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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de febrero de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 18 de enero de 2017 (con registro de entrada el día siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, aprobado por el Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto sometido a consulta consta de una parte expositiva y una parte dispositiva.

A) Parte expositiva

La parte expositiva comienza señalando que los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera del sector público son pilares fundamentales del crecimiento económico y del bienestar social de acuerdo con el artículo 135 de la Constitución Española y con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera. A continuación indica que, en este ámbito, la Unión Europea, con el objetivo de fortalecer la vigilancia de las políticas presupuestarias y macroeconómicas de los Estados miembros, ha aprobado el Tratado sobre Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Económica y Monetaria, el Reglamento 473/2013, de 21 de mayo de 2013, sobre requisitos comunes para el seguimiento y la evaluación de los proyectos de planes presupuestarios y para la corrección del déficit excesivo de los Estados miembros de la zona euro o la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

- A continuación explica que, en este contexto, en España se aprobó la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que configura dicha Autoridad como un ente con autonomía e independencia funcional cuyo objetivo último es contribuir al cumplimiento efectivo por las Administraciones públicas del principio de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 135 de la Constitución Española y que, posteriormente, se aprobó el Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que desarrolla su organización y funcionamiento interno, y la Orden HAP/1287/2015, de 23 de junio, por la que se determinan la información y procedimientos de remisión que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, y que ha sido parcialmente derogada por la Orden HFP/232/2017, de 14 de marzo, por la que se deroga parcialmente la Orden HAP/1287/2015, de 23 de junio, por la que se determinan la información y procedimientos de remisión que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

Asimismo, la parte expositiva añade que la modificación que el proyecto realiza responde a la preocupación del Gobierno por garantizar la independencia de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (AIREF) en el ejercicio de su labor y que, por ello, se le facilita el acceso a toda aquella información necesaria para el ejercicio de sus funciones.

Por último, el preámbulo resume el contenido del proyecto y señala que el Real Decreto se ajusta a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.

B) La parte dispositiva está integrada por un artículo único (dividido en siete apartados), una disposición adicional única, una disposición derogatoria única y dos disposiciones finales.

Los apartados del artículo único modifican los siguientes preceptos del Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal:

Los apartados 1, 4, 5 y 6 modifican los artículos 4, 24, 25 y 41 para corregir determinadas erratas detectadas en el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

- En el artículo 4 se sustituye la remisión al artículo 6.9 por una remisión al artículo 6.10 (que se refiere a la cesión de información no pública a terceros).

- Se elimina del apartado 8 del artículo 24 el inciso "del que formarán parte los asesores a que hace referencia el artículo 38".

- En la letra l) del artículo 25 se sustituye la remisión al artículo 3 (que se refiere a los fines de la AIREF) por una remisión al artículo 4 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre (que se refiere al ejercicio de funciones asignadas a la AIREF).

- En el apartado 1 del artículo 41 se corrige la remisión que contiene, se sustituye el artículo 35.5 por el 35.6 del Estatuto.

El apartado 2 modifica el artículo 6, "Facultades y deber de colaboración en la remisión de información", con el fin de eliminar la limitación que existe para que la Autoridad pueda solicitar la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo.

El apartado 3 modifica el artículo 22, "Elaboración y emisión de opiniones por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal", para precisar la información que la AIREF necesita para emitir la opinión sobre el índice de revalorización de las pensiones regulada en dicho artículo.

El apartado 7 modifica el apartado 1 del artículo 44, "Régimen presupuestario", para recoger exactamente la misma redacción que figura en la Ley Orgánica 6/2013, de 24 noviembre, en lo que concierne a la elaboración del presupuesto de la Autoridad.

La disposición adicional única, bajo la rúbrica "Seguimiento de las recomendaciones formuladas por la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal", regula la publicación del informe sobre los motivos por los cuales una administración o entidad destinataria de un informe de la AIREF no sigue las recomendaciones formuladas por esta Autoridad.

La disposición derogatoria única, "Derogación normativa", establece que quedan derogadas todas las normas de igual o inferior rango en lo que contradigan o se opongan a lo dispuesto en este Real Decreto.

La disposición final primera, "Referencias normativas", establece que las referencias hechas al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas en el Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, se entenderán efectuadas al Ministerio de Hacienda y Función Pública.

La disposición final segunda, "Entrada en vigor", establece que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO. Contenido del expediente

1. Junto a la versión definitiva del proyecto, figuran la versión remitida a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública y la versión sometida al trámite de información pública. Asimismo, figuran una versión inicial y una versión definitiva de la memoria del análisis de impacto normativo, en la que se examina el contenido del proyecto, el impacto económico y presupuestario y su impacto por razón de género. Según la memoria, el proyecto tiene un impacto económico general positivo (afirma que la regulación de una Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal que asista a las Administraciones públicas para el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria contribuirá a mejorar la imagen institucional de España y la confianza de los inversores en la economía española), no tiene efectos significativos sobre la competencia en el mercado, no incorpora cargas administrativas y no tiene ni impacto presupuestario ni en materia de género. Por último, indica que el presente proyecto no tiene impacto ni en la infancia ni en la adolescencia ni en la familia.

