tener en cuenta, por una parte, que fue el propio Juzgado el que consideró que la controversia versaba sobre una cuestión de personal; por otra, que si tal calificación fuera errónea habría debido conducir a que el Tribunal Superior de Justicia conociera del asunto en primera instancia [art. 8.1 a) LJCA en relación con el art. 10.1 a) LJCA]; y, por último, que la recurrente es Licenciada en Derecho.
La demanda de amparo termina solicitando que se estime el recurso, se anule la Sentencia impugnada y se retrotraigan las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictarla.
4. Por providencia de 24 de febrero de 2003 la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y requerir al Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León y al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Palencia para que remitieran, respectivamente, testimonio del rollo de apelación núm. 216-2000 y del procedimiento abreviado núm. 98-2000; y para que se emplazara a quienes fueron parte en el proceso, con excepción de la recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en estos autos, con traslado a dichos efectos de copia de la demanda presentada. 5. Por diligencia de ordenación del Secretario de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal de 26 de marzo de 2003 se acordó tener por recibido el testimonio de las actuaciones cuya remisión se había requerido y el escrito de personación del Procurador de los Tribunales don Isacio Calleja García, a quien se tuvo por parte en nombre y representación del Ayuntamiento de Venta de Baños; así como, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de todas las actuaciones del presente recurso de amparo al Ministerio Fiscal y a las partes personadas para que en el plazo de veinte días pudieran presentar las alegaciones que tuvieran por conveniente. También se concedía un plazo de diez días para que el Ministerio Fiscal y las partes personadas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 83 LOTC, alegaran lo que a su derecho conviniera sobre la posible acumulación a este recurso de amparo del núm. 5645-2001, interpuesto por la misma demandante. 6. La representación procesal del Ayuntamiento de Venta de Baños presentó su escrito de alegaciones el 23 de abril de 2003. Considera dicha Administración municipal que el recurso de amparo debe inadmitirse en la Sentencia que ponga fin a este proceso constitucional, puesto que no se habrían agotado los recursos existentes en la vía judicial previa [art. 44.1 a) LOTC] con el objeto de reparar la vulneración alegada y respetar el estricto carácter subsidiario del recurso de amparo. En concreto, para agotar la vía judicial previa, según se expone en este escrito, hubiera sido necesario promover el incidente de nulidad de actuaciones -regulado en el art. 240.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (antes de la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre)- con relación a la Sentencia impugnada. Para el caso de que no se estimara que concurre esta causa de inadmisión, el escrito justifica la decisión adoptada por el órgano judicial con los mismos argumentos que se contienen en la fundamentación jurídica de la Sentencia impugnada. En atención a lo expuesto, concluye el Ayuntamiento con la solicitud de que se declare la inadmisión del recurso y, subsidiariamente, se desestime. 7. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de alegaciones el 25 de abril de 2003. Tras la exposición de los antecedentes destaca el Fiscal que es aplicable al caso la doctrina de la STC 238/2002, de 9 de diciembre, en la que se enjuició un supuesto semejante al ahora planteado y se estimó el recurso de amparo que derivaba de un proceso seguido entre las mismas partes «por lo que bastaría ya con sostener en este dictamen lo ya acordado por la indicada resolución para dicho supuesto». El Ministerio Fiscal expone con detalle la doctrina de la STC 238/2002 y termina su escrito interesando que se otorgue el amparo con análogos pronunciamientos a los contenidos en el fallo de la citada resolución, acordando la acumulación a estos autos del recurso de amparo 5645-2001. 8. El 29 de abril de 2003 presentó la demandante su escrito de alegaciones. En él se reproducían las ya formuladas en la demanda, se destacaba que la STC 238/2002, de 9 de diciembre, había otorgado el amparo solicitado por la misma recurrente en «un caso exactamente igual al de autos» y se añadían diversas consideraciones relativas a la arbitrariedad en la que incurriría la Sentencia impugnada por no haber considerado la pretensión ejercitada como una estricta cuestión de personal; y al derecho al proceso debido y al juez predeterminado por la ley (art. 24.2 CE), que habrían debido llevar al Tribunal Superior de Justicia a conocer de las pretensiones deducidas en primera instancia si estimaba que la cuestión planteada no se refería a la materia de personal [art. 8.1 a) LJCA en relación con el art. 10.1 a) LJCA]. 9. Por escrito registrado en este Tribunal el 31 de octubre de 2001 doña Mercedes Burgos Marcos, compareciendo por sí misma en su condición de Licenciada en Derecho, interpuso recurso de amparo (registrado con el núm. 5645-2001) contra la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, de 2 de octubre de 2001, dictada en el rollo de apelación núm. 60-2001. 10. Los hechos de los que deriva esta demanda de amparo son análogos a los de la registrada con el núm. 4521-2001. La recurrente, en su condición de Interventora del Ayuntamiento de Venta de Baños, dirigió solicitud a la Alcaldía del citado Municipio a fin de que se instalaran mecanismos objetivos de verificación del cumplimiento de la jornada laboral. Desestimada tal petición en vía administrativa, interpuso la demandante de amparo recurso contencioso-administrativo, que se tramitó por el procedimiento abreviado (art. 78 LJCA) y la funcionaria compareció en el proceso por sí misma, por entender que la materia debatida era «cuestión de personal», siendo por tanto de aplicación el art. 23.3 LJCA. La Administración entendió que el objeto discutido no era «de personal», pero el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo entendió correcta la calificación de la recurrente y su Sentencia estimó parcialmente el recurso y anuló la resolución impugnada.
Contra dicha Sentencia interpusieron recurso de apelación tanto la Administración demandada como la aquí recurrente. La Administración volvió a alegar que el objeto del proceso no era una «cuestión de personal», por lo que concurría la causa de inadmisibilidad del recurso de haber sido interpuesto por persona «no debidamente representada» [art. 69,b) LJCA]. La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, sin conceder a la recurrente oportunidad de subsanar el defecto procesal, consideró que no se estaba ante una cuestión de personal y estimó la causa de inadmisión alegada por la Administración y, con ello, su recurso de apelación y declaró la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo.
11. La fundamentación jurídica de la demanda reproduce las alegaciones ya expuestas formuladas por la recurrente en el recurso de amparo 4521-2001 y en el escrito de alegaciones regulado en el art. 52 LOTC presentado por la Sra. Burgos en ese mismo proceso constitucional, solicitando la acumulación de ambos recursos. 12. Por providencia de 30 de enero de 2003 la Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite la demanda de amparo y requerir al Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, al Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 1 de Palencia y al Ayuntamiento de Venta de Baños para que remitieran, respectivamente, testimonio del rollo de apelación núm. 60-2001 y del procedimiento abreviado núm. 127-2000 y del expediente en el que se dictó resolución de fecha 30 de diciembre de 1999; y para que se emplazara a quienes fueron parte en el proceso, con excepción de la recurrente en amparo, para que en el plazo de diez días pudieran comparecer en estos autos, con traslado a dichos efectos de copia de la demanda presentada. 13. El 25 de febrero de 2003 fue registrado en este Tribunal escrito del Procurador de los Tribunales don Isacio Calleja García en el que solicitaba que se le tuviera por personado en representación de la Diputación Provincial de Palencia. El 26 de febrero de 2003 presentó otro escrito solicitando que se le tuviera por personado en nombre del Ayuntamiento de Venta de Baños e indicaba que la personación en nombre de la Diputación Provincial de Palencia había sido un error padecido (sic). 14. Por providencia de la Sección Primera de este Tribunal de 10 de marzo de 2003 se tuvo por personado y parte al mencionado Procurador en nombre y representación del Ayuntamiento de Venta de Baños y se le confirió un plazo de diez días para que acreditara que concurren en la citada Diputación Provincial los requisitos establecidos en el art. 47 LOTC para comparecer como recurrido. El Procurador Sr. Calleja presentó seguidamente escrito en el que ponía de manifiesto que, como ya había indicado en el escrito registrado el 26 de febrero, la personación en representación de la Diputación Provincial se había debido a un error y solicitaba que se acordara tenerle por personado sólo en nombre y representación del Ayuntamiento de Venta de Baños. 15. Por diligencia de ordenación del Secretario de Justicia de la Sala Primera de este Tribunal de 26 de marzo de 2003 se acordó tener por recibido el testimonio de las actuaciones y el expediente cuya remisión se había requerido y el escrito del Procurador de los Tribunales don Isacio Calleja García, así como, a tenor de lo dispuesto en el art. 52 LOTC, dar vista de todas las actuaciones del presente recurso de amparo al Ministerio Fiscal y a las partes personadas para que en el plazo de veinte días pudieran presentar las alegaciones que tuvieran por conveniente. También se concedía un plazo de diez días para que el Ministerio Fiscal y las partes personadas, de conformidad con lo dispuesto en el art. 83 LOTC, alegaran lo que a su derecho conviniera sobre la posible acumulación de este recurso de amparo al recurso núm. 4521-2001, interpuesto por la misma demandante. 16. Los escritos del Ayuntamiento de Venta de Baños (presentado el 23 de abril de 2003), del Ministerio Fiscal (presentado el 25 de abril de 2003) y de la recurrente en amparo (presentado el 29 de abril de 2003) reprodujeron sustancialmente las alegaciones -ya expuestas arriba- formuladas en el trámite del art. 52 LOTC del recurso de amparo núm. 4521-2001 y concluían con idénticos pedimentos. 17. La Sala Primera de este Tribunal, por Auto de 19 de mayo de 2003, acordó la acumulación de los recursos núm. 4521-2001 y 5645-2001, para que siguieran una misma tramitación hasta su resolución también única, desde el común estado procesal en que se hallaban -pendientes de señalamiento para deliberación y votación-, cuando por turno correspondiera. 18. Por providencia de 9 de marzo de 2005 se señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia el día 14 del mismo mes y año.
1. En los dos recursos de amparo que han sido acumulados se impugnan sendas Sentencias de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede Valladolid, de 6 de julio de 2001 (dictada en el rollo de apelación núm. 216-2000) y de 2 de octubre de 2001 (que resolvió el rollo de apelación núm. 60-2001). En los dos procesos a quibus la sucesión de decisiones judiciales ha sido la misma. El Juzgado en ambos casos, calificando las suscitadas como cuestiones de personal, admitió la comparecencia por sí misma de la demandante -art. 23.3 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la jurisdicción contencioso-administrativa, en adelante LJCA- y estimó en parte el recurso contencioso-administrativo. La Sala, por el contrario, entendió en ambos supuestos que en los procesos se planteaban cuestiones que no podían considerarse de personal y que, por ello, la condición de funcionaria de la demandante no la habilitaba para comparecer por sí, sino que era necesaria la postulación ordinaria de defensa y representación por profesionales en ejercicio. En consecuencia, estimando la apelación, acordó la inadmisibilidad del recurso contencioso-administrativo al amparo del art. 69 b) LJCA (por haberse interpuesto por persona incapaz, no debidamente representada o no legitimada) en relación con el art. 23.3 LJCA.
La demandante de amparo, funcionaria del cuerpo de Interventores de la Administración Local con destino en el Ayuntamiento de Venta de Baños, dirige contra ambas Sentencias del Tribunal Superior de Justicia, en lo fundamental, la alegación (que puede considerase como pretensión central en los dos recursos de amparo) de que aquéllas han vulnerado el derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE), en su vertiente de acceso a la jurisdicción, por haber negado una respuesta sobre el fondo de las cuestiones planteadas con fundamento en la concurrencia de un defecto procesal (la falta de postulación) que habría sido subsanable si se hubiera concedido un plazo al efecto. Planteados en estos términos -y como han puesto de manifiesto el Ministerio Fiscal y la propia recurrente en sus escritos de alegaciones-, los casos que dan lugar a los dos recursos que ahora son resueltos de forma acumulada son -en lo relevante- idénticos al que dio lugar a la STC 238/2002, de 9 de diciembre, dictada en otro recurso de amparo también interpuesto por la Sra. Burgos contra Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León que inadmitió por falta del requisito de la postulación el recurso contencioso-administrativo que había sido parcialmente estimado en primera instancia. A la argumentación de la citada STC 238/2002 es necesario, por tanto, remitirse en este proceso constitucional.
2. El Ayuntamiento de Venta de Baños solicita en sus escritos de alegaciones que se declare la inadmisibilidad de los dos amparos acumulados por falta de agotamiento de los recursos utilizables en la vía judicial previa [art. 44.1 a) LOTC]. A su juicio, para respetar el carácter subsidiario del recurso de amparo hubiera sido necesario promover el incidente de nulidad de actuaciones regulado en el art. 240.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (antes de la reforma llevada a cabo por la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre) con relación a las Sentencias impugnadas.
Debe darse aquí la misma respuesta que en el caso de la STC 238/2002 se produjo para idéntica alegación formulada entonces por el Ministerio Fiscal. Dado que en fase de apelación del proceso contencioso-administrativo -a diferencia de lo que sucede en primera instancia- no existe una previsión legal específica relativa a un trámite de subsanación para los defectos de postulación, no puede aceptarse que «sea exigible la utilización del incidente de nulidad de actuaciones para demandar del órgano judicial la habilitación de un trámite no previsto expresamente para esa fase procesal y, además, para subsanar una deficiencia en la postulación que la propia Sala del Tribunal Superior de Justicia situaba en el inicio del proceso. Resultaría, por tanto, desproporcionado que no tomar tal iniciativa pudiera acarrear la inadmisión del amparo que se nos solicita» (STC 238/2002, FJ 3). Hay que rechazar, pues, esta alegación respecto de la admisibilidad de los recursos de amparo.
3. En cuanto al fondo de las cuestiones planteadas, la STC 238/2002 recordó, una vez más, la «especial intensidad» con la que, conforme a reiterada jurisprudencia de este Tribunal, debe aplicarse el principio pro actione en casos como el presente en los que está en juego uno de los contenidos, «acaso el más genuino», del derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE): el acceso a la jurisdicción; principio que obliga a los órganos judiciales, en las circunstancias destacadas por esa misma jurisprudencia, a dar oportunidad de corregir los defectos formales subsanables (FJ 4). Tras destacar que no corresponde a este Tribunal revisar la calificación que las Sentencias impugnadas dieron a las pretensiones deducidas negándoles la naturaleza de asuntos de personal (FJ 5), se concluyó que «la omisión de los requisitos de postulación en el momento de la interposición de la demanda del proceso del que este recurso de amparo trae causa era subsanable, y que los órganos judiciales debían haber requerido a la parte para que subsanase el defecto antes de extraer la consecuencia jurídica que a su falta se anuda legalmente. Al no seguir esta pauta de comportamiento, e inadmitir el recurso contencioso-administrativo, privando así a la demandante de una resolución de fondo, se generó indefensión» contraria al art. 24.1 CE (FJ 6).
Las cuestiones de legalidad ordinaria que están implicadas en los procesos a quibus nos condujeron en la STC 238/2002 a precisar que «la función de este Tribunal en orden a reparar o restablecer el derecho fundamental vulnerado exige la anulación de la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia que aquí se impugna, pero nuestro pronunciamiento ha de detenerse precisamente aquí para respetar la función jurisdiccional que a los Jueces y Tribunales ordinarios atribuye el art. 117 CE. Es al Tribunal Superior de Justicia a quien le corresponde dictar nueva Sentencia en la que, con respeto al derecho fundamental vulnerado, se adopte la solución más ajustada a la legalidad ordinaria, interpretada con los parámetros constitucionales a los que hemos hecho referencia en esta resolución» (FJ 8).
4. Como también sucedió en el caso de la STC 238/2002, la estimación de la pretensión central de los recursos de amparo y la retroacción de actuaciones a que conduce como forma de reparar la vulneración del derecho a la tutela judicial efectiva hace innecesario el análisis de las alegaciones adicionales que la recurrente dirige contra las Sentencias impugnadas (FJ 9).
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal Constitucional, por la autoridad que le confiere la Constitución de la Nación Española,
Otorgar el amparo solicitado por doña Mercedes Burgos Marcos y, en consecuencia: 1.º Reconocer su derecho a la tutela judicial efectiva (art. 24.1 CE). 2.º Declarar la nulidad de la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-Administrativo, con sede en Valladolid, del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León de 6 de julio de 2001, dictada en el rollo de apelación núm. 216-2000, y de la Sentencia del mismo órgano judicial de 2 de octubre de 2001, dictada en el rollo de apelación núm. 60-2001. 3.º Restablecer a la recurrente en el derecho fundamental vulnerado, a cuyo fin se retrotraerán las actuaciones al momento inmediatamente anterior al de dictar ambas Sentencias para que se concluya la tramitación de los recursos de apelación con pleno respeto al mencionado derecho fundamental.
Publíquese esta Sentencia en el «Boletín Oficial del Estado».
Dada en Madrid, a catorce de marzo de dos mil cinco.-María Emilia Casas Baamonde.-Javier Delgado Barrio.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Jorge Rodríguez-Zapata Pérez.-Manuel Aragón Reyes.-Pablo Pérez Tremps.-Firmado y rubricado.
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