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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de junio de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria, remitido por el entonces Ministro de Fomento, con carácter urgente, el 31 de mayo de 2018 (entrada en este Cuerpo Consultivo el día 1 de junio siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto consta de:

a) Preámbulo. Expone que el Reglamento de Circulación Ferroviaria, aprobado por Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, tiene por objeto contar con una normativa única que permita una circulación ferroviaria segura por toda la Red Ferroviaria de Interés General. En tal sentido, la norma adaptó su regulación al desarrollo del sector y a la tecnología e incorporó la regulación europea. Añade que fue modificado por el Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre, a fin de corregir, aclarar y completar su contenido a la vista de la experiencia y de las sugerencias formuladas por los administradores de infraestructuras, las empresas ferroviarias, los centros de formación del personal ferroviario, los sindicatos y los particulares, afectando sus modificaciones a múltiples aspectos de la circulación ferroviaria. Los cambios introducidos en 2017 entran en vigor a los seis meses de la publicación del Real Decreto 1011/2017, esto es, el 1 de julio de 2018, considerándose conveniente posponer dicha entrada en vigor a fin de que las entidades del sector dispongan de un mayor plazo para llevar a cabo las adaptaciones técnicas exigidas por la nueva regulación.

Expone el preámbulo que el artículo primero del Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre, también modificó la disposición transitoria única del Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, estableciendo el denominado "apagón del ASFA analógico" y fijando plazos para el mismo en el 30 de junio de 2018 y el 30 de abril de 2019 según el tipo de vía. En concreto, el apartado 8 de la citada disposición transitoria señala las mencionadas fechas límite en las que resulta aplicable la "especificación transitoria 1 Sistema de anuncio de señales y frenado automático (ASFA) analógico" del libro quinto del Reglamento, obligando a sustituir los equipos embarcados con el sistema ASFA analógicos aún existentes por otros con el sistema ASFA digital. Expone que los plazos de suministro de los nuevos equipos embarcados están siendo superiores a los previstos, lo que podría llevar a la inmovilización de las circulaciones y a producir perjuicios en los servicios. Por ello, con la finalidad de permitir que los administradores de infraestructuras ferroviarias y las empresas puedan finalizar la adaptación de sus sistemas a la nueva situación, la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria ha estimado conveniente promover la ampliación de los plazos contenidos en la referida disposición transitoria.

b) Artículo primero ("Modificación de la disposición transitoria única del Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria"). Establece que el apartado 8 de la disposición transitoria del citado reglamento queda redactado de la siguiente manera:

"8. A partir del 1 de enero de 2019 en las líneas de ancho ibérico y estándar europeo y del 1 de enero de 2020 en la red de ancho métrico no se admitirá la circulación bajo el amparo del sistema ASFA analógico, debiendo sustituirse los equipos embarcados con dicho sistema por otros con el sistema ASFA digital. A partir de esa última fecha, dejará de ser aplicable la "Especificación transitoria 1. Sistema de anuncio de señales y frenado automático (ASFA) analógico" del libro quinto del Reglamento de Circulación Ferroviaria.

Esta obligación de disponer equipos embarcados con el sistema ASFA digital no será de aplicación a los vehículos históricos que realicen servicios ferroviarios puntuales de carácter cultural, o de conservación y difusión del patrimonio histórico, referidos en la disposición adicional sexta de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario. En este caso, las condiciones de circulación y dotación en cuanto a equipamiento y personal necesarios, serán establecidas mediante consigna específica".

c) Artículo segundo ("Modificación del Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria").

Da nueva redacción a la disposición final única del Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre, que queda redactada como sigue:

"Este real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado. El anexo I de este Real Decreto de modificación del Reglamento de Circulación Ferroviaria entrará en vigor a los doce meses de la publicación del Real Decreto en el Boletín Oficial del Estado".

d) Disposición final única ("Entrada en vigor"). Establece que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- Al proyecto de Real Decreto se acompaña el expediente que refleja los trámites de su procedimiento de elaboración.