2. El proyecto ha sido sometido a información pública

Se ha remitido carta al Presidente de la AIREF, a la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP) y a las comunidades autónomas. Las observaciones formuladas han sido objeto de análisis por el ministerio proponente y constan en el expediente las justificaciones para su aceptación o rechazo. En todo caso, debe destacarse que las observaciones no han cuestionado el contenido del proyecto, sino que han propuesto modificaciones para mejorar el acceso a los informes que elabora la AIREF y a la información que constituye la base de dichos informes.

a) El Presidente de la AIREF ha realizado, además de observaciones de carácter formal, que han sido aceptadas, y de otras de menor importancia, las siguientes:

1) Ha propuesto mantener la redacción de los artículos 6.3 y 42 del Estatuto Orgánico de la AIREF y no introducir las modificaciones que el proyecto que a él se remitió contenía. Se ha aceptado la observación.

2) Ha propuesto añadir un nuevo párrafo en el artículo 6.1, con la siguiente redacción: "A estos efectos, las Administraciones Públicas están obligadas a elaborar en tiempo y forma toda la información económico financiera que, conforme a lo previsto en la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal debe tener a su disposición para la elaboración de sus informes y opiniones". Se ha rechazado la observación sobre la base de, entre otros, tres argumentos: primero, que la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, de creación de la Autoridad Independientes de Responsabilidad Fiscal, no establece obligación alguna para las Administraciones públicas de elaborar información ex profeso para la AIREF; segundo, que las obligaciones que derivan del párrafo propuesto tienen un carácter muy amplio y son poco concretas, "lo que podría desembocar en una significativa carga de trabajo adicional para las Administraciones Públicas, que en algunos casos sería difícil de asumir"; y tercero, que el artículo 6.8 del Estatuto ya establece la obligación de facilitar la documentación que dicha Autoridad precise para el ejercicio de sus funciones y que no es necesario reiterarla.

b) La FEMP ha propuesto las siguientes modificaciones:

1) Mantener la redacción del artículo 6.3 del Estatuto Orgánico de la AIREF y no introducir las modificaciones que el proyecto contiene. Se ha aceptado la observación.

2) Modificar la redacción de la disposición adicional única, para explicitar que tanto la motivación de por qué no se siguen las recomendaciones formuladas por AIREF como el informe en el que se recoja dicha motivación se incorporarán al correspondiente expediente y serán públicos. No se ha considerado necesario introducir la modificación propuesta porque, precisamente, la disposición adicional única regula la publicación de informe y se considera que lo establecido en ella es suficiente.

c) Las Comunidades Autónomas de Cantabria y de Castilla-La Mancha han contestado a la carta que se les envió pero no han formulado observaciones.

d) La Comunidad Autónoma de Andalucía ha formulado varias observaciones dirigidas a ampliar la información disponible para las comunidades autónomas y las entidades locales. El ministerio proponente ha rechazado estas observaciones bien porque menoscaban la independencia y autonomía de la AIREF, bien porque la publicación general de todos los documentos que maneja la AIREF puede afectar a la documentación que contenga información no pública y que, por tanto, no pueda publicarse.

e) La Comunidad Autónoma de Murcia también ha sugerido mantener la redacción del artículo 6.3 del Estatuto Orgánico. Se ha aceptado.

3) Consta informe del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales. El informe, tras un análisis detallado de las cuestiones competenciales, concluye que no procede formular observaciones.

4) Figura el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 30 de junio de 2017. El informe no formula observaciones sobre el fondo y se limita a indicar algunas cuestiones de forma que, en general, han sido aceptadas.

5) Constan las siguientes conformidades internas: de la Secretaría de Estado de Hacienda, de la Secretaría de Estado de Función Pública y de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Función Pública. Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

Se somete a consulta del Consejo de Estado el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, aprobado por Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto por el artículo 22.3 de su Ley Orgánica.

II. Procedimiento

Puede afirmarse que el procedimiento seguido para tramitar el proyecto de Real Decreto se ha ajustado a las exigencias previstas para los proyectos de reglamento por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En el expediente figuran:

- La memoria del análisis de impacto normativo, tal como prevé el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. La memoria ha sido elaborada de acuerdo con las exigencias del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, y de la Guía Metodológica para su elaboración, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009.

- El preceptivo informe, de acuerdo con el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

- Las siguientes conformidades internas: de la Secretaría de Estado de Hacienda, de la Secretaría de Estado de Función Pública y de la Subsecretaría del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

- El informe del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, de acuerdo con lo previsto en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. El informe analiza lo relativo a la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas.

