Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
La Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, en su sesión del día 12 de marzo de 2013, a la vista del Informe remitido por ese Alto Tribunal acerca del Informe de fiscalización de las contrataciones desarrolladas por las Entidades Locales en relación con las Inversiones Financiadas por el Fondo Estatal de Inversión Local creado por Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, acuerda
1. Instar al Gobierno a:
– Promover las modificaciones normativas oportunas dirigidas a evitar en el futuro la aprobación de disposiciones y programas destinados a la financiación de obras públicas que repercutan negativamente de manera significativa en el cumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.
– Adoptar las medidas oportunas para instar a las entidades locales que hayan ejecutado inversiones financiadas con cargo al Fondo Estatal de Inversión Local, creado por el Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, y que no se encuentren aún en funcionamiento, a que pongan a disposición del uso público en el más breve plazo posible las inversiones realizadas.
– Proporcionar apoyo a las entidades locales, especialmente a las de menor dimensión, para su plena incorporación al uso de las tecnologías de la información y la comunicación, adoptando las medidas oportunas para que las diputaciones provinciales presten la asistencia que precisen aquellas entidades locales que lo soliciten, respetando en todo caso los principios de disponibilidad presupuestaria y de contención de los gastos de personal vigentes en cada momento.
2. Instar a los responsables de las Entidades Locales a:
– Efectuar una adecuada planificación de los proyectos de obras a realizar, especialmente en aquellos supuestos en los que la financiación otorgada por terceros esté condicionada al cumplimiento de determinados requisitos, como es el caso, en donde el objetivo de generación de empleo, principal objetivo de la constitución del Fondo, no se respetó por las Entidades Locales, ni en cuanto a los criterios de selección de los proyectos, ni en lo que respecta a su efectivo seguimiento.
– Realizar, con carácter previo a la aprobación de proyectos de obras, un análisis previo de su necesidad y de la viabilidad financiera de su mantenimiento en el tiempo, para evitar la demora en la entrada en funcionamiento de las obras que, aún subvencionadas por terceros, su puesta en marcha no pueda ser financiada por la Entidad, tal y como denuncia el Tribunal de Cuentas en algunos de los proyectos subvencionados.
– Tomar las medidas necesarias para garantizar un estricto cumplimiento de la normativa reguladora de la contratación, en aspectos tales como:
• exigencia de proyectos de supervisión y de actas de replanteo previo;
• adecuada ponderación del criterio del precio en la adjudicación de los contratos, para obtener una asignación lo más económica posible de los recursos;
• delimitación precisa del alcance de las mejoras a valorar para eliminar posibles arbitrariedades en las adjudicaciones o bajas encubiertas en el precio que se puedan traducir en la ejecución de obras distintas a las proyectadas;
• recurso limitado a la modificación de los contratos para aquellos supuestos en los que surjan necesidades imprevisibles, evitando que, como pone de manifiesto el Tribunal, existan expedientes modificados de forma irregular;
• cumplimiento del plazo legalmente previsto para el pago del precio de los contratos;
• o evitando la existencia de retrasos injustificados en el inicio de la ejecución de los contratos, así como en los plazos de ejecución, sin la consiguiente imposición de penalidades al contratista.
3. Instar al Tribunal de Cuentas a:
– Proseguir con el fomento de la plena incorporación de las Entidades Locales a las tecnologías de la información y la comunicación, potenciando la rendición telemática de sus cuentas y de cuanta información complementaria pueda ser recabada por el Tribunal para el ejercicio de su función fiscalizadora.
– Extender los procedimientos de rendición telemática de cuentas y de información complementaria al resto de entes del Sector público administrativo, empresarial y fundacional, así como el Sector público autonómico, para alcanzar una mayor agilidad en el ejercicio de su función fiscalizadora y mejorar los niveles de eficacia y eficiencia en la rendición de cuentas de los entes obligados.
– Continuar planificando nuevos procedimientos de fiscalización de tipo horizontal, como el desarrollo con el Fondo Estatal de Inversión Local, que presenten una imagen representativa de aspectos concretos de la actividad económico-financiera desarrollada por un determinado sector.
Palacio del Congreso de los Diputados, 12 de marzo de 2013.–El Presidente de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Ricardo Tarno Blanco.–La Secretaria Primera de la Comisión Mixta para las Relaciones con el Tribunal de Cuentas, Celia Alberto Pérez.
Aquí aparece una imagen en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
El Pleno del Tribunal de Cuentas, en el ejercicio de su función fiscalizadora establecida en los artículos 2.a), 9 y 21.3.a) de la Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo, y a tenor de lo previsto en los artículos 12 y 14 de la misma disposición y concordantes de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, ha aprobado en sesión de 26 de septiembre de 2012, el Informe de Fiscalización de las contrataciones desarrolladas por las Entidades locales en relación con las inversiones financiadas por el Fondo Estatal de Inversión Local creado por Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, y ha acordado su elevación a las Cortes Generales y al Pleno de las Corporaciones Locales correspondientes, según lo prevenido en el artículo 28.4 de la Ley de Funcionamiento.
ÍNDICE
1.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO Y ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN.
1.2 ANTECEDENTES.
1.3 MARCO JURÍDICO.
1.3.1 El FEIL en el marco del Plan E.
1.3.2 Creación del FEIL.
1.4 DISTRIBUCIÓN DEL FEIL.
1.4.1 Proyectos presentados y aprobados.
1.4.2 Clasificación de los proyectos aprobados.
3.1 ACTUACIONES DE LOS AYUNTAMIENTOS PREVIAS A LA OBTENCIÓN DE LA FINANCIACIÓN.
3.1.1 Adaptación tecnológica.
3.1.2 La selección de los proyectos por las entidades locales.
3.1.2.1 Inicio de actuaciones para la selección de proyectos.
3.1.2.2 Procedimientos para la elaboración y selección de proyectos.
3.1.2.3 Criterios para la selección de proyectos.
3.1.2.4 Análisis del requisito de la nueva planificación de los proyectos.
3.2 ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN.
3.2.1 Selección del contratista y adjudicación de los contratos.
3.2.1.1 Actuaciones preparatorias de los contratos: supervisión del proyecto y acta de replanteo.
3.2.1.2 Procedimiento de adjudicación de los contratos.
3.2.1.3 Evaluación de los criterios de adjudicación, con especial referencia al del empleo.
3.2.2 Ejecución de los contratos.
3.2.2.1 Inicio de la ejecución de los contratos.
3.2.2.2 Certificaciones de obra y abono a los contratistas.
3.2.2.3 Modificación de contratos.
3.2.2.4 Finalización y recepción de las obras.
3.2.2.5 Solicitud de prórrogas para la ejecución de los contratos.
3.2.2.6 El empleo en la ejecución de los contratos.
3.2.3 Otros contratos no financiables por el FEIL.
3.3 PUESTA EN FUNCIONAMIENTO Y EXPLOTACIÓN DE LAS INVERSIONES.
3.3.1 Puesta en funcionamiento de las inversiones.
3.3.2 Costes derivados de la puesta en funcionamiento.
3.3.3 Explotación de las inversiones.
1.1 INICIATIVA DEL PROCEDIMIENTO Y ÁMBITO DE LA FISCALIZACIÓN.
El Programa de Fiscalizaciones del Tribunal de Cuentas para el año 2010, aprobado por el Pleno del Tribunal de Cuentas en sesión de 28 de enero de 2010, incluía en el apartado III.6 Fiscalizaciones programadas por iniciativa del Tribunal de Cuentas. Fiscalizaciones en los Sectores públicos autonómico y local, la «Fiscalización de las contrataciones desarrolladas por las Entidades locales en relación con las inversiones financiadas por el Fondo Estatal de Inversión Local creado por Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre», de acuerdo con lo previsto en el artículo 45 de su Ley Orgánica 2/1982, de 12 de mayo.
El Fondo Estatal de Inversión Local (FEIL) se creó por Real Decreto-ley 9/2008, en el marco del Plan Español para el Estímulo de la Economía y del Empleo (Plan E) dentro del eje de Medidas de Fomento del Empleo. Este Fondo se dotó con 8.000 millones de euros, equivalentes al 0,8 % del PIB de España en 2009, y trataba de favorecer aquellas inversiones que contribuyesen a dinamizar a corto plazo la actividad económica, influyendo directamente en la creación de empleo. El Fondo se distribuyó según el criterio de proporcionalidad de las respectivas cifras de población registrada en los padrones municipales.
Los objetivos de la fiscalización, de acuerdo con las Directrices Técnicas aprobadas por acuerdo de Pleno de 24 de febrero de 2011, han sido los siguientes:
1. Evaluar los procedimientos internos seguidos en los Ayuntamientos para la selección de los proyectos financiados con cargo al FEIL.
2. Evaluar los procedimientos de control interno aplicados en los Ayuntamientos con el fin de determinar si fueron suficientes para garantizar una correcta actuación en la actividad económico-financiera en relación con las inversiones financiadas con el FEIL.
3. Verificar si la actividad contractual financiada con cargo al FEIL se ha realizado de conformidad con la normativa de aplicación, en los distintos momentos de la preparación, perfeccionamiento y adjudicación, así como, en la ejecución, modificación y extinción de los contratos. En particular, se analizó el cumplimiento de los requisitos de publicidad y concurrencia en la selección de los contratistas.
4. Verificar la aplicación de los fondos recibidos por las entidades locales a los fines del FEIL.
El ámbito temporal de la fiscalización se ha referido a las actuaciones realizadas por las entidades locales desde la selección de los proyectos hasta la justificación de los fondos recibidos y la puesta en funcionamiento de las inversiones. Las actuaciones se concretaron fundamentalmente en los ejercicios 2009 y 2010 si bien, en numerosos proyectos se extendieron hasta 2011.
1.2 ANTECEDENTES.
La situación económica española a finales del año 2008, momento en el que se aprobó el Real Decreto-ley por el que se creó el FEIL, se caracterizaba por las siguientes notas.
Tras un largo ciclo expansivo impulsado fundamentalmente por el consumo privado y la actividad inmobiliaria, comenzó un proceso de profundo ajuste a mediados de 2007.
Durante el primer trimestre de 2008 se produjo una desaceleración intensa de la tasa de crecimiento, motivada fundamentalmente por el frenazo de la actividad inmobiliaria, la ralentización del consumo y de la inversión en bienes de equipo y la aportación negativa del sector exterior. Por su parte, la crisis financiera internacional, con el endurecimiento de las condiciones de financiación, afectó también de forma negativa a la economía española.
La evolución del Producto Interior Bruto, en el último trimestre de 2008 registró un crecimiento interanual del –0,7 % (1), 1,8 puntos por debajo del ritmo de avance observado en el periodo anterior. En ese momento los indicadores preveían una tasa de crecimiento en 2009 en torno al 1,6 %, resultando finalmente la tasa de variación interanual del –3,1 % (2)
(1) Datos de la Contabilidad Nacional Trimestral del Instituto Nacional de Estadística del cuarto trimestre de 2008.
(2) Datos de la Contabilidad Nacional Trimestral del Instituto Nacional de Estadística del cuarto trimestre de 2009.
El deterioro de la actividad económica tuvo un importante efecto en la evolución del empleo que registró al final del año 2008 una variación interanual del –3,1 %. Así, en el periodo comprendido entre octubre de 2006 y octubre de 2007, el número de desempleados aumentó un 2,2 %, alcanzando la cifra de 2,03 millones de personas en dicha fecha.
El número de desempleados se incrementó en un 66,4 % en el último trimestre de 2008 respecto al mismo trimestre de 2007, alcanzando los 2,54 millones de parados al final de 2008. Además, el número de afiliaciones a la Seguridad Social mostró un descenso del 3,4 % en el último trimestre del año.
El aumento del desempleo fue bastante dispar en función de los distintos sectores productivos. En el sector de la construcción fue especialmente intenso, alcanzando una destrucción de puestos de trabajo del 20,7 % en los últimos meses del ejercicio 2008, tras una tendencia de acusado deterioro a lo largo del año.
La inversión en construcción se ralentizó durante el ejercicio 2007, situándose en el primer semestre ocho décimas por debajo de la cifra del segundo semestre del ejercicio precedente, manteniéndose esta tendencia durante el tercer trimestre de 2007. La ejecución de proyectos de obra se redujo debido a la moderación en la demanda residencial y a la limitación en las concesiones del crédito hipotecario.
En el primer trimestre de 2008 el número de visados de obra cayó de forma significativa, las viviendas iniciadas fueron casi inexistentes y el ritmo de ventas se frenó. Además los riesgos de impago se dispararon, generalizándose desde el sector de la construcción hacia el resto de las actividades.
Por su parte, la caída de los ingresos fiscales derivados de las figuras impositivas ligadas a la actividad inmobiliaria afectó a la capacidad recaudatoria y de gasto de las entidades locales.
1.3 MARCO JURÍDICO.
1.3.1 El FEIL en el marco del Plan E.
El FEIL, creado por Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, se enmarcó dentro del Plan Español para el Estímulo de la Economía y del Empleo (Plan E), presentado en noviembre de 2008 en el Parlamento por el Presidente del Gobierno, que constaba de un conjunto de medidas de política económica a aplicar entre 2008 y 2010, siguiendo las directrices acordadas a nivel internacional, tanto en las cumbres internacionales del G-20, como a nivel europeo, con las recomendaciones del Programa Europeo de Recuperación Económica (PERE) (3).
(3) El Programa Europeo de la Recuperación Económica fue elaborado por la Comisión de las Comunidades Europeas y comunicado al Consejo Europeo en noviembre de 2008 y pretendía servir de base para un acuerdo rápido entre los Estados Miembros con objeto de reactivar la economía europea.
Este Plan de Estímulo constaba de cuatro ejes de actuación:
– Apoyo a empresas y familias.
Esta línea de actuación contenía medidas tanto fiscales como presupuestarias, con las que se estimaba un impulso fiscal de 31.000 millones de euros entre 2008 y 2009, previendo que el Instituto de Crédito Oficial destinaría 29.000 millones de euros a la concesión de créditos a empresas. Entre otras, incluyó actuaciones como la moratoria temporal parcial de las cuotas hipotecarias, la eliminación del Impuesto sobre el Patrimonio, la deducción de 400 euros en el Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, el incremento de las pensiones mínimas y del salario mínimo interprofesional para 2009, etc.
– Medidas financieras y presupuestarias.
De entre las medidas de este tipo, destacó la creación del Fondo para la Adquisición de Activos Financieros, destinado a apoyar la financiación a empresas y familias mediante la aportación de liquidez a las entidades de crédito a través de la adquisición de activos de máxima calidad crediticia. El Fondo tuvo una dotación inicial de 30.000 millones de euros, ampliables hasta un máximo de 50.000 millones financiados con cargo a los Presupuestos Generales del Estado mediante Deuda Pública emitida por el Tesoro. Otras actuaciones de esta naturaleza fueron, reducción del gasto público en materia de personal, elevación de la cobertura del Fondo de Garantía de Depósitos y de Inversiones y la actualización de determinados impuestos especiales.
– Medidas de modernización de la economía.
Este conjunto de medidas tenía como objetivo mejorar la productividad en sectores como el transporte, la energía, las telecomunicaciones, los servicios y la Administración Pública. Se definieron actuaciones como el Plan Avanza 2, el Plan de Ahorro y Eficiencia Energética 2008-2011, un nuevo modelo de gestión aeroportuaria, la nueva Ley de Puertos, deducciones fiscales por actividades de I+D+i y el Plan de energías renovables 2011-2020, entre otros.
– Medidas de fomento del empleo.
De éstas destacan el Fondo Especial del Estado para el Estímulo de la Economía y el Empleo y el FEIL, aprobados ambos por Real Decreto-ley 9/2008 de 28 de noviembre.
El Fondo Especial del Estado para el Estímulo de la Economía y el Empleo se dotó con 3.000 millones de euros y su objeto fue financiar actuaciones de inmediata ejecución encaminadas a mejorar la situación coyuntural de determinados sectores productivos estratégicos y acometer proyectos con alto impacto en la creación de empleo.
Por su parte, el FEIL se dotó con 8.000 millones de euros con el objetivo de aumentar la inversión pública en el ámbito local mediante la financiación de obras de nueva planificación y ejecución inmediata a partir de comienzos de 2009, destinado a influir directamente en la creación de empleo. Con la aprobación de esta medida se trataba de favorecer las inversiones que contribuyesen a dinamizar a corto plazo la actividad económica. La financiación prevista estaba dirigida a proyectos que conllevasen mejoras en las dotaciones municipales de infraestructuras, tanto productivas como de utilidad social. El Fondo quedó adscrito al Ministerio de Administraciones Públicas (4) (en adelante, el Ministerio). De las diferentes actuaciones relacionadas con este Fondo, el objeto del presente Informe es la fiscalización de las contrataciones desarrolladas por las Entidades locales en relación con las inversiones financiadas por el mismo.
(4) Las atribuciones del Ministerio de Administraciones Públicas se integraron en el Ministerio de Política Territorial y Administración Pública tras la restructuración de los departamentos ministeriales publicada en el Boletín Oficial del Estado el 21 de octubre de 2010. En la actualidad dichas atribuciones han sido asumidas por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, según la última reestructuración de los departamentos ministeriales publicada en el Boletín Oficial del Estado el 22 de diciembre de 2011.
El apoyo a la obra pública en el marco global del Plan E, teniendo en cuenta tanto el FEIL como en el Fondo Estatal para la Dinamización de la Economía y el Empleo, y las dotaciones recogidas directamente en los Presupuestos Generales del Estado, supusieron la asignación de recursos por un importe superior a los 33.000 millones de euros en 2009. Como complemento a las medidas anteriores se creó una línea de avales del Instituto de Crédito Oficial por importe de 3.000 millones de euros, para que los Ayuntamientos pudieran hacer frente a los pagos pendientes a proveedores y a las empresas prestadoras de servicios.
Además, para complementar las dotaciones efectuadas con las medidas contenidas en el Plan E, se aprobó el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre, que creó el Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local. Este Fondo se justificó en la necesidad de adoptar medidas urgentes generadoras de empleo y de incentivación de la economía, para hacer frente a la situación de crisis económica y al proceso de destrucción de empleo, especialmente acusado en España en los últimos meses de 2009.
Este Plan, dotado de 5.000 millones de euros, tenía una doble finalidad; por una parte, ser continuación del FEIL y a partir de comienzos del 2010, incrementar la inversión pública en el ámbito local a través de la financiación de actuaciones generadoras de empleo en obras de nueva planificación y ejecución inmediata. Por otra, contribuir a la sostenibilidad social, mediante la financiación de gastos corrientes destinados a la prestación de servicios educativos, así como otros servicios sociales de competencia municipal, especialmente los derivados de la gestión de los servicios de atención a las personas en situación de dependencia.
1.3.2 Creación del FEIL.
El FEIL se creó por Real Decreto-ley 9/2008, de 28 de noviembre, al amparo de las competencias estatales previstas en los apartados 1, 13 y 14 del artículo 149.1 de la Constitución (5). La urgencia en la aprobación de la norma, así como su incidencia con carácter global en el conjunto del territorio, se justificaron en la necesidad de actuar con la máxima celeridad frente al rápido debilitamiento general de las condiciones económicas, utilizándose por ello la figura del Real Decreto-ley, prevista en el artículo 86 de la Constitución.
(5) El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1. La regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
…
13. Bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
14. Hacienda General y Deuda del Estado.
La naturaleza de los proyectos que eran objeto de esta medida extraordinaria requería el empleo de trabajadores y pretendía la movilización de recursos que se estimaba que, en gran medida, procederían de los excedentes a que dio lugar el brusco ajuste producido en el sector de la construcción. Igualmente se esperaba que el Fondo favoreciera la viabilidad y el empleo de pequeñas y medianas empresas que centraban sus actividades en áreas anexas a la construcción, los servicios de ingeniería, arquitectura, logística, así como la producción y movilización de materiales, maquinaria y equipamiento diverso.
Así, en el artículo 5 del Real Decreto-ley 9/2008 se señalaba que las solicitudes debían contener la previsión de las personas a ocupar en la ejecución de los proyectos y en el artículo 7, se estableció que la justificación que debía presentarse, debía acreditar los puestos de trabajo creados, identificando a los trabajadores contratados. En el artículo 9 a su vez, se señalaban las especialidades relativas a la contratación a realizar por las entidades, determinando en el apartado segundo que los contratos a celebrar debían incluir una condición especial de ejecución, de conformidad con el artículo 102 de la entonces vigente Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público (6), que asegurase que el nuevo personal que el contratista necesitaba emplear para la ejecución de las obras se encontrase en situación de desempleo.
(6) En la actualidad la actividad contractual del Sector Público se regula en el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobada por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.
La disposición adicional octava del Real Decreto-ley 9/2008 señalaba que, con carácter previo a la fecha de inicio de presentación de las solicitudes, el Secretario de Estado de Cooperación Territorial dictaría una Resolución en la que se estableciese el modelo para la presentación de solicitudes, así como las condiciones para la tramitación y justificación de los fondos aprobados. La Resolución que desarrolló el Real Decreto-ley se aprobó el 9 de diciembre de 2008 por la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial en la que, además, se precisaron aspectos de la financiación, como la exclusión de los gastos de redacción de los proyectos de obra de los gastos a financiar por el FEIL. Además, en esta Resolución se definía la situación legal de desempleo, señalando que sólo se computarían los contratos realizados por los adjudicatarios, con personas que se encontrasen en dicha situación conforme a lo previsto en el artículo 208 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social (LGSS), aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994.
De igual forma, por Resolución de 20 de marzo de 2009 de dicha Secretaría de Estado se regularon las condiciones de tramitación de la justificación de los recursos librados con cargo al FEIL.
Por otra parte, la Disposición Final Primera del Real Decreto-ley de creación del Fondo establecía que, para facilitar la tramitación de los correspondientes expedientes, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado elaboraría y haría público un pliego tipo de cláusulas administrativas que las entidades interesadas podrían utilizar para la preparación de la documentación necesaria para licitar y contratar las obras financiadas con cargo al FEIL. Se aprobaron los pliegos tipo para cada procedimiento de adjudicación: negociado con y sin publicidad y abierto. En el epígrafe 3.2.1 del presente Informe se analiza la utilización de estos pliegos tipo.
El artículo 7 del Real Decreto-ley 9/2008 de creación del FEIL señalaba que las entidades debían acreditar la realización de las inversiones y la finalización de las obras durante el primer trimestre de 2010, pudiendo concederse por la Dirección General de Cooperación Local, a solicitud de las entidades, una prórroga que no podría exceder de seis meses. El Real Decreto-ley 5/2010, que amplió la vigencia de determinadas medidas económicas de carácter temporal, entre ellas los plazos señalados para la acreditación de las inversiones y finalización de las obras financiadas por el Fondo, amplió la posible prórroga de seis a doce meses.
Durante la ejecución de los proyectos y previa solicitud de las entidades locales, se fueron concediendo o denegando prórrogas mediante Resolución de la Dirección General de Cooperación Local, así como ampliaciones de las inicialmente concedidas. Se solicitaron 3.483 prórrogas, concediéndose un total de 3.434 según datos facilitados por el Ministerio.
1.4 DISTRIBUCIÓN DEL FEIL.
El reparto teórico del Fondo se realizó entre los 8.110 municipios del territorio nacional y las ciudades autónomas de Ceuta y Melilla de manera proporcional a su población a 1 de enero de 2007, de acuerdo con las cifras del padrón municipal, que establecía una población total en España de 45.200.737 habitantes. A cada entidad le correspondían, por tanto, casi 177 euros por habitante. En la página Web del Ministerio se publicó la inversión máxima a realizar por cada una de las entidades con cargo al FEIL.
La disposición adicional tercera del Real Decreto-ley 9/2008 estableció que, además de los municipios, las mancomunidades y agrupaciones de municipios podían presentar proyectos hasta el importe máximo de la suma de las cantidades que le correspondían a cada uno de los Ayuntamientos que las integraban, es decir los municipios podían solicitar financiación para la ejecución de proyectos directamente o a través de mancomunidades o agrupaciones de municipios de las que formaran parte.
La financiación con cargo al Fondo, cubría el importe real de ejecución de la obra, hasta el límite máximo derivado del presupuesto de licitación, incrementado en el importe del Impuesto sobre el Valor Añadido repercutible o impuesto asimilable, no incluyendo en ningún caso los gastos de redacción de los proyectos de obras.
De los 8.000 millones de euros de dotación del Fondo, se distribuyeron finalmente 7.836.162.413,83 euros, es decir el 98 % del total previsto. Estos fondos se distribuyeron entre 8.082 municipios, 2 Ciudades Autónomas y 6 mancomunidades. En el anexo 1, se recoge la distribución territorial del Fondo.
En el cuadro siguiente se relacionan los 18 Municipios que no recibieron fondos procedentes del FEIL, su población y el importe máximo que les hubiese correspondido.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
En conjunto, la población de las entidades que no recibieron financiación ascendió a 44.024 habitantes y el importe de los fondos que se dejaron de recibir fue de 7.791.731,36 euros.
De estas entidades, San Juan de la Encinilla (Ávila), Arres (Lleida), La Quar (Barcelona) e Illán de Vacas (Toledo) no solicitaron ningún proyecto al Ministerio. El resto presentaron proyectos pero no fue aprobado ninguno.
La mayor parte de las entidades que no recibieron fondos tenían una población muy reducida, excepto Barbate (Cádiz), que con 22.582 habitantes le habrían correspondido 3.996.748,99 euros y Manilva (Málaga), con 12.249 habitantes, 2.167.929,25 euros.
Entre las entidades que recibieron fondos, el 86 % de ellas recibieron más del 99,5 % del importe que les correspondía según su población.
Al ser la población el criterio de distribución del Fondo, las Comunidades Autónomas que más importe recibieron fueron Andalucía, Cataluña y Comunidad de Madrid, ya que su población representaba el 18 %, 16 % y 13 % del total nacional, respectivamente.
En el cuadro siguiente se expone el importe recibido por cada Comunidad y Ciudad Autónoma, el importe máximo que le correspondía en función de su población y el porcentaje que cada una de ellas recibió del total del Fondo:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
No se produjeron desviaciones significativas entre el porcentaje de población de las Comunidades Autónomas y el importe recibido. La ejecución del Fondo se repartió entre todos los territorios de acuerdo con el nivel de población de cada uno de ellos, cumpliendo con el criterio establecido en el Real Decreto-ley.
Por tramos de población, las entidades con población superior a 50.000 habitantes no representaban más del 2 % del número de entidades, sin embargo contaban con más del 50 % de la población total, repartiéndose entre las 136 entidades más de la mitad de la cuantía del Fondo. En el siguiente cuadro se expone el importe y los porcentajes de reparto del Fondo por tramos de población, que fue recibido por un total de 8.090 entidades:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
1.4.1 Proyectos presentados y aprobados.
El procedimiento para la obtención de recursos del FEIL por las entidades locales comenzaba con la presentación de una solicitud de financiación individual para cada proyecto, por vía electrónica a través de una aplicación informática en la página Web del Ministerio. A esta solicitud debían adjuntar la documentación establecida en el Real Decreto-ley que creó el Fondo (7). A partir de dicha solicitud, las Delegaciones y Subdelegaciones del Gobierno, tras verificar el cumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos, lo comunicaban a la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, que autorizaba la financiación de los proyectos y ordenaba su publicación en la página Web del Ministerio.
(7) La solicitud debía remitirse junto a una memoria explicativa del proyecto de inversión y el Acuerdo del Pleno o de la Junta de Gobierno del Ayuntamiento, en el que se aprobase el proyecto.
El Ministerio recibió un total de 32.970 solicitudes de proyectos para su financiación por el FEIL (8.094 municipios, 2 Ciudades Autónomas y 7 mancomunidades de municipios), de los que fueron aprobados un total de 30.698 proyectos, el 93 % de los presentados. De estos últimos, según la información facilitada por el Ministerio, 30.620 estaban liquidados a la fecha de cierre de los trabajos de fiscalización, es decir habían recibido la totalidad de la financiación y se había justificado la aplicación de los fondos por las entidades locales y 78 proyectos (8) estaban pendientes de liquidación. Además, un total de 2.073 solicitudes para la ejecución de proyectos no fueron autorizadas y 199 proyectos autorizados fueron cancelados.
(8) El Ministerio informa que a junio de 2012 figuran 9 proyectos pendientes de reintegrar.
Las Comunidades Autónomas con mayor porcentaje de proyectos aprobados y liquidados fueron las Comunidades del Principado de Asturias, Galicia y la Comunidad de Madrid, con un 97 % del total de proyectos presentados, mientras que la Comunitat Valenciana fue la única que tuvo un porcentaje inferior al 90 %. El cuadro siguiente recoge, por Comunidades y Ciudades Autónomas, el número de entidades que realizaron solicitudes, la distribución de los proyectos entre las mismas y su situación a la fecha de cierre de los trabajos de fiscalización.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Respecto a los proyectos en tramitación, el porcentaje de los mismos fue muy similar en todas las Comunidades Autónomas, siendo en todo caso, muy reducido. Por su parte, el porcentaje de proyectos no autorizados, los que finalmente no se llegaron a financiar por el Ministerio, fue muy similar en todas las Comunidades Autónomas, próximo al 7 %, destacando no obstante, la Comunitat Valenciana con un porcentaje de proyectos no autorizados cercano al 11 %.
El Real Decreto-ley 9/2008 estableció como límite para los contratos de obra celebrados, un valor estimado, calculado según las reglas del artículo 76 de la Ley 30/2007, de Contratos del Sector Público, inferior a cinco millones de euros, no pudiendo en ningún caso fraccionarse su objeto con el fin de no superar esta cantidad y no estableciendo ninguna limitación en cuanto a su importe mínimo.
El 72 % de los proyectos aprobados por el Ministerio, tuvieron un importe de adjudicación inferior a 200.000 euros, y fueron mayoritarios aquellos cuyo importe estuvo comprendido entre los 50.000 y los 200.000 euros, mientras los comprendidos entre uno y cinco millones de euros supusieron únicamente el 5 % del total. No obstante, según la cuantía total, el 39 % del importe del FEIL fueron proyectos comprendidos entre 200.001 y 1.000.000 de euros y el 38 % proyectos entre uno y cinco millones de euros.
El procedimiento mayoritariamente seleccionado para la adjudicación de los contratos, 41 % de los proyectos aprobados, fue el procedimiento negociado sin publicidad, que permite a las entidades la comunicación directa con los posibles adjudicatarios y restringe la publicidad a realizar del mismo.
El tamaño de las entidades fue un factor relevante en la selección del procedimiento de adjudicación de los contratos por las entidades. Así, las de población inferior a 1.000 habitantes ejecutaron principalmente los proyectos mediante la celebración de contratos menores, mientras que las entidades entre 1.001 y 50.000 habitantes emplearon preferentemente el procedimiento negociado sin publicidad. Por su parte, las entidades de población superior a 50.000 habitantes emplearon mayoritariamente el procedimiento abierto junto con el procedimiento negociado sin publicidad. En el cuadro siguiente se expone la distribución de los procedimientos de adjudicación por tramos de población.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Por último, 7 mancomunidades solicitaron fondos para la ejecución de 93 proyectos, de los que se ejecutaron 75. La mayoría, 40 proyectos, de una sola mancomunidad: Campo de Gibraltar, y 18 de la mancomunidad del Área Metropolitana de Barcelona. Estos contratos fueron adjudicados en su mayoría mediante el procedimiento negociado sin publicidad.
Los fondos procedentes del FEIL financiaron, con carácter general, el 100 % del importe justificado de las obras ejecutadas. El número total de entidades que recibieron esta financiación ascendió a 8.090 de las que 7.498 recibieron el 100 % del importe justificado por las inversiones autorizadas por el Ministerio. Las entidades que recibieron menos importe del justificado en sus inversiones ascendieron a 572.
Por otra parte, 20 entidades recibieron más financiación que el importe que justificaron por las inversiones, de las cuales 16, de acuerdo con la situación de la información remitida por el Ministerio, se encontraban pendientes de la resolución de diferentes trámites con el Ministerio, otras cuatro entidades, recibieron importe superior a lo justificado, sin que se tenga información sobre la existencia de trámites pendientes con el Ministerio. Estas últimas entidades eran las siguientes:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
En el siguiente cuadro se detalla la distribución de los fondos solicitados, adjudicados y justificados por Comunidades Autónomas, junto con el porcentaje de financiación de cada uno de los importes. El porcentaje financiado es el que corresponde al importe recibido sobre lo justificado:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
El importe recibido sobre lo justificado fue de prácticamente el 100 % en todas las Comunidades Autónomas.
El importe recibido en relación con el presupuesto solicitado no superó el 100 % en ningún caso, al ser el límite máximo de financiación, y en ninguna Comunidad Autónoma el porcentaje de la financiación sobre lo solicitado se situó por debajo del 94 %, lo que significó que las entidades ejecutaron las inversiones por el importe solicitado sin que prácticamente se produjeran bajas en el gasto ejecutado.
Los importes adjudicados fueron menores que los licitados, sin embargo, estas reducciones del precio de adjudicación respecto del de licitación se vieron compensadas, e incluso superadas, por el gasto ejecutado. Por tanto, la reducción que se produjo en la fase de adjudicación no tuvo ningún efecto en el gasto final de las obras.
1.4.2 Clasificación de los proyectos aprobados.
El Real Decreto-ley 9/2008 establecía que podrían financiarse con cargo al Fondo los contratos de obras definidos en el artículo 6 de la Ley 30/2007. Los contratos debían tener por objeto obras de competencia municipal. En particular se entendían incluidas las siguientes:
1. Las de adecuación, rehabilitación o mejora de entornos o espacios públicos urbanos, así como de promoción industrial.
2. Los equipamientos e infraestructuras de servicios básicos en las redes viarias, de saneamiento, alumbrado y telecomunicaciones.
3. Las de construcción, adecuación, rehabilitación o mejora de edificios y equipamientos sociales, sanitarios, funerarios, educativos, culturales y deportivos.
4. Las dirigidas a la protección del medio ambiente y la prevención de la contaminación, las de gestión de residuos urbanos, así como las orientadas a impulsar el ahorro y la eficiencia energética.
5. Las de supresión de barreras arquitectónicas.
6. Las de conservación del patrimonio municipal y protección y conservación del patrimonio histórico del municipio.
7. Las de construcción, adecuación, rehabilitación o mejora de la red de abastecimiento de agua potable a domicilio y tratamiento de aguas residuales.
8. Las dirigidas a promover la movilidad sostenible urbana y las encaminadas a mejorar la seguridad vial.
9. Las de prevención de incendios.
10. Las destinadas a la promoción del turismo
El artículo 6 de la Ley 30/2007 definía los contratos de obras como aquéllos que tenían por objeto la realización de una obra o la ejecución de alguno de los trabajos enumerados en el Anexo I de esa Ley o la realización por cualquier medio, de una obra que responda a las necesidades especificadas por la entidad del sector público contratante.
En el Anexo I de la Ley se incluían como contrato de obras los trabajos de demolición de inmuebles y movimientos de tierras como la limpieza de escombros, la pintura de señales en carreteras y aparcamientos, la pintura interior y exterior de edificios y acristalamiento.
Por último, la consideración de un contrato como contrato de obras también se regulaba en el artículo 106 de la Ley 30/2007, que señalaba que a los efectos de elaboración de los proyectos se clasificarían las obras, según su objeto y naturaleza, en los grupos siguientes:
a) Obras de primer establecimiento, reforma o gran reparación.
b) Obras de reparación simple, restauración o rehabilitación.
c) Obras de conservación y mantenimiento.
d) Obras de demolición.
El objeto del contrato de obras se encuentra definido de forma muy amplia, incluyendo actividades de reparación, conservación y mantenimiento tales como actividades de limpieza de parcelas y retirada de escombros, cauces de río o barrancos, pintado de la señalización horizontal y marcas viales, reparaciones, pintura de edificios que no constituyen inversiones sino que son gastos desde un punto de vista económico. Por tanto, el FEIL financió contratos de obras tal y como se encuentran definidos en la Ley 30/2007 y no exclusivamente inversiones que incrementaran el volumen o el valor de los activos de la Entidad local.
El Ministerio clasificó los proyectos en doce tipos, en función de la finalidad que se pretendía obtener con su ejecución. El tipo que se ejecutó en mayor número fue la «rehabilitación y mejora de espacios públicos», con 9.716 proyectos, el 32 % del total, adjudicándose contratos por más de dos mil seiscientos millones de euros, le siguió los «equipamientos e infraestructuras de servicios básicos», con 8.937 proyectos, el 29 % del total, los «equipamientos y edificios culturales, educativos o deportivos», con 5.377 proyectos, el 17 % del total y los «edificios y equipamientos sociales, sanitarios y funerarios», para cuya finalidad fueron ejecutados 2.580 proyectos, el 8 % del total. Estos cuatro tipos representaron el 87 % del total de proyectos ejecutados y el 86 % del importe total adjudicado, 6.529.624.399,36 euros.
El resto tuvieron menor relevancia, especialmente los proyectos destinados a la «promoción industrial», la «promoción del turismo» y la «prevención de incendios», finalidades que en menor medida fueron seleccionadas por las entidades para la ejecución de proyectos, y para las que se ejecutaron 191, 162 y 62 proyectos respectivamente. El cuadro siguiente recoge, por tipos de actuaciones, el número de proyectos aprobados, el importe de los contratos adjudicados para su ejecución y el importe de los fondos recibidos del FEIL.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Relacionando la finalidad de los proyectos ejecutados con la población de las entidades que los realizaron, las de población superior a los 50.000 habitantes ejecutaron más proyectos destinados a la protección del medio ambiente y a la prevención de incendios y las de entre 1.001 y 5.000 habitantes fueron las que más proyectos ejecutaron para la promoción industrial de su territorio, mientras que las de menos de 1.000 habitantes se centraron principalmente en los proyectos destinados a la conservación del patrimonio histórico y municipal de su territorio y a la construcción de edificios y equipamientos sociales, sanitarios y funerarios.