En él consta que, mediante escrito de 2 de abril de 2018, el Director General de Renfe se dirigió al Director de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, adjuntando el cronograma de trabajo de la empresa SEPSA, adjudicataria de las labores de sustitución en la maquinaria e instalaciones ferroviarias de los equipos analógicos por otros digitales. Añadía que, a pesar de que la contratación de dichas labores había tenido lugar en 2016, con antelación suficiente, y de que se habían iniciado ya los trabajos de sustitución de los componentes de hardware, la necesaria tramitación de una nueva autorización exigible a los componentes había provocado un retraso considerable en la adaptación requerida. Añadía que, no obstante el cronograma facilitado por la empresa SEPSA, era previsible que se produjeran otras demoras adicionales y ello pese a la colaboración prestada por RENFE en la ejecución de las labores. Por ello, solicitaba bien una moratoria de tres meses en los plazos contemplados para la sustitución del sistema ASFA, bien el otorgamiento de una autorización, durante tres meses, para que los trenes con ASFA analógico pudieran seguir circulando con refuerzo de un auxiliar de cabina. Por otra parte, señalaba que -como había dicho en otro escrito anterior-, caso de mantenerse la fecha prevista para el "apagón analógico" en la red RAM, a partir de mayo de 2019, RENFE se vería obligada a suprimir trenes hasta completar la instalación de los equipos digitales en los trenes de ancho métrico. Para evitarlo solicitaba una moratoria de dicho apagón hasta diciembre de 2020.

También, mediante escrito de 6 de abril de 2018, la Directora General de Estrategia y Transformación de ADIF se dirigió al Director de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria manifestando que la introducción de las modificaciones previstas en el Real Decreto 1011/20017, de 1 de diciembre, en el sistema de gestión de la seguridad en la circulación implicaba la actualización de los programas de formación de más de 8.500 trabajadores, la modificación de 10.500 títulos habilitantes y otras labores adicionales, que comportaban un enorme esfuerzo organizativo. Añadía que los programas de formación no podrían terminarse antes del 9 de julio de 2018, razón por la cual solicitaba el aplazamiento de la fecha de entrada en vigor del anexo I del citado real decreto.

A la vista de las solicitudes formuladas, el 17 de abril de 2018, el Director de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria acordó solicitar a la Secretaria General de Infraestructuras la modificación del Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria, remitiendo una primera versión del proyecto.

Iniciado el procedimiento de elaboración de la norma, el 9 de mayo de 2018 se publicó en la página web del Ministerio de Fomento anuncio por el que se concedía trámite de audiencia y alegaciones, insertándose el texto del proyecto.

El 21 de mayo de 2018, la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria certificó que no se habían recibido alegaciones durante el trámite de audiencia e información pública del proyecto.

El 24 de mayo siguiente, la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria remitió a la Secretaría General Técnica un segundo proyecto del Real Decreto en el que se habían introducido algunas modificaciones de redacción.

El mismo día, vencido el plazo de información pública, la Asociación de Empresas Ferroviarias Privadas presentó un escrito de alegaciones ante la Secretaría General de Infraestructuras. En él decía que el proyecto retrasaba la aplicación de la nueva regulación al 1 de enero de 2019; que dicha fecha no era suficiente puesto que los plazos de suministros de los equipos estaban siendo superiores a los previstos inicialmente y que era preciso prolongar la moratoria hasta el 1 de julio de 2019 para evitar la inmovilización del material, sus circulaciones y los servicios prestados.

La Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria informó que se habían dirigido a ella las empresas ferroviarias ALSA FERROCARRIL, S. A. U., COMSA, TRACCIÓN RAIL y CONTINENTAL RAIL, S. A. expresando su parecer favorable al retraso en la entrada en vigor de la obligación de sustitución del sistema ASFA toda vez que afectaría a diversos vehículos de sus respectivas titularidades.

El Secretario General de Infraestructuras dio su conformidad al proyecto el 24 de mayo de 2018.

El día siguiente, la Sección de Transporte de Viajeros del Consejo Nacional de Transportes Terrestres informó favorablemente el proyecto, sin observaciones y por unanimidad de los Consejeros que la componen.

Tercero.- Al proyecto se acompaña la memoria del análisis de impacto normativo que da cuenta de su contenido y estructura. Expone que el proyecto se ha tramitado por iniciativa de la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria, con el visto bueno de la Secretaría General de Infraestructuras. Ha sido informado por el Consejo Nacional de Transportes Terrestres y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento y sometido al trámite de información pública. Se dicta al amparo de la competencia recogida en el artículo 149.1.21ª, 24ª y 29ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por más de una comunidad autónoma, de obras públicas de interés general y de seguridad pública. Se dice que la norma no tiene efectos sobre la competencia, no produce incremento en los capítulos de gastos de los Presupuestos Generales del Estado ni aumento de necesidades de efectivos y gastos corrientes, no afecta a las cargas administrativas y tiene un impacto de género nulo. Y, finalmente, tampoco tiene impacto sobre la infancia y la familia. Cuarto.- El 31 de mayo de 2018, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento emitió informe favorable a la aprobación del proyecto. En él exponía que había participado -con la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria- en su elaboración y que no entraba a valorar los aspectos relacionados con la oportunidad de la norma elaborada, al considerar que estaban bajo la garantía técnica de los órganos competentes.

Quinto.- Obra también en el expediente una nota que justifica la remisión del expediente con carácter urgente al Consejo de Estado, señalando la necesidad de que esté aprobado el 1 de julio de 2018 toda vez que, de otro modo, resultarían de aplicación las actuales normas que establecen la imposibilidad de circular con los dispositivos ASFA analógicos.

Y, en tal estado de tramitación, se dispuso su remisión, con carácter urgente, al Consejo de Estado para consulta.

I. El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

El proyecto sometido a consulta tiene por objeto modificar el apartado 8 de la disposición transitoria única del Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria, y la disposición final única del Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre, por el que se modifica el Real Decreto 664/2015, de 17 de julio.

El Reglamento de Circulación Ferroviaria es exclusivamente de aplicación a la Red Ferroviaria de Interés General, cuya titularidad corresponde al Estado, según previene su apartado 1.1.1.2.1.

II. En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Constan en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo, que integran la memoria justificativa, la memoria económica y los informes sobre los impactos por razón de género, en la familia, en la infancia, en la competencia, en la economía y en el ámbito presupuestario, exigidos por el artículo 26.3 de la misma Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se ha examinado la oportunidad de la propuesta y se han identificado -para descartarlas- las cargas administrativas que la propuesta conlleva. Se ha hecho el análisis de la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias.

Ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de acuerdo con lo requerido por el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se ha oído también al Consejo Nacional de Transportes Terrestres, órgano del que forman parte las asociaciones y entidades representativas del sector afectado. Se ha evacuado el trámite de audiencia e información pública y el proyecto se ha insertado en la página web del Ministerio de Fomento, de conformidad con lo prevenido en el apartado 6 del tan citado artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre. Además, se ha recabado el parecer de un amplio número de empresas ferroviarias y otras vinculadas a la actividad ferroviaria y de los administradores de infraestructuras ferroviarias.

No es óbice para la aprobación del proyecto el que no se haya solicitado el informe a que se refiere el último párrafo del apartado 5 del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre que, hoy, debería ser emitido por el Ministerio de Política Territorial y Función Pública. En efecto, dicho informe no es necesario en el caso presente toda vez que la norma elaborada no afecta a las competencias de las comunidades autónomas, pues ciñe su ámbito a la Red Ferroviaria de Interés General de titularidad estatal.

La propuesta para aprobar el proyecto consultado corresponde al Ministro de Fomento de conformidad con lo establecido en el artículo 70 de la Ley 38/2015, de 29 de septiembre, del sector ferroviario, que así lo establece.

III. En lo atinente a su forma y estructura, el proyecto de Real Decreto se ajusta a las Directrices de técnica normativa aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005.

IV. El proyecto de Real Decreto respeta el reparto constitucional de competencias. Encuentra su fundamento en el artículo 149.1.21ª, 24ª y 29ª de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia sobre los transportes terrestres que transcurren por el territorio de más de una comunidad autónoma; obras públicas de interés general o cuya realización afecte a más de una comunidad autónoma y en la seguridad pública, respectivamente.

V. El apartado 8 de la actual disposición transitoria única del Real Decreto 664/2015, de 17 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Ferroviaria -en su redacción dada por el Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre-, previene lo siguiente:

"A partir del 30 de junio de 2018 en las líneas de ancho ibérico y estándar europeo y del 30 de abril de 2019 en la red de ancho métrico no se admitirá la circulación bajo el amparo del sistema ASFA analógico, debiendo sustituirse los equipos embarcados con dicho sistema por otros del sistema ASFA digital. A partir de esa última fecha, dejará de ser aplicable la "Especificación transitoria 1 Sistema de anuncio de señales y frenado automatico (ASFA) analógico" del libro quinto del Reglamento de Circulación Ferroviaria".

Así las cosas, el sistema ASFA analógico debe dejar de funcionar -para las instalaciones y equipos- el 30 de junio de 2018 y el 30 de abril de 2019, según se trate de líneas de ancho ibérico y estándar europeo o de líneas de ancho métrico. Por su parte, el Reglamento de Circulación Ferroviaria fue modificado por el artículo segundo del real decreto 1011/2017, de 1 de diciembre. En concreto, el anexo I de este real decreto introdujo notables variaciones en el contenido de aquel -afectando a los criterios generales de operaciones de trenes, a las señales y agujas, orden de marcha, velocidades, movimientos autorizados, etc.-. Su entrada en vigor está prevista para el próximo día 9 de julio, toda vez que la disposición final única del Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre -publicado en el Boletín Oficial del Estado del día 9 de enero-, previene que lo hará a los seis meses de su publicación.

Las entidades públicas ADIF y Renfe Operadora y las empresas privadas ferroviarias han manifestado la imposibilidad de acomodar sus sistemas, equipos e instalaciones a las fechas previstas en una y otra norma. Dificultades técnicas habidas, tanto en el suministro por parte de las empresas fabricantes como en su instalación, lo hacen inviable. Renfe Operadora ha puesto incluso de manifiesto que la aplicación de la regulación técnica aprobada a partir de las fechas establecidas puede obligar a suprimir trenes de ancho métrico hasta completar la instalación de los equipos con la consiguiente perturbación del servicio ferroviario.

La Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria ha acogido las solicitudes formuladas por las entidades públicas antes citadas y las empresas privadas ferroviarias y ha promovido la elaboración del proyecto de Real Decreto consultado. Este prevé:

a) Que la modificación del Reglamento de Circulación Ferroviaria contenida en el anexo I del Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre, entre en vigor a los doce meses de su publicación -en lugar de los seis establecidos actualmente-; esto es, que lo haga el próximo día 9 de enero de 2019.

b) y que el sistema ASFA analógico deje de ser utilizado no más allá del 1 de enero de 2019 en las líneas de ancho ibérico y estándar europeo y del 1 de enero de 2020 en la red de ancho métrico -frente al 30 de junio de 2018 y 30 de abril de 2019 actualmente establecidos-.

El Consejo de Estado no formula objeción al texto remitido en consulta. El aplazamiento de la obligatoriedad de la sustitución del sistema ASFA digital y de la entrada en vigor de las demás previsiones modificadas del Reglamento de Circulación Ferroviaria -contenidas en el anexo I del Real Decreto 1011/2017, de 1 de diciembre- está justificado en el expediente por la imposibilidad material de incorporar los nuevos sistemas y equipos requeridos según lo expresado unánimemente por las entidades públicas y privadas que operan en el sector ferroviario solicitantes de la medida. Esta imposibilidad ha sido reconocida y asumida por la Agencia Estatal de Seguridad Ferroviaria. El aplazamiento no perjudica por lo demás el interés público y asegura el normal funcionamiento de los equipos y sistemas ferroviarios que, de otra manera, se verían afectados en detrimento del servicio público.

Finalmente, no obstante lo dicho, no puede dejar de señalarse que no existe en el expediente constancia de que se haya ponderado por los servicios administrativos la propuesta formulada por Renfe Operadora, en su escrito de 2 de abril de 2018, en el sentido de que, durante el período ampliado en el que podrán seguir circulando los trenes con sistema ASFA analógico, se refuerce su tripulación con un auxiliar de cabina. Habida cuenta de la relevancia de la materia de seguridad ferroviaria, el Consejo de Estado considera que debiera valorarse por los servicios técnicos la procedencia de adoptar o desechar dicha medida, dejando en todo caso constancia de dicha ponderación en el expediente.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de junio de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.