- El informe del Presidente de la AIREF, de acuerdo con el artículo 8.2 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre.

En la medida en que la norma afecta a derechos e intereses legítimos de las personas, de acuerdo con el apartado 6 del artículo 26 de la Ley del Gobierno, el proyecto se ha sometido a información pública. También se ha recabado la opinión de las comunidades autónomas y de las entidades locales, a través de la FEMP.

III. Título competencial, base normativa y rango

A) De acuerdo con el informe del Ministerio de Presidencia y para las Administraciones Territoriales, el presente proyecto se ha elaborado con base en el título competencial reconocido en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. A juicio del Consejo, teniendo en cuenta que la AIREF tiene como objetivo primordial velar por el cumplimiento del principio de estabilidad presupuestaria previsto en el artículo 135 de la CE, también debe citarse como título competencial habilitante el previsto en el artículo 149.1.14ª, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de Hacienda general. Así las cosas, en la línea de lo concluido en la memoria y en el informe del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales que se acaba de citar, se considera que el presente proyecto no plantea problemas de competencias entre las distintas Administraciones públicas.

B) El presente proyecto de Real Decreto tiene naturaleza reglamentaria y encuentra su habilitación general en los artículos 97 de la Constitución y 22 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

a) En general, la habilitación específica de este proyecto se encuentra en el artículo 8.2 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, que establece que el Consejo de Ministros aprobará mediante real decreto, previa consulta al Presidente de la AIREF, el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, que desarrollará su organización y funcionamiento interno. Del mismo modo, la disposición final cuarta de dicha Ley Orgánica, "Desarrollo normativo de la Ley", determina que el Consejo de Ministros aprobará un real decreto por el que se apruebe el Estatuto orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal. Además, el apartado 2 de la disposición final cuarta habilita al Gobierno a dictar las disposiciones reglamentarias y a adoptar las medidas necesarias para el desarrollo, aplicación y ejecución de lo dispuesto en la Ley Orgánica.

b) La disposición adicional única del presente proyecto (que regula la publicación del informe sobre los motivos por los cuales una administración o entidad destinataria de un informe de la AIREF no sigue las recomendaciones formuladas por esta Autoridad) desarrolla el artículo 5.1 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, y, en consecuencia, encuentra su habilitación en el apartado segundo de la disposición final cuarta de la mencionada ley orgánica.

c) En cuanto al rango, dado que el rango de la norma propuesta es el mismo que el de la norma que se viene a modificar, y a la vista de las habilitaciones que se acaban de mencionar, el Consejo de Estado considera que es el adecuado.

IV. Observaciones

A) De contenido

1. En relación con la modificación del artículo 6, debe destacarse lo siguiente:

Primero, el artículo 6 del Estatuto desarrolla el artículo 4 de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, "Facultades", que regula las facultades de la AIREF. La única modificación que el presente proyecto propone en este artículo consiste en eliminar el último inciso de su apartado 1: "Dicho acceso no alcanzará a la información que tenga carácter auxiliar o de apoyo como la contenida en notas, borradores, opiniones, resúmenes, comunicaciones e informes internos o entre órganos o entidades administrativas".

El dictamen número 606/2013, de 13 de junio (sobre el anteproyecto de Ley Orgánica de creación de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal) destacó, en relación con este artículo, lo siguiente: "podría reflejarse con mayor claridad que la información económico- financiera que constituye la base de la actividad de la AIRF es la proporcionada por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, sin perjuicio de que, cuando dicha información resulte insuficiente, esté incompleta o precise de alguna aclaración, pueda requerirse el suministro de información adicional por las correspondientes Administraciones Públicas". La modificación sigue, precisamente, la línea apuntada por el mencionado dictamen, pues tiene como objetivo aumentar la información a la que tiene acceso la AIREF para realizar sus funciones y, para ello, elimina la limitación actualmente vigente y permite que la Autoridad pueda solicitar la información de carácter auxiliar o de apoyo. Esta modificación es coherente con el artículo 4 de la Ley Orgánica, que no prevé limitación de acceso alguna por parte de la AIREF a la información económico-financiera relativa a las distintas Administraciones públicas y se limita a establecer que el acceso se realizará preferentemente a través del Ministerio de Hacienda y Administraciones públicas, "sin perjuicio de que pueda requerirse directamente información adicional a las correspondientes Administraciones Públicas, en concreto cuando la información obtenida a través del Ministerio no resultara suficiente, completa o requiriera de alguna aclaración".

A la vista de lo expuesto, el Consejo de Estado valora positivamente la supresión del último inciso del apartado 1 del artículo 6, pues permitirá a la AIREF desarrollar su función de forma más adecuada y fundamentada. Segundo, debe eliminarse de la exposición de motivos, cuando se explica el contenido del artículo 6, la alusión al Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza de la Unión Económica y Monetaria, pues dicho tratado no se refiere a las cuestiones que trata el artículo 6.

2. En relación con la disposición adicional única, el Consejo de Estado quiere destacar lo siguiente:

Primero, el apartado 1 (que establece que la Administración o la entidad destinataria de un informe de la AIREF que se aparte de las recomendaciones en él contenidas deberá motivarlo, elaborar un informe, incorporarlo en el correspondiente expediente y publicarlo) debería concretar qué tipo de publicidad debe darse al informe al que se refiere.

Segundo, el título del proyecto de Real Decreto debería hacer referencia al contenido de la disposición adicional única, pues el contenido de la misma no supone una modificación del Estatuto Orgánico de la AIREF y, por lo tanto, no quedará integrado en el mismo.

Tercero, el Consejo de Estado, a pesar de la urgencia con que se solicita el presente dictamen, habría considerado adecuado que la disposición adicional única tuviera una mayor atención en la memoria del análisis de impacto normativo debido a la novedad que introduce, lo cual habría permitido analizar de forma más fundamentada las implicaciones que el contenido de dicha disposición tiene.

B) Sistemática y técnica normativa

En cuanto a la sistemática y la técnica normativa del proyecto, son varios los puntos susceptibles de consideración particular:

1. La cita de las normas, tanto españolas como europeas, debe realizarse, al menos la primera vez que aparezcan, con la denominación oficial completa. Además, debe recordarse que, según la norma 80 de las Directrices de técnica normativa, en relación con la cita de leyes, "la primera cita, tanto en la parte expositiva como en la parte dispositiva, deberá realizarse completa y podrá abreviarse en las demás ocasiones señalando únicamente tipo, número y año, en su caso, y fecha". A fin de adaptar el proyecto a lo anterior, se señalan, a título meramente ejemplificativo, las siguientes modificaciones:

- Debe citarse correctamente la Orden HFP/232/2017, de 14 de marzo, por la que se deroga parcialmente la Orden HAP/1287/2015, de 23 de junio, por la que se determinan la información y procedimientos de remisión que el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas tendrá con carácter permanente a disposición de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal.

- Debe citarse correctamente la Directiva 2011/85/UE del Consejo, de 8 de noviembre de 2011, sobre los requisitos aplicables a los marcos presupuestarios de los Estados miembros.

2. La referencia a que el Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza en la Unión Europea también se conoce como Pacto Fiscal debería suprimirse. La denominación "Pacto Fiscal" no es oficial y, por tanto, no debe figurar en una norma jurídica, ni siquiera en la exposición de motivos. En línea con esta observación, debe sustituirse la expresión "Pacto Fiscal" en el párrafo de la exposición de motivos relativo a la disposición adicional única.

3. La modificación del artículo 6 se limita a suprimir el último inciso del apartado 1. Sin embargo, en el proyecto remitido se incluyen también los demás apartados, que no son modificados. Se sugiere que se incluya únicamente el apartado primero y no los demás apartados, con el objetivo de centrar el alcance de la modificación.

4. La disposición final segunda, "Entrada en vigor", establece que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. La regla general en esta materia, recogida en el artículo 2 del Código Civil, es que las normas entrarán en vigor a los veinte días de su completa publicación en el diario oficial correspondiente. Aparentemente, no hay razón alguna que justifique establecer un plazo distinto al plazo general y, por tanto, debería establecerse el plazo general de veinte días.

C) Otras observaciones

Junto a las consideraciones expuestas, el Consejo de Estado ha advertido ciertos defectos gramaticales, de puntuación y de redacción que resulta aconsejable corregir. Sin ánimo exhaustivo, pueden mencionarse los siguientes:

- El primer párrafo del preámbulo dice así: "Los principios de estabilidad presupuestaria y la sostenibilidad financiera del sector público, son pilares fundamentales del crecimiento económico y el bienestar social de acuerdo con el artículo 135 de la Constitución Española y la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera".

Se sugiere la siguiente redacción: "Los principios de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera del sector público son pilares fundamentales del crecimiento económico y del bienestar social de acuerdo con el artículo 135 de la Constitución Española y con la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera."

- En el sexto párrafo del preámbulo, debe suprimirse "de la" en "la independencia de la de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal".

- En el preámbulo, en el párrafo que se refiere a la habilitación contenida en la disposición final cuarta de la Ley Orgánica 6/2013, de 14 de noviembre, debe sustituirse "en base a" por "con base en". En el mismo párrafo, debería sustituirse "Disposición adicional única" por "disposición adicional única".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal, aprobado por el Real Decreto 215/2014, de 28 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto Orgánico de la Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de febrero de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA.