Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 31 de mayo de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social, remitido por V. E. el día 24 de abril de 2018 (con entrada en este Cuerpo Consultivo ese mismo día).

De antecedentes resulta:

Primero- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de una parte expositiva, un artículo único por el que se aprueba el nuevo Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social, cuyo texto figura a continuación, una disposición adicional única en la que se indica que el proyecto de Real Decreto no implica incremento alguno de gasto público, una disposición derogatoria única y dos disposiciones finales, la primera referida al título competencial y la segunda, relativa a la entrada en vigor.

Indica la parte expositiva que la norma que se pretende aprobar tiene por finalidad elaborar un nuevo reglamento general sobre la materia que sustituya al vigente Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1391/1995, de 4 de agosto.

La nueva norma se adaptará a los cambios producidos en el ámbito de la gestión de ingresos y pagos durante las últimas dos décadas (muy en especial los introducidos a través del actual texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre) y a la actual estructura de la colaboración en el ámbito financiero, en la que las entidades financieras se configuran, prácticamente, como únicos colaboradores, de acuerdo con la Ley 16/2009, de 13 de noviembre, de servicios de pago, en el actual escenario de pagos generado por los nuevos instrumentos de la zona única de pagos en euros, denominada SEPA ("Single Euro Payments Area").

La norma, además, completa la regulación reglamentaria establecida en otros ámbitos de la gestión de la Tesorería General de la Seguridad Social relacionados con su condición de caja única del sistema, así como de titular de su patrimonio único, contenida en el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, y en el Real Decreto 1221/1992, de 9 de octubre, sobre el patrimonio de la Seguridad Social. También se actualizan los procedimientos, las formas y los medios de pago en el ámbito de la Seguridad Social, estableciendo la utilización de medios electrónicos en el procedimiento de pago de las obligaciones del sistema, de conformidad con lo previsto en las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Se da cuenta de la estructura y contenido de la norma y se efectúa, en fin, una referencia a la tramitación llevada a cabo para su aprobación y a la habilitación en cuyo ejercicio se dicta la norma.

El proyecto de reglamento contiene treinta artículos, divididos en cinco capítulos, y su parte final está integrada por cuatro disposiciones adicionales y una disposición final.

El primero de dichos capítulos (artículos 1 a 4), dividido en dos secciones, se ocupa de las normas generales en materia de gestión financiera de la Seguridad Social, relativas al objeto, ámbito de aplicación y atribución de funciones, y a las normas comunes de procedimiento en cuanto a cómputo de plazos, aplicación de medios electrónicos y validez y eficacia de los documentos emitidos a través de ellos.

El capítulo II (artículos 5 a 10) se dedica a la determinación de la estructura del circuito financiero de la Tesorería General de la Seguridad Social, regulando las transferencias e ingresos del Estado, el ingreso de las cuotas de la Seguridad Social y otros conceptos de recaudación conjunta, así como la actuación de las entidades financieras en relación con los ingresos por cuotas, las modificaciones en los abonos en cuenta, el ingreso de otros recursos de la Seguridad Social y apertura de cuentas restringidas de ingresos, y la apertura de cuentas corrientes.

En el capítulo III (artículos 11 y 12) se regula el presupuesto monetario, los movimientos financieros y las operaciones de tesorería.

El capítulo IV (artículos 13 a 26), dividido en dos secciones, se refiere a la ordenación de pagos del sistema, que contiene la disciplina de la propia ordenación de pagos: obligaciones objeto de pago, ordenadores de pagos, funciones del Ordenador General de Pagos, medios de pago y cuentas pagadoras, expedición de las propuestas de pago, de las órdenes y de los documentos de pago, materialización del pago, descuentos y pagos en formalización, pagos sobre anticipos de tesorería, pagos con cargo al fondo de maniobra, pagos a justificar y ciertas especialidades.

En fin, en el capítulo V (artículos 27 a 30) se regulan las relaciones con las entidades financieras, como principales colaboradoras en la gestión de ingresos y pagos de la Tesorería General de la Seguridad Social, concretándose el marco de esa colaboración, sus condiciones y procedimientos, así como el Registro de Colaboradores y la protección de datos en materia de gestión financiera.

Por lo que se refiere a la parte final, las disposiciones adicionales se refieren a los recursos de la Seguridad Social recaudados por otros colaboradores en la gestión recaudatoria, a su función interventora, a las transferencias de fondos a las comunidades autónomas y a los medios de pago de las deudas con la Seguridad Social. La disposición final única habilita al titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social para dictar las disposiciones de aplicación y desarrollo de este reglamento.

Segundo- Al proyecto se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración, en el que obra:

a) Texto inicial del proyecto de Real Decreto de fecha 18 de septiembre de 2017.

b) Informe favorable de 9 de octubre de 2017 de la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social, que únicamente sugiere que se revise la formulación de algunos condicionales del texto.

c) Informe de 16 de octubre de 2017 del Instituto Social de la Marina, sin observaciones.

d) Informe de 11 de octubre de 2017 de la Dirección General de Ordenación de la Seguridad Social, con observaciones menores a los artículos 6.1, 8.1, 22.3, 23.2 y 24.1 y la disposición adicional cuarta, que se aceptan en su mayoría.

e) Informe de 25 de octubre de 2017 de la Gerencia Informática de la Seguridad Social, con dos sugerencias referentes a la necesidad de adecuar el texto a la terminología de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que se aceptan en la versión remitida a dictamen.

f) Informe del Instituto Nacional de la Seguridad Social de 16 de octubre de 2017, sin observaciones.

g) Informe de 30 de octubre de 2017 de la Intervención General de la Seguridad Social con observaciones menores a la parte introductoria y a los artículos 6.2, 9.1, 10.2, 12.5, 15.h), 17.2 y 3, 18.4, 23.1 y 24 y a la disposición adicional segunda, que se aceptan prácticamente en su totalidad. Se indica, además, que falta claridad respecto al régimen de representación, que el artículo 21 no se ajusta al 60 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y que el límite de 18.000 euros del artículo 22.4 debería rebajarse a 5.000 euros.

h) Informes de 10 de octubre de 2017 de la Secretaría General de Inmigración y Emigración; de 3 de noviembre de 2017, de la Secretaría de Estado de Empleo; de 26 de diciembre de 2017, de la Secretaría de Dirección del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA); y de 15 de enero de 2018, del Instituto de Mayores y Servicios Sociales (IMSERSO), todos ellos sin observaciones.

i) Informe de la Unión General de Trabajadores de 10 de enero de 2018, conforme con la aprobación del texto proyectado, evacuado en el trámite de audiencia practicado electrónicamente.

j) Informe favorable de 20 de febrero de 2018 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, con observaciones menores, de forma y sobre la necesidad de precisar el régimen de la representación. Obra otro complementario, también favorable y sin observaciones, de 19 de abril de 2018.

k) Aprobación previa del Ministro de Hacienda y Función Pública (de fecha 28 de marzo de 2018) con una observación que se acoge.

l) Informe de 4 de abril de 2018 de la Agencia Española de Protección de Datos, que sugiere que la referencia a las normas de protección de datos se realice de manera genérica y no a la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal.

m) Proyecto de Real Decreto que se somete a dictamen del Consejo de Estado y memoria, de 17 de abril de 2018, del análisis de impacto normativo del proyecto. Se da cuenta de la estructura de la norma, de los trámites de consulta (días 8 a 23 de agosto de 2017) y de audiencia practicados, de las alegaciones efectuadas e informes recabados, de la respuesta del órgano promotor a las observaciones formuladas en el trámite de audiencia y a los informes emitidos. En cuanto al examen de los posibles impactos, se indica:

- Adecuación al orden de competencias: se señala que el proyecto normativo halla su amparo constitucional en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución.

- Impacto económico y presupuestario: se considera que se trata de una norma que no tiene costes sobre la economía general, que carece de efectos significativos sobre la competencia, que no afectará a las cargas administrativas, con impacto nulo sobre los presupuestos del Estado y sobre las pequeñas y medianas empresas.

- Impacto de género, en la familia, en la infancia y en la adolescencia: no se aprecia impacto alguno, por lo que se hace constar que la norma tiene un impacto nulo en aquellos ámbitos.

- Otros impactos: no se consideran

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

I. El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

La norma sometida a consulta tiene por objeto aprobar un nuevo reglamento de gestión financiera de la Seguridad Social y derogar el vigente Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1391/1995, de 4 de agosto.

II.- Tramitación del expediente

En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, según la redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Consta en el expediente la realización del trámite de consulta pública previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, así como la memoria del análisis de impacto normativo, requisito exigido por el artículo 26.3 de dicha Ley. Obran también en el expediente -y así se recoge en los antecedentes- la versión definitiva del proyecto sometido a consulta, así como los informes de los distintos organismos administrativos que han intervenido en su elaboración. Se ha obtenido también la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Función Pública (artículo 26.5 de la Ley 50/1997).

Finalmente, y respecto al trámite de audiencia (artículo 26.6 de la Ley 50/1997), el proyecto ha sido sometido formalmente a examen de las organizaciones representativas de los colectivos afectados por la regulación proyectada. Ha sido también informado por la Agencia Española de Protección de Datos, de acuerdo con lo previsto en el artículo 5.b) del Estatuto de la indicada agencia, aprobado por el Real Decreto 428/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Estatuto de la Agencia de Protección de Datos.

Cabe indicar que este proyecto normativo no estaba incluido en el en el Plan anual normativo de 2018 (artículo 25 de la Ley 50/1997), debido a que se trata de un proyecto normativo de 2017, cuya tramitación es necesario continuar hasta su aprobación.

Pueden considerarse, por lo tanto, atendidas las exigencias básicas de índole procedimental que deben seguirse para preparar, con las necesarias garantías, un texto normativo como el ahora examinado.

III.- Base normativa y rango de la norma

El Real Decreto cuya aprobación se pretende se dicta en ejercicio de la habilitación conferida al efecto en el artículo 5.2.a) y c) y en la disposición final octava del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre "Dentro de las competencias del Estado, corresponden al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, en relación con las materias reguladas en la presente ley, las siguientes facultades: a) Proponer al Gobierno los reglamentos generales para su aplicación (...); c) El desarrollo de las funciones económico-financieras de la Seguridad Social, a excepción de las encomendadas en la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, y disposiciones concordantes al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas o, en su caso, a otros órganos a los que dicha ley otorgue competencias específicas en la materia, y de dirección y tutela de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social, así como de las entidades que colaboren en la gestión de la misma, pudiendo suspender o modificar los poderes y facultades de los mismos en los casos y con las formalidades y requisitos que se determinen reglamentariamente" y "Se faculta al Ministerio de Empleo y Seguridad Social para dictar las normas de aplicación y desarrollo de la presente ley y proponer al Gobierno para su aprobación los reglamentos generales de la misma").

Por lo demás, hay que señalar que la norma proyectada deroga expresamente el vigente Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto 1391/1995, de 4 de agosto.

En definitiva, el proyecto de Real Decreto sometido a dictamen cuenta con suficiente base normativa y su rango es el adecuado.

IV.- Título competencial

Este Real Decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica y régimen económico de la Seguridad Social.

V.- Consideraciones generales

La gestión financiera de la Seguridad Social comprende la gestión de los recursos financieros del sistema, esto es, la ordenación de los ingresos y de los pagos de las obligaciones de la Seguridad Social. También se refiere a la elaboración del presupuesto monetario para satisfacer esas obligaciones y a la colaboración de las entidades financieras y de sus agrupaciones o asociaciones en la gestión financiera de la Seguridad Social. Aprobado hace más de veinte años mediante Real Decreto 1391/1995, de 4 de agosto, el Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social (informado por dictamen de este Consejo de Estado número 1.618/95), el proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por objetivo la aprobación de un nuevo reglamento. Esta nueva norma se adapta así a una serie de cambios normativos y de otra índole, particularmente tecnológicos, que han venido transformando la gestión financiera de la Seguridad Social en los últimos años.

En primer lugar, resulta necesario adaptar la norma reglamentaria a las novedades en materia de Seguridad Social contenida en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre (TRLGSS). En este sentido, el capítulo V del título I del TRLGSS (artículos 66 a 78) tiene como rúbrica precisamente la de "La gestión de la Seguridad Social" llevada a cabo mediante sus entidades gestoras y servicios comunes; el capítulo VI del título I del TRLGSS (artículos 79 a 102) la de "Colaboración en la gestión de la Seguridad Social", canalizada principalmente a través de mutuas colaboradoras; y el capítulo VII del título I del TRLGSS (artículos 103 a 128) se refiere al "Régimen económico de la Seguridad Social", dedicándose al patrimonio de la Seguridad Social, sus recursos y sistemas financieros, presupuesto, intervención y contabilidad, el fondo de reserva y su régimen de contratación. Se pretende, así, completar, indica la parte introductoria, la regulación reglamentaria establecida en otros ámbitos de la gestión de la Tesorería General de la Seguridad Social, en concreto, la prevista en el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, y en el Real Decreto 1221/1992, de 9 de octubre, sobre el patrimonio de la Seguridad Social. Esta norma también pretende adaptarse a la nueva regulación contenida en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, por la que se transponen al ordenamiento jurídico español las Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo 2014/23/UE y 2014/24/UE, de 26 de febrero de 2014.

En segundo lugar, resulta necesario adaptar el régimen de gestión de la Seguridad Social a los sucesivos cambios tecnológicos y electrónicos que afectan al régimen de ingresos y pagos. Aparte de adecuarse a lo establecido en la Ley 16/2009, de 13 de noviembre, de servicios de pago, mediante la que se ha incorporado al ordenamiento jurídico español la Directiva 2007/64/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de noviembre de 2007, y en las Leyes 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, la norma sometida a consulta también actualiza su regulación a las innovaciones generadas tras el establecimiento de la zona única de pagos en euros -SEPA ("Single Euro Payments Area")-, tras la aprobación del Reglamento (UE) n.º 260/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de marzo de 2012, por el que se establecen requisitos técnicos y empresariales para las transferencias y los adeudos domiciliados en euros. Entre otras novedades, como se recoge en la memoria del análisis de impacto normativo, y se extracta en la parte expositiva, se incluyen las siguientes: mayor atribución al Director General de competencias para la apertura de nuevas cuentas en función de su finalidad, recaudatoria o de pago; establecimiento de plazos más cortos de comunicación de los importes recaudados por cuotas y para el envío de la documentación recaudatoria correspondiente por parte de las entidades financieras; mejor delimitación de las competencias del Ordenador de Pagos para realizar una gestión eficaz de tesorería; actualización de los procedimientos, formas y medios de pago; y modificación de la figura de la colaboración de las entidades financieras.

A la vista de los objetivos que la norma sometida a consulta pretende alcanzar, del tiempo trascurrido desde la aprobación del reglamento cuya derogación se pretende, y de la reciente aprobación de una ley de cabecera (TRLGSS), resulta razonable que se proceda a la aprobación de un nuevo reglamento y a la derogación del vigente, y no a la modificación de este último, si bien se mantiene en vigor la mayor parte del contenido del Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social (una gran parte de los artículos del Real Decreto 1391/1995 tienen un contenido prácticamente idéntico en la nueva regulación, que también incorpora gran parte de la incluida en la Orden de 22 de febrero de 1996 para la aplicación y desarrollo del Real Decreto 1391/1995), hecho corroborado por la escasa formulación de observaciones al proyecto por los órganos consultados.

VI.- Observaciones al proyecto

- Parte expositiva: Sería recomendable reducir la extensión de esta parte del proyecto remitido, resumiendo las modificaciones que incorpora, pues parte de su contenido es más propio de una memoria del análisis de impacto normativo que de una norma.

En este sentido, el Consejo de Estado debe llamar la atención acerca de la tendencia general que se viene observando, y conforme a la cual se incluyen, en unas excesivamente extensas partes introductorias de las normas, contenidos que únicamente han de figurar en la memoria. Hay que recordar que las funciones y los destinatarios de una y otra son bien diferentes y, por ende, su contenido. Así, las memorias del análisis de impacto normativo son documentos que forman parte de los expedientes de elaboración de los textos normativos -por tanto, dirigidos en principio a los operadores jurídicos que intervienen en su aprobación- que recogen y unifican la información que acompaña a un proyecto normativo, justificando su oportunidad y necesidad y realizando una estimación del impacto en diferentes ámbitos de la realidad. En cambio, la parte expositiva, dirigida a la colectividad, tiene por objetivo la descripción del contenido de la norma, su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Desde la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, es necesario, además, que en el preámbulo se justifique la adecuación de la norma a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia, y eficiencia (arículo 129.1).

- Artículo 3. "Cómputo de plazos". Establece el artículo 3.1 que "a efectos del cómputo de los plazos establecidos en este reglamento en materia de pago de obligaciones, comunicaciones bancarias y cargos y abonos por parte de las entidades financieras, se entenderá por días hábiles aquellos que resulten del calendario del sistema automatizado transeuropeo de transferencia urgente para la liquidación bruta en tiempo real (TARGET2) o de aquel que se aplique en cada momento al sistema bancario, con exclusión de los días que resulten festivos en la ciudad de Madrid".

La exclusión prevista en el último inciso del artículo 3.1 obedece, indica la memoria, a la "dificultad que producía, a nivel de gestión por parte de los Servicios Centrales de la Tesorería General de la Seguridad Social, los días, hábiles con carácter general, pero festivos en la ciudad de Madrid". Esta excepción implica una falta de armonización respecto a las reglas generales europeas del Banco Central Europeo con las que el proyecto normativo opta por alinearse. A la vista de la insuficiente justificación de la memoria, sería conveniente suprimir del artículo 3.1 el inciso "con exclusión de los días que resulten festivos en la ciudad de Madrid".

- Artículo 4. "Aplicación de medios electrónicos. Validez y eficacia de los documentos emitidos a través de ellos". Este artículo constituye otra novedad del proyecto normativo sometido a consulta. Sin embargo, de la lectura del mismo no se infiere innovación normativa alguna, en la medida en que se remite al régimen general de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en los artículos 3 y 4 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica, por lo que se sugiere que se pondere el mantenimiento de este precepto. De hecho, la redacción del primer apartado, "Las actuaciones relativas al pago de las obligaciones de la Seguridad Social y demás actos regulados en este reglamento deberán realizarse a través de medios electrónicos, en los términos establecidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y en los artículos 3 y 4 de la Ley 59/2003, de 19 de diciembre, de firma electrónica", podría resultar confusa respecto de la obligatoriedad o no de la utilización de los medios electrónicos.

- Artículo 6. "Ingresos de las cuotas de la Seguridad Social y otras de recaudación conjunta". Mantiene, en líneas generales, este artículo la redacción del vigente Real Decreto 1391/1995, salvo en el apartado segundo, en el que el inciso: "Las autorizaciones, habilitaciones y conciertos para ser colaboradores de la gestión recaudatoria de la Tesorería General de la Seguridad Social" ha sido sustituido por: "Las autorizaciones, habilitaciones y concesiones para ser colaboradores de la gestión recaudatoria...".

La sustitución del sustantivo "concierto" por "concesión" parece obedecer a la voluntad de adecuar la nueva redacción a la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, que suprime las diversas modalidades de contratos de gestión de servicios públicos reconduciéndolos a la única categoría de concesión. Ahora bien, la colaboración en la gestión recaudatoria entre la Seguridad Social y otras entidades públicas o privadas no se deriva de una relación contractual, sino de un régimen de autorización o concierto, como expresamente prevé el artículo 21 del TRLGSS ("3. Para realizar la función recaudatoria, la Tesorería General de la Seguridad Social podrá concertar los servicios que considere convenientes con las distintas administraciones públicas o con entidades particulares habilitadas al efecto. Las habilitaciones que se otorguen a las entidades particulares a que se refiere el párrafo anterior tendrán, en todo caso, carácter temporal. Los conciertos con tales entidades habrán de ser autorizados por el Consejo de Ministros"), por lo que sería más conveniente que se mantuviese la referencia a los conciertos, como establece el artículo 3.2 del Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, por el que se aprueba el Reglamento General de Recaudación de la Seguridad Social. Idéntica observación se efectúa a la disposición adicional primera del Reglamento.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

En relación también con este apartado, en la medida en que las entidades a las que se refiere la disposición son las colaboradoras únicamente de la gestión recaudatoria y no de la financiera (reguladas en el artículo 27), se sugiere que la referencia a su inclusión en el registro se realice en la parte final de la norma, o incluso mediante la incorporación de una modificación al Real Decreto 1415/2004 y no en el artículo 6.2 del futuro reglamento de gestión financiera.

- Artículo 7. "Actuación de las entidades financieras en relación con los ingresos por cuotas". A lo largo de la tramitación, se ha cuestionado que en este artículo se aludiese en el apartado primero a la "entidad financiera que actúe como representante" sin explicación del régimen específico de dicha representación. En la memoria del análisis del impacto normativo se da cuenta de que en el momento de autorizar la colaboración se suele indicar por las entidades autorizadas de aquellas que van a ser sus representantes. Este Consejo de Estado considera que, si bien es cierto que este supuesto de representación no ofrece particularidad alguna respecto al general, sí podría, en sede de autorización de las entidades colaboradoras, realizarse una mención a la posibilidad de representación.

Contiene, además, este artículo una de las principales innovaciones del proyecto del Real Decreto al reducir el plazo en el que las entidades financieras colaboradoras deben comunicar y remitir toda la información y documentación relativa a la recaudación (el plazo se ha rebajado de diez a cinco días para comunicar; y de catorce a siete para remitir la documentación). Esta modificación, a la vista de las innovaciones tecnológicas desarrolladas desde el año 1995, se valora positivamente.

- Artículo 10. "Apertura de cuentas corrientes". Constituye otra novedad del proyecto sometido a consulta la posibilidad de apertura de cuentas corrientes diferentes a las abiertas en el Banco de España, previéndose, de modo análogo a lo establecido para el Estado en el artículo 109 de la Ley 47/2003, que estas se tramiten "mediante procedimiento de licitación con negociación con un mínimo de tres ofertas y sin necesidad de exigir prestación de garantía definitiva". Tal posibilidad es conforme con la legislación de contratación pública, pues, por su objeto (servicios financieros), son contratos privados, pese a celebrarse por una Administración pública, de acuerdo con el artículo 25.1.a).1.º de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público, cuya primera fuente de regulación es su normativa específica (artículo 26.2 de la Ley 9/2017).

Por lo demás, y en relación con la observación formulada por la Gerencia Informática de la Seguridad Social, aunque la denominación "licitación con negociación" se ha introducido a través de la Ley 9/2017, no habría inconveniente en la utilización del término "negociado", que también se mantiene en la nueva regulación de contratos.

- Artículo 16. "Medios de pago y cuentas pagadoras". Este artículo determina cuáles son los medios de pago de obligaciones por la Tesorería General de la Seguridad Social, estableciendo la regla general de que los pagos se efectúen a través de transferencias. Como reglas excepcionales, se permite la utilización del "cheque nominativo en las formas previstas en el artículo 112 de la Ley 19/1985, de 16 de julio, Cambiaria y del Cheque" (apartado 3, letra a)). En la medida en que el artículo 19 permite también el uso de cheques al portador ("al portador, cruzado y con la mención "para abonar en cuenta", cuando no sea físicamente posible la inserción completa del nombre, razón social o denominación del perceptor en el documento de cheque por tratarse de una pluralidad de perceptores agrupados bajo formas tales como comunidades de bienes, uniones temporales de empresas, agrupaciones de interés económico u otras figuras jurídicas análogas"), sería conveniente matizar la regulación de la letra a) del apartado 3 del artículo 16.

- Artículo 21. "Pagos sobre anticipos de Tesorería". Esta disposición, reiteración del artículo 13 del vigente Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social, permite a los ordenadores de pagos de la Tesorería General de la Seguridad Social extender órdenes de pago no presupuestarias "siempre que el Gobierno o el Ministerio de Empleo y Seguridad Social o, en su caso, el Ministerio competente, a petición de la Dirección General de la entidad u organismo afectado, hubiese autorizado anticipos de tesorería para el pago de las obligaciones causantes de tales gastos".

Se ha objetado por parte de la Intervención General de la Seguridad Social el desajuste del inciso reproducido con el artículo 60 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, que establece que "con carácter excepcional, el Gobierno, a propuesta del Ministro de Economía, podrá conceder anticipos de Tesorería para atender gastos inaplazables, con el límite máximo en cada ejercicio del uno por ciento de los créditos autorizados al Estado por la Ley de Presupuestos Generales del Estado".

Tal observación no puede compartirse en la medida en que los anticipos de Tesorería a los que se refiere el mentado artículo 60 son anticipos sobre el Presupuesto del Estado, no sobre el Presupuesto de la Seguridad Social, pues en sede de modificaciones de créditos (artículos 42 a 63 de la Ley 47/2003, capítulo IV del título II) las especialidades del Presupuesto de la Seguridad Social se establecen específicamente, careciendo el artículo 60 de remisión alguna al Presupuesto de la Seguridad Social.

A mayor abundamiento, ha de recordarse que este precepto encuentra también apoyo en la disposición adicional decimotercera, apartado dos, de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público "Régimen jurídico de las Entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social", que indica que "el régimen de personal, económico-financiero, patrimonial, presupuestario y contable, de participación en la gestión, así como la asistencia jurídica, será el establecido por su legislación específica, por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, en las materias que sea de aplicación, y supletoriamente por esta Ley".

- Artículo 22. "Pagos con cargo al fondo de maniobra". En el apartado 4 de este artículo se prevé que "con cargo al fondo de maniobra no podrán realizarse pagos individualizados superiores a 15.000 euros excepto los destinados a gastos de teléfono, energía eléctrica, combustibles, indemnizaciones por razón del servicio, comunicaciones postales y aquellos otros gastos que en supuestos excepcionales autorice expresamente el Ordenador General de Pagos".

La normativa vigente (artículo 13.2.b) del Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social) contiene un precepto similar cuya cuantía máxima es de 12.000 euros. La norma sometida a dictamen eleva este tope máximo a 15.000 euros a fin de homogeneizar, indica la memoria, esta cifra con el tope previsto para los contratos menores de servicios en el artículo 118 de la Ley 9/2017, de 8 de noviembre, de Contratos del Sector Público.

A este respecto, ha de indicarse que el origen de los fondos de pago es una cuestión diferente del procedimiento de contratación. Es decir, lo determinante, a fin de verificar el cumplimiento de la normativa de contratación pública en relación con estos pagos individualizados, no es el origen de la financiación, sino el procedimiento que ha dado lugar a la obligación de pago, que debe ajustarse a los artículos 115 y siguientes de la Ley 9/2017, por lo que la cuantía de 15.000 euros es una cuestión de oportunidad. Sin embargo, sería recomendable, como ha indicado la Intervención General de la Seguridad Social, que se redujese esa cantidad a la cifra de 5.000 euros, cifra que resulta de aplicación para el ámbito de la Administración General del Estado (Real Decreto 725/1989, de 16 de junio, sobre anticipos de Caja fija).

- Artículo 27. "Colaboración en la gestión financiera". Contiene el artículo 27 del proyecto remitido a consulta una serie de normas relativas a las "entidades financieras y sus agrupaciones o asociaciones, debidamente registradas en el Banco de España" que podrán colaborar en la gestión financiera de la Seguridad Social, gestión que es más amplia que la mera gestión recaudatoria.

En este punto, no obstante, se percibe cierta descoordinación entre la norma proyectada y la regulación contenida en el Real Decreto 1415/2004. Prima facie, parece que la colaboración en la gestión recaudatoria se corresponde únicamente con un aspecto, el de los ingresos de derecho público, de la Seguridad Social, mientras que la gestión financiera comprende los recursos de derecho público y de derecho privado de la Seguridad Social, así como en el pago de las obligaciones del sistema. En este sentido, el artículo 1 del Real Decreto 1415/2004, al enumerar los recursos objeto de recaudación, finaliza la enumeración con la siguiente cláusula residual: "Cualesquiera otros ingresos de la Seguridad Social distintos de los especificados en los apartados anteriores, que tengan el carácter de ingresos de derecho público y cuyo objeto no sean frutos, rentas o cualquier otro producto de sus bienes muebles o inmuebles, a los que se aplican las reglas del derecho privado".

Sin embargo, tras la modificación operada por el artículo único.1 del Real Decreto 1621/2011, de 14 de noviembre, por el que se modifica el Reglamento general de recaudación de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1415/2004, de 11 de junio, la gestión recaudatoria también podrá comprender la "colaboración en el pago de las obligaciones del sistema de la Seguridad Social, en los términos señalados en el Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 1391/1995, de 4 de agosto, y en sus normas de aplicación y desarrollo" (artículo 3.1.a) in fine del Real Decreto 1415/2004).

Esta ampliación del objeto de colaboración fue puesta de manifiesto por el Consejo de Estado (dictamen número 1.659/2011), que consideraba que "llama la atención que, existiendo dos cuerpos reglamentarios bien delimitados, uno relativo a la gestión de la recaudación de los ingresos de la Seguridad Social -vid. el Capítulo I del Título I donde se integra el artículo 3 del Reglamento general de recaudación cuya reforma se proyecta- y otro relativo a la gestión financiera y más concretamente a los medios de pago de las obligaciones que tiene la Tesorería General de la Seguridad Social, pretendan hacerse coincidir en las respectivas regulaciones cuestiones como la relativa a las autorizaciones de las entidades financieras para la recaudación y para el pago, cuando la propia memoria reconoce que no coinciden en su totalidad las entidades financieras que gestionan la recaudación y las entidades financieras que gestionan el pago de las obligaciones que tiene la Seguridad Social. Cuestión bien distinta es que se proyectara una reforma de mayor calado a fin de que las propias entidades financieras autorizadas para la recaudación estuvieran igualmente autorizadas para los debidos pagos de las obligaciones de la Seguridad Social con los correspondientes ajustes que ello supondría en el circuito financiero de la Tesorería General de la Seguridad Social".

En la actualidad parecen haberse superado las dificultades que en el año 2011 se invocaban respecto a la posibilidad de que coincidieran las entidades encargadas de la gestión de la recaudación y del pago, de ingresos y gastos. La memoria únicamente señala al respecto que son las entidades financieras las principales colaboradoras en la gestión de ingresos y pagos de la Tesorería General de la Seguridad Social y que la norma pretende dotar de mayor control y elasticidad al sistema.

No obstante, la regulación contenida en el artículo 27 no es completa y contiene numerosas remisiones a los artículos 3 y 4 del Real Decreto 1415/2004. Para una mayor seguridad jurídica sería conveniente separar la regulación específica de la gestión de recaudación contenida en el Real Decreto 1415/2004 y la específica de la gestión financiera, que, entre otros, prevé requisitos adicionales a los previstos en el Real Decreto 1415/2004 (declaración expresa y relación de oficinas, domicilio y clave bancaria, ex artículo 27.2).

- Artículo 30. "Protección de datos personales" En la medida en que desde el día 25 de mayo de 2018 es directamente aplicable el Reglamento (UE) 2016/679 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de abril de 2016, relativo a la protección de las personas físicas en lo que respecta al tratamiento de datos personales y a la libre circulación de estos datos y por el que se deroga la Directiva 95/46/CE (Reglamento general de protección de datos), cuyo contenido va a desplazar al previsto en la Ley Orgánica 15/1999, de 13 de diciembre, de Protección de Datos de Carácter Personal (en la actualidad está en tramitación parlamentaria una iniciativa legislativa llamada a sustituir la Ley Orgánica 15/1999 e informada por este Consejo de Estado -dictamen número 757/2017-), como recomendó la Agencia Española de Protección de Datos, ha de efectuarse una remisión genérica a la normativa española y europea en la materia.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas a los artículos 6.2 y 30 y a la disposición adicional primera del Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento general de la gestión financiera de la Seguridad Social."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 31 de mayo de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.