En cumplimiento del artículo 44.1 de la Ley 7/1988, de 5 de abril, de Funcionamiento del Tribunal de Cuentas, el Anteproyecto de Informe de esta fiscalización fue remitido a los actuales presidentes de 1.271 entidades y en su caso a los que habían ocupado el cargo en el período fiscalizado, que se mencionan en el citado Anteproyecto para que alegasen y presentasen los documentos y justificantes que estimasen pertinentes.
Las 1.271 entidades a las que se remitió el Anteproyecto de Informe fueron las 700 seleccionadas en la muestra y otras 571 que a raíz de comprobaciones efectuadas a partir de la base de datos facilitada por el Ministerio han sido mencionadas en el Informe.
Dentro del plazo legal concedido, se recibieron alegaciones de 334 entidades locales que, en virtud de lo dispuesto en el mencionado artículo 44, se incorporan a este Informe, en el que se han realizado las modificaciones que se han considerado procedentes como consecuencia de dichas alegaciones. Además se recibió en este trámite otra documentación, procedente de otras 26 entidades, que también se ha analizado y cuyo resultado se incorpora en el presente Informe.
En el anexo 22 se relacionan las entidades a las que se ha remitido el Anteproyecto de Informe, las que han remitido alegaciones y las que han aportado otra documentación.
Con objeto de cumplir los objetivos de la fiscalización, las actuaciones fiscalizadoras se han planteado mediante la selección de distintas muestras sobre los que se realizaron análisis diferenciados.
En una primera fase, con objeto de valorar los procedimientos de control interno, de selección de los proyectos por las entidades, la planificación de las actuaciones preparatorias, la cumplimentación de los requisitos para la solicitud de fondos, el procedimiento de selección de los contratistas y de adjudicación de los contratos, así como la ejecución de los proyectos, se seleccionó una muestra de 700 entidades locales (697 municipios y 3 mancomunidades), el 8,65 % del total de las entidades que obtuvieron fondos, cuya población representaba el 63 % del total. Los criterios empleados para la selección de esta muestra fueron el equilibrio interterritorial entre las distintas Comunidades Autónomas y su tamaño, seleccionando principalmente las de mayor población, al resultar beneficiarias de un mayor volumen de fondos.
Estas entidades tuvieron que cumplimentar un cuestionario, en relación con los procedimientos seguidos para la selección de los proyectos, las adaptaciones tecnológicas que tuvieron que llevar a cabo para la solicitud de los fondos, la contratación realizada sobre la totalidad de los fondos percibidos y sobre la ejecución de los contratos formalizados y su justificación al Ministerio.
Además se seleccionaron 1.270 (9) proyectos entre los 11.803 autorizados a las 700 entidades locales seleccionadas en la muestra anterior, el 10,76 % de los autorizados a dichas entidades. Los criterios empleados para la selección de estos proyectos fueron principalmente el equilibrio entre los procedimientos elegidos por las entidades para su adjudicación y el importe de adjudicación de los mismos, seleccionándolos en función de los diferentes tramos de adjudicación, con el doble objetivo de equilibrar los proyectos seleccionados en cada tramo y de maximizar a su vez el importe de los fondos analizados. Entre los 1.270 proyectos seleccionados se incluyeron un total de 317 que fueron ejecutados mediante la celebración de contratos menores, siete para los que se presentó solicitud pero que finalmente no fueron ejecutados y uno que no se ejecutó al resolver finalmente el Ayuntamiento el contrato, por incumplimiento de los términos contractuales por el contratista. En el anexo 2 se relacionan las 700 entidades y los 1.270 proyectos seleccionados.
(9) 5 proyectos fueron incorporados a la muestra en la fase de revisión de expedientes.
Para 940 proyectos de la muestra, las entidades debieron cumplimentar un cuestionario específico sobre los criterios de selección, los procedimientos llevados a cabo para su adjudicación, ejecución, finalización y la justificación ante el Ministerio de los fondos invertidos, el cumplimiento del plazo establecido en la Ley 30/2007 para el abono del precio y la posible financiación por el FEIL de los gastos de elaboración del proyecto de obra, que estaban taxativamente excluidos. A los 317 proyectos que fueron ejecutados mediante un contrato menor, se solicitó información que, fundamentalmente, pretendía detectar la posible existencia de fraccionamiento.
De las 700 entidades, 698 dieron cumplimiento al cuestionario sobre la contratación realizada, únicamente dos Ayuntamientos, Bronchales (Teruel) y Murchante (Navarra), que ejecutaron dos y tres proyectos respectivamente, por los que percibieron fondos del FEIL por 89.910 euros y 609.753,15 euros, no dieron respuesta, circunstancia que no ha impedido dar cumplimiento a los objetivos de la fiscalización. Por su parte, la respuesta a los cuestionarios sobre los proyectos seleccionados fue del 100 %.
En una segunda fase y con objeto de verificar documentalmente los aspectos fundamentales de la gestión de los fondos del FEIL por las entidades, así como la coherencia de la información aportada mediante los cuestionarios, se seleccionó una muestra de 98 proyectos correspondientes a 75 municipios, para los que se solicitó justificación documental sobre el procedimiento de selección de los proyectos, el procedimiento de contratación utilizado, el contrato formalizado y sus modificaciones, la ejecución del mismo a través de las certificaciones emitidas y su abono al contratista, el personal contratado para su ejecución, así como de la recepción de la obra por la entidad y su entrada en funcionamiento.
Los criterios de selección de esta muestra fueron los importes de adjudicación de los contratos (priorizando los de mayor importe), el equilibrio en el procedimiento elegido por la Entidad para su adjudicación, la existencia de indicios de fraccionamiento del objeto de los mismos, el tamaño de las entidades que los celebraron (71 proyectos fueron ejecutados por entidades con más de 50.000 habitantes y el resto por entidades con más de 5.000), así como el equilibrio interterritorial entre las distintas Comunidades Autónomas. Todas las entidades remitieron la documentación solicitada.
El análisis de la documentación de los expedientes de contratación seleccionados se orientó, en primer lugar, a verificar la coherencia de la documentación recibida con las respuestas a los cuestionarios iniciales y, posteriormente, a la detección de deficiencias e irregularidades en la selección de los proyectos, la adjudicación de los contratos, su ejecución y modificación, el abono de su precio y la contratación de personal para su ejecución.
Tras la revisión de la documentación remitida, se solicitaron documentos complementarios y aclaraciones específicas sobre las cuestiones insuficientemente documentadas, así como sobre las incoherencias, deficiencias e irregularidades detectadas, con objeto de formar opinión sobre las contrataciones desarrolladas por las entidades, la ejecución de los proyectos y su puesta en funcionamiento y explotación de las inversiones. En aspectos puntuales sobre cuestiones relevantes, se requirieron documentos y aclaraciones adicionales que permitieron completar las verificaciones realizadas.
Las actuaciones fiscalizadoras se han realizado mediante la utilización de procedimientos informáticos, de forma que los cuestionarios a cumplimentar por las entidades fueron descargados desde la página Web de Tribunal de Cuentas, previa remisión a cada una de ellas de una contraseña. Para su adecuada cumplimentación debían remitirse, por correo electrónico, los archivos informáticos que la aplicación ejecutable generaba. Este procedimiento fue apoyado con la elaboración de una guía de ayuda para las entidades, explicativa de los distintos pasos a realizar para su cumplimentación y envío. Fue habilitada una dirección electrónica específica, que fue el medio a través del que se canalizaron los envíos de documentación y la puesta en contacto con las entidades, excepto en los casos en que, por su elevado tamaño, se hizo necesaria la remisión de documentación mediante otros sistemas de almacenamiento masivo (CD, DVD, etc.). Igualmente se facilitaron los datos de contacto telefónico y electrónico de tres miembros del equipo fiscalizador para la resolución permanente de cualquier aclaración o problema derivado de la cumplimentación de las solicitudes.
3.1 ACTUACIONES DE LOS AYUNTAMIENTOS PREVIAS A LA OBTENCIÓN DE LA FINANCIACIÓN.
El Real Decreto-ley 9/2008, por el que se aprobó el FEIL, definió el tipo de obras financiables y fijó el plazo para presentar la documentación correspondiente a los proyectos a financiar con el Fondo: desde el 10 de diciembre de 2008 hasta el 24 de enero de 2009.
Por tanto, en un plazo inferior a dos meses, desde el 2 de diciembre de 2008, fecha de publicación del Real Decreto-ley que aprobó el FEIL y el 24 de enero de 2009, fecha límite para la presentación de las solicitudes, las entidades debían seleccionar las obras que presentarían al Ministerio para su financiación, elaborar los proyectos y presupuestos de estas obras, y determinar el número de puestos de trabajo que previsiblemente se iban a ocupar durante la ejecución de las obras y aprobar el proyecto por el Pleno o la Junta de Gobierno del Ayuntamiento, en caso de que no estuviera previamente aprobado, puesto que estos datos debían constar en la documentación de la solicitud, según determinó el Anexo de la Resolución de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial de 9 de diciembre de 2008.
Además, y sobre todo las entidades de menor población, tuvieron que realizar la adaptación tecnológica necesaria para la presentación de las solicitudes y posteriores trámites relacionados con el proyecto una vez aprobado, ya que toda la tramitación se debía realizar de forma telemática. Algunos de los municipios más pequeños, fueron asistidos por las correspondientes Diputaciones Provinciales, Consejos o Cabildos insulares o en su caso por las Comunidades Autónomas uniprovinciales.
Las entidades locales debían presentar una solicitud para cada uno de los proyectos de los que solicitaron financiación, con un importe máximo de 5 millones de euros por proyecto. Estas solicitudes podían realizarse de forma sucesiva en el tiempo durante el plazo establecido para ello.
El Ministerio, una vez presentada la solicitud de un proyecto por una entidad, disponía de un plazo de 20 días para dictar la Resolución de autorización de financiación del mismo, y a partir de esa fecha los Ayuntamientos disponían de un mes más para adjudicar el contrato.
Además, una vez conocida la Resolución aprobatoria de la financiación y previamente a la adjudicación del contrato, los Ayuntamientos debían proceder a la supervisión, aprobación y replanteo del correspondiente proyecto, que es el documento que define con precisión el objeto del contrato, salvo que se hubiera optado por la financiación de inversiones cuyo proyecto de ejecución ya estuviera redactado y aprobado previamente.
Respecto al tipo de proyecto que podían presentar las entidades, el Real Decreto-ley 9/2008 determinó que las obras debían ser de nueva planificación y de ejecución inmediata, concretando que por nueva planificación debían entenderse aquéllas cuya ejecución no estuviera prevista en el presupuesto del ejercicio 2009. Este requisito permitió presentar proyectos que ya habían sido elaborados por la entidad con anterioridad a 2009 y no ejecutados, ya que la única condición que debían cumplir para ser considerados como nueva planificación era que no estuvieran previstos en los créditos consignados en el presupuesto de 2009.
La tramitación de los proyectos se realizó exclusivamente mediante la utilización de los recursos de la Administración electrónica. Así las solicitudes de financiación de cada proyecto únicamente podían realizarse por vía electrónica, como estableció el artículo 5 del Real Decreto-ley, en los modelos normalizados recogidos en la Resolución de 9 de diciembre de 2008 de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial, a través de la página Web del Ministerio.
A través del mismo medio debieron comunicarse los datos relativos a la adjudicación de los contratos, la justificación de los fondos invertidos y las certificaciones de las obras.
3.1.1 Adaptación tecnológica.
En España, el marco legal de la Administración electrónica está constituido fundamentalmente por la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, que establece el concepto de firma electrónica reconocida y la equipara jurídicamente a la firma manuscrita, dotándola así de plena validez legal para las transacciones electrónicas, tanto públicas como privadas, y por la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos, que consagra el concepto de Administración electrónica en el marco jurídico español.
Uno de los fundamentos para el desarrollo de la Administración electrónica ha sido la creación de proyectos y servicios de carácter horizontal que las Administraciones y Organismos pueden utilizar para desarrollar sus servicios electrónicos. Por ello, una de las medidas fundamentales adoptadas ha sido el fomento de la creación de un conjunto de servicios básicos de intercambio de información entre la Administración Local y el resto de Administraciones Públicas, con objeto de agilizar los trámites, así como la eliminación de documentos administrativos en formato papel, mediante la implantación de un sistema de intercambio electrónico de datos entre los organismos.
Como se ha señalado, los trámites necesarios para la obtención y justificación por las entidades de los fondos del FEIL debían realizarse por vía electrónica, a través de la página web del Ministerio y con el fin de asegurar la identidad del solicitante, el acceso a la aplicación informática requería estar en posesión del DNI electrónico o de certificado digital reconocido, de persona física o jurídica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 11 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica. Además, las entidades necesitaban equipamiento informático suficiente para dar cumplimiento a los trámites de solicitud, gestión y justificación de las inversiones, así como conexión a Internet.
Con el objeto de valorar el esfuerzo tecnológico que tuvieron que realizar las entidades para tramitar los proyectos FEIL se solicitó información en los cuestionarios sobre la disponibilidad de firmas electrónicas, sobre la necesidad de equipos informáticos y sobre el apoyo que en su caso necesitaron de las Diputaciones provinciales, Comunidades Autónomas y otras entidades.
Respecto a la firma electrónica o certificado digital, la mayoría de las entidades de la muestra, un 57 %, disponían de firmas electrónicas o certificados digitales, al menos, desde el año 2007 (401 entidades). Por Comunidades Autónomas, fueron las entidades de las Comunidades de Cataluña y Navarra las que antes dispusieron de los mencionados medios, ya que el 89 % y 83 % respectivamente de las entidades tenían firmas electrónicas o certificados digitales en dicho año.
En el otro extremo se situaron las entidades de las Comunidades de Canarias y Extremadura, en las que únicamente el 38 % de las incluidas en la muestra disponían de estos medios en 2007.
Por tamaño de población, las entidades de menor dimensión (hasta 1.000 habitantes) fueron las que presentaron una proporción inferior de firmas electrónicas en el año 2007 (un 49 % de las mismas, mientras que el resto excedieron del 55 %).
Las entidades que no disponían de las firmas electrónicas o los certificados digitales necesarios tuvieron que adquirirlos antes de la finalización del plazo para la solicitud de fondos. Se ha obtenido información acerca del número de firmas y certificados que dichas entidades solicitaron con motivo del FEIL.
El 61 % de las entidades (426) manifestaron haber obtenido alguna firma electrónica o certificado digital con motivo del FEIL. Se obtuvieron un total de 625 firmas y certificados, lo que supuso que cada entidad obtuvo una media de 1,47 firma/certificado por este motivo. Un 65 % (277 entidades) que obtuvieron firmas y certificados, manifestaron haber obtenido únicamente una firma/certificado y un 27 % obtuvieron dos. Dos entidades, Zaragoza y San Fernando (Cádiz), manifestaron haber obtenido seis y cinco firmas/certificados respectivamente con motivo del FEIL.
Respecto al equipamiento informático que tuvieron que adquirir las entidades, únicamente 88 (el 12 %) tuvieron que realizar algún tipo de adaptación. El 88 % restante (610 entidades) manifestaron contar con los medios tecnológicos necesarios para dar cumplimiento a la solicitud de fondos y justificación de su empleo y no necesitaron ningún tipo de adaptación.
Fueron las entidades de las Comunidades del Principado de Asturias, del País Vasco, La Rioja y la Región de Murcia, las que manifestaron haber realizado mayores adaptaciones. Así de los datos obtenidos, un 29 % de las entidades del Principado de Asturias incluidas en la muestra tuvieron que realizar algún ajuste, por un 23 % y 22 % respectivamente de las entidades del País Vasco y La Rioja. Este porcentaje bajó al 20 % para las entidades de la Región de Murcia.
En el otro extremo se situaron las entidades de las Comunidades de Cantabria y las Illes Balears, en las que únicamente un 5 % y 6 % de las mismas, manifestaron haber realizado adaptaciones, o de Extremadura, en las que un 8 % de las entidades estaban también en esta situación.
Por tramos de población, las entidades de población igual o inferior a 1.000 habitantes, fueron las que tuvieron mayores necesidades de equipamiento informático, un 16 % de estas entidades realizaron algún tipo de adaptación tecnológica, siendo las más frecuentes la incorporación de ordenadores, de sistemas de digitalización de documentación, servidores y conexiones a Internet.
La adaptación tecnológica llevada a cabo por las entidades con motivo del FEIL supuso una modernización de los sistemas de las mismas que tuvo como utilidad inicial la realización de los diferentes trámites del Fondo, pero que posteriormente fue usada por las entidades para la mejora en su funcionamiento y el cumplimiento de sus funciones.
Respecto a las necesidades de apoyo por los servicios de asistencia de las Diputaciones provinciales y Comunidades Autónomas uniprovinciales para la realización de los trámites del FEIL, se ha solicitado información sobre el lugar desde el que se realizaron las gestiones.
El 98 % de las entidades (683) realizaron las solicitudes de fondos desde su propia sede, no recurriendo para ello a otras Entidades públicas o privadas. Únicamente el 1 % necesitaron disponer de los medios de sus Diputaciones Provinciales o Comunidades Autónomas para la realización de las solicitudes.
Las Diputaciones Provinciales de las provincias de Castilla y León y Extremadura fueron las que más apoyaron a las entidades de sus ámbitos territoriales para la solicitud de los fondos, ya que un 5 % y un 4 % respectivamente de las entidades incluidas en la muestra de dichas Comunidades Autónomas manifestaron haber realizado las solicitudes usando dichos servicios.
En función del tamaño de las entidades, fueron las de menor dimensión (menores o iguales a 1.000 habitantes) las que necesitaron mayor asistencia para la realización de las solicitudes de fondos. Así, un 5 % de las incluidas en la muestra manifestaron haber realizado las solicitudes desde la sede de sus Diputaciones Provinciales o Comunidades Autónomas y un 3 % desde la sede de la empresa con las que tenían contratada la prestación de servicios de llevanza de la contabilidad.
Las entidades con población superior a los 1.000 habitantes no necesitaron apenas asistencia de sus Diputaciones provinciales o Comunidades Autónomas para la solicitud de los fondos, ya que el 98 % de las mismas manifestaron haber realizado las solicitudes de los fondos desde la sede de la propia entidad, Sin embargo, para la realización del resto de trámites relacionados con la gestión y justificación de los fondos fue requerida asistencia por el 14 % de las entidades incluidas en la muestra (98 entidades), mientras que el 86 % restante tenían la autonomía suficiente para la realización de los distintos trámites y no precisaron tal asistencia.
Además, se ha solicitado información sobre la posible existencia de costes derivados de la prestación de asistencia por la empresa con la que tenía contratado el servicio de contabilidad o por otras entidades distintas a las Diputaciones Provinciales o Comunidades Autónomas en la solicitud y gestión de los fondos. Únicamente cinco entidades de la muestra solicitaron los servicios anteriormente descritos y, ninguna de ellas soportó ningún coste por la prestación de esta asistencia.
Por ello, de la información obtenida se deduce que, en términos generales, las entidades, tras la obtención de las firmas electrónicas, certificados digitales y equipamiento informático, en los casos en que esto fue necesario, contaban con los medios suficientes para la realización de los trámites del FEIL sin depender de otras entidades para ello.
3.1.2 La selección de los proyectos por las entidades locales.
Las entidades debieron elaborar proyectos que cumplieran con los requisitos definidos en el Real Decreto-ley 9/2008 y que además fueran inversiones útiles para el municipio. Entre las distintas alternativas, debían seleccionar las que cumplieran las finalidades previstas en el mismo.
Se ha analizado el procedimiento llevado a cabo por las entidades para la selección de proyectos y para la preparación de la documentación en el plazo máximo de los 54 días establecidos por la normativa para su presentación al Ministerio.
Asimismo, se han examinado los procedimientos utilizados por los departamentos y Unidades administrativas que participaron en el proceso, así como los criterios establecidos para la selección de propuestas de proyectos financiables, todo ello en el ámbito de la propia entidad y con carácter previo a la presentación de las solicitudes al Ministerio.
Se ha comprobado si se establecieron criterios para la selección de proyectos y entre los posibles criterios, se han considerado fundamentalmente la valoración de la necesidad pública que se pretendía satisfacer con el objeto del contrato, y si las entidades, en la selección de proyectos financiables, consideraron la incidencia que el proyecto en cuestión podría tener en el fomento del empleo. La consideración de este segundo criterio tiene su fundamento en que el propio Real Decreto-ley 9/2008, estableció la obligación de incluir en los contratos cláusulas sociales de fomento del empleo, en el marco de la utilización de la contratación pública como instrumento de política social.
3.1.2.1 Inicio de actuaciones para la selección de proyectos.
Según el Anexo de la Resolución de 9 de diciembre de 2008, en cada una de las solicitudes se debía incluir, entre otros extremos, el presupuesto de la obra proyectada, las fechas previstas de inicio y fin de su ejecución, la previsión de las personas a emplear y el contenido de la obra proyectada.
La solicitud de la financiación requería la elaboración de un procedimiento más o menos complejo según el tamaño de la entidad, en el que se establecieron los trámites para que las diferentes unidades administrativas elaboraran sus propuestas de inversión, los criterios para la elaboración de estas propuestas y la selección de los proyectos que serían finalmente presentados a la financiación del FEIL.
Se solicitó información a las entidades locales sobre el inicio de las actuaciones para la selección de los proyectos a presentar al Ministerio y, en concreto, si estas actuaciones habían tenido lugar antes de la fecha de publicación del Real Decreto-ley 9/2008.
El 83 % de las entidades manifestaron no haber realizado actuaciones preparatorias con anterioridad a la aprobación del FEIL, mientras que, el 17 % restante realizaron alguna actuación con anterioridad. Las actuaciones previas a las que se referían estas entidades correspondía a proyectos de obras que ya estaban redactados con anterioridad a la creación del FEIL y su ejecución había sido contemplada por la Entidad local, en ejercicios anteriores a 2009.
Se ha calculado el plazo medio que las entidades locales emplearon en la elaboración y presentación de propuestas, tomando como referencia la fecha de inicio de las actuaciones preparatorias y la fecha límite de presentación de proyectos al Ministerio. Las comprobaciones se han realizado sobre 364 entidades, resultando un plazo medio de 23 días en la elaboración y preparación de las propuestas que presentaron al Ministerio, variando entre los 31 días empleados por las entidades de más de 50.000 habitantes hasta los 18 días las de entre 1.001 y 5.000.
Por Comunidades Autónomas, las entidades de Galicia y Castilla-La Mancha fueron las que menor tiempo emplearon en la elaboración y selección de proyectos, una media de 14 días, y, en sentido contrario, las entidades de las Illes Balears fueron las que emplearon mayor plazo medio, 32 días.
Además, se ha analizado la celeridad con la que las entidades iniciaron las actuaciones respecto de la fecha de publicación del FEIL, y resultó que el 46 % de las entidades inició los trámites cuando ya habían transcurrido 30 días desde la publicación del Real Decreto-ley 9/2008 y por tanto con tan solo 24 días de plazo para la presentación de las solicitudes.
No obstante, las entidades de mayor población iniciaron antes la tramitación, el 51 % de las entidades de más de 50.000 habitantes iniciaron el procedimiento en los 15 primeros días desde la publicación del FEIL.
En consecuencia, en general se produjo demora en el inicio de las actuaciones, a pesar de que los plazos establecidos en el Real Decreto-ley 9/2008 ya eran muy reducidos, la mayor parte de las entidades no realizaron actividades para la elaboración y selección de los proyectos hasta un mes después de su publicación. Esta demora influyó negativamente en la planificación de la selección de proyectos para garantizar la optimización de los requisitos de creación de empleo y necesidad pública de la inversión.
3.1.2.2 Procedimientos para la elaboración y selección de proyectos.
Se ha comprobado si las entidades establecieron procedimientos para la selección de los proyectos, se han analizado las unidades intervinientes, el establecimiento de plazos por las propias entidades y la determinación de criterios para la elaboración de propuestas y la selección entre varias alternativas, así como el cumplimiento de los procedimientos establecidos.
Diseño de procedimientos para la selección de los proyectos.
El 82 % de las entidades, manifestaron haber utilizado un procedimiento concreto para seleccionar los proyectos. De éstas, el 53 % diseñó un procedimiento específico para el FEIL.
Por tramos de población, fueron las entidades de población superior a 50.000 habitantes las que diseñaron en su mayoría, el 58 %, un procedimiento específico para el FEIL.
De las 13 entidades de la muestra con población superior a 300.000 habitantes, únicamente Barcelona, Valencia y Murcia manifestaron utilizar el procedimiento general de la entidad.
La mayoría de estos procedimientos no se establecieron por escrito, incluso en aquéllas entidades que utilizaron el procedimiento general de la entidad, lo que constituye una debilidad de control interno para la adecuada selección de proyectos de inversión que garanticen la satisfacción de necesidades públicas existentes en el municipio.
Unidades intervinientes.
En relación con las unidades administrativas que elaboraron las propuestas de proyectos de inversión para su financiación por el FEIL, se solicitó información sobre los ámbitos en los que se integraban dichas unidades. En concreto estos ámbitos fueron los siguientes: Medio Ambiente, Urbanismo, Contratación, Economía y Hacienda, Educación y Cultura, Servicios Sociales y Secretaría General.
En la mayoría de las entidades, el 53 %, participó más de una unidad administrativa en la elaboración de alternativas. La unidad administrativa que más intervino en la elaboración de alternativas fue la de Urbanismo, en el 69 % de los casos, seguida de Medio Ambiente y Educación y Cultura.
Respecto a si la selección de proyectos se realizó o no entre diferentes alternativas y, en caso de realizarse, si se llevó a cabo por el equipo de gobierno o por una comisión o grupo de trabajo, resultó que en el 51 % de las entidades (el 67 % si se consideran las de más de 50.000 habitantes) se realizó una selección por el equipo de gobierno y en el 9 % los proyectos fueron seleccionados por una comisión o grupo de trabajo. Por su parte, en el 40 % de las entidades no fue necesaria la selección de proyectos.
Por otra parte, cuanto menor era la población de la entidad más se incrementó la proporción de las que no elaboraron alternativas de proyectos y, por tanto, no realizaron selección alguna.
Con la finalidad de comprobar los procedimientos que las entidades locales aplicaron para el control interno de los proyectos financiados por el FEIL, se solicitó información sobre las unidades administrativas que realizaron estas funciones y los resultados fueron que con carácter general, las entidades habían establecido unidades o comisiones de seguimiento: en las entidades de mayor población se crearon específicamente para el seguimiento de proyectos FEIL y en las entidades de menor población este seguimiento se realizó por unidades o grupos ya existentes en la organización del Ayuntamiento.
Respecto a las funciones de seguimiento y control encomendadas, en el 52 % de los casos se referían al cumplimiento de plazos y trámites en el procedimiento, en el 34 % al seguimiento de los compromisos de la creación de empleo, de forma que en el 66 % de las entidades no se realizaron funciones de seguimiento de la creación de empleo, a pesar de ser este uno de los objetivos fundamentales del FEIL.
Plazos para la elaboración de alternativas en las entidades locales.
Se ha analizado si las entidades elaboraron un cronograma que distribuyera los 54 días disponibles para la selección de proyectos y por lo tanto establecieron un plazo concreto para que los diferentes departamentos o unidades de la Entidad local elaboraran alternativas de proyectos que pudieran seleccionarse para su presentación al Ministerio, de forma que posteriormente se debatieran los proyectos cuya ejecución inmediata interesara en mayor medida al municipio.
Únicamente el 24 % de las entidades, 162, manifestaron haber establecido un plazo para la elaboración de alternativas de proyectos. El plazo medio establecido fue de 21,78 días, sin que se hayan apreciado desviaciones relevantes respecto de la media.
Los municipios que en mayor medida establecieron plazo para la presentación de propuestas fueron los pertenecientes a las Comunidades Autónomas de Canarias y Región de Murcia, así lo señalaron en un 42 % y un 40 % respectivamente. En sentido contrario, únicamente el 9 % de los municipios del País Vasco y el 10 % de los de Galicia manifestaron haber concretado un plazo límite para este trámite. A su vez, por tramos de población, las entidades de población superior a 50.000 habitantes, fueron las que en mayor porcentaje establecieron estos plazos, en concreto en un 52 %.
Establecimiento de criterios para la elaboración de propuestas.
Se ha analizado si las entidades establecieron criterios para que los distintos departamentos o unidades de las mismas elaboraran propuestas que pudieran ser financiadas por el FEIL.
El resultado obtenido es que únicamente 209 entidades, el 30 %, manifestaron haber establecido criterios para la elaboración de estas propuestas. No obstante, la proporción es superior en función de la población así, el 35 % de las entidades entre 5.001 y 50.000 habitantes y el 57 % de las entidades mayores de 50.000 habitantes sí establecieron estos criterios. Además las 13 entidades con población superior a 300.000 habitantes, fijaron criterios, excepto los Ayuntamientos de Córdoba y Alicante.
No obstante, pese a manifestar que establecieron los criterios para la elaboración de las propuestas, con carácter general, estos no se documentaron y el sistema más generalizado fue la comunicación verbal, así lo han señalaron 172 entidades (el 82 % de las que establecieron criterios), el resto, manifestaron que comunicaron los criterios sobre los que se debían basar las respuestas fundamentalmente a través de correos electrónicos.
Selección de proyectos entre varias alternativas.
Una vez elaboradas las propuestas, procedía la toma de decisión en la entidad sobre qué proyectos se presentarían al Ministerio, contando con la limitación presupuestaria recogida en la normativa del FEIL.
De las 700 entidades, el 70 % (492 entidades) señalaron que no se valoraron más proyectos de los que finalmente se presentaron al Ministerio, mientras que un 26 % realizaron un proceso de selección interna para decidir qué proyectos se presentarían para su financiación y el 4 % restante no aporto dicha información. En todos los tramos de población la mayor parte de las entidades no elaboraron alternativas para la selección de proyectos.
Las entidades que no elaboraron alternativas para la selección de proyectos con población superior a 100.000 habitantes fueron 29, de las que Valladolid, Córdoba y Vigo eran las de mayor población.
El establecimiento de un procedimiento para elaboración de distintas alternativas de inversión y la selección de las más adecuadas para ser financiadas por el FEIL, ofrecía mayor garantía para que los proyectos seleccionados fueran los que generaran más empleo y que respondieran en mayor medida a las necesidades de inversión municipales.
El hecho de que el 70 % de las entidades y, en especial, que el 50 % de las entidades mayores de 50.000 habitantes no hubieran elaborado alternativas, pone de manifiesto que los proyectos que se presentaron fueron seleccionados sin una adecuada planificación.
3.1.2.3 Criterios para la selección de proyectos.
Se han analizado los criterios que los municipios tuvieron en cuenta para decidir qué proyectos se iban a presentar al Ministerio y en concreto si el fomento del empleo se consideró en la selección de proyectos y el orden de prelación de las necesidades del municipio.
En el apartado anterior se ha expuesto que solamente 209 entidades de la muestra habían señalado que establecieron criterios para que los diferentes departamentos o unidades de la Entidad local elaboraran propuestas de proyectos que pudieran ser financiables por el FEIL. A estas entidades se les han planteado cuestiones sobre los criterios concretos que establecieron como pautas para la elaboración de propuestas.
Se ha dado especial relevancia a la consideración dada por las entidades a la valoración de la necesidad pública y el análisis del impacto sobre el empleo en la selección de proyectos. Para ello, además de incluirlos en el cuestionario como posibles criterios que pudieran haber establecido las entidades en la selección de proyectos, se solicitó información especifica sobre si tras la publicación del FEIL se adoptó algún acuerdo o se elaboró algún documento que recogiera de forma ordenada las necesidades municipales de inversión.
Después de que los proyectos concretos hubieran sido seleccionados por el departamento o unidad correspondiente, se pidió información sobre si la propuesta iba acompañada de una valoración específica de la necesidad pública que se previera satisfacer, así como del impacto del proyecto en cuestión en la creación de empleo, de forma que estas valoraciones se tuvieran en cuenta al tomar la decisión sobre la presentación del proyecto concreto al Ministerio para su financiación.
Respecto a la elaboración de un documento previo de clasificación de las necesidades municipales el resultado fue que las entidades, tras la publicación del FEIL, en su mayoría no elaboraron ningún documento dónde se recogieran las necesidades municipales que permitiera graduar su prioridad y ordenarlas en función de ella.
Valoración de la necesidad pública como criterio de selección.
Únicamente el 26 % de las entidades (179 entidades) manifestaron haber utilizado la prelación de las necesidades públicas del municipio como criterio para seleccionar los proyectos a presentar al Ministerio.
El 53 % de las entidades con población superior a 50.000 habitantes señalaron que realizaron una prelación de las necesidades públicas del municipio para seleccionar los proyectos. Este porcentaje fue disminuyendo conforme disminuía la población de las entidades. El 29 % entre las entidades con población entre 5.001 y 50.000, y el 8 % entre las entidades con población igual o inferior a 5.000 habitantes.
Por otra parte, solamente 440 entidades de las 700 de la muestra, informaron cada propuesta de proyecto y se acompañó de una justificación de la necesidad pública que se pretendía satisfacer con su ejecución. De ellas, 174, además realizaron un proceso interno de selección y 124 habían establecido previamente criterios para la elaboración de propuestas.
Por ámbito territorial, los municipios situados en la Región de Murcia fueron los que en mayor medida manifestaron haber justificado la necesidad pública en las alternativas propuestas para su análisis interno, en concreto el 93 % de las entidades de la muestra; fueron también elevados los porcentajes de los municipios situados en las Comunidades Autónomas de La Rioja, Extremadura, Principado de Asturias, Canarias, Cataluña y Comunidad de Madrid, superando en todos los casos el 70 %.
Por tramos de población, el 82 % de las entidades mayores de 50.000 habitantes justificaron la necesidad pública en las alternativas propuestas, frente al 44 % de las entidades entre 1.001 y 5.000 habitantes.
Es decir, que si bien en la mayoría de entidades se acompañaba la propuesta de proyecto del detalle de la necesidad pública que se pretendía satisfacer, solamente un número reducido utilizó el orden de prelación de las necesidades del municipio para presentar al Ministerio unos proyectos y no otros y llevó a cabo un proceso interno de selección de proyectos en base a criterios preestablecidos y la propuesta se acompañó de una justificación de la necesidad pública a satisfacer.
No obstante, además de la relevancia de tener en cuenta la graduación de las necesidades públicas para decidir qué proyectos se debían llevar a cabo, el 37 % de las entidades consultadas no incluyeron en la propuesta del proyecto la motivación de la necesidad de la inversión, lo que supone una debilidad del proceso de selección, en tanto en cuanto, el momento en el que se propone la realización de un proyecto es el más oportuno para justificar su necesidad y la unidad proponente es quien mejor conoce las razones de la propuesta.
En función de la finalidad de los proyectos, los que tuvieron por objeto la «Urbanización de obra nueva», fueron los que en más casos (85 %) se justificó la necesidad pública.
Por tramos de adjudicación de los contratos celebrados, se justifico la necesidad pública en porcentajes muy elevados: el 88 % en el tramo entre 1 millón y 5 millones de euros, y el 79 % entre 50.001 y 200.000 euros. En los proyectos que se adjudicaron por menos de 50.000 euros, los porcentajes descendieron hasta el 53 %.
Incidencia del empleo que se podría generar con el proyecto.
La Resolución de 9 de diciembre de 2008, por la que se aprobó el modelo para la presentación de solicitudes para la financiación de proyectos por el FEIL, estableció la obligatoriedad de indicar en la solicitud de la financiación del proyecto, el número de personas que se preveía que serían ocupadas durante la ejecución del mismo. Se ha analizado la valoración por las entidades del impacto sobre el empleo en la selección de los proyectos. El 50 % de las entidades de la muestra señalaron que habían acompañado la propuesta de proyectos con una valoración de su incidencia en el empleo, sin embargo el 42 % de ellas, al solicitarles información sobre proyectos concretos, se comprobó que lo que habían incluido era simplemente el dato estimativo, del número de personas que se ocuparían durante la ejecución del proyecto.
Únicamente 98 entidades, el 14 %, llevaron a cabo un proceso interno de selección de proyectos con criterios preestablecidos y las propuestas se acompañaron de una valoración de su impacto sobre el empleo. De estas entidades, 88 tenían población superior a 5.000 habitantes.
De las entidades con población superior a 300.000 habitantes no realizaron estas valoraciones los Ayuntamientos de Alicante, Barcelona, Córdoba y Valladolid.
Además, con objeto de analizar la documentación justificativa de la selección de proyectos, a una muestra de 63 entidades se le solicitaron los informes valorativos, actas o acuerdos que dieron lugar a la selección del proyecto, entre las diferentes alternativas, para su presentación al Ministerio.
Del análisis de la documentación remitida se ha deducido que únicamente Zaragoza realizó una discusión previa a la selección de proyectos relativa al empleo que podría generarse. Y ninguna entidad elaboró informe alguno relativo a la consideración del empleo como criterio para la selección de proyectos.
En consecuencia, los municipios no utilizaron el criterio del empleo como pauta para seleccionar proyectos, sino que una vez que se había decidido qué proyectos se presentarían al Ministerio se incluyó, tal y como era obligatorio en aplicación de la normativa del FEIL, el número de trabajadores que se preveía ocupar en la ejecución de las obras.
Así, a pesar de que la creación de empleo fue un objetivo fundamental de la creación del FEIL, este no fue asumido por los Ayuntamientos como prioridad en la selección de proyectos, de hecho, como se pondrá de manifiesto en la exposición de los resultados relativos a la adjudicación de los contratos, algunas de las entidades adjudicaron contratos a empresas que no necesitaban realizar ningún contrato nuevo de personal para la ejecución del proyecto.
3.1.2.4 Análisis del requisito de la nueva planificación de los proyectos.
El artículo 3 del Real Decreto-ley 9/2008 estableció que las obras que fueran a ser financiadas por el FEIL debían ser de nueva planificación, entendiendo como tal que su ejecución no debía estar prevista en el presupuesto de la entidad para el ejercicio 2009. Para garantizar el cumplimiento de este requisito se exigió que a la solicitud de la financiación se adjuntara certificación al respecto.
Según dispone el artículo 169 del Real Decreto Legislativo 2/2004, por el que se aprobó el Texto Refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales (TRLRHL), la aprobación definitiva del presupuesto general por el Pleno de la corporación habrá de realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior al del ejercicio en que deba aplicarse. Si bien, este mismo artículo, continua señalando que si al iniciarse el ejercicio económico no se hubiese publicado y entrado en vigor el presupuesto correspondiente, se considerará automáticamente prorrogado el del ejercicio anterior.
La prórroga de los presupuestos de ejercicios anteriores constituye una práctica habitual en la tramitación presupuestaria de las entidades locales, siendo muy elevada la proporción de las que aprueban los presupuestos una vez comenzado el ejercicio e incumplen sistemáticamente la obligación de aprobarlos en plazo. En los ejercicios 2007, 2008 y 2009, el 88 %, 89 % y 90 % de las entidades de las que se dispuso de datos habían gestionado su actividad con presupuestos prorrogados durante, al menos, parte del ejercicio económico. Esta actuación limita la utilidad del presupuesto como instrumento necesario para la ejecución de una gestión municipal ordenada, transparente y sujeta al ordenamiento jurídico.
En concreto en el ejercicio 2009, únicamente el 10 % de los Ayuntamientos aprobaron en plazo el presupuesto, el 27 % lo aprobaron durante el primer trimestre del año 2009, el 25 % en el segundo trimestre y el 28 % a lo largo del segundo semestre. El 10 % restante utilizó presupuestos prorrogados durante todo el ejercicio 2009.
Por tramos de población, las entidades de menor población fueron las que más se retrasaron en aprobar sus presupuestos anuales; en las entidades locales con población inferior a 5.000 habitantes este hecho se produjo en el 90 % de los casos. Este porcentaje disminuyó a medida que aumenta la población. Así de las entidades de población superior a 100.000 habitantes el porcentaje superó el 60 %, cifra que no modifica la media del 90 % al ser únicamente 59 los municipios con más de 100.000 habitantes del total de los 7.860 que se han computado.
La continua utilización de presupuestos prorrogados da lugar a la falta de adaptación de sus recursos a las necesidades reales de las entidades, no optimizando los medios económicos y financieros de los que disponen para hacer frente a la prestación de los servicios públicos que tienen encomendados.
Consecuentemente y respecto al requisito establecido en la normativa del FEIL, de no haber previsto las obras en el presupuesto de 2009, para así subvencionar únicamente obras que no contaran con financiación presupuestada, no fue, en la mayoría de los casos, de aplicación real, puesto que en la fecha límite de presentación de las solicitudes de financiación (24 de enero de 2009), la generalidad de los presupuestos estaban sin aprobar.
Así, las entidades locales pudieron elaborar los Anteproyectos de presupuesto de 2009, conociendo la financiación procedente del FEIL, y por tanto, el requisito de que los proyectos fueran de nueva planificación, que la norma pretendía garantizar mediante la no inclusión en los créditos iniciales del presupuesto de 2009, no tuvo el efecto pretendido.
Teniendo en cuenta que las prórrogas generalizadas de los presupuestos de 2008, dejaron sin efecto el requisito de que los proyectos FEIL no figuraran incluidos en el Anteproyecto de presupuesto de 2009, se ha analizado la coherencia entre los fondos FEIL recibidos y los presupuestos iniciales, los créditos definitivos y las modificaciones de crédito de la muestra de 700 entidades.
El presupuesto de la mayor parte de las entidades, 639, registró una cuantía mayor de los créditos definitivos sobre los créditos iniciales. Entre ellas, las modificaciones de crédito del capítulo 6 del presupuesto de 18 entidades coincidieron con el importe del FEIL. En 552 entidades el importe total de las modificaciones de crédito fue superior al importe de los proyectos FEIL, de las cuales en 211 las modificaciones de créditos del ejercicio fueron superiores en más del 50 % a los proyectos del FEIL. Por último, en 69 entidades el importe de las modificaciones de crédito fue inferior al importe de los proyectos del FEIL, lo que supuso que se dieran de baja proyectos contemplados inicialmente en el presupuesto, incorporando los del FEIL.
Además, el 26 % de las entidades había contemplado la ejecución de todos o de alguno de sus proyectos con anterioridad a la aprobación del FEIL, bien porque la redacción del proyecto estuviera realizada antes de dicha aprobación, porque ya se habían incluido en algún presupuesto anterior o porque formaban parte de un proyecto mayor del que se habían desagregado.
En el análisis de este resultado por tramos de población, el 47 % de las entidades de más de 50.000 habitantes había iniciado la tramitación de todos o de alguno de los proyectos cuya financiación se solicitó al FEIL. Este porcentaje se redujo al 24 % entre las entidades comprendidas en el tramo situado entre 5.001 y 50.000 habitantes. A mayor población mayor fue el número de proyectos financiados por el FEIL cuya realización estaba prevista en ejercicios anteriores.
En 29 de las entidades seleccionadas, los créditos iniciales del capítulo 6 de sus presupuestos de gastos coincidieron con los créditos definitivos, lo que suponía que los proyectos del FEIL se dotaron con créditos iniciales y no mediante modificaciones de crédito.
Los presupuestos de 14 entidades registraron créditos iniciales superiores a los créditos definitivos. Todas las entidades en esta situación aprobaron el presupuesto en fecha posterior a 1 de enero de 2009, excepto el Ayuntamiento de Barcelona. En estos casos, el FEIL supuso la sustitución de proyectos previstos en los créditos iniciales por los proyectos financiados con cargo al mismo siendo la baja de los proyectos inicialmente previstos mayor que las inversiones financiadas por el FEIL.
El análisis por proyectos puso de manifiesto que 202, el 21 % de los seleccionados en la muestra, se habían valorado con anterioridad a noviembre de 2008. El importe de adjudicación de estos proyectos fue de 243.511.567,66 euros, el 3 % del total. La mayor parte de ellos correspondían a entidades con población superior a 50.000 habitantes, 106 proyectos, es decir, el 52 % del total y el 73 % del importe global y 23 de estos proyectos, cuyo importe de adjudicación ascendió a 56.592.259,80 euros (el 23 %), correspondían a los siguientes Ayuntamientos de mayor población: Madrid, Valencia, Sevilla, Zaragoza y Alicante.
De los proyectos que se valoraron con anterioridad a noviembre de 2008, la mayoría de ellos, el 85 %, no se ejecutaron en su momento por falta de recursos, utilizando la financiación del FEIL para llevarlos a cabo.
Para su presentación como proyectos financiables por el FEIL, las entidades incorporaron modificaciones en 59 de ellos, que representaron el 29 % del total de proyectos que se valoraron antes de noviembre de 2008. El resto se presentaron con las mismas condiciones que se habían contemplado inicialmente. En el 75 % de los proyectos, las modificaciones que se incorporaron afectaron al presupuesto del proyecto y en el 46 % de los casos se vio afectado el plazo de ejecución.
Por otra parte, se detectaron tres proyectos de la muestra que se iniciaron en el ejercicio 2008 y continuaron su ejecución, sin modificación, en 2009 con financiación del FEIL. En estos casos, se utilizaron los fondos del FEIL para financiar proyectos cuya ejecución ya se había iniciado. Estos proyectos fueron los siguientes: 8.977 «Reparación de la cubierta del polideportivo Pachi Torre» en Castro Urdiales (Cantabria), para el que se recibieron del FEIL 112.175,57 euros, 2.629 «Adecuación, equipamientos e infraestructuras en el cruce de las Avenidas Manuel Siurot y Diego Morón», para el que se recibieron 1.100.000 euros y el 2.649 «Reparación, equipamientos e infraestructuras de servicios urbanos en las barriadas de la Orden, Torrejón Santa Marta», para el que se recibieron 2.384.331,27 euros, estos dos últimos proyectos ejecutados por el Ayuntamiento de Huelva.
En términos generales las entidades presentaron proyectos que ya se encontraban previstos, incumpliendo el requisito de nueva planificación.
3.2 ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN.
3.2.1 Selección del contratista y adjudicación de los contratos.
El Real Decreto-ley de creación del FEIL establecía que la licitación de las obras se debía realizar por cualquiera de los procedimientos previstos en la Ley 30/2007. Las entidades locales emplearon para la licitación de las obras los procedimientos abierto, restringido o negociado, con o sin publicidad; también se tramitaron obras mediante contratos menores. Además, excepcionalmente, el Ministerio autorizó la ejecución directa de obras a municipios con población inferior a 200 habitantes.
La regulación aplicable al procedimiento de adjudicación de las obras financiadas con cargo al FEIL era la Ley 30/2007 y las disposiciones específicas contenidas en el Real Decreto-ley 9/2008 y la Resolución del 9 de diciembre de 2008.
El Real Decreto-ley y la Resolución establecieron que los contratos de obras se tramitarían con carácter de urgencia. Además, la licitación de las obras debía realizarse antes de que hubiera transcurrido un mes a contar desde el día siguiente al de la publicación de la Resolución del Secretario de Estado de Cooperación Territorial en la que se autorizaba la financiación de cada proyecto.
Una vez licitada la obra, la adjudicación provisional debía realizarse en el plazo máximo de 20 días naturales contados desde la finalización del plazo de presentación de las proposiciones en el caso de los procedimientos abierto, restringido y negociado con publicidad, y desde que se solicitaron las ofertas para los contratos negociados sin publicidad. La adjudicación definitiva debía tener lugar en el plazo de 5 días hábiles.
Los procedimientos utilizados en la adjudicación de los contratos financiados por el FEIL fueron los que se detallan a continuación, agrupados por número de entidades e importes:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Los dos procedimientos utilizados en un mayor número de proyectos fueron el negociado sin publicidad (el 41 %) y la contratación menor (el 32 %). La ejecución directa, debido a su naturaleza, se empleó en pocos proyectos y limitada a entidades con poblaciones inferiores a 200 habitantes.
El procedimiento abierto fue empleado en el 17 % de los proyectos, sin embargo le correspondió el 59 % del importe total de adjudicación financiada por el FEIL, mientras que los contratos negociados sin publicidad representaron el 20 % del importe y los contratos menores, que en número de contratos representaban el 32 %, por importe, el nivel de representatividad fue muy reducido, el 4 %.
Esta situación es debida a las exigencias establecidas en la Ley 30/2007 para la utilización de los diferentes procedimientos. Los contratos superiores a 1 millón de euros se adjudicaron casi en su totalidad mediante procedimiento abierto y por el contrario los contratos con importes inferiores a 50.000 euros se tramitaron mediante contratos menores de obras en el 86 % de los casos.
Los procedimientos de adjudicación por Comunidades Autónomas estuvieron condicionados por la distribución de la población, ya que los fondos se repartieron en función de este parámetro.
Así, en Castilla y León fue donde se celebraron mayor número de contratos menores, el 60 % de los contratos tramitados por las entidades de esta Comunidad, seguida de las entidades de Aragón (el 51 %) y las de Castilla-La Mancha (el 49 %). Estas tres Comunidades se caracterizan por tener una población muy dispersa, con numerosos municipios de reducido tamaño. Por el contrario, en las entidades de la Región de Murcia, Canarias, Comunidad de Madrid y País Vasco los contratos menores no representaron más del 15 % del total de los contratos financiados por el FEIL.
Además, si se tiene en cuenta el número de contratos tramitados como contratos menores y negociados sin publicidad de forma conjunta, que son los procedimientos dónde la publicidad se encuentra más restringida, en las Comunidades Autónomas de Castilla y León, Extremadura, Castilla-La Mancha, Aragón y Galicia, más del 80 % de los contratos se tramitaron a través de estos procedimientos. Otras Comunidades con un porcentaje significativo fueron Navarra, Cantabria, Andalucía y La Rioja, en las que más del 70 % de sus proyectos aplicaron la contratación menor y el procedimiento negociado sin publicidad.
En el cuadro siguiente se describe los procedimientos de adjudicación empleados por los proyectos del FEIL y los de la muestra seleccionada:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Se seleccionaron proyectos de todos los procedimientos excepto los de ejecución directa, debido a su poca representatividad en relación con el total de los proyectos y se ha verificado el nivel de utilización de los pliegos tipo elaborados por la Junta Consultiva de Contratación y el cumplimiento de las fases preparatorias de los contratos de obras, (la supervisión del proyecto de obras y el acta de replanteo y el establecimiento de la garantía definitiva por parte del adjudicatario de la obra).
Con la finalidad de facilitar la tramitación de los expedientes, la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado elaboró modelos de pliegos de cláusulas administrativas para el procedimiento abierto, negociado con publicidad y negociado sin publicidad. Estos modelos tenían la finalidad de facilitar la preparación de la documentación, la licitación y la contratación de las entidades interesadas.
Su utilización no era obligatoria, pudiendo usarlos las entidades si lo consideraban conveniente. Se utilizaron en el 56 % del total de los proyectos, el 50 % de los adjudicados por procedimiento abierto, el 57 % de los negociados con publicidad y el 60 % de los negociados sin publicidad.
Las entidades comprendidas entre 1.001 y 5.000 habitantes fueron las que más utilizaron este instrumento (el 68 %) y las de población superior a 50.000 habitantes las que menos, en un 49 % de sus proyectos. En cualquier caso, fue un recurso utilizado en un porcentaje muy elevado de los proyectos, especialmente por las entidades de menor población.
Por otra parte se ha verificado que con carácter general, el 84 % de las entidades utilizaron para todos los proyectos adjudicados con el mismo procedimiento los mismos pliegos; en las entidades de población superior a 50.000 habitantes este porcentaje superó el 90 %.
3.2.1.1 Actuaciones preparatorias de los contratos: supervisión del proyecto y acta de replanteo.
La adjudicación de un contrato de obras requiere la previa redacción, supervisión, aprobación y replanteo del correspondiente proyecto que debe definir con precisión el objeto del contrato. La aprobación del proyecto corresponde al órgano de contratación salvo que tal competencia esté específicamente atribuida a otro órgano por una norma jurídica.
De acuerdo con el artículo 109 de la Ley 30/2007, antes de la aprobación del proyecto, cuando la cuantía del contrato de obras sea igual o superior a 350.000 euros, los órganos de contratación deben solicitar un informe de las correspondientes oficinas o unidades de supervisión de los proyectos encargadas de verificar que se han tenido en cuenta las disposiciones generales de carácter legal o reglamentario así como la normativa técnica que resulte de aplicación para cada tipo de proyecto. En los proyectos de cuantía inferior a la señalada, el informe tendrá carácter facultativo, salvo que se trate de obras que afecten a la estabilidad, seguridad o estanqueidad de la obra en cuyo caso el informe de supervisión es igualmente preceptivo.
Una vez aprobado el proyecto y antes de la aprobación del expediente de contratación, se debe proceder a efectuar su replanteo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 110 de la Ley 30/2007, lo que supone comprobar la realidad geométrica de la misma y la disponibilidad de los terrenos precisos para su normal ejecución.
Una vez que se ha realizado el replanteo de la obra, el proyecto se incorporará al expediente de contratación.
El cumplimiento de estos requisitos previos implica el establecimiento de las condiciones adecuadas para que el contenido del contrato se ajuste a la realidad existente, evitando que en la ejecución del contrato surjan circunstancias no previstas que den lugar a modificaciones del contrato como consecuencia de una inadecuada preparación.
Por este motivo se ha analizado el cumplimiento de los dos requisitos señalados, la supervisión del proyecto y el replanteo de la obra, en los contratos financiados por el FEIL.
Por lo que se refiere a la supervisión del proyecto, la información analizada se refirió a 940 proyectos, de los cuales el 46 % (429 proyectos) eran de importe superior a 350.000 euros y de supervisión obligatoria. Dos proyectos con obligación de ser supervisados, los Ayuntamientos de Cenicientos (Comunidad de Madrid) y Villaviciosa de Odón (Comunidad de Madrid), no remitieron información sobre la supervisión del proyecto.
De los 429 contratos con obligación de supervisar el proyecto, 74 no lo realizaron. Estos proyectos correspondían a 61 entidades, de las que 25 tenían una población superior a 50.000 habitantes y 43 entre 5.001 y 50.000 habitantes.
En el Anexo 3 se relacionan los proyectos para los que se ha incumplido esta obligación legal. Entre los Ayuntamientos de mayor población con esta irregularidad destacó A Coruña, que incumplió esta obligación en los cuatro proyectos de la muestra.
Fueron supervisados a pesar de no ser obligatorio 202 proyectos de importe inferior a 350.000 euros.
De acuerdo con el tipo de proyecto, los destinados a «obras de mejoras y remodelaciones» son los que, con un 30 % tenían un porcentaje mayor de incumplimiento en la obligación de supervisar proyectos. No obstante, el porcentaje de incumplimiento de esta obligación fue también significativo entre los proyectos que tenían por objeto la «construcción para la prestación de servicios» y de «urbanización de obra nueva», el 23 % y 16 %, respectivamente:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Por importe de adjudicación, la situación es la que se refleja en el siguiente cuadro:
Aquí aparece una imagen en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Por otra parte, la supervisión del proyecto debe realizarse con anterioridad al replanteo de la obra, sin embargo, entre los proyectos que realizaron la supervisión del proyecto y tenían esta obligación, el 9 % del total correspondiente a 32 proyectos, que se relacionan en el Anexo 3, realizaron el replanteo de la obra al menos una semana antes de la supervisión del proyecto. Entre las entidades con población superior a 300.000 habitantes destacó Sevilla, con un proyecto que representaba el 13 %.
Por lo que se refiere al replanteo de la obra, el artículo 110 de la Ley 30/2007 establecía la obligación del replanteo de la obra una vez aprobado el proyecto y antes de la aprobación del expediente de contratación.
No consta la existencia de acta de replanteo en 312 de los proyectos de los 940 proyectos de la muestra, el 33 %, que se relacionan en el anexo 3.
De los 628 contratos que sí tenían acta de replanteo de la obra, 560, que representaban el 89 % del total, realizaron el replanteo antes de la fecha de aprobación del expediente tal y como establece el artículo 110 de la Ley 30/2007 y en 68, el 11 % del total, el replanteo se realizó extemporáneamente, después de la aprobación del expediente de contratación. En 52 de ellos, que se relacionan en el Anexo 3, incluso se inició la licitación sin dicho requisito. En estos casos, no se encontraban debidamente garantizadas las condiciones básicas para la ejecución del contrato en el momento en el que se inició la licitación.
Para que el acta de replanteo sea realmente efectiva, debe realizarse con anterioridad a la aprobación del expediente, de manera que, como parte del expediente, se incorpore la garantía de la existencia de la disponibilidad de los terrenos y de las condiciones que se consideren básicas para la ejecución del contrato.
En el cuadro siguiente se exponen, por tipo de proyecto, el detalle de los contratos que se han aprobado sin acta de replanteo y aquellos en los que el acta de replanteo es posterior a la aprobación del expediente.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
De acuerdo con este resultado, 174 de los 312 contratos en los que no se aprobó acta de replanteo correspondieron a proyectos de «urbanización de obra nueva».
En cuanto al incumplimiento respecto al momento en el que se debería haber aprobado el acta de replanteo, el 11 % de los proyectos de «construcción para prestación de servicios» aprobaron el acta con posterioridad al expediente. También con porcentaje superior al 9 % figuraban los «proyectos de mejoras y remodelación».
3.2.1.2 Procedimiento de adjudicación de los contratos.
Se han analizado las fases desde la aprobación del expediente de contratación hasta la adjudicación del contrato, para lo que se han verificado las fechas en las que se realizaron cada una de las mismas.
Consta la fecha de aprobación del expediente en todos los proyectos incluidos en la muestra excepto en cuatro; dos de Vilanova de Arousa (Pontevedra), uno de Villaviciosa de Odón (Comunidad de Madrid) y uno de Sant Martí de Ruicorb (Lleida).
Por lo que se refiere a la publicidad en la licitación de contratos, esta obligación existe para todos excepto los tramitados como negociados sin publicidad. De la muestra seleccionada, se tramitaron con procedimientos diferentes al negociado sin publicidad 515 contratos. En 34 de ellos, que representaban el 7 % del total, no constaba que se hubiese realizado la adecuada publicidad. En el Anexo 4, se relacionan los proyectos en los que se produjo esta irregularidad. Las entidades de más de 100.000 habitantes con proyectos en los que se incumplió este requisito fueron: Zaragoza, Granada, Huelva y Marbella (Málaga).
De los contratos en los que constaba la fecha de publicación, en 23, la licitación se produjo sin que se hubiera aprobado el correspondiente expediente de contratación. Estos proyectos se detallan en el Anexo 4, y entre las entidades con población superior a 100.000 habitantes, en las que se produjo, se encontraban en esta situación proyectos de Gijón, Vitoria, Tarragona y Jerez de la Frontera (Cádiz).
Respecto a las fechas de adjudicación de los contratos, que era un dato que debía aportarse al Ministerio, se ha comprobado que en 19 proyectos no sólo se licitó sin la aprobación del expediente de contratación sino que, además, se adjudicó el contrato antes de aprobar el expediente. Estos 19 proyectos se relacionan en el Anexo 4, y entre las entidades de mayor población con esta irregularidad en sus proyectos se encontraba Alicante.
Para celebrar los contratos uno de los requisitos establecidos por la Ley 30/2007 es la adecuada justificación de la necesidad de la inversión.
La necesidad e idoneidad de la inversión que se va a contratar constituye la motivación del contrato. En el caso de los proyectos financiados con cargo al FEIL, la motivación del contrato debía incorporar un doble requisito, por un lado la justificación de ser una inversión que influyera directamente en la creación de empleo y por otro que se tratara de una inversión necesaria para los intereses municipales.
En la normativa reguladora de la contratación se señala expresamente que los entes, organismos y entidades del sector público no pueden celebrar otros contratos que aquellos que sean necesarios para el cumplimiento y realización de sus fines. Añade que la naturaleza y extensión de las necesidades que pretendan cubrirse mediante el contrato proyectado, así como la idoneidad de su objeto y contenido para satisfacerlas, deben ser determinadas con precisión y esta justificación forma parte de la documentación del expediente de contratación.
En el cuadro siguiente se refleja el resultado sobre si se encontraba motivada la necesidad de la inversión:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Las entidades manifestaron al Tribunal que en el 80 % de los proyectos existía documentación justificativa de la necesidad de la inversión en el expediente de contratación y en el 20 % restante, correspondiente a 188 proyectos o no existía esta documentación o no se remitió información.
Sin embargo, en el análisis de la documentación correspondiente a los expedientes de los que se solicitó posteriormente la documentación justificativa los resultados obtenidos no fueron coherentes con las información facilitada inicialmente ya que, del total de los expedientes analizados en 14 no remitieron documentación alguna sobre la motivación de la necesidad de la inversión y en 55 el documento que justificaba la necesidad de la inversión no cumplía con los requisitos establecidos en el artículo 22 de la Ley 30/2007, que exigía determinar con precisión la naturaleza y extensión de las necesidades que se pretendían cubrir mediante el contrato, así como la idoneidad de su objeto y su contenido para satisfacerlas.
Los expedientes en los cuales se encontraba adecuadamente motivada la necesidad de la contratación fueron 29, que representaban el 30 % del total.
Por tanto, en el 70 % de los expedientes no se acreditó adecuadamente la necesidad pública de la inversión financiada por el FEIL al no motivarse la necesidad de la inversión (55 expedientes) o no constar información sobre el cumplimiento de este requisito (14 expedientes).
Por lo que se refiere al posible fraccionamiento del objeto de los contratos la Ley 30/2007 establecía en el artículo 74 que el objeto de los contratos del sector público debe ser determinado, añadiendo que no puede fraccionarse un contrato con la finalidad de disminuir la cuantía del mismo y eludir así los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación que correspondan.
Cuando el objeto del contrato admita fraccionamiento y así se justifique debidamente en el expediente, podrá preverse la realización independiente de cada una de sus partes mediante su división en lotes, siempre que estos sean susceptibles de utilización o aprovechamiento separado y constituyan una unidad funcional, o así lo exija la naturaleza del objeto, debiendo aplicarse en la adjudicación de cada lote las normas procedimentales y de publicidad que correspondan en función del valor acumulado del conjunto.
Asimismo, pueden contratarse separadamente prestaciones diferenciadas dirigidas a integrarse en una obra, tal y como esta es definida en el artículo 6, cuando dichas prestaciones gocen de una sustantividad propia que permita una ejecución separada, por tener que ser realizadas por empresas que cuenten con una determinada habilitación.
La Junta Consultiva de Contratación se ha pronunciado sobre estos aspectos a través de diferentes informes. En ellos señala que existe fraccionamiento del objeto del contrato siempre que se divida éste con la finalidad de eludir los requisitos de publicidad o los relativos al procedimiento de adjudicación correspondiente. También, señala que existirá fraccionamiento del objeto del contrato cuando exista una unidad funcional u operativa entre los diferentes objetos.
La regulación del FEIL se ha referido a este aspecto expresamente en el artículo 2.2 del Real Decreto-ley 9/2008 que señalaba que los contratos debían tener un valor estimado, calculado según las reglas del artículo 76 de la Ley 30/2007, inferior a 5.000.000 euros, no pudiendo fraccionarse su objeto con el fin de no superar esta cantidad. Esta misma referencia se contiene en la Resolución de 9 de diciembre de 2008 de la Secretaría de Estado de Cooperación Territorial.
Las contrataciones realizadas en el marco del FEIL, sin perjuicio de las particularidades establecidas en su normativa reguladora, tenían que llevarse a cabo aplicando los principios y normas de la Ley 30/2007.
La actividad contractual financiada por el FEIL fue necesario realizarla en un periodo reducido de tiempo, por lo que el riesgo de adjudicar contratos sin cumplir con los requisitos que garantizan la libre concurrencia fue elevado.
El análisis del cumplimiento de estos requisitos se ha realizado mediante la verificación del objeto de los contratos, identificando aquellas entidades que adjudicaron proyectos con el mismo objeto y a un mismo contratista, aunque las obras se realizaran en localizaciones diferentes. Además, se ha analizado la correcta aplicación de los procedimientos de adjudicación utilizados y el grado de concentración de adjudicatarios en un mismo municipio.
En relación con el objeto de los contratos, se han revisado la totalidad de los proyectos relativos a contratos menores de la base de datos del Ministerio. Para el resto de proyectos se aplicaron, entre los de la muestra, los siguientes criterios de selección que ponían de manifiesto la existencia de un riesgo de fraccionamiento:
– Proyectos de una misma entidad con características similares, mismo adjudicatario y cuyo importe conjunto podía superar el límite de 5 millones de euros como valor estimado.
– Proyectos de una misma entidad con características similares y un mismo adjudicatario.
– Proyectos de una misma entidad cuyos importes se encontraran cercanos a los límites cuantitativos establecidos en la Ley 30/2007 para los contratos negociados con y sin publicidad.
Estas circunstancias concurrieron en 248 contratos incluidos en la muestra no tramitados como contratos menores.
De los 248 expedientes identificados con riesgo de fraccionamiento, se ha comprobado que 40 entidades adjudicaron proyectos con el mismo objeto y a un mismo contratista. El número de proyectos ascendió a 124, que representaban el 50 % del total y el 13 % sobre el total de los proyectos de la muestra, su importe conjunto ascendió a 54.553.874 euros. En el Anexo 5, se relacionan estos proyectos.
Las entidades con más contratos con riesgo de fraccionamiento fueron: Madrid, Sevilla y Palma con 6 proyectos cada una, que representaron el 50 % del total de los seleccionados de estas entidades excepto en Madrid que representó el 38 %. El detalle por entidades, junto con el porcentaje que representa el número de contratos con esta incidencia sobre el total de los proyectos, se relaciona en el Anexo 6.
El hecho de adjudicar contratos con el mismo objeto y a un mismo adjudicatario, pone de manifiesto una limitación al principio de concurrencia al aplicarse procedimientos de adjudicación más restrictivos con la publicidad y la concurrencia. Además, en el caso del FEIL permite acceder a la financiación de proyectos que, en su caso, excederían del límite de financiación establecido. En concreto se han observado las siguientes particularidades:
– En once contratos, que representaron el 9 % de los contratos relacionados en el Anexo 5, el fraccionamiento del objeto, consistió en dividir el importe de los contratos en importes inferiores a 5 millones de euros y, por tanto, eludir el límite previsto para la financiación establecida del FEIL. En este caso se encuentran cuatro proyectos de Sevilla, tres de Madrid, dos de Leganés (Comunidad de Madrid) y dos de Burgos.
– En cinco contratos, que representaron el 4 % de los relacionados en el Anexo 5, la adjudicación de contratos con el mismo objeto a un mismo contratista permitió reducir el importe del contrato por debajo de 1 millón de euros y acudir al procedimiento negociado con publicidad. De no haberse producido el fraccionamiento se debería haber tramitado mediante procedimiento abierto. En este caso se encuentran tres proyectos de Hospitalet de Llobregat (Barcelona) y dos de Alcoy (Alicante).
– El resto de contratos, 108, que representaron el 87 % de los relacionados en el Anexo 5, se tramitaron mediante el procedimiento negociado sin publicidad, que en caso de no haberse producido la adjudicación de estos contratos a un mismo contratista, deberían haberse tramitado, al menos, como procedimiento negociado con publicidad, al superar el límite de 200.000 euros establecido en la Ley 30/2007 para tramitar los contratos como negociados sin publicidad.
Desde el punto de vista territorial, en las entidades de las Comunidades Autónomas de Cantabria, Castilla-La Mancha, La Rioja, Navarra y el País Vasco se ha observado que ninguno de los proyectos analizados tenían riesgo de fraccionamiento. Por el contrario, en las entidades de las Comunidades Autónomas donde el porcentaje fue más elevado han sido Illes Balears y Galicia, en las que este porcentaje ascendió al 24 % y 23 %, respectivamente, y en Extremadura que ascendió al 26 % de los proyectos de la muestra.
También fue significativo el porcentaje en Andalucía y en el Principado de Asturias que ascendió al 20 %.
En el siguiente cuadro se refleja la situación del riesgo de fraccionamiento según el procedimiento de adjudicación utilizada:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
La mayor parte de los proyectos analizados fueron adjudicados mediante procedimientos negociados sin publicidad, ya que eran en los que se consideró que existía mayor riesgo de fraccionamiento.
En el 60 % de proyectos analizados que fueron adjudicados mediante el procedimiento negociado sin publicidad, se confirmó que eran proyectos con el mismo objeto y adjudicados al mismo contratista, poniendo de manifiesto que se utilizó esta práctica para eludir las normas que establece la contratación administrativa para garantizar una adecuada publicidad y concurrencia en la contratación.
En el procedimiento negociado con publicidad y en el procedimiento abierto estos porcentajes no fueron tan elevados, pero también significativos, el 36 % y 20 % respectivamente. Los once contratos tramitados por el procedimiento abierto si no se hubieran adjudicado de forma independiente, superarían el límite de financiación del FEIL y no hubieran recibido la subvención.
Por último, el resultado del riesgo de fraccionamiento atendiendo al importe de adjudicación de los proyectos resulta coherente con el resultado obtenido en el análisis por procedimientos de adjudicación:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
El mayor porcentaje se produjo en el tramo comprendido entre 50.001 y 200.000 euros, ya que el límite cuantitativo para aplicar el procedimiento negociado sin publicidad es 200.000 euros. El resultado por importes repite los porcentajes correspondientes a la forma de adjudicación, el 63 % de los proyectos se situaron entre 50.001 y 200.000 euros, el 44 % de los proyectos en el tramo comprendido entre 200.001 y 1.000.000 de euros y el 33 % en el tramo comprendido entre 1.000.001 y 5.000.000 de euros.
En los contratos menores el análisis del riesgo de fraccionamiento se ha realizado sobre el total de la base de datos del Ministerio (9.809 contratos) con el criterio de ser ejecutados por un mismo adjudicatario, con objeto coincidente y un importe global que superaba el límite máximo permitido por la Ley 30/2007 para tramitar este tipo de contratos (50.000 euros).
Se detectó riesgo de fraccionamiento en 282 entidades, que adjudicaron contratos menores con el mismo objeto a un mismo contratista. El total de proyectos con estas características ascendió a 1.072 proyectos que representaban el 11 % del total. Estos contratos se relacionan en el anexo 7. En el anexo 8 se incluyen las entidades con los contratos menores con riesgo de fraccionamiento, indicando el porcentaje que representaron respecto del total de contratos menores celebrados. En estos casos, deberían haberse tramitado por otros procedimientos contemplados en la legislación vigente.
De las 282 entidades, en 69 el 100 % de los contratos menores tramitados tenían el mismo objeto y adjudicatario. Entre ellas destacó Alcalá de Henares (Comunidad de Madrid) que ejecutó 26 contratos menores y todos ellos se encontraban en esta situación. Entre las entidades de mayor población destacaba, Madrid con el 76 % de sus contratos menores (16 de 21 contratos), Barcelona con el 27 % (4 de 15 contratos), Valencia el 69 % (18 de 26 contratos), Sevilla el 25 % (7 de 28 contratos) y Zaragoza el 36 % (5 de 14 contratos).
Respecto al nivel de concentración de adjudicatarios en las entidades y las ofertas presentadas. Este nivel ofrece información sobre la concurrencia que existe en la entidad.
Las entidades ejecutaron un total de 30.572 proyectos que no fueron de ejecución directa entre 14.655 contratistas, que suponía 2,09 proyectos por adjudicatario.
La relación entre el número de proyectos ejecutados y el número de adjudicatarios, por tramos de población, fue el siguiente:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Las entidades que adjudicaron más de cuatro proyectos por adjudicatario fueron 26. Estas fueron las siguientes:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
En todas ellas el grado de concentración fue muy elevado, ya que cada entidad adjudicó sus proyectos al mismo contratista o a un reducido número de ellos en relación con el número de proyectos. También hay que señalar que todas estas entidades fueron de población inferior a 10.000 habitantes.
Se han seleccionado las entidades que tenían aprobados más de 20 proyectos y una proporción entre proyectos y adjudicatarios superior a tres con el siguiente resultado:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
El Ayuntamiento de Valencia fue la entidad de mayor tamaño con una mayor concentración de adjudicatarios, pues los 158 proyectos fueron adjudicados a un total de 49 contratistas.
En el análisis por procedimientos de adjudicación resultó que en el procedimiento abierto las entidades con 10 proyectos o más que tuvieron mayor concentración de contratistas, fueron las siguientes:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Valencia y Arucas (Las Palmas) además tuvieron una proporción alta entre proyectos y adjudicatarios en el total de proyectos ejecutados. Benavente (Zamora) y Santiago de Compostela (A Coruña) fueron las otras dos entidades con más de 10 proyectos que presentaron los niveles más elevados de concentración de contratistas.
El número medio de ofertas presentadas para cada proyecto adjudicado por el procedimiento abierto ascendió a 14, si bien en 73 proyectos incluidos en la muestra se presentaron menos de siete ofertas. El número de licitadores no superó las dos ofertas en los proyectos siguientes:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Además, se han detectado deficiencias concretas en la adjudicación en los siguientes proyectos:
— En el proyecto con código 2.999 «Obras en la red primaria de abastecimiento de agua subfluvial Larraskitu a Zabalbide», ejecutado por el Ayuntamiento de Bilbao, de siete ofertas presentadas se excluyeron cuatro sin que constasen los criterios aplicados. En este proyecto tampoco se acreditó la puntuación otorgada en la adjudicación del contrato.
— En el proyecto con código 7.762 «Proyecto de nuevas infraestructuras y mejora del entorno urbano en Camino de Hornillos y calles adyacentes del Barrio de las Flores», ejecutado por el Ayuntamiento de Valladolid, se admitieron dos ofertas de las 14 presentadas, aplicando criterios definidos de forma muy general que no permitían su valoración. Tampoco estaba adecuadamente valorada la puntuación otorgada para la adjudicación del contrato.
En relación con los procedimientos negociados se ejecutaron 2.904 proyectos negociados con publicidad que fueron adjudicados a 1.789 adjudicatarios, lo que suponía 1,62 proyectos por adjudicatario y 12.570 proyectos negociados sin publicidad entre 7.534 adjudicatarios, es decir que cada adjudicatario ejecutó 1,67 proyectos.
Al igual que en el procedimiento abierto, la mayor parte de las entidades se situaron entre las que adjudicaron un proyecto por contratista y entre uno y dos proyectos por contratista. En el procedimiento abierto el porcentaje de entidades que se situaron en estos tramos fue del 97 %, en el negociado con publicidad fue del 96 % y en el negociado sin publicidad se redujo al 92 %. En los contratos menores el porcentaje también es muy elevado aunque se redujo al 89 %. Estos porcentajes son elevados en todos los casos, sin embargo, se observa que conforme se van aplicando procedimientos cada vez más restrictivos con la publicidad, se restringió también la concurrencia.
Las entidades que presentaron una concentración de adjudicatarios mayor en los procedimientos negociados con publicidad fueron Carnota (A Coruña) que adjudicó a un adjudicatario los cinco proyectos tramitados por este procedimiento y As Nogais (Lugo) que adjudicó los quince proyectos tramitados por este procedimiento a tres adjudicatarios.
Las entidades con mayor concentración en la aplicación del procedimiento negociado sin publicidad fueron los siguientes:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Respecto al número de invitaciones y ofertas solicitadas, de los 572 proyectos que fueron negociados con y sin publicidad se recibió información adecuada de 477 proyectos. El número medio de invitaciones cursadas por procedimiento fue de 6 contratistas y el número medio de ofertas presentadas fue de 4 ofertas.
En los siguientes proyectos se solicitaron menos de tres ofertas, cuando de acuerdo con el artículo 162 de la Ley 30/2007 este es el número mínimo, siempre que ello sea posible:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
En el proyecto con código 16.027 del Ayuntamiento de Granada «Plaza Pública entre calle Fontiveros, Andrés Segovia y Avda. de América» se utilizó indebidamente el procedimiento negociado. La justificación alegada para la aplicación del procedimiento negociado (evitar problemas de ejecución si se adjudicaba a un empresario distinto del propuesto y dificultades de indefinición de posibles responsabilidades en la ejecución de la obra) eran motivos de conveniencia o necesidades indeterminadas, que no se ajustaban a los requisitos tasados en el artículo 154.d) de la Ley 30/2007 para la aplicación del procedimiento negociado.
3.2.1.3 Evaluación de los criterios de adjudicación, con especial referencia al del empleo.
De los posibles criterios a incluir en los pliegos de cláusulas administrativas, se han analizado fundamentalmente el criterio del número de trabajadores empleados y el del precio.
El criterio relativo al empleo ha sido objeto de análisis puesto que la generación de puestos de trabajo era, junto con el impulso a las inversiones, el objetivo de la creación del FEIL. Por su parte, el precio se ha analizado en tanto es un criterio directamente vinculado al principio de economía, fundamental en la contratación pública.
Además, se ha examinado la aplicación de otros criterios de baremación en la adjudicación de los contratos, especialmente el tratamiento que se ha dado a las mejoras y variantes ofertadas por los contratistas.
El empleo como criterio de adjudicación.
El artículo 134 de la Ley 30/2007 establecía que «Para la valoración de las proposiciones y la determinación de la oferta económicamente más ventajosa deberá atenderse a criterios directamente vinculados al objeto del contrato, tales como la calidad, el precio...», no obstante la propia Ley establecía un conjunto de principios y normas que, entre otras, tienen la finalidad de reconocer la necesidad de que la contratación pública siga criterios de sostenibilidad social, económica y medioambiental.
Se establecía por tanto la posibilidad de incluir aspectos sociales en los procesos de contratación pública, bien como criterio de admisión, como elemento de puntuación o como una obligación inherente al contrato.
En este contexto, el Real Decreto-ley 9/2008, por un lado estableció la condición especial de ejecución de que el nuevo personal que el contratista necesitara emplear para la ejecución de las obras se debía encontrar en situación de desempleo, y por otro exigió que, para la adjudicación de los contratos, los Ayuntamientos tomaran en consideración, como criterios de adjudicación para la valoración de las ofertas, indicadores relevantes de la medida en que el contrato de obra contribuiría al fomento del empleo.
En la parte expositiva del Real Decreto-ley se señaló que con el Fondo se intentaba favorecer las inversiones que contribuyeran a dinamizar la actividad económica influyendo directamente en la creación de empleo, y señalaba incluso que la medida comportaría el empleo de trabajadores y la movilidad de recursos, que en gran medida, procederían de los excedentes a los que dio lugar el ajuste en el sector de la construcción. Asimismo, en el primer artículo se señaló que el Fondo estaba destinado a promover la realización de inversiones creadoras de empleo.
No obstante, este objetivo de creación de empleo se vio diluido en el resto del articulado, al regular el procedimiento de solicitud y obtención de los fondos. Así por una parte se estableció que el nuevo personal que el contratista necesitara contratar debería proceder del desempleo, y sin embargo se contemplaba la posibilidad de que el contratista llevara a cabo la ejecución de la obra sin necesidad de generar ningún puesto de trabajo nuevo.
A su vez, el Real Decreto-ley 9/2008 exigió que las entidades, en el momento de solicitar la financiación de los proyectos, comunicaran la previsión de personas a ocupar con la ejecución de cada uno de los proyectos, dato que se tenía que facilitar previamente al procedimiento de licitación de cada uno de los contratos.
Sin embargo, no se precisó de una forma clara la información que en este sentido debían comunicar las entidades, no aclarándose si se debía incluir la totalidad de los puestos de trabajo que se ocuparían durante la ejecución de la obra, o bien, las entidades debían hacer una estimación únicamente de los desempleados que las empresas adjudicatarias necesitasen contratar.
Esta indefinición de la norma determinó que algunas entidades estimaran el número total de trabajadores que se ocuparían con la ejecución del proyecto y otras, hicieran un cálculo del número de personas que saldrían de la situación del desempleo.
Posteriormente, cuando una vez autorizado el proyecto a través de la Resolución dictada por el Ministerio, se procedía a la licitación del contrato, los contratistas, en las ofertas que presentaban, estaban obligados a incluir el número de trabajadores que se comprometían a ocupar durante la ejecución de la obra, distinguiendo aquéllos trabajadores que iban a participar en la ejecución del proyecto y que ya pertenecían a la empresa de aquéllos otros que iban a contratar y que estaban obligados a que procedieran de la situación de desempleo tipificado en el artículo 208 del Real Decreto Legislativo 1/1994, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley General de la Seguridad Social (LGSS).
Una vez que la entidad adjudicaba el contrato, debía comunicar al Ministerio los compromisos declarados por la empresa adjudicataria en relación con el empleo.
Finalmente, en la fase de justificación de la inversión, la entidad debía presentar al Ministerio documentación justificativa de que la empresa adjudicataria había cumplido su compromiso y había realizado tantos contratos laborales con personas procedentes del desempleo como había declarado al presentar su oferta.
Sin embargo, la regulación del FEIL no exigió ninguna justificación respecto del mantenimiento de puestos de trabajo del personal que ya formara parte de la estructura de la empresa, a pesar de que ese compromiso también había tenido que declararlo el adjudicatario y a su vez, la entidad se lo había comunicado al Ministerio.
En el cuadro siguiente se comparan las estimaciones iniciales de las entidades, agrupadas por procedimientos de adjudicación, y el número de trabajadores que se ocuparían con la ejecución del proyecto según los compromisos de los adjudicatarios, distinguiendo los desempleados y los que ya trabajaban para la empresa.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Se observa como el dato estimado inicialmente por los Ayuntamientos fue muy inferior, tanto del compromiso de contratación de desempleados realizado por las empresas adjudicatarias como del número total de trabajadores que se ocuparían en los proyectos, lo que fue motivado fundamentalmente por la incertidumbre derivada del momento en el que las entidades locales debían facilitar el dato inicial, así como por la falta de concreción del dato que se debía aportar.
De la totalidad de proyectos, 126 fueron ejecutados directamente por 115 municipios de población inferior a 200 habitantes. Estos municipios, en la solicitud de financiación estimaron una contratación total de 364 trabajadores, si bien al no haberse adjudicado ningún contrato a terceros, no consta la comunicación al Ministerio de puestos de trabajo relativos a la adjudicación. El coste (importe justificado) de estos 126 proyectos ascendió a 2.585.893,62 euros, que supuso únicamente el 0,03 % del Fondo.
Por lo que se refiere a los contratos menores, inicialmente se estimó una contratación de 40.939 trabajadores, y posteriormente los adjudicatarios de estos contratos comprometieron la contratación de 44.480 trabajadores, de los cuales serían procedentes del desempleo, según las estimaciones de las empresas adjudicatarias, 11.270 trabajadores. Estos 9.809 proyectos tuvieron un coste de 295.612.121,99, lo que representó el 3,76 % del total del Fondo.
En las actuaciones fiscalizadoras se han analizado los procedimientos empleados por las entidades para valorar las empresas licitadoras en función del número de personas a emplear, así como las mejoras conseguidas en la adjudicación de los contratos. Para ello, no se han tomado los contratos que no fueron ejecutados directamente por las entidades ni los contratos menores, es decir los celebrados para la ejecución de 20.763 proyectos, que fue la totalidad de los que se sometieron a un proceso de licitación.
En el cuadro siguiente se exponen los datos relativos al empleo clasificados por el número de trabajadores que se estimó que se iban a contratar. Se detallan también los datos declarados por las empresas adjudicatarias en las ofertas presentadas y el coste conjunto de los proyectos.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
El número total de puestos de trabajo previstos ascendió a 235.934 y el número de trabajadores que las empresas adjudicatarias se comprometieron a emplear se concretó en 381.740. De éstos, según la declaración que debían aportar las empresas adjudicatarias, 211.653 ya formarían parte de la estructura de la empresa con anterioridad y se realizarían 170.087 contratos nuevos con trabajadores procedentes del desempleo.
En el 60 % de los proyectos se previó que su ejecución conllevaría la ocupación de entre 1 y 10 trabajadores, mientras que únicamente en el 2 %de los proyectos se estimó que se contratarían más de 50 personas para su ejecución.
En el cuadro siguiente se presenta la distribución de los 20.763 proyectos clasificados por el número de trabajadores desempleados que constaban en las declaraciones presentados por las empresas adjudicatarias junto con la oferta en el proceso de licitación.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
De los 20.763 proyectos, 2.596, es decir el 12 % del total, fueron adjudicados a empresas que en la oferta presentada no se habían comprometido a la contratación de ningún trabajador procedente del desempleo. En ellos, según la información remitida por las entidades al Ministerio relativa a la adjudicación de los contratos, se emplearían 25.207 trabajadores, todos ellos ya integrados en las respectivas empresas adjudicatarias.
Por lo tanto, y teniendo en cuenta que, según la normativa reguladora del Fondo, en la justificación de la subvención únicamente había que justificar la contratación de desempleados, las entidades adjudicadoras de estos 2.596 contratos no tenían obligación de acreditar la existencia de ningún contrato laboral en la documentación justificativa de la subvención.
En el cuadro siguiente se expone la comparación entre la previsión de puestos de trabajo que las entidades habían comunicado al Ministerio en las solicitudes de financiación de los proyectos y los compromisos de las empresas adjudicatarias respecto al empleo de trabajadores.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
De los 20.763 proyectos, en 12.543, el 60 %, las ofertas de las empresas adjudicatarias mejoraron la previsión de puestos de trabajo estimadas por las entidades. Sin embargo, el 21 % de los contratos fueron adjudicados a empresas que declararon que generarían un número de puestos de trabajo inferior a la previsión de la entidad, a pesar de que el requisito exigido en la normativa del FEIL establecía que en los pliegos de cláusulas administrativas se debían incluir indicadores relevantes de la medida en que el contrato de obra contribuirá al fomento del empleo, de forma que se primara a las empresas ofertantes que mayor número de trabajadores fueran a contratar.
Además de la indeterminación de la estimación de trabajadores por parte de las entidades, la normativa reguladora del Fondo no especificó si los indicadores relevantes a incorporar en los pliegos debían considerar la mano de obra total que se ocuparía en la ejecución de la inversión, si se debía tener en cuenta únicamente el número de desempleados que se ocuparían, o debían considerarse ambos aspectos.
En este sentido, los pliegos tipo que se aprobaron por la Junta Consultiva y se utilizaron en el 56 % de los proyectos, incluían como criterio de baremación el volumen de la mano de obra, sin otorgar puntuación específica por la contratación de desempleados.
De las actuaciones fiscalizadoras realizadas sobre los 940 proyectos de la muestra se ha deducido que en la baremación del número de trabajadores que se contratarían para la ejecución de la obra, en general no se distinguió entre los trabajadores que ya formaban parte de la estructura de la empresa y aquellos otros que se contratarían procedentes del desempleo.
Más del 80 % de las entidades con población superior a 5.000 habitantes baremaron las ofertas en función del número total de trabajadores en todos sus contratos, sin diferenciar si se encontraban desempleados o eran trabajadores de la empresa. Esta proporción descendió en los tramos de población inferiores.
Más del 93 % de las entidades de mayor población (mayores a 50.000 habitantes) utilizaron en todos los contratos criterios de empleo. Esta proporción disminuyó a medida que descendió el tamaño de las entidades, hasta situarse en el 68 % para las de población inferior a 1.000 habitantes.
Por otra parte, de acuerdo con el análisis efectuado sobre los 940 proyectos de la muestra, en 880 se incluyó el número de personas a ocupar como criterio de baremación, lo que represento un 94 %, no habiéndose incluido únicamente en 49 proyectos.
La inclusión de los criterios de adjudicación relativos al empleo no presentó diferencias significativas en la distribución de los proyectos por procedimiento de adjudicación empleado ni por tipo de proyecto.
Sin embargo, en 10 de los proyectos de la muestra no se incluyeron en los pliegos de cláusulas administrativas de los correspondientes contratos ningún indicador relevante del fomento del empleo, incumpliendo el artículo 9.3 del Real Decreto-ley. En el cuadro siguiente se detallan estos proyectos y la Entidad local correspondiente.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Respecto del análisis efectuado sobre la documentación de los 98 expedientes seleccionados, 94 (96 %) baremaron el criterio del volumen total de mano de obra, y únicamente 58 (59 %) puntuaron también la contratación de desempleados.
Además, en los pliegos correspondientes a tres expedientes se mencionaron ambos criterios pero no se ponderaron, incumpliendo el artículo 134.4 de la Ley 30/2007, que exigía la ponderación de todos los criterios incluidos en los pliegos, los tres expedientes se detallan en el anexo 9.
Por lo tanto, en el 40 % de los expedientes analizados no se ha diferenciado o incentivado la contratación de personas desempleadas, sino que se otorgaba la puntuación únicamente en función de los trabajadores totales que se fueran a ocupar.
En otro expediente, el proyecto con código 7.560 «Construcción de zona de deportes de raqueta» gestionado por el Ayuntamiento de Torrevieja (Alicante), se incumplió el Real Decreto-ley al no establecer en los pliegos para la licitación del contrato ningún criterio referido al fomento del empleo.
El precio como criterio de baremación.
Una vez presentada la solicitud de los fondos, el Ministerio autorizaba la realización de la inversión y se comprometía a la financiación hasta la totalidad del importe presupuestado. El presupuesto incluido en la solicitud que se presentaba era el correspondiente a la licitación del contrato y sobre el que los contratistas podrían efectuar mejoras.
Dado que las entidades ya contaban con el 100 % de la financiación sobre el presupuesto presentado, de forma que si, tras el proceso de licitación, la adjudicación se realizaba por un precio inferior, la cantidad que recibirían sería menor que la autorizada, las entidades no tenían un interés directo en que se produjeran bajas sobre el precio de licitación, puesto que este resultado no iba a repercutir en su presupuesto de forma directa.
Se ha analizado la importancia que el criterio del precio ha tenido en el conjunto de los contratos financiados por el FEIL y las mejoras que se han producido en las ofertas presentadas por las empresas adjudicatarias respecto del presupuesto de licitación.
Al igual que en el análisis de la incidencia de los criterios del empleo en la adjudicación de los contratos, en este caso también se han obtenido datos comparativos entre el precio de licitación y el de adjudicación de los 20.763 contratos que fueron objeto de licitación deducidos de la base de datos del Ministerio. En el cuadro siguiente se indican de forma agregada las bajas que se produjeron en el precio:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
El 53 % de los contratos se adjudicaron sin baja en la licitación y el resto registraron una baja del 8,05 %. No obstante, la baja efectiva de estos contratos, se redujo hasta el 2,46 %.
Por otra parte, de los proyectos adjudicados con baja, el 54 % de los mismos tuvieron una baja inferior o igual al 5 %, que después de la ejecución total de la obra, resultó inferior al 1 %. Incluso aquéllos proyectos que en el proceso de licitación alcanzaron una baja significativa en el precio, superior al 25 %, al finalizar la obra, la mejora real no llegó al 8 % del presupuesto inicial. Por lo tanto las bajas reales en el precio fueron muy poco significativas.
Se ha comprobado si el criterio del precio de adjudicación y el procedimiento utilizado en la licitación han influido en las mejoras en el precio, resultando que ha habido una correlación directa entre la cuantía de los contratos y la baja en la licitación, correspondiendo una mejora en el precio algo mayor en los contratos de mayor importe.
Respecto del procedimiento utilizado en la contratación, en los contratos adjudicados mediante el procedimiento abierto, la baja obtenida fue sensiblemente mayor.
Por su parte, fueron las entidades de mayor población las que en un porcentaje más elevado consideraron el precio como uno de los criterios para la adjudicación de los contratos.
El análisis efectuado sobre los 940 proyectos seleccionados en la muestra general puso de manifiesto que en 655 proyectos señalaron haber incluido el precio como criterio de baremación, un 70 %, mientras que no se valoró este criterio en la adjudicación de 275 contratos (el 30 %). Fue significativa la ausencia del precio como criterio de adjudicación en estos contratos al vulnerar un principio fundamental de la contratación pública como es la determinación de la oferta económicamente más ventajosa. En el Anexo 10 se identifican estos contratos. La distribución de estos 275 proyectos no presentó diferencias significativas ni por tipo de proyecto ni por procedimiento de adjudicación.
En todo caso y aun teniendo en cuenta las especiales particularidades de los contratos adjudicados al amparo de la aprobación del Real Decreto-ley 9/2008, que estableció como objetivo, junto con el impulso de la inversión, la creación de empleo, la aplicación del criterio del precio hubiera debido constar como elemento de selección en todos los contratos junto con criterios de fomento del empleo, de forma que fuera posible la determinación de la opción económicamente más ventajosa y que a su vez cubriera unos parámetros mínimos de generación de puestos de trabajo previamente establecidos por la entidad como poder adjudicador.
Se ha analizado el porcentaje que se atribuyó al criterio del precio en los 652 contratos en los que fue utilizado. De estos proyectos se obtuvieron datos relativos a 642, con la siguiente distribución según el porcentaje que de la totalidad de la puntuación representó el precio:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
En un porcentaje muy elevado de contratos se utilizó el criterio del precio con un porcentaje respecto del total de la puntuación inferior al 25 %, en concreto en el 70 % de los proyectos, e incluso en más del 90 %, el precio de la oferta otorgó menos del 50 % de la puntuación.
Respecto del análisis efectuado sobre los 98 expedientes de contratación solicitados, en el cuadro siguiente se muestra el número de expedientes en los que se ha analizado el criterio del precio en los pliegos de cláusulas administrativas. Además, se detalla el importe global del presupuesto de licitación de los expedientes incluidos en cada tramo de ponderación, así como los importes de adjudicación y el coste total de los proyectos, de forma que se muestra, tanto la baja obtenida en el proceso de licitación, como la baja efectiva una vez ejecutado el proyecto.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
De los 98 expedientes, en los pliegos de 17 contratos no se incluyó el criterio del precio, lo que impidió la determinación de la oferta económicamente más ventajosa, que en todo caso habría de poderse concretar sin perjuicio de la consideración de otros criterios además del precio. En otros dos expedientes se incluyó el criterio del precio, pero no se estableció puntuación para baremarlo. Los contratos que presentan estos defectos se relacionan en el anexo 9.
En conjunto, la baja obtenida en los 98 contratos en el proceso de licitación fue del 6,14 %, sin embargo al considerar el coste final de los proyectos, la mejora obtenida se redujo al 1,84 %, lo que deriva del incremento de obra certificada en la liquidación y de las modificaciones realizadas sobre estos contratos. Fueron, por tanto, porcentajes similares a los resultantes del análisis de la totalidad de los proyectos, donde la baja media en la licitación fue de 5,37 % y la baja media efectiva se redujo al 1,62 %.
Otros criterios incluidos en los pliegos.
En el análisis efectuado sobre los pliegos de cláusulas administrativas particulares correspondientes a los 98 contratos cuyos expedientes fueron solicitados, se ha verificado la inclusión de otros criterios de baremación. Los expedientes en los que se han detectado las deficiencias e irregularidades que se detallan en los párrafos siguientes se relacionan en el Anexo 9.
El criterio que en mayor porcentaje ha figurado en los pliegos, a continuación del criterio del precio y del fomento del empleo, ha sido la introducción de mejoras o variantes por los contratistas. En este sentido, el artículo 131 de la Ley 30/2007 estableció que «...el órgano de contratación podrá tomar en consideración las variantes o mejoras que ofrezcan los licitadores, siempre que el pliego de cláusulas administrativas particulares haya previsto expresamente esta posibilidad... precisando sobre qué elementos y en qué condiciones queda autorizada su presentación».
En este mismo sentido se pronunció la Junta Consultiva de Contratación Administrativa del Estado en su Informe 59/2009, de 26 de febrero de 2010, al señalar que se podrán admitir mejoras que impliquen la ejecución de prestaciones accesorias para el contratista, sin coste para el órgano de contratación, siempre que se establezcan los criterios de valoración que hayan de aplicárseles, debiendo tales mejoras figurar detalladas en el pliego de cláusulas administrativas particulares con expresión de sus requisitos, límites, modalidades y características que permitan identificarlas suficientemente. Además, deben guardar relación directa con el objeto del contrato.
La exigencia de estos requisitos deriva de la necesidad de que los licitadores concurran en condiciones de igualdad, ya que de otro modo se privaría a los licitadores de la información necesaria para formular sus ofertas, a la vez que se introducirían elementos de discrecionalidad y de subjetividad en su valoración.
En 54 de los 98 expedientes analizados se incluyó el criterio de la introducción de mejoras o variaciones de obra sin definirlas previamente o sin determinar los límites de las mismas, ni las características que debían observar para poder ser valoradas, lo que vulneró el artículo 131 de la Ley 30/2007.
En tres de estos expedientes no se ponderó el criterio, y en los que sí se valoró, la puntuación media fue muy elevada, de 24 puntos, lo que introdujo elementos de discrecionalidad en la selección de la oferta más adecuada.
En 28 de los 54 pliegos de cláusulas administrativas se otorgó más puntuación a las mejoras que al criterio de la contratación de desempleados, y en 12 de ellos, se puntuaron más las mejoras que el conjunto de criterios relacionados con el fomento de empleo, lo que desvirtuó uno de los objetivos del FEIL como era la creación de empleo.
Además, en 31 expedientes, se utilizaron otros elementos de baremación que vulneraron criterios reiteradamente establecidos por la Junta Consultiva de Contratación. Así se ponderaron elementos como la tenencia de certificados de calidad, la cualificación y la experiencia del personal que se iba a asignar a la obra y la redacción del programa de trabajo, sin concretar ningún elemento del mismo que pudiera ser objeto de valoración objetiva y en otros 2, se incluyeron criterios que vulneraron los principios de la contratación pública de no discriminación y de igualdad entre los licitadores, en concreto la puntuación de empresas con instalaciones fijas en la localidad y la mayor proximidad de la empresa al lugar donde se iba a ejecutar la obra.
De los 54 expedientes en los que se ofertaron mejoras sin definir o limitar, se solicitaron las ofertas de los contratistas que resultaron adjudicatarios de estos contratos con objeto de comprobar la aplicación concreta de los pliegos de la contratación, habiéndose recibido la información relativa a 52 proyectos; no fue remitida la correspondiente a los proyectos: 6.680 «Ajardinamiento de Glorieta frente al Puente de San Rafael» del Ayuntamiento de Córdoba, 514 «Nuevo vial de circunvalación del Campus de Gijón» del Ayuntamiento de Gijón y 28.206 «Rehabilitación del Casal Balaguer» del Ayuntamiento de Palma.
En nueve expedientes, las ofertas presentadas por los adjudicatarios no concretaron las mejoras que ofrecían, sino que señalaban que sería el Ayuntamiento el que dispondría del importe de las mismas para aplicarlas a la parte de obra que mejor considerase, con la consiguiente indefinición del objeto de la obra. El importe por el que se valoraron estas mejoras, de aplicación discrecional por la Entidad local fue de 3.970.977,35 euros, que representó el 21 % de los presupuestos de licitación.
En dos de estos nueve expedientes, la mejora ofertada consistió en el suministro de mobiliario para la inversión realizada, lo que en todo caso, debería haber dado lugar a la tramitación del correspondiente contrato de suministro, no financiable por el FEIL.
En otros 34 expedientes, las empresas adjudicatarias ofertaron realizar más obra de la proyectada, sin que este incremento de obra, que también iba a ser financiado con el FEIL, saliera a licitación pública ni fuera comunicado al Ministerio en la solicitud de la financiación. Este hecho, supuso una baja encubierta en el precio, puesto que así se realizaría más obra de la prevista inicialmente por el mismo importe. En las ofertas presentadas se valoraron 29 de estas mejoras (las 5 restantes no supusieron incremento de precio), resultando un importe global de 9.499.328,35 euros, que supuso el 13 % del presupuesto global de licitación, frente al 4 % que se había obtenido de baja.
Además, de estos 34 expedientes, en 14 de ellos, la parte de obra no sometida a licitación, no fue mayor volumen de la obra ya proyectada, sino obra diferente, tal como reurbanización de calles no previstas en el proyecto, construcción de un edificio nuevo destinado a cafetería o el vallado del campo de fútbol, llevándose a cabo obra no autorizada en la correspondiente Resolución del Ministerio que otorgaba la subvención.
A su vez, de estos 14 expedientes, en dos de ellos, en concreto en el proyecto con código 15.642 «Recuperación medioambiental, social y paisajística del antiguo recinto ferial de Guadalajara» del Ayuntamiento de Guadalajara y en el proyecto con código 10.799 «Proyecto para la ordenación de espacios centrales de la vía parque entre la Plaza de Castalla y la Calle Joaquín Galant» del Ayuntamiento de Alicante, la obra nueva que se realizó mediante la oferta de mejoras y que no constaba en el presupuesto de licitación, sí estaba prevista en el presupuesto de ejecución material de la obra, que no se licitó en su integridad, por lo que además de la realización de obra no autorizada por el Ministerio, se produjo una irregularidad en el procedimiento de contratación al no contener el presupuesto de licitación la totalidad de la obra prevista.
3.2.2 Ejecución de los contratos.
Como se ha señalado anteriormente, de los 30.698 proyectos financiados por el FEIL, 20.763 se contrataron mediante licitación pública, 9.809 se tramitaron mediante contratos menores y 126 proyectos no se adjudicaron a terceros, sino que se ejecutaron de forma directa por los Ayuntamientos.
En este apartado se han analizado las diferentes fases de la ejecución de estos contratos, tanto de los contratos menores como los que fueron objeto de licitación.
Por lo que se refiere a la ejecución propiamente dicha de los contratos, se ha verificado tanto el cumplimiento de la normativa contractual como las especificaciones establecidas en el Real Decreto-ley regulador del FEIL.
La exposición de los resultados correspondientes a los 20.763 contratos licitados se realiza según la cronología de su ejecución: inicio de la ejecución, certificaciones de obra, modificaciones de contratos, recepción de la obra y liquidación del contrato.
3.2.2.1 Inicio de la ejecución de los contratos.
El objetivo del FEIL de aumentar la inversión pública en el ámbito local iba unido al requisito que las obras fueran de ejecución inmediata.
En este sentido, el artículo 3 del Real Decreto-ley 9/2008 señaló que se debían entender obras de ejecución inmediata aquéllas cuya licitación comenzara antes del trascurso de un mes desde la publicación en la página Web del Ministerio de la Resolución de autorización para su financiación por el Fondo. En el caso de que la tramitación aplicable fuera la correspondiente a los contratos menores, la adjudicación debía producirse en el mismo plazo.
Las entidades debían comunicar al Ministerio la fecha de licitación del contrato, no obstante las fechas fueron facilitadas con criterios heterogéneos, fundamentalmente la correspondiente a la aprobación del expediente y la de publicación de la licitación en el BOE, lo que ha determinado que la información que obra en la Base de Datos del Ministerio sea inconsistente a estos efectos y ha impedido realizar esta comprobación sobre la totalidad de los contratos licitados.
Así el análisis se ha efectuado sobre los 940 contratos seleccionados en la muestra, de los que 148 se licitaron una vez transcurrido el mes fijado por el Real Decreto-ley, con un retraso medio de 34 días, y en 16 de estos 148 la licitación se produjo más de tres meses después de la concesión de la subvención. Estos proyectos se han incluido en el anexo 11.
En la distribución de este incumplimiento por Comunidades Autónomas se ha comprobado que los Municipios que en mayor porcentaje iniciaron la tramitación de sus proyectos más tarde del plazo establecido en la norma creadora del FEIL fueron los situados en Cantabria, Castilla-La Mancha, Principado de Asturias y Castilla y León.
En relación con los contratos menores, se realizó la comprobación para los 9.809 subvencionados por el FEIL, puesto que no se han detectado inconsistencias en la información remitida por las entidades al Ministerio respecto de la fecha de adjudicación.
De estos contratos, 272 se adjudicaron una vez transcurrido el mes fijado por el Real Decreto-ley 9/2008, con un retraso medio de 47 días y en 25 de ellos la adjudicación se produjo más de tres meses después de la concesión de la subvención. Estos contratos no cumplieron con el requisito de ejecución inmediata prevista en el Real Decreto-ley 9/2008.
Además, la ejecución de los contratos debía iniciarse con urgencia, de acuerdo con los plazos que establecía la Ley 30/2007. La ejecución del contrato de obras comienza, con la emisión del acta de comprobación del replanteo, que en principio habría de tener lugar en el mes siguiente a la formalización del contrato.
No obstante, el artículo 9.1 del Real Decreto-ley 9/2008 estableció la tramitación urgente de los contratos financiados por el FEIL, lo cual, según el artículo 96 de la Ley 30/2007, implicó la reducción a la mitad de los plazos para la licitación y adjudicación, mencionando expresamente que el plazo para el inicio de la ejecución no podrá ser superior a 15 días hábiles, contados desde la notificación de la adjudicación definitiva, pudiendo, en caso contrario, ser resuelto el contrato. Con estos criterios, se ha comprobado la celeridad con la que comenzaron las obras.
Por lo que se refiere a la totalidad de los contratos, teniendo en cuenta, que en la información de la Base de Datos del Ministerio no constaba la fecha de notificación de la adjudicación, y el artículo 58 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, establece un plazo de diez días para la notificación de un acto desde que éste haya sido dictado, se estimó que el inicio de las obras debía producirse en un plazo máximo de 25 días una vez adjudicado el contrato.
De los 30.572 contratos adjudicados a terceros, se iniciaron más tarde de los 25 días 13.577 obras, es decir el 44 % del total. El retraso medio total fue de 59 días; el retraso en el inicio de la ejecución de los contratos menores fue superior al resto de contratos, ya que los contratos menores se iniciaron con un retraso medio de 77 días y el resto, con un retraso medio de 45 días.
El incumplimiento en el inicio de la ejecución de la obra también se puso de manifiesto con el análisis de los 940 proyectos seleccionados en la muestra sobre los que se solicitó información, de los cuales fueron iniciados con retraso el 32 %. En el anexo 12, se relacionan los proyectos que incurrieron en este incumplimiento.
Por otra parte, el Ayuntamiento de Ávila en el proyecto con código 4.516 «Nave para alojamiento de vehículos, talleres, vestuarios y oficinas del Servicio de limpieza viaria y recogida de basuras», no se declaró la urgencia en su tramitación, obligatoria según el ya mencionado artículo 9 del Real Decreto-ley 9/2008.
El retraso en la ejecución de las obras afectaba al cumplimiento de los objetivos ya que el FEIL pretendía financiar inversiones que se ejecutaran en 2009 como medida de ayuda a la situación existente en ese momento.
Se ha verificado si las actas de comprobación del replanteo se emitieron conforme a la normativa, así como la coherencia temporal de la fecha de su emisión respecto del resto de ítems del procedimiento contractual.
De los 940 proyectos, en 12 no constaba que se hubiera emitido el acta de comprobación del replanteo. Estos proyectos se relacionan en el anexo 11. Además, se han detectado incoherencias entre la comprobación del replanteo y el replanteo previo, resultando un número muy significativo de proyectos en los que la Entidad local no realizó el replanteo previo, tal y como se analiza en el epígrafe 3.2.1.1 de este Informe.
Respecto a las comprobaciones efectuadas sobre los 98 expedientes seleccionados, en todos los casos los Ayuntamientos contaban con un modelo para el levantamiento del acta, sin que se hayan observado deficiencias en las mismas.
Por otra parte, se ha verificado si el inicio de la ejecución de los contratos se produjo con anterioridad a que se dictara por el Ministerio la Resolución de autorización de la financiación del proyecto.
De los 30.698 proyectos financiados por el FEIL, únicamente en ocho contratos, todos ellos menores, se inició la ejecución de la obra con anterioridad al acto citado.
Por último, se ha comparado la fecha de adjudicación del contrato con la fecha en la que tuvo lugar el inicio de su ejecución. De los 20.763 contratos que fueron objeto de licitación, en 410 comenzó la ejecución de la obra antes o el mismo día que se adjudicó el contrato. De ellos, 254 se adjudicaron por el procedimiento negociado sin publicidad, 66 fueron negociados con publicidad y 90 contratos se adjudicaron por el procedimiento abierto.
En el cuadro siguiente se muestra la distribución de las entidades que gestionaron estos 410 contratos en función de su población, en el que se pone de manifiesto una correlación inversa entre el número de habitantes de la entidad y el comienzo de las obras con anterioridad a la adjudicación del contrato.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
3.2.2.2 Certificaciones de obra y abono a los contratistas.
De los 8.000 millones de euros con los que se dotó el FEIL, las entidades solicitaron 7.987.991.414,15 euros, que, tras el proceso de adjudicación de los contratos, se redujeron a 7.571.298.210,11 euros, para incrementarse, una vez ejecutadas las obras a 7.862.338.634,68 euros, siendo éste último importe el certificado en el conjunto de las obras financiadas por el FEIL.
Se ha analizado el cumplimiento del artículo 215 de la Ley 30/2007, que determinaba el carácter mensual de las certificaciones de obra y la obligación de su emisión en los primeros diez días siguientes al mes que correspondían. Para ello se han comprobado las certificaciones de obra correspondientes a los 98 contratos seleccionados en la muestra, resultando los siguientes incumplimientos:
– En el proyecto con código 6.915 «Obra de variante de línea eléctrica de 25 kV para la contratación de nuevo puente del Ter», gestionado por el Ayuntamiento de Girona, a pesar de que la ejecución del contrato duró seis meses, se expidió una única certificación al final del contrato.
– En el proyecto con código 2.653 «Urbanización polígono agrícola. Primera fase», gestionado por el Ayuntamiento de Campo de Criptana (Ciudad Real) y cuya ejecución duró un año, se emitieron únicamente cinco certificaciones de obra.
– En los proyectos con código 11.416 «Instalaciones Museo Ripoll, Can Budellers» y 26.487 «Aparcamientos subterráneos para vehículos Avda. Juan Carlos I», gestionados respectivamente por los municipios de Ripoll (Girona) y La Carolina (Jaén), las primeras certificaciones de obra se emitieron tres meses después de iniciada la ejecución, sin que constase en el expediente justificación del retraso o en su caso, de la suspensión de las obras.
– En los proyectos con código 21.812 «Zona lúdico deportiva de Pinosolo/Torresolo» y 28.297 «Obras de mejora de cerramiento y pavimentación, reforma de vestuarios y adecuación de accesos al patio de Colegio Joan Miró» del Ayuntamiento de Leioa (Bizkaia) y del Ayuntamiento de Palma respectivamente, las primeras certificaciones se expidieron 2 y 4 meses después de que se hubieran emitido las actas de comprobación del replanteo, aunque en ambos casos sí se certificó obra ejecutada en el mes anterior. En los expedientes no se justificó el retraso en el comienzo efectivo de la ejecución de la obra.
Se ha verificado si las entidades cumplieron con la obligación establecida en el artículo 200.4 de la Ley 30/2007 y también recogida en el Real Decreto-ley 9/2008, referente a abonar a los contratistas el precio de las obras dentro de los 30 días naturales siguientes a la fecha de expedición de las certificaciones de obra.
De los 940 proyectos seleccionados en la muestra, sobre los que se requirió información, no constaban los pagos correspondientes a algunas certificaciones en 15 de ellos, se relacionan en el Anexo 11. Por lo que se refiere a los retrasos en los pagos se han considerado significativos aquéllos que realizaron el pago de más de una certificación después de 60 días de haberse emitido (también se relacionan en el Anexo 11).
En el cuadro siguiente se exponen, distribuidos por Comunidades Autónomas, los proyectos según la fecha de pago de sus certificaciones (10).
(10) No se han incluido los 64 proyectos que tenían una sola certificación con retraso.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
En la Comunidad Autónoma de Canarias el 18,42 % de los proyectos registraron retrasos en el pago de las certificaciones, entre 60 y 90 días el 13,16 % de los proyectos y el 5,26 % superiores a 90 días.
Otras Comunidades Autónomas con porcentajes de retraso en el pago elevados fueron Cantabria, Castilla-La Mancha y Comunitat Valenciana.
En el cuadro siguiente se muestra la misma información clasificada por tramos de población de las entidades locales que gestionaron los respectivos proyectos.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Es señalable que a pesar de que los Ayuntamientos ya contaban con la financiación, puesto que el 70 % de la misma se recibía en el mes siguiente a haberse adjudicado el contrato, en el 10 % de los proyectos se pagó más de una certificación con un retraso superior a los 30 días.
Por otra parte y de acuerdo con el análisis realizado, en 50 contratos menores de 317 analizados, se efectuó el pago después de 60 días de la emisión de la factura, superado por tanto el límite de 30 días establecido en el artículo 200.4 de la Ley 30/2007.
El retraso en el pago se produjo en mayor porcentaje entre las entidades con población inferior a 1.000 habitantes, sin embargo, destacó que el 18 % de los proyectos de las entidades con población superior a 50.000 habitantes se abonaron en un plazo superior a 90 días.
En el siguiente cuadro se incluyen los proyectos ejecutados mediante contratos menores que se retrasaron en sus pagos, clasificados por tramos de población.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
El 16 % de los contratos menores fueron abonados con un retraso superior a 60 días desde la realización de la prestación contratada. En el 12 % de los contratos analizados el retraso fue superior a noventa días.
Por último, respecto al pago de las certificaciones correspondientes a los 98 expedientes analizados, se produjeron retrasos en 13 casos, que se detallan en el Anexo 13.
Al igual que en el análisis de los 940 proyectos, se han considerado únicamente retrasos, los pagos realizados después de transcurridos 60 días desde la fecha de emisión de las certificaciones y siempre que este hecho se haya producido en más de una certificación. Del análisis de estos 13 expedientes no se ha derivado justificación para la demora en el pago.
Con objeto de contrastar la información suministrada por las entidades locales se ha solicitado información a una muestra de acreedores sobre las deudas que con motivo del FEIL pudieran tener con ellos los Ayuntamientos que les contrataron.
Se consultó a 40 adjudicatarios de un total de 137 proyectos, ejecutadas por 80 entidades locales. Se obtuvo respuesta de 31 adjudicatarios de 91 proyectos, en 57 entidades locales, sin que se hayan producido discrepancias respecto de los datos facilitados por los Ayuntamientos.
Se ha analizado si los pagos de las entidades estuvieron condicionados por el momento en el que cobraron la financiación procedente del FEIL.
Las transferencias de los fondos a las entidades se realizó en dos fases: el 70 % del importe de adjudicación cuando el Ministerio verificara el certificado de adjudicación de la obra que debían enviar las entidades y el importe restante con la justificación de la inversión una vez finalizadas las obras.
La transferencia del 70 % del importe autorizado suponía dotar de fondos suficientes a las entidades antes de iniciar la ejecución de los proyectos.
Este requisito se cumplió en el 87 % de los 938 proyectos de la muestra con información sobre la primera certificación, habiéndose ingresado la primera transferencia 50 días antes de la primera certificación como periodo medio. Por tanto, los fondos correspondientes a la primera transferencia se recibieron, con carácter general, antes de la fecha de la primera de la certificación.
Sin embargo, en 106 proyectos, que representaban el 11 %, los fondos de la primera transferencia se recibieron una vez realizada la primera certificación de la obra, lo que suponía haber iniciado la ejecución de la obra con la emisión, de al menos, una certificación de obra sin que se hubieran ingresado los fondos.
La segunda transferencia se produjo una vez recibida la justificación que acreditaba la finalización de las obras. El número medio de días en el que se recibieron los fondos fue de 116 desde la fecha del acta de recepción o desde que tuvo lugar la entrada en funcionamiento de la obra. No obstante, de los 923 proyectos de la muestra de los que se obtuvo información, en 152, que representaron el 16 % del total, el cobro de la segunda transferencia se produjo transcurrido más de 180 días desde el acta de recepción de las obras o de la entrada en funcionamiento.
Por último, se ha comparado el presupuesto de ejecución material con las certificaciones de los proyectos de los 98 expedientes analizados.
En 44 de ellos el precio de adjudicación se incrementó, en 23 casos a través de modificados y en los restantes a través de liquidaciones que incluían un incremento del 10 % del precio inicial del contrato, de forma que los importes finales de ejecución compensaron la baja obtenida en la licitación del contrato.
Por su parte, en 13 contratos se ejecutó menos obra de la adjudicada, sin embargo en ningún caso la diferencia fue mayor que el 10 % del precio inicial del contrato.
En los tres proyectos que se detallan en el cuadro siguiente, los municipios que los gestionaron presentaron al Ministerio presupuestos inferiores a los respectivos presupuestos reales de ejecución de la obra, que fueron los que efectivamente se licitaron.
El motivo fue que tanto en Bilbao como en La Seu d’Urgell se había llegado al máximo de la subvención a la que podían optar en función de la población.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
La financiación de estas obras no se debería haber imputado al FEIL en tanto el artículo 4 del Real Decreto-ley 9/2008 establece que la financiación con cargo al Fondo cubrirá el importe real de ejecución de la obra (con el límite máximo del presupuesto de licitación del contrato con impuestos), no previendo la cofinanciación de los proyectos.
Además, en el proyecto con código 22.775 «Reurbanización interior de los Jardines del Grupo el Carmen», gestionado por el Ayuntamiento de Sestao (Bizkaia), el importe por el que se solicitó la subvención ascendió a 1.047.178,91 euros, sin embargo el presupuesto de licitación era de 1.156.889,04 euros. En el Pliego de Condiciones del contrato se estableció que «...el precio de esta contratación se fija en la cantidad máxima de 1.047.178,91 euros, rechazándose todas aquellas propuestas que superen el tipo señalado». El Ayuntamiento, a pesar de mantener el presupuesto inicial, exigió a los licitadores al menos una baja del 9,48 %. El contrato se adjudicó y ejecutó y fue financiado por el Ministerio por 1.047.178,91 euros.
Por otra parte, en los tres contratos siguientes se ejecutaron mejoras que no habían sido concretadas ni en el pliego de cláusulas administrativas ni en la oferta presentadas por los adjudicatarios y sobre las que el Ayuntamiento decidió durante la ejecución del contrato las partidas a las que se aplicaron.
— El proyecto con código 25.401 «Construcción de pasarela peatonal para acceso al Centro de Salud de Barrio de la Concepción», gestionado por el Ayuntamiento de Cartagena (Región de Murcia), se adjudicó por importe de 1.227.690, 61 euros. Este importe de adjudicación supuso una baja del 9,4 % e incluía también la realización de una serie de mejoras por el contratista.
Una vez realizada el acta de comprobación del replanteo y según la memoria del proyecto modificado, se observó la imposibilidad material de realización de la obra, aprobándose un contrato modificado.
La modificación del contrato ascendió a 424.370,44 euros y tal y como se pone de manifiesto en el análisis específico que se ha realizado de las modificaciones, se basó en circunstancias que se debían haber previsto en la redacción del proyecto.
Además, la modificación del contrato se aprobó cuando ya se había ejecutado gran parte de las obras contenidas en la propia modificación.
En las relaciones valoradas de las certificaciones se incluyó obra por importe de 1.652.061,05 euros, sin embargo de esta cuantía se descontó el importe correspondiente la modificación del contrato (424.370,44 euros) por considerar que era equiparable al coste de las mejoras ofertadas por el contratista en la adjudicación del contrato y que finalmente no llegaron a ejecutarse por ser incompatibles con la modificación aprobada, abonándose finalmente al contratista 1.227.690,61 euros, que coincidió exactamente con el importe inicial de adjudicación.
Por lo tanto, bajo la apariencia de unas mejoras ofertadas por el contratista, se produjo una baja del contrato, que fue utilizada por el Ayuntamiento para ejecutar una obra que difirió sustancialmente del proyecto original sometido a licitación pública y cuya financiación fue aprobada por el Ministerio.
— El proyecto con código 10.473 «Edificio para servicios sociales», del Ayuntamiento de Villareal (Castellón), se adjudicó por 2.482.530,24. La empresa adjudicataria ofreció mejoras en el contrato por importe de 496.506,05 euros. No obstante, estas mejoras no se concretaron, sino que se señaló de forma genérica que se utilizarían para incremento de obra o bien para equipamiento, según dispusiera el Ayuntamiento, lo que dejó sin definir parte del objeto del contrato, elemento esencial del mismo según dispone el artículo 1.261 del Código Civil, así como los artículos 74 y siguientes de la Ley 30/2007.
Las variaciones más significativas de la obra que se llevaron a cabo fueron el cambio del sistema de control de calefacción y de iluminación, la modificación de la tipología de escaleras, suelos y techos del edificio, etc., que deberían haberse tramitado a través de una modificación de contrato con los requisitos y trámites que se recogían en los artículos 202 y siguientes de la Ley 30/2007.
— El proyecto con código 5.425, «Mejoras de infraestructuras en la ciudad de Albacete», se licitó por 3.149.423,23 euros y se adjudicó por 2.831.331,74 euros. En el pliego de cláusulas administrativas se otorgó el 35 % de la puntuación a las mejoras ofertadas, no cumpliendo éstas los requisitos de definición que se preveían en el artículo 113 de la Ley 30/2007, ya que se indicaba que las mejoras que se podían ofrecer consistirían en aumentar las unidades de obra del proyecto y que el Ayuntamiento podría cambiar las mejoras ofertadas por otras unidades de obra del proyecto que pudiera considerar, lo que dejó sin definir el objeto del contrato según establecía los artículos 105 y 107 de la Ley 30/2007.
En la oferta que resultó adjudicataria no se concretaron las mejoras propuestas, sino que se estableció un importe genérico de 1.102.298,22 euros para el destino que mejor estimase el Ayuntamiento.
Finalmente el importe de las mejoras (que alcanzaron el 35 % del precio del contrato) se utilizó en mejorar la pavimentación y los servicios de calles distintas a las que figuraban en el proyecto, lo cual, además de incumplir el propio contrato, que señalaba que en todo caso se aplicarían en aumentar las unidades de obra ya previstas, se situó fuera del objeto del contrato y para el que se había autorizado la financiación por el Ministerio.
Además, se han producido las siguientes incidencias e irregularidades en los tres siguientes contratos:
— El proyecto con código 24.215, «Remodelación de la C/Antonio García Martín (prolongación Eladio Perlado)», gestionado por el Ayuntamiento de Burgos, tenía un presupuesto de licitación de 1.276.418,62 euros y se adjudicó por 1.148.776,77 euros. Posteriormente se elaboró un proyecto complementario consistente en sustituir en el ajardinamiento de la rotonda con zona verde y plantación de árboles y arbustos que se preveía en el proyecto inicial, por un conjunto ornamental con juegos de agua e iluminación. La obra complementaria se adjudicó al mismo contratista, amparándose en lo dispuesto en el artículo 155.b) de la Ley 30/2007, por importe de 504.185,34. Sin embargo, el proyecto relativo a la glorieta no cumplía los requisitos del mencionado artículo, puesto que en ningún caso se trataba de «una obra que no figurara en el proyecto pero que debido a una circunstancia imprevista pasara a ser necesaria para ejecutar la obra tal y como estaba descrita en el proyecto».
Por otra parte, y en contradicción con la justificación de la obra complementaria, en la ejecución del proyecto principal se certificó en su totalidad el capítulo correspondiente a Jardinería y Riego, incluso se incrementaron en algunos casos el número de unidades certificadas.
Por lo que se refiere a la financiación de este proyecto, el Ayuntamiento presentó al Ministerio las certificaciones del proyecto principal, que alcanzaron un importe coincidente con la adjudicación (1.148.776,77 euros) y además, parte de las certificaciones de la obra complementaria hasta llegar al importe máximo financiable por el FE IL que era la cuantía del presupuesto de licitación (1.276.418,62 euros).
La tramitación de un contrato complementario implica, como así se ha puesto de manifiesto en el análisis del expediente, una ampliación del objeto del contrato, no incluida en el proyecto que se remitió al Ministerio para la aprobación de su financiación. Por lo tanto, la parte del contrato complementario que se presentó (127.641,85 euros) no cumplió los requisitos para la obtención de financiación.
— El proyecto con código 514 «Nuevo vial de circunvalación del Campus de Gijón», del Ayuntamiento de Gijón, se licitó con un presupuesto de 5.799.999,99 euros y se adjudicó por 5.145.759,99 euros, certificándose una partida alzada, que se había presupuestado por 60.000 euros, por importe de 96.396,51 euros, sin haber detallado las unidades de obra ejecutadas ni los precios aplicados, por lo que no quedó debidamente justificado su pago.
— El proyecto 21.812, «Zona lúdico deportiva de Pinosolo/Torresolo», ejecutado por el Ayuntamiento de Leioa (Bizkaia), se adjudicó por importe de 2.723.527,31 euros, si bien el precio final de ejecución de la obra se elevó a 4.043.774,22 euros, es decir un 48,47 % más de lo previsto inicialmente.
La diferencia se instrumentó en un contrato modificado (541.709,58 euros) y que se analiza específicamente junto con el resto de contratos modificados en el siguiente epígrafe, un contrato de obras motivado por imperiosa urgencia (624.821, 07 euros) y en la liquidación del propio contrato (265.816,26 euros). La financiación recibida del FEIL ascendió a 3.531.053,15 euros.
Tanto el contrato modificado como el motivado por imperiosa urgencia se tramitaron cuando las obras que los integraban ya estaban ejecutadas en su mayor parte.
La modificación del contrato se comenzó a tramitar en junio de 2010, cuando ya estaba ejecutada la obra en más de un 97 % y las pistas ya estaban construidas.
Por lo que se refiere al contrato motivado por imperiosa urgencia, que se adjudicó por el procedimiento negociado sin publicidad, al amparo, según se señaló en el expediente, de lo previsto en el artículo 154.e) de la Ley 30/2007, el objeto de este contrato era reparar desperfectos originados por las lluvias torrenciales acaecidas en la zona y que habían afectado a la obra. En su tramitación se produjeron las siguientes incidencias:
— La obra se adjudicó directamente a la empresa que estaba ejecutando la obra principal, sin consultar previamente con otros contratistas para negociar las condiciones de la obra.
— El contrato se adjudicó en julio de 2010, fecha en la que la obra ya se había realizado, como así se desprende del informe del director facultativo de la obra, fechado en junio de 2010, donde además, se indicó que las obras se habían tenido que llevar a cabo con gran cantidad de partidas realizadas en horario nocturno y fin de semana.
— En el informe citado en el párrafo anterior se valoraron las obras realizadas en 624.821,07 euros, sin embargo este contrato se certificó por importe de 512.721,07 euros. Se justificó la diferencia en base a que se había dado parte de los daños a la compañía aseguradora y ésta había abonado 112.000 euros. Este importe, en contra de lo dispuesto en la normativa reguladora de la contratación pública, no se incluyó en la certificación, que debía recoger las mediciones e importes de las obras realizadas, de forma que se pudiera acreditar la realidad de la misma.
Por último, en seis casos el importe de la documentación justificativa de la subvención presentada por las entidades locales fue superior a la suma de las certificaciones de la obra. En cinco de estos expedientes el exceso de la justificación no fue abonado por el Ministerio, puesto que se incluyeron partidas que correspondían a la ejecución de la obra, sin embargo el Ayuntamiento de Carcaixent (Valencia) recibió una financiación superior en 17.460,09 euros al importe certificado del proyecto 18.636 «Construcción de un grupo de nichos en el cementerio municipal» (11).
(11) Como consecuencia de la recepción del Anteproyecto de Informe, el Ayuntamiento procedió al reintegro del exceso de financiación recibida, aportando documentación justificativa en el trámite de alegaciones.
3.2.2.3 Modificación de contratos
Los órganos de contratación cuentan con la prerrogativa de modificación de los contratos que adjudican, siempre y cuando se produzca alguna de las causas tasadas en el artículo 202 de la Ley 30/2007, debiendo ser en todo caso razones de interés publico así como las que atiendan a causas que no se pudieran prever con anterioridad. Su necesidad debe justificarse debidamente en el expediente y la modificación no puede afectar a las condiciones esenciales del contrato.
Según las comprobaciones efectuadas sobre las 700 entidades incluidas en la muestra que gestionaron 11.742 contratos, 243 entidades modificaron 1.765 proyectos (todos o alguno de los contratos financiados por el FEIL), que representaron el 35 % por las entidades y el 15 % de los contratos.
De estas 243 entidades, hubo 14 que, habiendo gestionado más de un contrato, modificaron la totalidad. Por el número de contratos celebrados destacaron las cuatro siguientes: Olot (Girona), con 19 proyectos ejecutados y modificados, Las Rozas (Comunidad de Madrid), con 17 proyectos, Bornos (Cádiz), con 13 proyectos y Torrejón de Ardoz (Comunidad de Madrid) con 11 proyectos ejecutados y modificados.
De los 1.765 contratos modificados se emitieron informes de Intervención con reparos únicamente en el 5 % de los mismos (88 proyectos de 19 entidades). De ellas, en cuatro, se emitieron informes de Intervención con reparos para la totalidad de proyectos modificados, fueron los Ayuntamientos de Cuenca, con once proyectos, Camas (Sevilla), con seis, Pontevedra, con tres proyectos y Salceda de Casel as (Pontevedra) con dos.
Además, de los 1.765 contratos modificados, 59 fueron acompañados de informes jurídicos desfavorables, que fueron emitidos en 18 entidades. Destacó el Ayuntamiento de Sevilla en el que se emitieron informes desfavorables para el 86 % de los contratos modificados.
En los Ayuntamientos de Carballo (A Coruña), Ponteareas (Pontevedra) y Salceda de Caselas (Pontevedra) se emitieron informes jurídicos desfavorables para la totalidad de los contratos que modificaron, que ascendieron respectivamente a cinco en los dos primeros casos y a 2 en el tercero.
Por otra parte, de los 940 proyectos seleccionados en la muestra, 223 contratos (el 24 %) habían sido objeto de modificación (12).
(12) No se aportó información sobre si los siguientes nueve proyectos fueron modificados: proyecto con código 1.752 «Obras para la construcción de infraestructura del nuevo Cementerio Municipal» ejecutado por el Ayuntamiento de Don Benito (Badajoz), 13.915 «Peatonalización y accesibilidad del entorno y edificio de usos múltiples, preinstalaciones urbanas y acabado de la fachada del consultorio Médico Calle Virgen de la Soledad», ejecutado por el Ayuntamiento de Camponaraya (León), y el proyecto con código 10.813 «Pavimentación de caminos en la Parroquia de San Miguel»,ejecutado por el Ayuntamiento de Vilanova de Arousa (Pontevedra).
Se ha comprobado la correlación entre la modificación de los contratos y cada uno de los siguientes criterios: procedimiento de adjudicación, tipo de proyecto e importe de adjudicación.
Respecto al procedimiento de adjudicación, el porcentaje de modificados de los contratos adjudicados por el procedimiento abierto se elevó hasta el 38 %, que son 14 puntos más de la media de la totalidad de los contratos computados.
Por tipo de proyectos los destinados a la «construcción para la prestación de servicios» fueron, en mayor medida, objeto de modificación y aquéllos en los que menos modificaciones se tramitaron fueron los que tuvieron por objeto «obras de reparación y mantenimiento», que en general fueron contratos de menor importe presupuestado.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
En el cuadro siguiente se detalla el número y porcentaje de contratos modificados según el importe de adjudicación de los mismos, observándose una correlación directa entre el importe de adjudicación y el porcentaje de contratos modificados, derivado de la creciente complejidad en que incurren los mismos a medida que aumenta su importe y del reducido tiempo que tuvieron las entidades para la selección, aprobación y ejecución de los proyectos.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
La modificación de los contratos durante la ejecución de los proyectos supuso un incremento del precio en algo más de la mitad de los contratos que fueron modificados (en 117 de las 223 modificaciones tramitadas). El incremento medio del coste de los proyectos fue del 13 % (176.264,92 euros).
La modificación de los contratos para la ejecución de los proyectos ha tenido una influencia directa en la necesidad de las entidades de solicitar prórrogas para la ejecución de los mismos y la justificación de los fondos al Ministerio. Así, de los proyectos incluidos en la muestra seleccionada que no fueron modificados, el 18 % de los mismos fueron prorrogados, mientras que el porcentaje de prórroga de los 223 proyectos que sí fueron modificados fue muy superior, alcanzando el 48 %. En el epígrafe 3.2.2.5 del presente Informe se realiza un análisis más detallado de las prórrogas de los contratos.
A continuación se muestran los resultados obtenidos en el análisis de los expedientes de los 98 contratos examinados, de los que 37 fueron objeto de modificación.
De las 37 modificaciones, 18 supusieron incremento de precio en los contratos. Inicialmente estos contratos fueron adjudicados por 22.928.214,50 euros, con una baja global de adjudicación de 3.764.303,36 euros, lo que supuso una reducción conjunta del 14,10 % respecto del presupuesto global de licitación (26.692.517,86 euros). Sin embargo, el importe finalmente certificado ascendió a 27.517.213,54 euros, importe que superó incluso el importe de licitación y que también recoge los excesos de mediciones que permitía el artículo 217 de la Ley 30/2007 hasta el límite del 10 % del precio primitivo del contrato.
En el cuadro siguiente se muestran estos 18 proyectos con detalle del precio de licitación, el importe de adjudicación y de la modificación y el importe total certificado, indicando la diferencia entre la baja en la adjudicación y el importe de la modificación.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
De los 18 proyectos, en diez el importe de la modificación fue coincidente o muy similar a la baja que se produjo en la adjudicación, lo que supuso que el importe final del proyecto fuera prácticamente el mismo que el inicialmente presupuestado. Esto se produjo en los ejecutados por el Ayuntamiento de Cuenca (código 9.825 «Reforma del edificio de aulario del antiguo Colegio Astrana Marín para Escuelas Municipales de música y Teatro»), Ayuntamiento de Valladolid (código 7.762 «Proyecto de nuevas infraestructuras y mejora del entorno urbano en camino de Hornillos y calles adyacentes del barrio de las Flores»), Ayuntamiento de Salou (Tarragona) (código18.843 «Barandillas, fuentes y gradas de pie en Playa Levante»), Ayuntamiento de Sabiñánigo (código 5.756 «Proyecto de Reparación y Sustitución de 80 metros de tubería de Saneamiento y aliviadero de pluviales en colector principal del Tulivana en Sabiñánigo»), Ayuntamiento de Alicante (código 10.799 «Proyecto para la ordenación de espacios centrales de la vía Parque entre la plaza de Castalla y la calle Joaquín Galant»), Ayuntamiento de Cáceres (código 26.041 «Proyecto de Instalaciones Deportivas del Barrio de Nuevo Cáceres»), Ayuntamiento de Ponferrada (León) (código 13.583 «Urbanización de vial en Ciudad deportiva»), (código 26.262 «Proyecto de ejecución de obra de adecuación de medianeras vistas en solares de propiedad municipal»), Ayuntamiento de A Coruña (código 7.499 «Construcción de polideportivo en Mesoiro») y Ayuntamiento de Lasarte-Oria (Gipuzkoa) (código 32.825 «Regeneración trasera pabellones AIU A-31 Oria»).
Según lo dispuesto en el artículo 7.4 del Real Decreto-ley regulador del Fondo las entidades percibirían como subvención el importe real de la obra ejecutada, con el límite del presupuesto de licitación, por lo tanto todas las modificaciones que se produjeran en contratos que se hubieran adjudicado con baja estaban cubiertas con la subvención hasta el límite señalado. Esto permitió que las bajas en las adjudicaciones fueran posteriormente compensadas a través de modificaciones de contratos.
Por último, en lo que se refiere a las cuantías de las modificaciones, en los proyectos relacionados en el cuadro anterior de Santander, Lasarte-Oria (Gipuzkoa), Sabiñánigo (Huesca) y Alicante, el porcentaje de la modificación superó el 20 %. A pesar de que en estos contratos se incurrió en la causa de resolución prevista en el artículo 220 de la Ley 30/2007, en ningún caso se instó a la misma.
Aspectos formales de las modificaciones de los contratos.
Por lo que se refiere a los aspectos formales de los contratos modificados, si bien en todos ellos se aprobó la modificación por el órgano competente, en 13 de los 37 contratos la modificación no se formalizó en documento administrativo, según exigía el artículo 140 de la Ley 30/2007. El detalle de los contratos no formalizados se recoge en el anexo 13.
Además, la formalización del contrato modificado correspondiente al proyecto con código 26.262 «Proyecto de ejecución de obra de adecuación de medianeras vistas en solares de propiedad municipal», gestionado por el Ayuntamiento de Logroño, se produjo dos días después de la fecha del acta de recepción de las obras y la formalización de la modificación del contrato con código 23.308 «Remodelación de la urbanización de Avenida de la Paz (tramo: Glorieta Noveno Centenario-Glorieta Circunvalación)», también del Ayuntamiento de Logroño se realizó una vez finalizado el plazo del contrato original, cuando la obra ya acumulaba un retraso de un mes en su ejecución.
Objeto y causas de las modificaciones de los contratos.
La causa más común que según las entidades motivaron las modificaciones realizadas, fue la aparición de necesidades imprevisibles, que fue alegada como causa de modificación en el 82 % de los contratos modificados.
El resto de causas para la modificación de los contratos se dieron en porcentajes muy inferiores: la existencia de deficiencias en la redacción de los proyectos (12 %), deficiencias en el plazo establecido (10 %) y deficiencias en el replanteo (3 %) (13).
(13) La suma aritmética de las cantidades anteriores excede de 100 % ya que algunas modificaciones fueron justificadas por varias causas.
Por otra parte, se han analizado las causas que motivaron las modificaciones de los 37 contratos cuyos expedientes fueron solicitados y se ha comprobado si existía un interés público en la modificación, así como la concurrencia de causas imprevisibles, lo que supuso la aparición de hechos que no pudieron ser conocidos con anterioridad y no simplemente defectos o meras imprevisiones en el proyecto original.
Del análisis de los expedientes seleccionados se ha verificado que, en algunos de los contratos modificados cuya justificación se basó en la aparición de razones de tipo técnico imprevisibles en el proyecto original, el origen de la modificación se encontró en la voluntad de los entes contratantes de desarrollar elementos no previstos inicialmente y, por lo tanto, la ejecución de más obra, lo que permitió agotar el límite de financiación autorizado por el FEIL, que se había visto reducido por las bajas realizadas en la adjudicación de los proyectos. En los doce proyectos siguientes la modificación de los contratos celebrados implicó ejecución de más obra e incremento de coste hasta el límite de financiación autorizado por el FEIL.
— Proyecto con código 26.487 «Aparcamiento subterráneo de vehículos, avenida Juan Carlos I», ejecutado por el Ayuntamiento de La Carolina (Jaén), por el que la entidad celebró un contrato modificado que incrementó el importe de adjudicación en 113.164,52 euros, lo que supuso el 10,90 % del precio de adjudicación (los fondos totales percibidos del FEIL para dicho proyecto fueron 1.048.420,10 euros). El objeto del contrato fue la ejecución de un aparcamiento subterráneo, encima del cual se construiría un teatro. El origen de la modificación del contrato inicial fue la voluntad del nuevo gobierno municipal de modificar el destino y sustituir la construcción futura del Teatro por un centro socio-cultural, voluntad transmitida al equipo redactor del proyecto y al director de la obra una vez que la ejecución del proyecto original había comenzado.
— Proyecto con código 10.799, «Proyecto para la ordenación de espacios centrales de la vía parque entre la Plaza de Castalla y la calle Joaquín Galant», ejecutado por el Ayuntamiento de Alicante, por el que la entidad celebró un contrato modificado que incrementó el importe de adjudicación en 963.499,99 euros, lo que supuso el 23,87 % del precio de adjudicación (los fondos totales percibidos del FEIL para dicho proyecto fueron 4.999.999,94 euros), que fue modificado en parte por los que podrían ser circunstancias surgidas en la ejecución de la obra, como la reposición de una tubería y el desescombro de una zona de rellenos. Además se aprovechó para realizar una reordenación del sector deportivo recogido en el proyecto original, circunstancia que fue decidida posteriormente y justificada por las peticiones de los vecinos de la Entidad, según se puso de manifiesto en la Memoria del proyecto modificado.
— Proyecto con código 21.812, «Zona lúdico deportiva de Pinosolo/Torresolo», ejecutado por el Ayuntamiento de Leioa (Bizkaia), por el que la entidad celebró un contrato modificado que incrementó el importe de adjudicación en 541.709,58 euros, lo que supuso el 19,89 % del precio de adjudicación (los fondos totales percibidos del FEIL para dicho proyecto fueron 2.751.000 euros. La justificación de la modificación del contrato se fundamentó en un incremento en la protección del arbolado existente y su entronque con el resto del parque, que dio lugar a la modificación en las cotas de construcción de pistas deportivas, lo que originó el incremento del movimiento de tierras, así como la decisión del Ayuntamiento de incluir la instalación de elementos lúdicos del parque acuático, según se puso de manifiesto en la Memoria del proyecto modificado. Ninguna de las circunstancias anteriores pueden considerarse como causas imprevisibles que justifiquen la modificación del contrato.
— Proyecto con código 15.728, «Obra de accesibilidad de la zona oeste», ejecutado por el Ayuntamiento de Soria, por el que la entidad celebró un contrato modificado que incrementó el importe de adjudicación en 138.786 euros, lo que supuso el 20 % del precio de adjudicación (los fondos totales percibidos del FEIL para dicho proyecto fueron 867.808,59 euros). La justificación de la modificación del contrato se fundamentó en la elevada baja realizada en la adjudicación (20 % sobre el presupuesto de licitación), por lo que se quiso aprovechar para la ampliación y modulación de unidades de obra y resolución de problemas puntuales como la señalización de aparcamientos reservados a minusválidos o la plataforma elevada del transporte público colectivo, entre otros, según se recogió en el documento de solicitud de autorización de modificación del proyecto emitida por la dirección facultativa de la obra, pero sin responder en ningún caso a causas imprevisibles. Además se produjo una falta de previsión, que fue reflejada en el propio documento de autorización de modificación del proyecto, emitida por la dirección facultativa de la obra al señalar la necesidad de ajustar las mediciones del proyecto a las reales del conjunto de vados contemplados en el proyecto.
— Proyecto con código 9.825 «Reforma del edificio de aulario del antiguo colegio Astrana Marín para escuelas municipales de música y teatro», ejecutado por el Ayuntamiento de Cuenca, por el que la entidad celebró un contrato modificado que incrementó el importe de adjudicación en 147.707,47 euros, lo que supuso el 9,59 % del precio de adjudicación (los fondos totales percibidos del FEIL para dicho proyecto fueron 1.688.085,26 euros), la justificación de la modificación del contrato se fundamentó, entre otras causas, en la decisión de la dirección del centro de «optimizar el funcionamiento de la escuela».
— Proyecto con código 28.820 «Proyecto de conexión y urbanización de las calles San Sebastián y Francisco Giner», ejecutado por el Ayuntamiento de Santander, por el que la entidad celebró un contrato modificado que incrementó el importe de adjudicación en 364.895,27 euros, lo que supuso el 34,67 % del precio de adjudicación (los fondos totales percibidos del FEIL para dicho proyecto fueron 1.517.856,74 euros), en el que se produjeron reajustes de las unidades de obra y la modificación de aspectos como el pavimento planificado, el tipo de alcorque y el mobiliario urbano, los cuales surgen por las propuestas de la Corporación Municipal, como así se recogió en los antecedentes de la Memoria del contrato modificado. Además, la necesidad de redacción del contrato modificado se produjo desde la primera fase de ejecución del proyecto, ya que la resolución del Concejal de Hacienda y Contratación por la que se autorizó la redacción del contrato modificado, se produjo un día antes de la aprobación de la primera certificación de obra del contrato original.
— Proyecto con código 7.499 «Construcción de polideportivo en Mesoiro», ejecutado por el Ayuntamiento de A Coruña, por el que la entidad celebró un contrato modificado que incrementó el importe de adjudicación en 216.577,22 euros, lo que supuso el 12,43 % del precio de adjudicación (los fondos totales percibidos del FEIL para dicho proyecto fueron 1.958.774,22 euros), la justificación de la modificación del contrato se fundamentó en la configuración del subsuelo donde se iba a ejecutar el polideportivo que hizo necesaria la modificación de la excavación, cimentación, saneamiento del terreno existente y altura del edificio, lo que no supone una causa imprevisible sino imprevista por la Entidad antes del comienzo de su ejecución.
— Proyecto con código 26.262 «Proyecto de ejecución de obras de adecuación de medianeras vistas en solares de propiedad municipal» ejecutado por el Ayuntamiento de Logroño, por el que la entidad celebró un contrato modificado que incrementó el importe de adjudicación en 60.064,78 euros, lo que supuso el 12,98 % del precio de adjudicación (los fondos totales percibidos del FEIL para dicho proyecto fueron 522.949,95 euros), como consecuencia del ajuste de las mediciones de unidades de obra previstas en el contrato inicial que se realizaron a medida que se accedía a los solares y se revisaba el estado real de las medianeras objeto de intervención, que fueron poniendo de manifiesto las necesidades concretas de acondicionamiento en cada uno de los casos, cosa que supuso una imprevisión del Ayuntamiento que debería haber conocido el estado real de los mismos antes de adjudicación del proyecto para así poder definir con exactitud la prestación a realizar desde su comienzo. Además, parte de la modificación atendió a nuevas finalidades, al incluirse en el modificado la recogida de elementos de sillería dispersos localizados en los solares.
— Proyecto con código 15.911 «Construcción pista polideportiva cubierta y edificio de servicios», ejecutado por el Ayuntamiento de Algete (Comunidad de Madrid), por el que la entidad celebró un contrato modificado que incrementó el importe de adjudicación en 112.407,10 euros, lo que supuso el 9,81 % del precio de adjudicación (los fondos totales percibidos del FEIL para dicho proyecto fueron 1.152.121,09 euros), con el objetivo de eliminar graderíos, modificar mobiliario y cambiar el material de fachada de hormigón polímero por fábrica de ladrillo cara vista, por indicación expresa del Ayuntamiento. Además, se modificaron aspectos relativos a la cimentación de las obras por causas que debieron haberse considerado con anterioridad: cambio de la orientación de pistas proyectadas por riesgo de caída de árboles como consecuencia de las excavaciones, replanteo de la cimentación por la aparición de agua a un metro de profundidad o la presencia de un tipo concreto de terreno no contemplado en el proyecto.
— Proyecto con código 13.583 «Urbanización de vial en Ciudad Deportiva», ejecutado por el Ayuntamiento de Ponferrada (León), por el que la entidad celebró un contrato modificado que incrementó el importe de adjudicación en 246.399,01 euros, lo que supuso el 15,22 % del precio de adjudicación (los fondos totales percibidos del FEIL para dicho proyecto fueron 1.865.285,07 euros). La justificación de la modificación del contrato se fundamentó en que una vez iniciada la obra aparecieron zonas con tierra vegetal y suelos inadecuados, así como en que el número de acometidas era muy superior a las que se podían observar antes de comenzar la obra. Cuestiones que derivaron de deficiencias en la redacción del proyecto, así como en la realización del replanteo y su comprobación, no respondiendo por tanto a la aparición de causas que no se pudieran conocer con anterioridad.
— Proyecto con código 32.825 «Regeneración trasera pabellones AIU-31 Oria», ejecutado por el Ayuntamiento de Lasarte-Oria (Gipuzkoa), por el que la entidad celebró un contrato modificado que incrementó el importe de adjudicación en 469.505,24 euros, lo que supuso el 25,39 % del importe de adjudicación (los fondos totales percibidos del FEIL para dicho proyecto fueron 2.315.237,34 euros), al igual que en caso anterior, la modificación del contrato se justificó en aspectos que no fueron adecuadamente tenidos en cuenta con anterioridad al inicio de la ejecución del contrato. Así se realizó a través del modificado el refuerzo de un talud, la mejora del firme o la localización y anulación de dos depósitos soterrados.
— Proyecto con código 26.041 «Proyecto de instalaciones deportivas del barrio de Nuevo Cáceres», ejecutado por el Ayuntamiento de Cáceres, que fue adjudicado con una baja de 136.783,88 euros sobre el presupuesto de licitación, el mismo importe por el que fue modificado posteriormente, y por el que el Ayuntamiento percibió 1.367.838,79 euros del FEIL. En Informe de Intervención sobre este contrato se señaló que «las obras relacionadas con la modificación del contrato de obra... parecen ser obras dirigidas a satisfacer finalidades nuevas no contempladas en la documentación preparatoria del contrato, por lo que deberían ser contratadas de forma separada».
Este Tribunal realizó una petición de ampliación de documentación al Ayuntamiento de Cáceres que no ha sido atendida.
En los ocho contratos siguientes, aunque no hubo incremento del precio por el que se adjudicó inicialmente el contrato, la justificación de la modificación, basada en la aparición de causas imprevisibles, ocultó asimismo la existencia de deficiencias o imprevisiones en los proyectos originales:
— Los proyectos con código 2.504, 2.515 y 2.532, todos ellos gestionados por el Ayuntamiento de Madrid e integrados en el Plan Director de Movilidad Ciclista, consistentes en la construcción de diferentes tramos de carril-bici del sector Noroeste del municipio. Estos proyectos fueron financiados por el FEIL por importes respectivamente de 3.816.444,76, 1.424.022,56 y 2.984.690,58 euros.
Los tres proyectos fueron objeto de sendas modificaciones muy similares y todas ellas motivadas por imprevisiones de los proyectos originales: decisión de conservación de parte del carril preexistente de uno de los circuitos, cambio de los trazados, coordinación a posteriori con las obras que se estaban llevando a cabo por otros organismos, etc. Estas modificaciones, que en principio suponían una disminución del presupuesto inicial, fueron en los tres casos compensadas en su totalidad con el incremento del número de unidades proyectadas y con la introducción de nuevas unidades de obra que no constaban incluidas ni en la Memoria de los proyectos modificados ni en los informes técnicos remitidos. En concreto, en los tres proyectos se introdujeron partidas nuevas para la construcción de barreras de seguridad por importes de 128.037,34, 92.220,69 y 55.834,91 euros respectivamente.
— El proyecto con código 2.522, «Construcción del ramal carril bici de la cuña de O’Donell», también gestionado por el Ayuntamiento de Madrid, recibió financiación del FEIL por importe de 2.848.422,78 euros y fue objeto de una modificación que no supuso incremento de precio.
La modificación de este contrato consistió en la variación del trazado debido a la existencia de taludes y en el cambio en la tipología del alumbrado para adaptarla al existente en los parques colindantes, circunstancias previas a la adjudicación del contrato y que debían haberse tenido en cuenta en la redacción del proyecto. El aumento de unidades en estas partidas se compensó fundamentalmente con la reducción de las estructuras de hormigón.
— Proyecto con código 25.401 «Construcción de pasarela peatonal para acceso al centro de salud de Barrio de la Concepción», ejecutado por el Ayuntamiento de Cartagena (Región de Murcia), por el que la Entidad recibió fondos del FEIL por 1.227.690,61 euros.
El proyecto de este contrato se había redactado en septiembre de 2007 y no se había podido ejecutar por falta de recursos; con la aprobación del FEIL se decidió acometer la ejecución de la obra, si bien una vez adjudicado el contrato (10 de junio de 2009) y realizada la comprobación material del replanteo se observó la imposibilidad de llevar a cabo por cambios que durante esos dos años se habían producido en la configuración urbanística.
Ante esta situación se decidió iniciar la obra para paralizarla al poco tiempo y elaborar un proyecto modificado. El proyecto modificado se aprobó el 4 de diciembre de 2009, fecha en la que ya se había certificado el 72,45 % del total de la obra, y se había incluido en las certificaciones obra del proyecto modificado, en contra de lo dispuesto en el artículo 217 de la Ley 30/2007.
La justificación de la modificación del contrato también vulneró la normativa de contratación, ya que se basó en circunstancias que ya existían en el momento de aprobación del contrato original, tales como una ampliación programada del centro de salud al que iba a dar servicio la nueva pasarela, la existencia de una zona de arbolado protegida, la excesiva elevación de la rasante del plano de paseo o la decisión de la prolongación de la pasarela por el cambio en la zona de acceso al centro.
— Proyecto con código 17.241 «Piscina y Spa del Ayuntamiento de Malpica de Bergantiños», ejecutado por el Ayuntamiento de Malpica de Bergantiños (A Coruña), por el que la Entidad recibió fondos del FEIL por 1.138.389 euros, en el que la falta de previsión se reconoció por la Secretaría del Ayuntamiento en su informe de 18 de noviembre de 2010, que puso de manifiesto cómo la supresión de determinadas unidades de obra tuvieron su origen en la falta de previsión en la redacción del proyecto, la insuficiencia del material originalmente proyectado, debido a un error topográfico en su definición, las nuevas unidades de obra achacadas a características del terreno, no contempladas en el estudio geotécnico o nuevas instalaciones para el cumplimiento de la normativa sectorial, no contemplada en el proyecto inicial, y justificados todos ellos por la premura con la que fue redactado el proyecto.
— En el proyecto 28.814 «Vías ciclistas de Sevilla: red complementaria Sector sur», del Ayuntamiento de Sevilla, por el que la entidad recibió fondos del FEIL por importe de 2.081.423,99 euros y en el que la modificación se justificó en circunstancias que asimismo debían haber constado en el proyecto original, como realizar nuevos trazados para evitar invasiones de acerado y evitar cruces existentes, así como para no invadir una zona de seguridad militar de la Dirección General de Infraestructura del Ministerio de Defensa.
— Proyecto con código 19.380 «Sustitución y modificación del alumbrado público de varias calles del municipio R.E.B.T.», ejecutado por el Ayuntamiento de Villaviciosa de Odón (Comunidad de Madrid), por el que la Entidad recibió fondos del FEIL por 1.067.862,39 euros; se aprovechó la falta de ejecución de unidades de obra previstas en el proyecto original (se justificó su falta de necesidad en informe del arquitecto municipal) para la ejecución del mismo número de unidades de obra en otras vías del municipio que no estaban contempladas en el proyecto original, mediante la tramitación del contrato modificado. La Entidad debió tramitar un nuevo contrato o un contrato complementario, pero en ningún caso un contrato modificado, ya que el objeto de la misma difiere del contrato original y en ningún caso se trata de necesidades que no se pudieran prever con anterioridad. La cuantificación de este contrato ascendería a 154.840,12 euros, un 14,50 % del importe de la obra.
Por otra parte, en los contratos para la ejecución de los dos proyectos siguientes: el 3.095 «Proyecto 1 de mejora de infraestructuras» ejecutado por el Ayuntamiento de Albacete y el proyecto con código 24.215 «Remodelación de la C/Antonio García Martín (prolongación Eladio Perlado)» del Ayuntamiento de Burgos, debieron ser objeto de modificación de acuerdo con lo establecido en el artículo 21.2 de la Ley 30/2007, ya que en el transcurso de la ejecución de la obra surgieron unidades no previstas en los proyectos originales y para las que se acordaron con los contratistas nuevos precios. El coste financiado por el FEIL de estos dos proyectos ascendió a 4.849.702,87 y 1.276.418,62 euros respectivamente.
3.2.2.4 Finalización y recepción de las obras.
Las entidades debían hacer constar la fecha prevista de fin de ejecución de obra en el modelo de solicitud de la subvención, aprobado por Resolución de 9 de diciembre de 2008. Asimismo y una vez adjudicado el contrato, también se debía comunicar al Ministerio el plazo previsto de ejecución de las obras.
Se ha comprobado que fue muy significativo el retraso que se produjo entre la fecha de finalización prevista en la adjudicación y la fecha real de finalización de las obras. De los 30.698 contratos financiados, 21.134, es decir el 69 %, finalizaron con retraso. El retraso medio fue de 89 días. El cuadro siguiente muestra el periodo de retraso entre la fecha de finalización prevista en la adjudicación y la fecha real de finalización:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
La duración media de la ejecución de los contratos financiados por el FEIL fue de 169 días, lo que hizo más significativo el retraso con el que se ejecutaron las obras, que alcanzó la mitad del plazo medio de ejecución de las mismas.
Una vez finalizada la ejecución material de la obra, y en el plazo de un mes, la Administración, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 205 de la Ley 30/2007, debía mostrar su conformidad a través del acto de recepción de la obra. Una vez realizado este acto, en el plazo de tres meses y según establecía el artículo 218 de la Ley 30/2007, se debía aprobar la certificación final de las obras realizadas, que sería abonada al contratista a cuenta de la liquidación final.
Se ha verificado la conformidad de las actas de recepción correspondientes a los 98 expedientes analizados, con la única incidencia de que en cuatro proyectos se firmaron con anterioridad a haberse emitido por la Entidad local la última certificación de la obra. En el cuadro siguiente se relacionan los mismos:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Por último, se ha comprobado que tras la finalización de las obras y una vez concluido el plazo de garantía se procedió a la devolución de la garantía definitiva según determinaba el artículo 90 de la Ley 30/2007, en la totalidad de los contratos examinados, en los que el periodo de garantía había concluido.
3.2.2.5 Solicitud de prórrogas para la ejecución de los contratos.
El Real Decreto-ley 9/2008 estableció que las obras debían finalizar antes del 31 de diciembre de 2009, no obstante se previó la posibilidad de que la Dirección General de Cooperación Local, a solicitud razonada y debidamente motivada de las entidades, otorgara una prórroga que en principio no excedería de los seis meses, es decir, se podrían finalizar las obras hasta el 30 de junio de 2010.
Posteriormente, a través del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo y justificándolo en las graves situaciones de climatología adversa que se produjeron en todo el territorio estatal, se amplió el plazo de prórroga hasta el 31 de diciembre de 2010.
La prórroga debía motivarse en causas no imputables a la Administración contratante surgidas en la ejecución del contrato y que hubiesen retrasado la ejecución de la obra.
De los 30.698 contratos financiados por el FEIL, se solicitó prórroga en 3.483 casos, siendo concedida por el Ministerio para 3.434 proyectos, que representan el 11 % de la totalidad de los proyectos subvencionados y el 99 % de los que la solicitaron.
Los 49 proyectos para los que solicitó prórroga pero no la obtuvieron fueron finalmente ejecutados en plazo establecido en el Real Decreto-ley 9/2008 y liquidados.
El 78 % de las prórrogas se concedieron hasta el 30 de junio de 2010, que fue la fecha prevista inicialmente en la normativa por la que se creó y reguló el FEIL.
El plazo medio de ampliación para la ejecución de los contratos fue de 186 días. En el cuadro siguiente se han distribuido los proyectos prorrogados según el intervalo de días de ampliación de plazo solicitado. El mayor número de proyectos se concentran en el plazo entre tres y seis meses.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Se ha verificado una relación directa entre la solicitud de prórrogas para la ejecución de los proyectos y el retraso en el inicio respecto de la fecha establecida en la adjudicación del contrato. De los 3.434 proyectos con prórroga, en 2.032 (el 59 %) se iniciaron las obras con retraso.
De los 3.434 proyectos prorrogados, 198 fueron ejecutados mediante contratos menores, que supusieron únicamente el 2 % de la totalidad de los 9.809 contratos menores financiados por el FEIL.
Por lo que se refiere a los 126 proyectos ejecutados directamente por los Ayuntamientos, únicamente en uno de ellos se solicitó y se obtuvo prórroga para su ejecución.
El resto de las prórrogas concedidas, 3.235, correspondían a contratos no menores y no ejecutados directamente, que representaban el 16 % de la totalidad de estos contratos (20.763).
De la totalidad de contratos con prórroga concedida, en 110 casos las obras finalizaron después de la ampliación del plazo concedido en la prórroga, todos ellos están liquidados.
Además de los 3.434 proyectos para cuya ejecución las entidades obtuvieron la prórroga correspondiente, las obras de otros 196 proyectos sin solicitud de prórroga finalizaron después del 31 de diciembre de 2009, según se desprende a la fecha de finalización de los trabajos de fiscalización de la Base de Datos formada por el Ministerio con la información aportada por las entidades. Todos estos contratos estaban liquidados y no se previó en el Real Decreto-ley 9/2008 ninguna penalización. En el siguiente cuadro se presenta la distribución de estos 196 proyectos por Comunidades Autónomas, destacando el porcentaje de proyectos gestionados por Ayuntamientos de Andalucía que finalizaron después del plazo establecido.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
3.2.2.6 El empleo en la ejecución de los contratos.
El artículo 6 del Real Decreto-ley 9/2008 estableció que una vez adjudicado el contrato, el Secretario de la entidad local debía remitir al Ministerio un certificado en el que, entre otros extremos, constase el número de personas que se iban a ocupar por las empresas adjudicatarias. Se señaló asimismo, que la emisión del certificado implicaba la asunción por parte de la entidad del compromiso de efectuar el seguimiento de la creación de empleo que resultara de la adjudicación del contrato.
Posteriormente, entre la documentación justificativa de la subvención, las entidades debían incluir una memoria acreditativa de los puestos de trabajo que las empresas adjudicatarias de los contratos hubieran creado, estando, por lo tanto, obligadas a justificar los contratos nuevos que estas empresas realizaran y que, en todo caso, debían ser con trabajadores en situación de desempleo, según se define en el artículo 208 de la LGSS.
No se exigió ninguna justificación relativa al mantenimiento de los puestos de trabajo del personal que también se ocupara en la ejecución de la inversión pero que ya formara parte de la plantilla de la empresa.
No obstante, en la normativa del FEIL, no se establecieron las consecuencias que para las entidades y para las empresas adjudicatarias tendría el incumplimiento del compromiso de contratar el número de trabajadores procedentes del desempleo al que, en su caso, se hubieran comprometido las empresas en la firma del contrato.
En el artículo 10 del Real Decreto-ley 9/2008, relativo a reintegros, se estableció que se considerarían no justificadas aquéllas partidas en las que se hubieran incumplido las condiciones establecidas en el mismo. El hecho de tener que contratar un número determinado de trabajadores desempleados se configuró como un compromiso que, en su caso (puesto que se preveía la opción de no necesitar la contratación de ningún nuevo trabajador), adoptaban las empresas en la adjudicación del contrato, y que las entidades comunicaban al Ministerio. Se trataba, por tanto y en todo caso, de un incumplimiento de contrato, que no conllevaba a su vez el incumplimiento de las condiciones de la subvención, puesto que la contratación de desempleados no se configuró como un criterio necesario para su obtención, ni tampoco como criterio de baremación entre los posibles candidatos a la financiación.
Se ha realizado una verificación sobre el cumplimiento de los compromisos de contratación de personal desempleado por las empresas adjudicatarias de los contratos. La verificación se refiere únicamente a este personal, puesto que como se ha indicado, la normativa del FEIL no exigió justificación relativa al personal que ya formara parte de la plantilla de la empresa.
Además, se ha analizado la posible aplicación de una penalización en los casos en los que las empresas adjudicatarias hubieran contratado un número menor de trabajadores de los que se habían comprometido en la adjudicación del contrato, así como la forma en la que llevó a cabo el seguimiento al que se refiere el artículo 6.2 del Real Decreto-ley 9/2008.
En el cuadro siguiente se detalla para la totalidad de los proyectos financiados con el FEIL y clasificados por su procedimiento de adjudicación, el número de trabajadores que la empresa adjudicataria se había comprometido a contratar, distinguiendo los que ya formaban parte de la estructura de la empresa y los de nueva contratación, que debían proceder del desempleo. En las últimas columnas se indica el número de desempleados que efectivamente se contrató y que fue declarado por las entidades como parte de la justificación de la subvención, se detallan también las jornadas efectuadas por estos trabajadores y la media resultante.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
De la totalidad de proyectos, 126 fueron ejecutados directamente por las entidades. Esta forma de ejecución se previó de forma excepcional para los Ayuntamientos de menos de 200 habitantes. Aunque no hubo adjudicación a terceros, las entidades locales que optaron por este procedimiento también aportaron como parte de la justificación de la subvención el número de trabajadores desempleados que contrataron, que en conjunto ascendió a 271. El coste de estos 126 proyectos fue de 2.585.893,62 euros, lo que supuso únicamente el 0,03 % del FEIL.
En el cuadro siguiente se muestra el resto de contratos, es decir los que fueron objeto de adjudicación a terceros. Están distribuidos según el número de desempleados que constaba en la declaración que las empresas estaban obligadas a incluir en sus ofertas, y que a su vez se comunicó al Ministerio a través de una certificación del Secretario del Ayuntamiento; en las últimas columnas se incluye el número de desempleados que efectivamente se contrataron durante la ejecución de la obra y las jornadas que realizaron.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
De los 30.572 contratos, en 6.857 (el 22 %), las empresas adjudicatarias declararon que no iban a necesitar realizar ningún contrato nuevo. De éstos, 4.261 proyectos, el 62 %, se ejecutaron mediante contratos menores.
Únicamente en 744 de estos 6.857 contratos en los que no hubo compromiso de contratación de desempleados se contrató personal. Generaron en conjunto 2.501 empleos nuevos, con un total de 231.641 jornadas y una media de jornadas por trabajador de 92,62.
Se ha analizado la distribución de la contratación de desempleados en los 30.572 contratos adjudicados en función de los cuatro siguientes criterios, por Comunidades Autónomas y por tramos de población y por dos características inherentes a los contratos: el procedimiento empleado en su adjudicación y su importe.
En todos los casos, con objeto de hacer homogénea la información, se ha considerado tanto el número de desempleados contratados como el número de jornadas que realizaron, en función del importe total ejecutado.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Por Comunidades Autónomas, los municipios en los que más desempleados se contrataron por importe total financiado por el FEIL fueron los situadas en Canarias, Andalucía y Extremadura; en sentido contrario, donde menor número de trabajadores procedentes del desempleo se contrataron para el mismo importe de gasto fue en los municipios del País Vasco, La Rioja, Principado de Asturias y Galicia.
Por otra parte, poniendo en relación el número de jornadas totales realizadas y el número de trabajadores que las llevaron a cabo, las Comunidades cuyos municipios presentaron esta ratio más baja fueron la Comunidad de Madrid, Aragón y Andalucía, y aquéllas en los que los contratos realizados tuvieron una duración mayor, aunque en ningún caso se superó la media de cuatro meses, fueron Illes Balears, Principado de Asturias, y País Vasco.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Por tramos de población, no se presentaron diferencias significativas en el número de desempleados y el número de jornadas realizadas para el mismo importe de gasto. No obstante, sí destaca una ratio inferior respecto a la media en las jornadas realizadas por cada trabajador en los municipios con población inferior a 1.000 habitantes, donde los contratos celebrados con los trabajadores provenientes del desempleo tuvieron una duración media de dos meses.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Respecto a la distribución según los criterios relativos a la contratación, en los contratos menores, que son coincidentes con el tramo de importe de adjudicación «menores de 50.000», son en los que se contrataron proporcionalmente un mayor número de trabajadores pero con una duración de los contratos sensiblemente inferior al resto de tramos.
A continuación se muestran los resultados relativos al cumplimiento del compromiso declarado por las empresas adjudicatarias en el proceso de licitación de los contratos. De los 30.572 contratos que se adjudicaron a terceros, hubo 6.857 adjudicados a empresas en cuyas ofertas habían señalado que no iban a llevar a cabo ningún contrato con desempleados. Del resto, 23.715, se ha analizado el cumplimiento de la declaración relativa al número de contratos con desempleados que iban a realizar.
En el cuadro siguiente se indican los contratos en los que se justificó un número de trabajadores menor al comprometido, en los que se contrató un número mayor de trabajadores procedentes del desempleo que los ofertados inicialmente y en los que coincidieron ambas cifras.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
En el 11 % de los contratos con compromiso de contratación de desempleados se incumplió dicho compromiso. Fueron un total de 2.717 proyectos ejecutados por 1.472 entidades. De ellos, en 836 proyectos (506 entidades) incumplieron el compromiso en más de un 10 % y en más de 2 trabajadores. Su detalle se muestra en el anexo 14.
Se ha analizado la distribución que presentaron los 2.717 proyectos en los que se incumplió el compromiso de contratación de desempleados respecto a la distribución de los 30.572 contratos que fueron adjudicados a terceros. La comparación se ha realizado según los siguientes criterios: por Comunidades Autónomas, población, procedimiento de contratación e importe de adjudicación.
Por Comunidades Autónomas, en Cataluña y Galicia el porcentaje de los contratos con incumplimiento descendió dos y tres puntos respecto de los proyectos de estas dos Comunidades en la población total de contratos adjudicados, es decir se produjeron menos incumplimientos que en la media de Comunidades.
En sentido contrario, fue proporcionalmente superior el número de municipios de Canarias y de Castilla-La Mancha en el conjunto de 2.717 contratos con incumplimiento, que en el total de contratos adjudicados, la diferencia fue de dos y tres puntos respectivamente.
Por tramos de población, los contratos con incumplimiento fueron adjudicados en mayor medida por los municipios de menor población. Así, el 49 % de los contratos en los que no se contrató el número de desempleados ofertado, fueron adjudicados por municipios con población inferior a 5.000 habitantes, mientras que la totalidad de contratos adjudicados por municipios de esta población representó el 44 % de todos los contratos que se adjudicaron a terceros.
Sin embargo, por lo que se refiere a procedimientos de contratación y a importes de adjudicación, los 2.717 contratos con incumplimiento presentaron la misma distribución que la totalidad de contratos adjudicados.
Se ha solicitado información a las entidades sobre si en los contratos correspondientes a los proyectos seleccionados se incluyó la condición especial de ejecución de que el nuevo personal que el contratista necesitara emplear para la ejecución de las obras se debía encontrar en situación de desempleo, con el siguiente resultado: de los 940 proyectos sobre los que fueron consultadas las entidades, en el 89 %, es decir en 845 contratos se incluyó la condición especial y no se incluyó en 75 contratos, que representó un 8 % de la muestra. En el Anexo 11, se detallan estas entidades, especificando los contratos en los que se produjo el incumplimiento del Real Decreto-ley regulador del FEIL.
Por otra parte, y dada la relevancia que en la configuración del FEIL tuvo el fomento del empleo y la contratación de desempleados, se ha analizado si las entidades incluyeron en los pliegos de cláusulas administrativas, alguna cláusula de penalización si la empresa adjudicataria no cumplía con la creación de empleo a la que se había comprometido.
Esta cláusula ha sido incluida en todos los contratos adjudicados de los proyectos de inversión llevados a cabo por 493 entidades (el 71 % de las contratadas), otras 29 entidades (el 4 %) incluyeron la condición especial sólo en algunos de los contratos adjudicados, y por último, 176 (el 25 %) entidades no incluyeron en ninguno de los contratos adjudicados la cláusula citada, lo que si bien no supuso un incumplimiento del Real Decreto-ley, no penaliza a las empresas en los casos de inobservancia de las condiciones establecidas.
De las 176 entidades, que se detallan en el Anexo 15, seis tenían una población superior a 50.000 habitantes: Alicante, Arrecife (Las Palmas), Ávila, Cartagena (Región de Murcia), Ciudad Real y Santander.
De las 493 entidades, 198 fueron adjudicatarias de un total de 539 contratos en los que se contrataron menos trabajadores procedentes del desempleo de los que se habían indicado en la declaración presentada por la empresa en su oferta.
De estas 198 entidades, y a pesar de haber incluido la cláusula de penalización en los contratos, únicamente la aplicaron 26 en un total de 110 contratos. Las 172 entidades que no la aplicaron se relacionan en el anexo 16.
Trece entidades la aplicaron en la totalidad de los contratos en los que se había incumplido la condición especial (14) y las otras trece entidades la aplicaron en menos contratos de los que resultaron incumplidores (15).
(14) Estas entidades fueron: Alcázar de San Juan (Ciudad Real), Alzira (Valencia), Badajoz, Bigastro (Alicante), Bornos (Cádiz), Camas (Sevilla), Cullar Vega (Granada), Eibar (Gipuzkoa), Icod de los Vinos (Sta. Cruz de Tenerife), Mijas (Málaga), Las Palmas de Gran Canaria, Plasencia (Cáceres) y Totana (Región de Murcia).
(15) Estas entidades fueron: Antas (Almería), Córdoba, Elche (Alicante), Lugo, Madrid, Majadahonda (Comunidad de Madrid), Mieres (Principado de Asturias), Olesa de Montserrat (Barcelona), Sabadell (Barcelona), San Cristóbal de La Laguna (Sta. Cruz de Tenerife), San Fernando (Cádiz), Valencia y Vitoria.
Por lo que se refiere al seguimiento de la contratación de trabajadores, el 73 %, es decir 514 entidades, no habían constituido una comisión o grupo de trabajo encargada, en su caso, entre otras posibles funciones, del seguimiento de la creación de empleo.
Además, 395 entidades señalaron no haber elaborado documentos de control de la creación de empleo resultante de la adjudicación de los contratos.
En el cuadro siguiente se muestran, agrupadas por tramos de población, las entidades que no realizaron las actuaciones de seguimiento citadas.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Estas 353 entidades, que representan el 50 % de las analizadas que recibieron una subvención con cargo al FEIL, si bien remitieron al Ministerio como parte de la documentación justificativa la información proporcionada por las empresas adjudicatarias relativa al número de contratos con desempleados que realizaron, no llevaron a cabo ninguna otra comprobación ni ejecutaron el seguimiento establecido en el artículo 6.2 del Real Decreto-ley 9/2008, más allá del envío de la citada documentación al Ministerio.
En la distribución porcentual de estas entidades se observa la elevada correlación existente entre la población de las entidades y la elaboración de los documentos citados de seguimiento del empleo.
Por último, y en relación con el seguimiento del empleo, se ha consultado a las entidades si han efectuado un control sobre la presencia efectiva de los trabajadores en la ejecución de la obra, y en su caso, cómo se ha llevado a cabo dicho control.
De las 700 entidades consultadas, 667 manifestaron haber realizado un seguimiento de la presencia de trabajadores en la obra. De ellas 300 señalaron haber atribuido este control a la empresa adjudicataria del contrato y 253 entidades atribuyeron el control al director facultativo de la obra.
La distribución de esta variable por Comunidades Autónomas no presentó diferencias significativas, sin embargo, por población, sí se ha verificado que son las entidades con mayor número de habitantes las que realizaron un control más completo. De hecho de las 33 entidades que no aportaron información o que manifestaron expresamente no haber realizado ningún control sobre los trabajadores, 24 tenían menos de 5.000 habitantes, seis situaron en el tramo poblacional de entre 5.000 y 50.000 habitantes y únicamente tres tenían una población mayor: Alcoy (Alicante), Getafe (Comunidad de Madrid) y Tarragona.
De los 81 expedientes analizados, en 36, que se relacionan en el Anexo 13, se limitaron a solicitar los datos globales que debían incorporar a la memoria justificativa de la subvención. En los Ayuntamientos que recabaron documentación relativa al seguimiento de las contrataciones de las entidades adjudicatarias, se realizó fundamentalmente mediante anexos a las certificaciones de obra que incluían la evolución mensual de los contratos de personal.
Por último, se ha acreditado la realización de visitas a las obras que permitieron la comprobación de la presencia efectiva de los trabajadores contratados en los expedientes de los proyectos siguientes:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
La indefinición de la forma en la que se tenía que dar cumplimiento al mandato recogido en el artículo 6.2 del Real Decreto-ley 9/2008, que establecía la obligación de las entidades de efectuar un seguimiento de la creación de empleo que resultara de la adjudicación del contrato, originó un actuación dispar por las entidades, al no definir dicho artículo la forma en la que se tenía que dar cumplimiento a esta obligación, no garantizándose su cumplimiento.
Por otra parte, enmarcado en el seguimiento que las entidades debían realizar sobre la creación de empleo, la Disposición Adicional Segunda del Real Decreto-ley señalaba que el nuevo personal contratado debía encontrarse en situación legal de desempleo conforme a lo previsto en el artículo 208 de la LGSS. Aunque no se estableció la documentación concreta con la que se demostraría la situación legal de desempleo del trabajador, se ha comprobado la forma en la que las entidades exigían a las empresas adjudicatarias la acreditación de este extremo.
El artículo 208 de la LGSS regula la situación legal de desempleo enumerando los supuestos exigidos y excluidos para encontrarse en dicha situación. El trabajador pasaría a dicha situación por la extinción o suspensión de una relación laboral o administrativa previa, siempre que el cese en el trabajo no hubiera sido voluntario, además debe constar acreditada la disponibilidad del trabajador para buscar activamente empleo y aceptar la colocación adecuada.
La documentación que, en este sentido las entidades requirieron a las empresas adjudicatarias resultó muy heterogénea, identificando en muchos casos la condición de demandante de empleo con la situación legal de desempleo y presumiendo que si se celebraba un nuevo contrato era porque el trabajador estaba en una situación previa de desempleo legal. En 36 expedientes constaba la Resolución de alta en la Tesorería General de la Seguridad Social, en siete casos se presentaron Informes de vida laboral del trabajador, en 23, se adjuntó la tarjeta de desempleo y en otros seis expedientes el documento que se adjuntó fue el Informe de vida laboral del código de la cuenta de cotización de la empresa adjudicataria.
Esta documentación permitió verificar que efectivamente los trabajadores contratados procedían de una situación de desempleo, sin embargo en ningún caso quedo acreditado que la situación del trabajador fuera la recogida en el artículo 208 de la LGSS.
En otros diez expedientes constaba un Informe del Servicio Público de Empleo, el cual también permitió conocer los tiempos computables como demandante de empleo de cada trabajador para un periodo determinado, sin embargo, no se solicitó al Organismo de la Comunidad Autónoma correspondiente que acreditara que el trabajador se encontraba en situación legal de desempleo, condición exigida en el Real Decreto-ley 9/2008.
Del análisis de la documentación que los Ayuntamientos exigieron a las empresas adjudicatarias para acreditar la adecuación a la normativa del FEIL de los nuevos contratos de personal realizados, se han derivado las siguientes deficiencias producidas en los proyectos detallados en el anexo 13.
De los 81 expedientes sobre los que se solicitó la documentación referida, en seis casos los Ayuntamientos no exigieron a las empresas contratistas ninguna documentación que acreditara cómo se habían realizado las nuevas contrataciones, limitándose a solicitar a las empresas adjudicatarias la información exigida en la memoria justificativa: los puestos de trabajo creados, con identificación del nombre, apellidos y DNI o número de identificación de extranjero de los nuevos trabajadores contratados y modalidad y periodo de vigencia del contrato.
En otros 17 expedientes, las entidades no solicitaron a las empresas contratistas los contratos nuevos que se hubieran celebrado u otra documentación que permitiera acreditar la adscripción del trabajador a la obra ejecutada.
De los 81 expedientes, se ha seleccionado a su vez una muestra de 25 contratos y 1.602 trabajadores que estaban previamente en situación de desempleo. En ningún caso se ha acreditado la situación previa de desempleo legal. Respecto a la comprobación de si los puestos acreditados como de nueva creación lo eran efectivamente y si el trabajador estaba adscrito a la obra fiscalizada, se han producido las siguientes incidencias:
— En el proyecto con código proyecto 2.999 «Obras Red primaria de abastecimiento de aguas subfluviales Larraskitu a Zabalbide» gestionado por el Ayuntamiento de Bilbao, no se acreditó la contratación de tres de los cinco trabajadores justificados en la Memoria.
— En el proyecto con código 12.034 «Ampliación Centro Cívico Delicias», gestionado por el Ayuntamiento de Zaragoza, se contrató una trabajadora por tiempo indefinido un mes antes del inicio de la obra a la cual se adscribió.
— En los proyectos con código 2.522 «Construcción Vía Ciclista de la Cuña de O’Donnell», 2.504 «Construcción Vía Ciclista Avenida Donostiarra-Parque Juan Carlos I y entornos afectados», 2.999 «Obras Red primaria de abastecimiento de aguas subfluviales Larraskitu a Zabalbide», 3.001 «Obras Red Primaria de abastecimiento de agua entre Ciudad Jardín-Miramar-Ugasko», y 17.241 «Piscina y Spa del Ayuntamiento de Malpica de Bergantiños», gestionados los dos primeros por el Ayuntamiento de Madrid, los dos segundos por el Ayuntamiento de Bilbao y el quinto por el Ayuntamiento de Malpica de Bergantiños (A Coruña) no se acreditó la adscripción de algunos de los trabajadores a la ejecución de las obras.
De estos 1.602 trabajadores, únicamente ha sido posible, con la documentación remitida por las empresas adjudicatarias a los Ayuntamientos, determinar el tiempo que llevaban en situación de desempleo 182 trabajadores que fueron contratados para la ejecución de diez proyectos. El número de días que estos trabajadores estuvieron como media en situación de desempleo fue de 86,6 días.
Por otra parte, se ha analizado si tanto los trabajadores que ya formaban parte de la plantilla de la empresa y que fueron asignados a la ejecución de la obra, como los contratados específicamente y que procedían de una situación previa de desempleo, continuaban trabajando en la empresa una vez ejecutado el proyecto financiado por el FEIL.
Se ha obtenido información de las empresas contratistas relativa a 52 proyectos, para cuya ejecución fueron empleados 755 trabajadores que ya formaban parte de la estructura de la empresa y se contrató además a 1.372 personas procedentes de una situación de desempleo.
En el segundo semestre de 2011, de los trabajadores que ya pertenecían a la empresa, continuaban trabajando en ella el 67 %, y respecto de los 1.372 empleos generados como consecuencia directa del Fondo, únicamente seguían perteneciendo a la plantilla de la empresa el 4 % de los trabajadores contratados.
3.2.3 Otros contratos no financiables por el FEIL.
La ejecución de alguna de las inversiones financiadas con cargo al FEIL implicó realizar, además de la obra correspondiente, otro conjunto de gastos necesarios y, en ocasiones, obligatorios asociados a la obra. Estos gastos, tales como los derivados de los contratos de redacción del proyecto, dirección técnica, contratos de seguridad y salud o cualquier otro necesario para la ejecución de la obra fueron llevados a cabo con recursos propios de las entidades.
Para analizar estos datos se ha realizado un tratamiento previo de esta información y de un total de 629 entidades que suministraron información, se analizaron 323 que representaban el 51 % del total de las contestaciones y un 4 % respecto de las 8.090 entidades que recibieron financiación con cargo al FEIL. El gasto se incrementó en 50.909.260,25 euros, como consecuencia del resto de contratos que hubo que ejecutar para llevar a cabo la obra principal.
Estas entidades llevaron a cabo 4.703 contratos financiados por el FEIL. Para que estos contratos pudieran llevarse a cabo fue necesario adjudicar otros 2.353 contratos, cuyo importe supuso incrementar el gasto de estas inversiones en los mencionados 50,9 millones de euros, que fueron soportados con recursos de los municipios.
En el siguiente cuadro se detalla por población, para los 4.703 contratos, el número de proyecto e importe del gasto financiado por el FEIL, el número total de contratos que junto con el de la obra se adjudicaron y el importe recibido.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Las entidades con población mayor a 50.000 habitantes fueron las que realizaron la mayor parte de este gasto adicional, el 58 % del total de los 50,9 millones de euros, la proporción fue disminuyendo a medida que la población fue menor, ya que en las entidades comprendidas en el tramo de 5.001 a 50.000 habitantes el incremento de gasto representaba el 36 % del total. En el resto de tramos, incluida la Mancomunidad seleccionada, el porcentaje fue muy poco representativo.
La tasa de incremento de los gastos por este concepto se situó entre el 2 % y el 4 %, sin que se produjeran diferencias por los tramos de población.
Además de estos contratos financiados por las entidades gestoras de los proyectos, la Disposición adicional séptima del Real Decreto-ley 9/2008 y el artículo octavo de La Resolución de 9 de diciembre de 2008, establecieron la obligación de identificar la fuente de financiación en los proyectos subvencionados por el FEIL. La publicidad se realizó a través de la instalación de carteles anunciadores que debían tener un tamaño mínimo de 1,5 metros de largo y un metro de alto, y se debían ubicar en un lugar visible, desde el inicio hasta, al menos, la finalización de la obra.
El Ministerio de Administraciones Públicas en Resolución de 14 de enero de 2009 aprobó dos modelos de carteles, uno para las obras de ejecución directa por parte del consistorio, que los proporcionaron las Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno, y otro para las obras promovidas por los ayuntamientos y cuya realización se adjudicó a una empresa. El tamaño de los carteles se concretó en 4 metros de largo por 3 metros de alto y se determinó que serían de aluminio o de acero galvanizado.
Por lo tanto, las entidades locales, bien directamente o a través de las empresas adjudicatarias de los contratos de obra estaban obligadas a la instalación de estos carteles.
Se ha obtenido información relativa al coste de los carteles de 693 proyectos, de ellos fueron abonados por el contratista el 91 % de los carteles y por las entidades el 9 % restante. El coste medio de los carteles pagados por las empresas adjudicatarias ascendió a 1.199,50 euros, siendo el precio medio de los carteles abonados por las entidades locales muy similar, de 1. 188,56 euros.
Por otra parte, en relación con el objeto de la financiación del FEIL, el apartado primero del Real Decreto-ley 9/2008 determinó que podían ser susceptibles de obtener recursos con cargo a FEIL los contratos de obras de competencia municipal y que la financiación por el Fondo no incluía los gastos de redacción de proyectos cuando estos fuesen necesarios. Además, el objeto del contrato de obras no incluía la dirección técnica de la obra, por tanto, los gastos correspondientes a la redacción de proyectos de obra y a la dirección técnica de las obras, quedaron expresamente excluidos de la financiación del FEIL, cuyo importe, en el caso de los proyectos financiados por el FEIL, debió ser asumido por las entidades.
Para conocer la situación de los proyectos redactados correspondientes a los proyectos financiados por el FEIL, se ha analizado la información de 698 entidades, que ejecutaron un total de 11.737 proyectos financiados con el Fondo y a los que correspondían 10.760 proyectos redactados.
La relación entre los proyectos ejecutados y la redacción de proyectos ascendió en término medio al 86 %, siendo la proporción muy similar en todos los tramos de población.
Por Comunidades Autónomas, el porcentaje de proyectos redactados en relación con el número de proyectos ejecutados fue muy elevado, por encima del 83 %, y muy similar en todas ellas, excepto en Cataluña, con un 67 %.
Por lo que se refiere a la forma en la que se llevaron a cabo las redacciones de proyectos, la situación correspondiente de todos los contratos, con exclusión de los contratos menores, fue la que se refleja en el siguiente cuadro:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
El número total de proyectos distintos de los adjudicados como contrato menor que se redactaron una vez publicado el Real Decreto-ley 9/2008 fueron 10.184 contratos, de los que el 62 % del total de proyectos de la muestra, fueron redactados por personal del municipio o de la mancomunidad. La adjudicación de la redacción del proyecto junto con la obra tuvo un carácter residual, ya que únicamente en el 4 % de los proyectos la redacción se adjudicó junto con la obra. Por último, en el 34 % del total de proyectos la redacción se adjudicó de forma independiente a un tercero.
Además, cuanto mayor era la población de la entidad, el porcentaje de proyectos redactados por los servicios técnicos propios fue también mayor.
La redacción por medios propios externos y por contrato independiente, registró unos porcentajes similares por tramo de población.
El coste de los contratos de redacción de proyectos correspondientes a 374 entidades, adjudicados de forma independiente a la obra ascendió a 160.213.556 euros.
En las entidades de todas las Comunidades Autónomas, excepto en las de Aragón, Galicia y Navarra, los contratos fueron redactados mayoritariamente por los servicios técnicos de la entidad.
Para el análisis de la redacción de proyectos atendiendo al tipo de proyecto, se han analizado 940 expedientes, de los cuales 11 no suministraron información sobre la forma de redacción, el resultado se expone en el siguiente cuadro:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Los contratos para la «construcción para la prestación de servicios» utilizaron la contratación independiente para la redacción de los proyectos de forma mayoritaria, en un 57 % de los proyectos de este tipo, los proyectos redactados por el personal de la entidad fueron el 39 % del total.
Sin embargo, entre los contratos de «obras de reparación y mantenimiento», «urbanización de obra nueva» y «mejoras y remodelaciones», la redacción de los proyectos fue realizada por el personal técnico de la entidad de forma mayoritaria, el 64 %, 55 % y 55 % de los proyectos respectivamente.
La adjudicación conjunta de los contratos para redacción de proyectos adjudicados junto con la obra tuvo, en todos los casos, un carácter residual.
En relación con el importe de los contratos de redacción de proyectos, se solicitó información a todas las entidades que habían contratado de forma independiente o junto con el contrato de obra. Del total de los proyectos analizados, los que encontraban en esta situación fueron 436 proyectos. Se ha recibido información sobre el importe de adjudicación del 87 % del total. La relación de los 57 proyectos restantes de los que no se ha recibido información se encuentra en el anexo 17.
La redacción de proyectos adjudicada junto con la obra fue llevada a cabo en 19 proyectos de la muestra, 8 de ellos no suministraron información sobre el coste de la redacción y el importe gastado por el resto fue poco significativo ya que ascendió a 256.758,44 euros.
El análisis de la redacción de proyectos tiene por objeto comprobar si los proyectos ejecutados eran proyectos previstos o de nueva elaboración con motivo de esta financiación. En caso de que ya se encontraran previstos, si se trataba de proyectos cuya ejecución se había contemplado en un ejercicio presupuestario anterior a 2009 o si era un proyecto que se encontraba preparado para su ejecución en 2009. Además, se han comprobado los justificantes correspondientes a la redacción de proyectos.
Para realizar estas comprobaciones, junto con la información remitida por las entidades de la muestra, se solicitó a 101 entidades, en su mayoría entidades con población superior a 50.000 habitantes que representaban el 38 % del total de las entidades incluidas en el tramo de población, información sobre la fecha en la que se aprobó el proyecto, imputación presupuestaria de este gasto, en caso de que fuera necesario, ejercicio en el que estuviera contemplada la ejecución de la obra y documentación justificativa sobre el gasto en redacción de proyectos. La información correspondía a 321 proyectos, que representaban un 25 % del total de la muestra de proyectos inicialmente seleccionada, de los que se obtuvo información de 312.
En relación con el ejercicio en el que se redactaron los proyectos de obra, la mayoría de las entidades locales aprobaron los proyectos de obra con posterioridad a la fecha de publicación del FEIL. En 72 entidades algunos de sus proyectos se habían redactado antes de la citada fecha de publicación del FEIL; de las que, diez redactaron más del 50 % de sus proyectos antes de esta fecha y 25 menos del 10 % de sus proyectos. Únicamente en 22 entidades se habían redactado todos sus proyectos antes de esta fecha. Entre ellas destacó el Ayuntamiento de Barcelona, que, de acuerdo con la información suministrada en los cuestionarios, los 302 proyectos financiados por el FEIL se encontraban redactados antes de la publicación del Real Decreto-ley de creación del Fondo. No obstante, en la documentación remitida con posterioridad se ha verificado que el Ayuntamiento de Barcelona adjudicó 3 proyectos de los 8 en los que la redacción se contrató con un tercero, en el ejercicio 2009.
Del análisis por proyectos resultó que en el 98 % de los expedientes analizados la redacción de los proyectos fue aprobada entre el mes de diciembre de 2008 y los tres primeros meses de 2009. Únicamente dos redacciones de proyectos fueron aprobadas con anterioridad a la fecha de publicación del FEIL, uno perteneciente al Ayuntamiento de Burgos, con código proyecto 23 de «Peatonalización de las Calles San Lorenzo, San Carlos, San Gil, Arco del Pilar, Sombrerería, Diego Porcelos y Oviedo», que se aprobó en noviembre de 2008 y otro proyecto del Ayuntamiento de Campo de Criptana (Ciudad Real) que se aprobó en el mes de julio de 2008 y correspondía proyecto con código 2.653 «Proyecto de urbanización polígono agrícola, primera fase».
Sin embargo, el hecho de que la casi totalidad de las entidades hubiesen aprobado la redacción de proyectos con posterioridad a la publicación del Real Decreto-ley de aprobación del FEIL no supuso que la redacción de estos proyectos no se encontrara ya adjudicada. El número de contratos de redacción de proyectos adjudicados con anterioridad a la publicación del FEIL fueron los siguientes:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
La redacción de proyectos que fue adjudicada con anterioridad a la fecha de publicación del FEIL ascendió a 36 que representaron el 24 % de los proyectos adjudicados a un contratista. En todos ellos, la ejecución de la inversión se encontraba prevista previamente a la aprobación del Fondo.
Estos proyectos correspondieron a 16 entidades y se encuentran relacionados en el Anexo 18. El análisis de las entidades más significativas en el que se indica el porcentaje de proyectos redactados adjudicados antes de la aprobación del FEIL, encontrándose prevista su ejecución con anterioridad a esa fecha, es el que se expone a continuación:
Ayuntamiento de Madrid.
Los cuatro proyectos cuya redacción se adjudicó antes de 1 de enero de 2008 fueron los siguientes:
1. Creación de zona deportiva en el parque Juan Pablo II. Proyecto redactado en 2007, cuya aprobación de la redacción del proyecto se produjo en enero de 2009.
2. Conexión y acondicionamiento de la Avenida Manzanares entre C/ San David y San Graciano, cuya redacción de proyecto se adjudicó el 29 de noviembre de 2006 y se aprobó el 16 de enero de 2009.
3. Nuevo centro de la policía municipal, en el ámbito del río Manzanares, cuya redacción de proyecto se adjudicó el 29 de noviembre de 2006 y se aprobó el 16 de enero de 2009.
4. Infraestructuras básicas para el Decatlhon Solar, cuya redacción del proyecto se adjudicó y aprobó en las mismas fechas que los proyectos anteriores.
Los tres últimos proyectos relacionados formaban parte de un mismo contrato de consultoría y asistencia para la elaboración del Planeamiento Urbanístico y Proyectos de Urbanización del Parque Lineal del Manzanares, en la zona comprendida entre el Nudo Sur y el Puente de los Franceses. En el desarrollo de este contrato de consultoría se redactaron múltiples proyectos, entre los que se encontraban los correspondientes a las tres obras relacionadas que se presentaron a su financiación por el FEIL.
Estos proyectos formaban parte de uno mucho mayor que era la urbanización del Parque Lineal del Río Manzanares y, por tanto, ya se encontraba prevista su realización antes de la aprobación del FEIL.
En el Ayuntamiento de Madrid, de 15 expedientes de redacción de proyectos analizados, ocho expedientes, que representaban el 53 % del total, fueron adjudicados antes de la fecha de publicación del FEIL.
Ayuntamiento de Barcelona.
En el Ayuntamiento de Barcelona se analizaron 12 expedientes de redacción de proyectos y tres de ellos, el 25 %, se adjudicaron con anterioridad al FEIL. Todas las redacciones de proyectos se aprobaron entre enero y febrero de 2009 y no consta que las obras se imputaran al anexo de inversiones de algún presupuesto.
Ayuntamiento de Sevilla.
El Ayuntamiento de Sevilla adjudicó la redacción de cuatro proyectos antes de la fecha de publicación del FEIL, que representaban el 33 % del total de los expedientes analizados en ese Ayuntamiento.
Los 4 proyectos redactados fueron adjudicados en la misma fecha, el 23 de mayo de 2008 y aprobados en febrero de 2009. No se informó sobre el plan de inversiones en el que se encontraba prevista la obra.
Ayuntamiento de Zaragoza.
Se ha analizado la documentación correspondiente a diez expedientes. La mayor parte de ellos, ocho proyectos, fueron elaborados por el personal de la entidad y dos contratados. Estos expedientes se adjudicaron en 2008, uno el 1 de enero de 2008 y el otro el 15 de diciembre de 2008. Excepto el proyecto adjudicado el 1 de enero, del que no consta fecha de aprobación de la redacción del proyecto, el resto se aprobaron en el ejercicio 2009.
Ayuntamiento de Burgos.
En el Ayuntamiento de Burgos la redacción de dos proyectos de los cuatro analizados (50 %) fueron adjudicados antes de la fecha de publicación del FEIL. Ambos fueron aprobados en 2008, uno en noviembre y el otro en diciembre. No consta que la obra estuviera incluida en el anexo de inversión de ningún presupuesto.
Ayuntamiento de Alcorcón (Comunidad de Madrid).
En el Ayuntamiento de Alcorcón la redacción de cuatro proyectos de los seis solicitados (67 %) se adjudicaron con anterioridad a la aprobación del FEIL. Los otros dos proyectos analizados fueron adjudicados en diciembre de 2008. La aprobación de todos estos proyectos se realizó en enero de 2009.
Ayuntamiento de Leganés (Comunidad de Madrid).
Se analizaron tres expedientes del Ayuntamiento de Leganés, de los cuales la redacción de dos proyectos fueron adjudicados en el ejercicio 2008 antes de la aprobación del FEIL, sin que se haya suministrado información sobre la fecha de adjudicación del tercer expediente.
No consta la fecha de aprobación de la redacción de los proyectos.
Ayuntamiento de San Sebastián.
El Ayuntamiento de San Sebastián adjudicó la redacción de los seis proyectos analizados en 2008 y todos ellos se aprobaron en enero de 2009 excepto dos que se aprobaron en diciembre de 2008. Los proyectos que se encontraban adjudicados antes de la publicación del FEIL eran tres, el 50 % del total analizado.
Ayuntamiento de Cáceres.
En el Ayuntamiento de Cáceres se analizaron seis contratos de redacción de proyectos, de los que la redacción del proyecto relacionado en el Anexo 18 fue tramitado como contrato menor en diciembre de 2005, encontrándose realizada tal redacción en 2006.
Ayuntamiento de Córdoba.
Se analizaron diez proyectos del Ayuntamiento de Córdoba, de los cuales la redacción del proyecto correspondiente al «Reforma grupo II cementerio Fuensanta» fue contratada y ejecutada por una empresa de titularidad municipal y no directamente por el Ayuntamiento. Este proyecto formaba parte de otro más amplio para la elaboración de los cementerios municipales de Córdoba, cuya redacción de proyecto fue adjudicada en el año 2003. En diciembre de 2008 y octubre de 2009 se emitieron por la empresa municipal dos facturas justificativas del gasto correspondiente a la redacción del proyecto.
En relación con la obligación de aprobar la redacción de proyectos, no consta que en 45 que representaban el 14 % del total de los 319 expedientes de redacción de proyectos analizados, se hubiera cumplido con esta obligación.
En relación con la justificación de la redacción de los proyectos de obra correspondiente a los proyectos contratados con terceros, no constaban las facturas justificativas de la contratación de la redacción de 23 proyectos, bien al adjudicatario de la obra o a un adjudicatario diferente. La relación de estos proyectos se detalla en el Anexo 19.
De acuerdo con estos resultados, el 59 % de los proyectos en los que su redacción fue adjudicada junto con la obra, no presentaron factura justificativa de este gasto. Este porcentaje fue del 3 % en los contratos de redacción de proyectos que fueron contratados de forma independiente a la obra.
Como se ha señalado, el Real Decreto-ley 9/2008 estableció que el gasto correspondiente a la redacción de los proyectos de las obras sería a cargo de las entidades locales y por tanto, no se encontraban entre los gastos financiables con cargo al FEIL.
La comprobación sobre la financiación de los contratos de redacción de proyectos se ha realizado sobre 319 proyectos realizados por 102 entidades.
De la documentación recibida correspondiente a 135 redacciones de proyectos que no fueron realizadas por personal de la entidad local, se ha observado que en cinco proyectos su redacción se financió total o parcialmente con fondos FEIL. Estos proyectos fueron los siguientes:
— Proyecto con código 535 «Construcción de nueva residencia de mayores en Huerta de Palacios», ejecutado por el Ayuntamiento de Dos Hermanas (Sevilla). La redacción del proyecto se realizó por un tercero por importe de 172.121,41 euros, que lo facturó a la empresa que ejecutó la obra, por lo que el importe de esta redacción del proyecto se incluyó como coste de la obra que fue financiada por el FEIL.
— Proyecto con código 6.882 «Obras variante eléctrica de 45 Kv. para la construcción del nuevo puente del Ter», ejecutado por el Ayuntamiento de Girona, cuya redacción de proyecto ascendió a 5.312,80 euros y entre las certificaciones de la obra se incorporó como gasto 4.580 euros correspondientes a la redacción del proyecto.
— Proyecto con código 11.519 «Consolidación estructural y rehabilitación de las edificaciones situadas en los números 10 y 12 de la Calle Mayor», ejecutado por el Ayuntamiento de Villajoyosa (Alicante), que fue contratado de forma independiente, la entidad señaló que no existía factura justificativa del gasto y que la redacción de este proyecto se encontraba financiada con cargo al FEIL, sin que pudiera cuantificar el importe de la redacción del proyecto.
— Proyecto con código 15.872 «Acondicionamiento de la Avenida Apatel», ejecutado por el Ayuntamiento de Bigastro (Alicante), cuya redacción del proyecto fue asumida por la empresa adjudicataria de la obra como una mejora, por lo que no se ha cuantificado el importe de la redacción del proyecto que quedó integrado como un coste más de la obra financiada con cargo al FEIL.
— Proyecto con código 18.926 «Remodelación Rosales (Fase I)», ejecutado por el Ayuntamiento de Móstoles (Comunidad de Madrid), la redacción del proyecto se cuantificó en 58.700 euros que de acuerdo con la información suministrada por la empresa fue financiado parcialmente con cargo al FEIL. Por otra parte, al ser el importe correspondiente a la ejecución de la obra (1.008.402,74 euros), inferior al gasto total justificado por el Ayuntamiento y financiado con cargo al FEIL (1.108.867,68 euros), la entidad remitió al Ministerio justificantes que no fueron derivados exclusivamente de la ejecución de la obra.
Además, se ha verificado que los siguientes contratos menores tenían por objeto la redacción de proyectos:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Por lo que se refiere a la dirección técnica de la obra las entidades locales llevaron a cabo de forma mayoritaria con sus medios personales. El 58 % del total de los proyectos de la muestra realizaron la dirección de obra por el personal técnico de la entidad, el 37 % la contrató de forma independiente a la obra y el 4 % contrató la dirección de obra junto con la obra. No se obtuvo información de este punto en el 1 % de los contratos de la muestra.
De acuerdo con la población de las entidades, el resultado de la forma en la que se tramitó la dirección de obra fue la siguiente:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
En las entidades con población superior a 5.000 habitantes la dirección técnica se realizó en su mayoría por técnicos de la entidad, al disponer de más medios personales para el desarrollo de esta función. Entre las entidades con población inferior a 1.000 habitantes la situación fue la contraria, contratándose la dirección de obra en el 50 % de las entidades.
En función del procedimiento de adjudicación de los proyectos la dirección de obra fue mayoritariamente realizada por el personal de la entidad independientemente del procedimiento de adjudicación empleado. Los proyectos adjudicados mediante procedimiento negociado con publicidad fueron los que tuvieron un porcentaje mayor de dirección de obra contratada de forma independiente. En todos los procedimientos el porcentaje de adjudicación junto con la obra fue reducido no superando el 5 % del total de los proyectos.
En relación con la dirección de obra, el Real Decreto-ley 9/2008 estableció que sólo eran financiables las obras, por lo que el gasto incurrido por este concepto no se podía incluir entre los conceptos de gasto financiables con cargo al FEIL.
Las 940 entidades de la muestra suministraron información sobre la posible financiación de este gasto con cargo al FEIL. De acuerdo con esta información, en 14 proyectos la dirección facultativa de obra fue financiada por el FEIL, por un importe total de 257.959,81 euros. En el cuadro siguiente se detallan los proyectos:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Por otra parte, en seis proyectos las entidades señalaron que la dirección de obra se había financiado parcialmente con cargo al FEIL. Estos proyectos fueron los siguientes:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Estas entidades no han suministrado la información justificativa solicitada en el desarrollo de los trabajos de fiscalización por lo que no se puede cuantificar el importe de la dirección de obra que fue financiado con cargo al FEIL.
3.3 PUESTA EN FUNCIONAMIENTO Y EXPLOTACIÓN DE LAS INVERSIONES.
El FEIL supuso un aumento de la inversión pública en el ámbito local mediante la financiación de obras de nueva planificación y ejecución inmediata. Con esa medida, se intentó favorecer aquellas inversiones que contribuían a dinamizar a corto plazo la actividad económica. La financiación del Fondo estaba dirigida a proyectos que conllevaban mejoras en las dotaciones municipales de infraestructuras, tanto productivas como de utilidad social, pudiendo financiarse los contratos de obras con los objetos definidos en el artículo 3.1 del Real Decreto-ley que lo creó.
La gestión de los proyectos ejecutados con cargo al Fondo, que han supuesto la puesta en marcha de equipamientos, edificios culturales, educativos, deportivos, funerarios, etc., presenta una dimensión temporal que excede de los plazos de ejecución y justificación de los fondos invertidos. Así, una vez finalizados los proyectos, las entidades debían decidir la forma en que serían gestionadas, bien por la entidad, directamente, a través de un Organismo Autónomo o una sociedad mercantil local, o bien mediante un contrato administrativo.
Entre los distintos fines para los que se ejecutaron los proyectos, uno de los principales fue la construcción, rehabilitación o remodelación de edificios e instalaciones destinadas a la prestación de servicios por las entidades. El 79 % de las incluidas en la muestra manifestaron haber ejecutado proyectos para esta finalidad (550 entidades que ejecutaron un total de 3.283 proyectos).
El Ayuntamiento de Barcelona fue el que más proyectos ejecutó destinados a la mejora de las instalaciones para la prestación de servicios, con un total de 127 proyectos (el 42 % del total de proyectos ejecutados por la entidad). Le siguieron los Ayuntamientos de Madrid, con 100 proyectos (el 37 % del total de proyectos ejecutados), Zaragoza con 92 proyectos (55 % del total) y Sevilla, con 72 proyectos (49 % del total). Por Comunidades Autónomas, las entidades de la Comunidad de Navarra fueron las que porcentualmente más proyectos ejecutaron para este fin, con casi el 50 % del total de proyectos ejecutados, seguidas de las entidades de las Illes Balears y Aragón, con el 39 % y 37 % respectivamente.
Una vez finalizada la ejecución de los proyectos financiados con cargo al Fondo, las entidades debían poner en funcionamiento las inversiones y destinarlas al fin para el que fueron realizadas y asumir los costes de su funcionamiento, incluyendo la posible contratación de trabajadores para la prestación de los correspondientes servicios.
Se ha analizado la situación en la que se encontraban los proyectos ejecutados, su finalización, su utilización para el fin previsto, su forma de explotación y las repercusiones económicas y sobre el empleo que la gestión ordinaria y explotación de los mismos ha supuesto para las entidades que los ejecutaron.
Las actuaciones fiscalizadoras se han referido principalmente a los proyectos destinados a la mejora en la prestación de servicios. Para ello, la muestra seleccionada incluyó un total de 258 proyectos destinados a este fin, de los que 29 fueron ejecutados mediante contratos menores.
3.3.1 Puesta en funcionamiento de las inversiones.
Los proyectos desarrollados por las entidades locales con cargo al FEIL tienen la consideración de bienes de dominio público, que son aquellos de titularidad pública, afectados al uso general o al servicio público. Los artículos 75 del Reglamento de Bienes de las entidades locales (RBEL) y 85 de la Ley de Patrimonio de las Administraciones Públicas (LPAP) describen los usos posibles de los bienes del dominio público, entre los que destaca el uso común, que es el que corresponde por igual a todos los ciudadanos indistintamente, de modo que el uso de unos no impida el de los demás interesados.
Los proyectos, una vez finalizada su ejecución, debían ser destinados a la finalidad específica para la que fueron ejecutados, lo que supone que, antes de su entrada en funcionamiento, debían ser puestos a disposición del uso público por las entidades, así como la práctica de las anotaciones contables que la legislación contable establece al efecto.
De los 229 proyectos para la prestación de servicios incluidos en la muestra no ejecutados mediante contratos menores, el 83 % se pusieron a disposición del uso público durante 2009 y 2010, el 39 %, 90 proyectos, en el 2009 y el 44 %, 100 proyectos, en el 2010. El resto de los proyectos de los que se recibió información se pusieron a disposición del uso público durante el año 2011 (31 proyectos).
De los proyectos cuya puesta a disposición del uso público se produjo en el año 2009, el 94 % lo fue en el segundo semestre del año y fundamentalmente en el mes de diciembre, (42 %). Por el contrario, de los proyectos que fueron puestos a disposición del uso público en el año 2010, el 73 % de los mismos fueron puestos a disposición en el primer semestre del año. Por ello, es el 69 % de los 229 proyectos (158) fueron puestos a disposición del uso público entre julio de 2009 y junio de 2010.
Con objeto de comprobar la entrada en funcionamiento y el uso actual de los edificios e instalaciones se seleccionaron, dentro de la muestra anterior (16), un total de 79 proyectos, ejecutados por 75 entidades ponderándose, fundamentalmente, su importancia cuantitativa. Los proyectos seleccionados estaban destinados a fines deportivos, culturales, sociales, educativos y sanitarios, entre otros. En el cuadro siguiente se exponen los proyectos clasificados en función de su finalidad, y de ellos, los que se encontraban en funcionamiento a 15 de septiembre de 2011, es decir, más de 9 meses después de la fecha de fin de obra justificada ante el Ministerio por el proyecto que más demoró su ejecución.
(16) Los 229 proyectos de la muestra, que no fueron ejecutados mediante contratos menores.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
El 27 % de los proyectos tenían como finalidad la mejora de los equipamientos deportivos, mediante la construcción o acondicionamiento de pistas, (21 proyectos) y una piscina cubierta de entrenamiento deportivo. Por su parte, 13 de los proyectos tenían como finalidad la mejora del equipamiento cultural de las entidades, generalmente mediante la construcción de edificios de usos múltiples. El 13 % de los proyectos (10) fueron ejecutados para la construcción de infraestructuras para el municipio, entre las que se encontraba el acondicionamiento de espacios libres, aparcamientos, piscinas municipales con fines de recreo o mercados municipales entre otros, el mismo porcentaje que los proyectos ejecutados para la mejora del equipamiento para la prestación de servicios sociales.
El 10 % de los proyectos tuvieron como finalidad la mejora y construcción de infraestructuras para el uso de la propia entidad, principalmente dependencias municipales y almacenes logísticos, así como para uso de la policía local, el mismo porcentaje que los proyectos para la mejora del equipamiento educativo, tanto general y musical. Menos significativos fueron los proyectos destinados a la mejora de los equipamientos sanitarios y funerarios de las entidades, con el 6 % de los proyectos ejecutados, así como edificios polivalentes destinados tanto a fines culturales como sociales, con 2 proyectos ejecutados.
De los 79 proyectos analizados, 14 no se encontraban en funcionamiento a 15 de septiembre de 2011. Esto ha supuesto que las entidades que los ejecutaron recibieron trasferencias de fondos del FEIL por un importe total de 27.936.809,74 euros que utilizaron para la financiación de unos proyectos que no repercutieron positivamente en los servicios prestados a sus habitantes, al mantener sin uso estos 14 proyectos, por un periodo medio de más de 16 meses. En el cuadro siguiente se detallan los proyectos que no se encontraban en funcionamiento a 15 de septiembre de 2011 y los fondos del FEIL que recibieron para su financiación.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Del cuadro anterior, los proyectos con código 3.976, 28.508 y 22.712 entraron en funcionamiento con posterioridad al 15 de septiembre de 2011.
De los proyectos que no habían entrado en funcionamiento, el que más recursos recibió fue el proyecto con código 5.655 «Edificio de equipamiento social, educativo, cultural y deportivo en S-G 7.5» ejecutado por el Ayuntamiento de Telde (Las Palmas) y un importe recibido del FE IL de 4.898.882,98 euros.
Dicho proyecto fue ejecutado sobre un solar que inicialmente fue cedido a la Comunidad Autónoma Canaria para la construcción de un Centro sanitario de atención primaria y atención especializada, cesión que no se llegó a materializar en escritura pública.
El proyecto de obra originario para la ejecución del mismo fue aprobado por la Junta de Gobierno Local el 2 de enero de 2009 y modificado el 21 de diciembre de 2009. Con posterioridad se inició un expediente para la realización de otro modificado que nunca llegó a aprobarse. Finalmente, el acta de recepción de la obra, de noviembre de 2010, recogió la obra como ejecutada no conforme al proyecto aprobado.
Dicha acta de recepción puso de manifiesto la disconformidad del proyecto realmente ejecutado respecto del previsto, debido a la modificación en el uso de tres plantas del mismo. Así, lo que inicialmente iba a ser un edificio de usos múltiples para el desarrollo social, cultural, educativo y deportivo para los habitantes del municipio, se ejecutó modificando el uso aprobado, construyéndose plazas de garaje en dos plantas subterráneas del mismo y no ejecutándose la planta baja del edificio para uso deportivo, construyéndose finalmente un edificio con más elementos propios de un edificio de carácter administrativo que del uso inicialmente planificado.
Por lo tanto, los casi cinco millones de financiación recibidos del FEIL fueron empleados para la ejecución de un proyecto, distinto al previsto, que un año después de su finalización se mantiene cerrado e inoperativo. Además, el Ayuntamiento puso de manifiesto haber soportado gastos relacionados con el mantenimiento del edificio ejecutado, por un importe de 1.105.536,48 euros por gastos de personal y otros costes derivados del mantenimiento de las inversiones por 439.360,63 euros, hasta mediados de junio de 2011.
El proyecto con código 535 «Construcción de nueva residencia de mayores en Huerta Palacios», ejecutado por el Ayuntamiento de Dos Hermanas (Sevilla), recibió del FEIL para su financiación 4.413.311,91 euros. Una vez finalizada la obra se acordó su cesión a la Junta de Andalucía, para paliar la necesidad provocada por el desalojo de otro edificio en la que se estaba prestando este servicio. La entrada en funcionamiento se ha demorado por la tramitación del oportuno convenio por el que la Consejería de Bienestar Social de la Comunidad Autónoma de Andalucía se haría cargo de su gestión, encontrándose a diciembre de 2011 en fase de tramitación.
El proyecto con código 13.607 «Reforma edificio calle Ripoll 25, para Casa de la Dona y equipamientos», ejecutado por el Ayuntamiento de Barcelona, recibió del FEIL para su financiación 3.287.892,40 euros. Su falta de entrada en funcionamiento, según información del Ayuntamiento, se debía a que correspondía a la primera fase de un proyecto más amplio de rehabilitación global del edificio propiedad del Ayuntamiento. Se proyectó una segunda fase cuya financiación se obtendría con cargo al Fondo Estatal para el Empleo y la Sostenibilidad Local, creado por el Real Decreto-ley 13/2009, de 26 de octubre. Finalmente esta financiación fue denegada y el coste asumido por el Ayuntamiento de Barcelona.
El proyecto con código 11.122 «Construcción de edificio con destino a usos de competencia municipal y Centro de Asistencia Sanitaria en la Cala del Moral», ejecutado por el Ayuntamiento de Rincón de la Victoria (Málaga), para cuya financiación se obtuvieron casi tres millones de euros consistió en un edificio del que dos plantas tenían como finalidad la prestación de servicios sanitarios, un local comercial y una planta subterránea dedicada a aparcamientos. El edificio se encontraba pendiente de inscripción registral, y de la cesión de las plantas correspondientes al Servicio Andaluz de Salud. El local comercial y los aparcamientos tampoco se encontraban en funcionamiento en diciembre de 2011.
Respecto del proyecto ejecutado por el Ayuntamiento de Majadahonda (Comunidad de Madrid), con código 4.841 que consistió en la ejecución de Plantas de compactación y gestión de residuos domésticos urbanos, para cuya financiación se obtuvieron 2.245.000 euros, si bien, no había entrado en funcionamiento, se encontraba en tramitación el contrato de concesión del servicio de limpieza y gestión de residuos.
Por su parte, el proyecto con código 6.921 «Archivo municipal de Carrús», ejecutado por el Ayuntamiento de Elche (Alicante), para el que se recibieron dos millones de euros, no se encontraba en funcionamiento por no contar con los bienes necesarios para ello y no disponer de dotación presupuestaria para adquirirlos en el presupuesto de la entidad del ejercicio 2011. Posteriormente, en el ejercicio 2012, la entidad desestimó el uso inicialmente previsto y comenzó un proceso de valoración de diversas opciones de aprovechamiento del inmueble, sin que a junio de 2012 existiese una decisión sobre el uso definitivo del mismo.
Tres de los proyectos ejecutados tuvieron como finalidad la construcción de centros de día para personas mayores. Fueron los proyectos desarrollados en La Oliva (Las Palmas de Gran Canaria) (código proyecto 133 «Centro de Día de mayores de Corralejo»), Turís (Valencia) (código proyecto 6.847 «Centro de Día para personas mayores») y Mérida (Badajoz) (código proyecto 242 «Adecuación de edificio la Hostería para Centro de Día), por un importe global de 2.531.461 euros, que no se encontraban en funcionamiento por estar a la espera de financiación para la prestación de los servicios, acuerdos o contratos con otras entidades para su prestación.
Por su parte, en el proyecto con código proyecto 17.241 «Piscina y Spa», consistente en la construcción de una piscina y spa ejecutado por el Ayuntamiento de Malpica de Bergantiños (A Coruña), el Ayuntamiento recibió fondos del FEIL por 1.138.389,00 euros para su ejecución. Una vez finalizado, fue adjudicado un contrato para su explotación, únicamente por un mes, transcurrido el cual dejó de prestarse el servicio.
Respecto a los proyectos en funcionamiento, el periodo medio de retraso desde la finalización de las obras hasta su puesta en funcionamiento fue de 134 días, lo que supuso que, de media, tardaron más de cuatro meses y medio en destinarse al fin para el que fueron ejecutados.
En el Anexo 20 se recogen las fechas de fin de obra de los 79 proyectos justificados por las entidades, la fecha de entrada en funcionamiento, indicando el retraso producido.
Respecto de los proyectos que acumularon mayores retrasos, en 26 de los 79 proyectos (33 %) excedió de 100 días.
En el cuadro siguiente se exponen, clasificados por el destino de uso y el porcentaje que suponen respecto del total de los mismos:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
De los proyectos anteriores siete proyectos tuvieron retrasos superiores a un año:
— El proyecto con código 28.508 «Instalación de banda ancha entre edificios municipales», ejecutado por el Ayuntamiento de Fuenlabrada (Comunidad de Madrid), fue el que más retraso sufrió, su ejecución finalizó el 22 de diciembre de 2009, comenzando un periodo de pruebas llevado a cabo por los servicios técnicos del Ayuntamiento que se prolongó durante 679 días, hasta el 1 de noviembre de 2011, momento en que comenzó a prestarse el servicio por una UTE mediante un contrato de servicio.
— El proyecto con código 3.976 «Construcción de nave logística del Ayuntamiento de Marbella», ejecutado por el Ayuntamiento de Marbella (Málaga), ya mencionado entró en funcionamiento 616 días después de su finalización, a finales de enero de 2012, tras el traslado de las Unidades Operativas ubicadas en la misma. Este retraso fue causado por problemas con el suministro eléctrico por la demora en la realización de las actuaciones necesarias para la puesta en servicio del Centro de Transformación de la Instalación y los enganches internos de dicho suministro.
— El proyecto con código 539 «Proyecto básico y de ejecución nuevo centro de formación ocupacional en la calle Calders», ejecutado por el Ayuntamiento de Sabadell (Barcelona), cuya ejecución finalizó el 30 de diciembre de 2009, no entró en funcionamiento hasta 439 días después, el 14 de marzo de 2011. El proyecto consistió en la ejecución de un centro de formación ocupacional que se integró en una edificación mayor financiada por el Ayuntamiento y gestionada por una empresa mercantil municipal. Las razones argumentadas para la justificación de este retraso fueron la necesidad de la construcción de un nuevo centro de transformación que aportara la potencia necesaria para el mismo, cuya ejecución se alargó en el tiempo.
— El proyecto con código 2.647 «Construcción de la escuela infantil Pablo Neruda», ejecutado por el Ayuntamiento de Alcorcón (Comunidad de Madrid), que finalizó el 23 de febrero de 2010. Su entrada en funcionamiento no se produjo hasta mayo de 2011, tras la firma, el 15 de abril de un contrato de gestión del servicio. La causa principal que justificó este retraso fue la demora en la redacción de los pliegos que rigieron la licitación del servicio.
— El proyecto con código 12.697 «Hogar del pensionista», ejecutado por el Ayuntamiento de Puebla de la Calzada (Badajoz), cuya ejecución finalizó el 14 de diciembre de 2009, no entró en funcionamiento hasta el 1 de febrero de 2011, fecha en la que entró en vigor el contrato para la explotación del servicio de bar del edificio. La razón argumentada para la justificación de este retraso fue la demora en la tramitación del expediente para la adquisición del material adecuado a la actividad.
— El proyecto con código 399 «Pabellón de Polideportivo municipal», ejecutado por el Ayuntamiento de Bembibre (León), cuya ejecución finalizó el 21 de diciembre de 2009, no entró en funcionamiento hasta 407 días después, el 1 de febrero de 2011. El proyecto consistió en la construcción de un pabellón deportivo independiente que formaba parte del complejo denominado Bembibre-Arena, integrado por el Pabellón, un auditorio y el Recinto Ferial Multiusos. El Ayuntamiento motivó el elevado retraso en su puesta en funcionamiento en que consideró la construcción del Pabellón como la primera fase del proyecto integral que englobaba los tres elementos mencionados (financiados por el FEIL, el Fondo Estatal de Sostenibilidad Local y el Plan del Carbón, respectivamente). En tanto que la naturaleza del proyecto ejecutado lo permite, la demora en su puesta en funcionamiento ha generado un perjuicio para los habitantes del municipio, que podían haber disfrutado de los servicios prestados por dicha instalación, al encontrarse el pabellón finalizado más de un año antes de su entrada en funcionamiento.
— El proyecto con código 22.712 «Construcción de un Conservatorio de música en el Municipio de Meliana», ejecutado por el Ayuntamiento de Meliana (Valencia) ya mencionado, cuya ejecución finalizó el 30 de septiembre de 2010 y no entró en funcionamiento hasta el 3 de octubre de 2011. El Ayuntamiento optó por esta fecha de entrada en funcionamiento al finalizar la ejecución del proyecto cuando ya estaba iniciado el curso 2010/2011 en las anteriores dependencias, aprovechando el periodo vacacional entre ambos cursos para la realización del traslado.
Además de los proyectos anteriores, un total de 18 proyectos entraron en funcionamiento en un plazo de entre 31 y 100 días desde la finalización de su ejecución. Este plazo se considera, en términos generales, como un plazo razonable a efectos de la provisión de medios materiales (adquisición de mobiliario, etc.) y medios personales necesarios para su puesta en funcionamiento.
El resto de los proyectos entraron en funcionamiento en un plazo menor o igual a 30 días. En doce de los proyectos ejecutados, el 15 %, la entrada en funcionamiento se produjo en el plazo de una semana desde la finalización de su ejecución. Eran proyectos destinados a la construcción de pistas deportivas, aparcamientos o mejoras en un cementerio, entre otros.
Por último, tres proyectos entraron en funcionamiento con anterioridad a su finalización según la fecha justificada ante el Ministerio:
— Proyecto con código 15.845 denominado «Campo de hockey de césped artificial y vestuarios en San Sebastián de los Reyes», ejecutado por el Ayuntamiento de San Sebastián de los Reyes (Comunidad de Madrid), en el que la entrada en funcionamiento se produjo cinco meses antes (el 1 de septiembre de 2009) de su terminación el 29 de enero de 2010. Según los datos aportados por el Ayuntamiento, la instalación se abrió el 1 de septiembre de 2009, si bien su uso parcial comenzó con anterioridad, a pesar de no haber finalizado íntegramente su ejecución, al efectuarse los meses anteriores diferentes pruebas según las necesidades municipales.
— Proyecto con código 4.502 denominado «Construcción de dos pistas polideportivas en la ciudad deportiva «Zona Sur», que se integraron en un complejo deportivo propiedad del Ayuntamiento de Ávila, los cuales comenzaron a usarse 36 días antes de su completa finalización, el 15 de septiembre de 2009, al encontrarse en un complejo deportivo ya en funcionamiento.
— Proyecto con código 7.977 denominado «Rampa de botado Río Pisuerga», ejecutado por el Ayuntamiento de Valladolid, el interés municipal en su uso hizo que su entrada en funcionamiento se produjese 17 días antes de su finalización justificada al Ministerio, el 18 de agosto de 2009. El proyecto consistió en la construcción de un elemento de infraestructura fija, de uso público por las embarcaciones que requieren su salida o entrada al río Pisuerga.
Por su parte, el proyecto con código 19.918 denominado «Obras de construcción de campo de fútbol y salas deportivas Dr. Lluch», ejecutado por el Ayuntamiento de Valencia, y consistente en la construcción de unos campos de fútbol y unas pistas de tenis y pádel fue puesto en funcionamiento en dos fechas diferentes. Los campos de fútbol entraron en funcionamiento el 7 de octubre de 2009 mientras que las pistas de tenis el 14 de abril de 2010, fecha del acta de recepción de la obra.
Por lo tanto, de los 79 proyectos analizados, el 82 % (65) se encontraba en funcionamiento el 15 de septiembre de 2011, siendo los destinados a la construcción de equipamientos para servicios sociales y los de construcción de infraestructuras los que presentaron mayores retrasos en su puesta en funcionamiento (un 40 %), y los destinados a equipamientos deportivos, sanitarios y funerarios los que menos retraso presentaron, ya que la totalidad de los mismos se encontraba en funcionamiento a dicha fecha. Además de los proyectos anteriores, tres proyectos más entraron en funcionamiento entre los meses de octubre de 2011 a enero de 2012, siendo un total de 68 los que se habían puesto en uso a comienzos de 2012.
3.3.2 Costes derivados de la puesta en funcionamiento.
La puesta en funcionamiento de los proyectos ha generado en algunas entidades costes derivados de las operaciones necesarias para ello.
De los 229 proyectos de la muestra de proyectos seleccionada, cuyo fin fue la prestación de servicios, en el 61 % (139) las entidades estimaron la existencia de costes anuales asociados a su puesta en funcionamiento, frente al 37 % que no previó la existencia de dichos costes (85). Por su parte, las entidades ejecutoras de cinco proyectos no aportaron datos sobre la realización de previsiones, encontrándose entre ellas los Ayuntamientos de Sevilla y Las Palmas de Gran Canaria.
De los 139 proyectos en los que se previó la existencia de costes futuros, únicamente para el 30 % (42 proyectos) las entidades realizaron estudios valorativos sobre los costes que la inversión ejecutada generaría. Las 36 entidades que elaboraron estos estudios realizaron por tanto una planificación de las repercusiones económicas que la ejecución de esos proyectos iba a suponer para el patrimonio de la entidad y sus necesidades futuras de financiación. Además, no se realizaron estos estudios para ocho proyectos para los que, aun estimándose la existencia de costes, eran necesarios debido a la reducida cuantía de los costes.
Las entidades que no realizaron estudios sobre los posibles gastos asociados a la puesta en funcionamiento (83) a pesar de preverse la existencia de estos, incurrieron en una falta de previsión acerca de los recursos necesarios que en el futuro necesitaran detraer de su presupuesto para destinarlos a la financiación de los gastos que los proyectos FEIL originaran. En el Anexo 21, se expone la relación de proyectos (89) y las entidades que los ejecutaron, que previendo la existencia de gastos asociados, no realizaron estudios estimativos.
Respecto de los costes efectivamente soportados en la puesta en funcionamiento de los 229 proyectos, en 76 de ellos, las entidades realizaron gastos por un importe de 11.314.818,49 euros, lo que supuso una media de 148.879,19 euros por proyecto. Este importe estaba compuesto principalmente por gastos de personal, (el 81 %, un total de 9.188.218,93 euros) generados por 742.310 horas de trabajo, (un coste por hora de 12,38 euros).
De los 76 proyectos anteriores, en siete las entidades que los ejecutaron soportaron gastos, a pesar de la falta de previsión inicial de su existencia y de la no realización por tanto de estudios estimativos sobre su importe. Entre estas entidades destacaron ciudades como Albacete y Zaragoza, con un proyecto cada una.
La mayoría de los 76 proyectos anteriores generaron costes inferiores a los 50.000 euros. No obstante, dos proyectos excedieron del millón de euros en este tipo de gastos. En el cuadro siguiente se muestran, por coste incurrido en la puesta en funcionamiento y mantenimiento de los proyectos ejecutados, el número de proyectos y el coste total.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Los dos proyectos cuyo coste excedió del millón de euros fueron el proyecto con código 64 denominado «Centro Administrativo y servicios sociales Zona Norte», (ejecutado en Jerez de la Frontera (Cádiz), por importe de 4.640. 151 euros), de los que el 99 % tuvo su origen en gastos de personal. Tras él se situó el proyecto con código 5.655 denominado «Edificio de equipamiento social, educativo, cultural y deportivo en S-G 7.5», mencionado anteriormente, ejecutado en Telde (Las Palmas) en el que la entidad puso de manifiesto haber soportado un coste de 1.544.897,11 euros, correspondiente a un proyecto ejecutado para un fin diferente al previsto originalmente y que no llegó a entrar efectivamente en funcionamiento.
Respecto del coste por habitante, las entidades que incurrieron en gastos en la puesta en funcionamiento, soportaron un coste medio de 1,28 euros por habitante. La mayoría de dicho importe, un 81 % del mismo, estaba destinado a satisfacer gastos de personal (1,04 euros por habitante).
De los 76 proyectos de la muestra que soportaron costes derivados de la puesta en funcionamiento, 39 registraron un coste por habitante superior a la media. Respecto de los gastos de personal, que como se ha dicho supusieron la mayor parte del coste total, destacaron los proyectos con código 3.843 con denominación «Construcción Escuela Educación Infantil Primer Ciclo» en Monforte del Cid (Alicante), con más de 31 euros por habitante y el proyecto con código 64 y con denominación «Centro Administrativo y servicios sociales Zona Norte», ejecutado por el Ayuntamiento de Jerez de la Frontera (Cádiz), con una ratio cercana a los 23 euros por habitante.
3.3.3 Explotación de las inversiones.
La puesta en funcionamiento de los servicios para los que fueron ejecutados los 79 proyectos seleccionados para verificar su uso actual, se realizó mayoritariamente de forma autónoma, ya que en el 71 % de los mismos no se integró en otra obra mayor (en 56 de los 79 proyectos), mientras que únicamente en doce proyectos la obra ejecutada se integró en otra edificación mayor que se gestionó conjuntamente. Del resto de proyectos no se aportó información sobre su funcionamiento a enero de 2012 (11 proyectos).
El cuadro siguiente recoge cómo se prestaron los servicios por las entidades de los proyectos que entraron en funcionamiento, incluidos los tres que entraron en funcionamiento con posterioridad al 15 de septiembre de 2011:
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
La prestación de los servicios para los que se ejecutaron los proyectos fue realizada de forma mayoritaria por el Ayuntamiento correspondiente. Así fue en el 73 % de los proyectos ejecutados (50) que entraron en funcionamiento, si bien en la mayoría de los mismos esta gestión se realizó de forma directa por el Ayuntamiento (37), en ocasiones se realizó a través de Organismos Autónomos dependientes del Ayuntamiento (6) o a través de Sociedades Mercantiles Locales (5). Además, en uno de los proyectos se realizó a través de la utilización de fórmulas participativas entre el Ayuntamiento, un Consorcio Comarcal y una Asociación de discapacitados, y en otro, el uso de la instalación fue compartida entre el Ayuntamiento y una empresa municipal.
La fórmula de la concesión administrativa para la prestación del servicio fue usada para el 18 % de los proyectos en funcionamiento (12), mientras que únicamente en tres proyectos fue prestado por la respectiva Comunidad Autónoma.
El proyecto ejecutado en Hellín (Albacete), con código 4.774 denominado «Complejo Polideportivo los Donceles de Agramon», que consistió en la construcción de un campo de fútbol por el que el Ayuntamiento percibió fondos por 1.071.015,46 euros y para cuya gestión y explotación inicial la entidad realizó un acuerdo verbal con un Club Deportivo de la localidad, no formalizando por escrito convenio o acuerdo alguno que recogiera las condiciones reguladoras del mismo. Tras su desaparición, el complejo pasó a ser gestionado directamente por la entidad.
La prestación de servicios derivada de la puesta en funcionamiento de las obras ejecutadas supuso la asignación de personal para la prestación de los servicios que las mismas generaron. En algunos casos, la ejecución de proyectos financiados con cargo al FEIL, además de generar empleo en la propia ejecución del contrato, ha supuesto la contratación posterior de personal para la prestación de servicios vinculados a los proyectos ejecutados.
En 35 de los 79 proyectos (el 44 %) las entidades manifestaron la necesidad de contratar trabajadores para la prestación de los servicios. En total fueron 470 trabajadores los que prestaron sus servicios en los mencionados proyectos. Por su parte, en cinco proyectos las entidades no necesitaron la contratación de personal y respecto de 28 proyectos, las entidades que las ejecutaron no se pronunciaron.
De los 470 trabajadores empleados en los nuevos proyectos ejecutados, únicamente el 15 % de los mismos (72) fueron de nueva contratación. De los 35 proyectos para los que prestaron sus servicios los 470 trabajadores, únicamente en 15 de ellos se contrataron nuevos empleados, mientras que para el resto de los proyectos, o bien se empleó a trabajadores reubicados de otras dependencias municipales que ya venían prestando sus servicios (11 proyectos) o no se aportaron datos concretos sobre el origen de dichos trabajadores (9 proyectos).
De los 72 trabajadores de nueva contratación, 24 fueron contratados para el funcionamiento de un mismo proyecto, el ejecutado con código 2.647 denominado «Construcción escuela infantil Pablo Neruda», ejecutado en Alcorcón (Comunidad de Madrid), para el que se recibieron 1.918.009,19 euros del FEIL, nueve trabajadores fueron contratados para el funcionamiento del proyecto desarrollado en Abarán (Región de Murcia), proyecto con código 3.569 denominado «Construcción de aparcamiento público en parcela de equipamiento en Abarán (Murcia)» para el que se recibieron 1.415.892,52 euros y otros nueve lo fueron para el proyecto con código 13.823 denominado «Escuela Infantil de 6 unidades (2+2+2), calle Viena, 3, Parque Europa», ejecutado en Palencia y por el que se recibieron 1.048.812,65 euros. Los nuevos contratos realizados tuvieron el carácter de indefinidos en algunos casos, así como temporales y por obra y servicios en otros, incluyendo contratos a jornada completa o parcial.
Por lo que se refiere a los gastos e ingresos derivados del funcionamiento de los 79 proyectos, en 35 (el 44 %) se puso de manifiesto la existencia de costes derivados de su explotación desde su entrada en funcionamiento hasta junio de 2011.
El coste total para los 35 proyectos ascendió a 4.311.110,58 euros, compuesto, fundamentalmente, por costes de personal, de suministros, de limpieza y de mantenimiento. Respecto de aquellos de los que se dispuso información desagregada, el 53 % del coste total estaba compuesto por costes de personal, el 12 % por costes de suministros, mientras que los costes de limpieza y mantenimiento supusieron el 10 % del coste total. El cuadro siguiente muestra, el importe del coste, el número de proyectos y el importe de coste total soportado por las entidades.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
La explotación de las obras ejecutadas ha generado en algunas ocasiones ingresos para la entidad, derivados del pago de tasas municipales por el alquiler de instalaciones, así como la celebración de contratos de concesión de los mismos. Fueron mayoritarios los proyectos que no generaron ingresos para las entidades derivados de su explotación tras su entrada en funcionamiento, el 53 % de los mismos. Únicamente el 29 % de los proyectos generaron ingresos, 23, que originaron 1.437.266,10 euros para las entidades, desde su entrada en funcionamiento y hasta junio de 2011 (frente al 44 % de los proyectos que originaron gastos para estas). Para el resto de proyectos no se aportaron datos específicos sobre la obtención de ingresos.
El cuadro siguiente muestra, por tramos de ingresos, el número de proyectos y el importe de ingreso total obtenido por las entidades.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Teniendo en cuenta conjuntamente los costes soportados y los ingresos generados por la explotación de estos proyectos, únicamente dos entidades manifestaron haber obtenido un saldo positivo desde la entrada en funcionamiento de las obras. Estas fueron las entidades de Pazos de Borbén (Pontevedra), por el proyecto con código 18.884 con denominación «Construcción de tanatorio municipal» y Puebla de la Calzada (Badajoz), por el proyecto con código 12.697 con denominación «Hogar del pensionista». En ambas entidades el coste soportado fue cero, por lo que el ingreso y el resultado neto fueron iguales.
En el resto de proyectos que soportaron gastos e ingresos (34), el saldo neto entre los ingresos generados y los costes incurridos fue negativo. De ellos, en 18 las entidades obtuvieron ingresos, pero en cuantía inferior a los gastos soportados. El cuadro siguiente muestra los diez proyectos para los que la diferencia entre los gastos incurridos e ingresos generados fue mayor.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
De los proyectos anteriores, el que mayor gasto neto originó para la entidad fue el proyecto con código 10.047 denominado «Proyecto de construcción de escuela de cerámica», ejecutado en Avilés (Principado de Asturias) con 430.900,72 euros. Tras el mismo, otro proyecto generó unos costes netos superiores a los 300.000 euros, el proyecto con código 87 denominado «Centro de Atención a la infancia», ejecutado en Valdepeñas (Ciudad Real), con un coste neto de 379.536,22 euros.
Respecto a la previsión de obtención de ingresos futuros con las obras generadas, en el 35 % de los proyectos ejecutados (28) las entidades tenían una perspectiva de generación de ingresos futuros derivados de su explotación, principalmente a partir del cobro de tasas por su utilización, en 24 de los proyectos, y en menor medida mediante la previsible obtención de subvenciones de otras Entidades Públicas para el año 2012 (en 4 proyectos).
Especial referencia a concesiones administrativas y contratos.
Entre las distintas formas que, una vez ejecutados los proyectos, las entidades podían elegir para la prestación de los fines para los que fueron realizados, se encontraba la concesión administrativa, por la cual la Administración cede el derecho de explotación del proyecto ejecutado y encomienda a una persona, física o jurídica, la gestión del mismo.
Las entidades apenas utilizaron la concesión administrativa como medio para realizar la explotación de los proyectos financiados. De los 229 proyectos para la prestación de servicios incluidos en la muestra, únicamente para 11 proyectos (el 5 % de los mismos) las entidades manifestaron haber obtenido ingresos o soportado gastos derivados de la celebración de contratos de concesión, los cuales dieron lugar a unos ingresos totales de 1.526.270 euros, generados en 9 de los 11 proyectos, lo que supuso una media de 169.585,56 euros por proyecto. Únicamente en tres de los proyectos las entidades comunicaron gastos, por un total de 183.566,06 euros. El cuadro siguiente refleja los proyectos para los que las entidades manifestaron haber obtenido ingresos o soportado gastos, junto con su importe y su resultado neto.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
De entre todos los proyectos destacaron dos, en primer lugar el proyecto con código 31.094 denominado «Aparcamiento Autónomo en Gurmendi Kalea-Azken Portu-Zarautz» ejecutado en Zarauz (Gipuzkoa), en el que el contrato de concesión realizado generó un resultado neto positivo de 1.208.400 euros para la entidad, y supuso una ratio de 54,15 euros por habitante y en sentido contrario destacó el proyecto con código 5.620 denominado «Reforma de edificio del Residencia de tercera edad en Alcudia», ejecutado en Alcudía (Illes Balears), para el que la entidad no obtuvo ingresos y sí un coste de 174.706 euros.
DISTRIBUCIÓN DEL FEIL.
1. El FEIL se creó con objeto de aumentar la inversión pública en el ámbito local mediante la financiación de obras de nueva planificación especialmente generadoras de empleo. Se dotó con 8.000 millones de euros que estaban dirigidos a financiar proyectos, con un importe máximo de 5 millones de euros, que conllevasen mejoras en las dotaciones municipales de infraestructuras.
La dotación del Fondo se distribuyó entre 8.090 entidades locales para financiar 30.698 proyectos.
Las entidades locales recibieron los recursos del FEIL atendiendo, exclusivamente, al criterio de proporcionalidad de las respectivas cifras de población, de conformidad con la Disposición Adicional Primera del Real Decreto-ley 9/2008, sin consideración específica a otras circunstancias relativas a las condiciones económicas, niveles de desempleo, o al desarrollo o situación particular de cada entidad que favorezcan la efectividad del objeto del FEIL, de acuerdo con la Exposición de Motivos del referido Real Decreto-ley.
El resultado fue que el importe del Fondo se destinó, fundamentalmente, a las entidades con población superior a 5.000 habitantes, el 16 %, que recibieron más de 6.700 millones de euros, el 86 % del importe total.
Por otra parte, del análisis de la muestra seleccionada, 700 entidades locales y 1.270 proyectos, se han obtenido las siguientes conclusiones.
ACTUACIONES DE LOS AYUNTAMIENTOS PREVIAS A LA OBTENCIÓN DE LA FINANCIACIÓN.
Adaptación tecnológica.
2. La ejecución del FEIL supuso la plena incorporación de las entidades locales a las tecnologías de la información y la comunicación. Aunque la mayoría de las entidades contaban, con anterioridad a la aprobación del Fondo, con los medios tecnológicos necesarios para dar cumplimiento a los distintos trámites y no necesitaron ningún tipo de adaptación tecnológica, el 12 % de las entidades, que todavía padecían una brecha digital realizaron alguna adaptación en sus equipos, especialmente las de población igual o inferior a 1.000 habitantes, que tenían mayores necesidades de equipamiento informático. Las adaptaciones más frecuentes fueron la incorporación de ordenadores, de sistemas de digital ización de documentación, servidores y conexiones a Internet.
El 57 % de las entidades seleccionadas disponía de firmas electrónicas o certificados digitales, al menos, desde el año 2007, sin embargo, el 61 % de las entidades obtuvo alguna firma electrónica o certificado digital con motivo del FEIL.
La adaptación tecnológica llevada a cabo por las entidades con motivo del FEIL supuso una modernización de los sistemas y los medios de las mismas que tuvo como utilidad inicial la realización de los diferentes trámites relacionados con la solicitud y justificación de los fondos, pero que posteriormente fue utilizada por las entidades para la mejora en su funcionamiento y el cumplimiento de sus funciones.
3. En términos generales, las entidades, tras la adaptación de sus sistemas informáticos, en los casos en que esto fue necesario, contaban con los medios suficientes para la realización de los trámites de solicitud y justificación de los fondos sin depender de otras entidades para ello, y escasamente recurrieron a los medios de sus Diputaciones Provinciales o Comunidades Autónomas (el 1 % de las entidades, especialmente las de población igual o inferior a 1.000 habitantes). Esta asistencia no supuso coste para las entidades que la solicitaron.
Selección de los proyectos por las entidades locales.
4. El plazo establecido de 54 días para la elaboración y presentación de propuestas de inversión en el Real Decreto-ley 9/2008, supuso una limitación para la adecuada planificación en la elaboración de los proyectos presentados y para garantizar el cumplimiento de los objetivos establecidos en la citada norma, puesto que requería un proceso, más o menos complejo en función del tamaño de la entidad local, en el que tenían que elaborar propuestas de nuevas inversiones necesarias para la entidad y especialmente generadoras de empleo. Además, las entidades iniciaron las actuaciones con 30 días de retraso medio que intensificó esta carencia. En consecuencia, no se garantizó que las inversiones propuestas fueran obras nuevas, necesarias para la entidad local y especialmente generadoras de empleo.
5. En la selección de los proyectos, el 58 % de las entidades locales aplicó un procedimiento específico, mientras que el resto aplicó el procedimiento general utilizado para la selección de inversiones. La mayoría de estos procedimientos no se establecieron por escrito, incluso en aquéllas entidades que utilizaron el procedimiento general, lo que constituyó una debilidad de control interno para la adecuada selección de proyectos.
6. Los proyectos propuestos por las entidades locales para su aprobación por el Ministerio fueron elaborados en el 69 % de los casos con la participación de la unidad encargada del urbanismo de la entidad local. Otras unidades que participaron de forma significativa en la elaboración de proyectos fueron las de medio ambiente, educación y cultura. La selección de las propuestas se realizó, con carácter general, por el órgano de gobierno de la entidad local. Con carácter residual, en el 9 % de las entidades, la selección de los proyectos se realizó por una comisión o grupo de trabajo.
7. La mayoría de las entidades no establecieron criterios para la presentación, por parte de los diferentes departamentos o unidades del municipio, de proyectos que pudieran ser financiados con cargo a este Fondo, y tampoco elaboraron un documento que recogiera las necesidades municipales por orden de prelación. En aquéllos casos en los que se establecieron criterios, el más utilizado fue el de la valoración de la necesidad pública. El criterio de la contratación de trabajadores no fue utilizado por las entidades locales como elemento decisorio para la selección de proyectos.
8. El 70 % de las entidades no valoraron más proyectos de los que finalmente se presentaron para su aprobación por el Ministerio, porcentaje que, en las entidades mayores de 50.000 habitantes fue del 50 %.
9. Para el seguimiento de las actuaciones de los proyectos financiados por el FEIL las entidades de mayor población establecieron unidades o comisiones específicas, mientras que en las de menos población el seguimiento se realizó mediante unidades o grupos ya existentes en la organización municipal. Las actuaciones de control se llevaron a cabo sobre el cumplimiento de plazos y trámites en el procedimiento. Sin embargo, por lo que se refiere al seguimiento de la creación de empleo, objetivo fundamental del FEIL, el 66 % de las entidades no realizaron ninguna actuación.
10. Debido a que las entidades locales incumplen sistemáticamente los plazos legales de elaboración y aprobación de los presupuestos, no se garantizó que las inversiones fueran de nueva planificación, pues el 90 % de las entidades elaboraron el presupuesto de 2009 cuando ya conocían los proyectos aprobados por el Ministerio para su financiación por el Fondo, lo que permitió no incluir en el presupuesto aquellas actuaciones financiadas por el FEIL.
11. Las entidades locales, especialmente las de mayor población, destinaron la financiación del FEIL a ejecutar proyectos de inversión cuya ejecución ya se había previsto con anterioridad pero que no habían llevado a cabo, fundamentalmente por falta de recursos. Esto supuso que el FEIL financió inversiones que no se podían considerar de nueva planificación.
12. Las entidades locales, no realizaron una selección de proyectos para su financiación por el FEIL primando los objetivos establecidos. Los plazos fijados, la demora en el inicio de las actuaciones, la falta de procedimientos y criterios de selección originó que las entidades presentasen proyectos que tenían previstos con anterioridad, o cualquier proyecto que pudieron presentar en el plazo previsto siempre que cumplieran los limites del importe a financiar en cada proyecto y el total de los fondos adscritos a la entidad local.
ANÁLISIS DE LA CONTRATACIÓN.
Selección del contratista y adjudicación de los contratos.
13. El cumplimiento de los procedimientos relativos a la supervisión del proyecto y al acta de replanteo garantizan que el objeto del contrato se ajuste a la realidad existente, evitando que en su ejecución surjan circunstancias no previstas. Sin embargo, en el 17 % de los proyectos no se cumplió con la obligación de supervisar el proyecto y en el 33 % se incumplió con la obligación de levantar el acta de replanteo de la obra, no garantizándose adecuadamente las condiciones necesarias para que el contrato se ajustara a la realidad existente.
Además, en el 9 % de los proyectos la supervisión, se realizó con deficiencias, al supervisarse después del replanteo de la obra; en el 11 % de los proyectos con acta de replanteo se emitió de forma extemporánea, después de la aprobación del expediente de contratación, y en el 8 % de los casos incluso se inició la licitación sin dicho requisito
14. En el 70 % de los expedientes no se acreditó o no se acreditó adecuadamente la necesidad pública de la inversión, cuestión que además de ser un requisito básico para la adjudicación, supone una garantía de que los fondos públicos se destinen a un fin necesario para la entidad local.
15. Se produjo fraccionamiento del objeto del contrato en el 13 % de los proyectos, correspondientes a 40 entidades locales, y en el 11 % de los contratos menores financiados con cargo al FEIL, con objeto de eludir el límite de 5 millones de euros establecido en el Real Decreto-ley 9/2008 y que permitía acudir a la financiación del FEIL, o tramitar los contratos mediante el procedimiento negociado sin publicidad o el de contrato menor, no garantizándose una adecuada publicidad y concurrencia en la contratación.
16. Las entidades locales, a pesar de que en términos generales incluyeron como criterio de baremación para la adjudicación de los contratos el volumen de la mano de obra, no otorgaron puntuación específica por la contratación de desempleados, incumpliendo el Real Decreto-ley 9/2008 que estableció como criterio de valoración de las ofertas indicadores relevantes de la medida en que el contrato de la obra contribuiría al fomento del empleo.
17. El 21 % de los contratos fueron adjudicados a empresas que declararon que generarían un número de puestos de trabajo inferior a las previsiones comunicadas por las entidades locales en la solicitud de fondos y el 12 % de los proyectos fueron adjudicados a empresas que no se habían comprometido a la contratación de ningún trabajador procedente del desempleo.
18. En el 30 % de los expedientes de contratación no se incluyó el precio como criterio de baremación para su adjudicación, lo que impidió, al margen de la consideración de otros criterios de puntuación, la determinación de la oferta económica más ventajosa, principio fundamental de la contratación pública. Las entidades locales al tener asegurada la financiación de la ejecución real de la obra con el límite del presupuesto de licitación, no tenían un interés directo en que se produjeran bajas en la adjudicación de los contratos y, de hecho, el 53 % de los contratos se adjudicaron sin baja en el precio.
19. En los pliegos correspondientes al 55 % de los expedientes se previó la introducción de mejoras o variantes por los contratistas sin determinar los límites de las mejoras, las variaciones admisibles, ni concretar las características que debían observar para poder ser valoradas, lo que vulneró el artículo 131 de la Ley 30/2007 de Contratos del Sector Público. En el 16 % de estos expedientes se señaló que sería el Ayuntamiento el que dispondría del importe de las mejoras ofertadas para aplicarlas a la parte de obra que mejor considerase, con la consiguiente indefinición del objeto de la obra.
Además en el 62 % de los casos, las empresas adjudicatarias ofertaron realizar más obra de la proyectada, sin que este incremento, que también iba a ser financiado con el FEIL, fuera licitado ni comunicado al Ministerio en la solicitud de la financiación, suponiendo una baja encubierta en el precio, y en el 41 % de estos, la parte de obra no sometida a licitación no fue mayor obra, sino obra diferente a la proyectada (reurbanización de calles no previstas en el proyecto o construcción de nuevos edificios) y por tanto no autorizada por el Ministerio.
Ejecución de los contratos.
20. El requisito de ejecución inmediata exigido en la tramitación del FEIL se vulneró en el 44 % de los contratos, al iniciarse con un retraso medio de 59 días respecto a la fecha prevista y en el 16 % se produjo un retraso medio de treinta y cuatro días en la licitación respecto al plazo exigido en el Real Decreto-ley 9/2008.
21. A pesar de que los Ayuntamientos ya contaban con la financiación, puesto que el 70 % de los fondos se recibía en el mes siguiente a haberse adjudicado el contrato, en el 10 % de los proyectos se pagó más de una certificación con un retraso de al menos treinta días.
En los contratos menores, el retraso fue mayor, ya que en el 16 % superó los 60 días y en el 12 % superó los noventa días.
22. En cuatro expedientes no se cumplieron los requisitos exigibles para su financiación por el FEIL. En los proyectos «Obras en la red primaria de abastecimiento de agua subfluvial Larraskitu a Zabalbid»y «Obras en la red primaria de abastecimiento de agua entre Ciudad Jardín-Miramar-Ugasko» con códigos 2.999 y 3.001, ambos gestionados por el Ayuntamiento de Bilbao y el proyecto «Reurbanización de la calle Mayor» 26.461, de la Seu d’Urgell, se presentaron al Ministerio presupuestos inferiores a los reales de ejecución de la obra, en contra de lo dispuesto en el artículo 4 del Real Decreto-ley 9/2008, que establecía que la financiación con cargo al Fondo cubría el importe real de ejecución de la obra, no previendo la cofinanciación de los proyectos, y el proyecto «Remodelación de la calle Antonio García Martín (prolongación Eladio Perlado)», 24.215 del Ayuntamiento de Burgos porque se tramitó y certificó un contrato complementario a la obra principal, siendo el objeto de este contrato diferente al incluido en el proyecto que se remitió al Ministerio para su aprobación.
23. Las entidades locales modificaron el 24 % de los contratos suscritos con un incremento medio del 13 % del precio. En el 54 % de los expedientes la modificación fue irregular, en tanto se motivó en la aparición de razones de tipo técnico imprevisibles en el proyecto original, si bien el origen de la modificación se encontró, en algunos casos en la voluntad de los entes contratantes de desarrollar elementos no previstos inicialmente y en otros, ocultó la existencia de deficiencias o imprevisiones en los proyectos inicialmente redactados.
24. En el 69 % de los contratos financiados por el FEIL la ejecución de las obras finalizó con retraso respecto de la fecha prevista en la adjudicación. El retraso medio fue de 89 días, muy significativo, puesto que el plazo medio de ejecución de las obras fue de 169 días.
25. El Real Decreto-ley 9/2008 estableció que las obras debían finalizar antes del 31 de diciembre de 2009, no obstante se previó la posibilidad de que la Dirección General de Cooperación Local otorgara una prórroga de seis meses, hasta el 30 de junio de 2010. Posteriormente, a través del Real Decreto-ley 5/2010, de 31 de marzo, y justificándolo en las graves situaciones de climatología adversa que se produjeron en todo el territorio nacional, se amplió el plazo de prórroga hasta el 31 de diciembre de 2010. No se establecieron penalidades para aquellas entidades que, sin solicitar prórroga, finalizaran la ejecución de las obras después de transcurrido el plazo otorgado por el Ministerio, o que habiéndola solicitado, ejecutaran los contratos en un plazo superior.
De los 30.698 contratos financiados por el FEIL, se solicitó prórroga en 3.483 casos, siendo concedida por el Ministerio para 3.434 proyectos. El plazo medio de ampliación para la ejecución de estos contratos fue de 186 días.
Las obras finalizaron después del plazo concedido en la prórroga en 110 casos y de aquéllos que no solicitaron prórroga, 196 proyectos finalizaron después del 31 de diciembre de 2009.
26. Las empresas adjudicatarias incumplieron el compromiso de contratación de desempleados en el 11 % de los contratos suscritos. El número de trabajadores desempleados afectados por este incumplimiento ascendió a 14.206.
27. En el 8 % de los contratos no se incluyó la condición especial de ejecución consistente en que el nuevo personal que el contratista necesitara emplear para la ejecución de las obras se encontrase en situación de desempleo, incumpliendo lo establecido en el Real Decreto regulador.
De las entidades que incluyeron la condición especial, el 25 % no previó penalización en caso de incumplimiento, y de las que incluyeron cláusula de penalización, el 44 % adjudicó contratos con menos trabajadores procedentes del desempleo de los que se habían comprometido a contratar las empresas en sus ofertas y únicamente aplicaron penalizaciones el 12 % de estas entidades.
28. El 50 % de las entidades, si bien remitieron al Ministerio como parte de la documentación justificativa la información proporcionada por las empresas adjudicatarias relativa al número de contratos con desempleados que realizaron, no llevaron a cabo ninguna otra comprobación ni ejecutaron el seguimiento establecido en el artículo 6.2 del Real Decreto-ley 9/2008.
29. La documentación que las entidades requirieron a las empresas adjudicatarias para acreditar la situación de desempleo de los trabajadores contratados resultó muy heterogénea, confundiendo en muchos casos la condición de demandante de empleo con la situación legal de desempleo prevista en el artículo 208 del Texto Refundido de la Ley General de Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/1994.
30. El 67 % de los trabajadores empleados en la ejecución de los proyectos que formaban parte de la estructura de la empresa con anterioridad al FEIL, continuaban prestando sus servicios en la misma en el segundo semestre de 2011. Únicamente el 4 % de los que fueron contratados específicamente para la ejecución de los proyectos FEIL continuaron en dicha fecha trabajando en la empresa.
Otros contratos no financiables por el FEIL.
31. Las entidades locales, que estaban obligadas a la instalación de los carteles anunciadores del Plan E, en el 91 % de los proyectos incluyeron entre las obligaciones del contratista asumir el coste de los mismos. Únicamente en un 9 % de los proyectos el gasto correspondiente a los carteles fue asumido directamente por la entidad local. El coste medio de los carteles costeados por las empresas adjudicatarias ascendió a 1.199,50 euros, siendo el precio medio de los carteles abonados por las entidades locales muy similar, 1.188,56 euros.
32. La redacción de los proyectos de obras estaba expresamente excluida de la financiación del FEIL. Se ha verificado que en cinco proyectos el Fondo financió indebidamente los gastos de esta naturaleza. Además, en nueve contratos menores también se produjo esta irregularidad puesto que el objeto de dichos contratos era la redacción de proyectos FEIL.
33. La redacción de los proyectos fue elaborada en su mayoría, el 62 %, por el personal técnico de la entidad, el 34 % fue adjudicada a un tercero distinto del adjudicatario de la obra y el 4 % fue adjudicada al mismo contratista que ejecutó la obra.
No constan facturas justificativas del gasto correspondiente a la redacción del proyecto en el 59 % de los contratos adjudicados al mismo contratista que ejecutó la obra. Este porcentaje fue del 4 % en los contratos adjudicados a un contratista distinto.
34. En 20 proyectos el FEIL financió indebidamente los gastos de dirección técnica de la obra que tampoco eran imputables al Fondo.
PUESTA EN FUNCIONAMIENTO Y EXPLOTACIÓN DE LAS INVERSIONES.
Puesta en funcionamiento de las inversiones.
35. La gestión de los proyectos ejecutados con cargo al Fondo presentó una dimensión temporal que excedió de los plazos de ejecución y justificación de los fondos invertidos. Una vez finalizada la ejecución de los proyectos las entidades debían poner en funcionamiento las inversiones, destinarlas al fin para el que fueron realizadas y asumir los costes de su funcionamiento, incluyendo la posible contratación de trabajadores para la prestación de los correspondientes servicios.
La entrada en funcionamiento de los proyectos ejecutados sufrió grandes demoras desde su finalización. El periodo medio de puesta en funcionamiento de los proyectos seleccionados fue de 134 días y el 10 % presentaron retrasos superiores a un año.
36. El 18 % de los proyectos no se encontraban en funcionamiento a 15 de septiembre de 2011, siendo los destinados a la construcción de equipamientos para servicios sociales y los de construcción de infraestructuras los que en menor proporción habían entrado en funcionamiento (un 60 % de los mismos).
Esto supuso que las entidades que ejecutaron estos proyectos recibieron fondos del FEIL que utilizaron para la financiación de unos proyectos que no repercutieron positivamente en los servicios prestados a sus habitantes.
Costes derivados de la puesta en funcionamiento.
37. Únicamente el 37 % las entidades que ejecutaron proyectos cuyo fin fue la prestación de servicios realizaron estudios valorativos sobre los costes que se generarían como consecuencia de su puesta en funcionamiento, incurriendo el resto en una falta de previsión acerca de los recursos necesarios que en el futuro necesitarían detraer de su presupuesto para destinarlos a la financiación de los gastos de funcionamiento de los proyectos FEIL.
Explotación de las inversiones.
38. La prestación de servicios derivada de la puesta en funcionamiento de las obras ejecutadas supuso la necesidad de asignación de personal en el 44 % de los proyectos. No obstante, únicamente en el 15 % se ocupó con personal de nueva contratación.
39. Por lo que se refiere a los gastos soportados e ingresos obtenidos derivados del funcionamiento de los proyectos ejecutados, el 44 % incurrió en costes derivados de su explotación desde su entrada en funcionamiento hasta junio de 2011 originados, fundamentalmente, por gastos de personal, (que supusieron más de la mitad de dicho importe), de suministros, de limpieza y de mantenimiento, mientras que únicamente el 29 % de los proyectos generaron ingresos.
Teniendo en cuenta conjuntamente los costes soportados y los ingresos obtenidos por la explotación de estos proyectos, únicamente dos entidades obtuvieron un saldo positivo desde la entrada en funcionamiento de los proyectos.
Las entidades locales ejecutaron los 30.698 proyectos financiados por el FEIL durante los ejercicios 2009 y 2010 y en algunos casos en 2011. Debido al carácter excepcional del Fondo, cuya aplicación ya está finalizada, se considera innecesaria la formulación de recomendaciones, sin perjuicio de instar a las entidades que ejecutaron inversiones que actualmente no se encuentran en funcionamiento a poner a disposición del uso público estas instalaciones.
Madrid, 26 de septiembre de 2012.—El Presidente, Ramón Álvarez de Miranda García.
ÍNDICE
ANEXO 1 Distribución territorial del FEIL.
ANEXO 2 Muestra de entidades y proyectos.
ANEXO 3 Deficiencias e irregularidades relativas a la preparación de los contratos.
ANEXO 4 Deficiencias e irregularidades relativas a la adjudicación de los contratos.
ANEXO 5 Contratos no menores con riesgo de fraccionamiento.
ANEXO 6 Entidades con riesgo fraccionamiento del objeto en contratos no menores.
ANEXO 7 Contratos menores con riesgo de fraccionamiento.
ANEXO 8 Entidades con riesgo fraccionamiento del objeto en contratos menores.
ANEXO 9 Deficiencias e irregularidades en la adjudicación de los contratos (muestra de expedientes).
ANEXO 10 Proyectos con ausencia del precio como criterio de adjudicación.
ANEXO 11 Deficiencias e irregularidades relacionadas con la ejecución de los contratos.
ANEXO 12 Proyectos con retraso en el inicio de la ejecución de la obra.
ANEXO 13 Deficiencias e irregularidades en la ejecución de los contratos (muestra de expedientes).
ANEXO 14 Proyectos con diferencias entre desempleados comprometidos en la adjudicación y los realmente contratados.
ANEXO 15 Entidades sin cláusula de penalización por incumplimiento de contrataciones en ninguno de sus contratos.
ANEXO 16 Entidades que no aplicaron la cláusula de penalización por incumplimiento de contrataciones.
ANEXO 17 Contrato Redacción Proyectos sin información sobre el importe de su adjudicación.
ANEXO 18 Proyectos adjudicados con anterioridad a la fecha de publicación del FEIL.
ANEXO 19 Proyectos sin facturas justificativas de la redacción de los proyectos.
ANEXO 20 Retraso en la entrada en funcionamiento de las instalaciones.
ANEXO 21 Proyectos sin estudios estimativos de costes de puesta en marcha y funcionamiento.
ANEXO 22 Entidades incluidas en el trámite de alegaciones.
Aquí aparecen varias imágenes en el original. Consulte el documento PDF oficial y auténtico.
Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid
