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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 7 de junio de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En virtud de una Orden de la entonces Ministra de Empleo y Seguridad Social de 24 de abril de 2018, registrada de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regulan las actividades preventivas de la acción protectora de la Seguridad Social a realizar por las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto de Real Decreto y de su memoria

A. El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, siete artículos, una disposición derogatoria única y tres disposiciones finales.

Señala el preámbulo que el objeto de la norma es desarrollar la regulación básica de las actividades preventivas de la acción protectora de la Seguridad Social, que, de conformidad con lo previsto en el artículo 82.3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, se configuran como prestaciones asistenciales a favor de los empresarios asociados y de sus trabajadores dependientes, así como de los trabajadores por cuenta propia adheridos, que no generan derechos subjetivos y que están orientadas al control, y, en su caso, a la reducción de las contingencias profesionales. Se trata de actividades de asesoramiento, investigación, desarrollo e innovación que tienen carácter de prestación y que se financian con cargo a las cuotas de contingencias profesionales.

El proyecto, que se dicta al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución, establece las bases y el contenido mínimo de la prestación y de su planificación, sin perjuicio de que su ejecución de carácter anual se lleve a cabo por el órgano de dirección y tutela de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, dependiente del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Matiza expresamente el preámbulo que la norma da cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Constitucional 7/2016, de 21 de enero que resolvió el conflicto positivo de competencia 5107-2013, planteado por la Generalidad de Cataluña respecto de la Resolución de 13 de mayo de 2013, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se establecía el plan general de actividades preventivas de la Seguridad Social, a aplicar por las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en la planificación de sus actividades para el año 2013.

Sostiene el preámbulo que la norma se dicta por razones de interés general y que respeta los principios de necesidad, eficacia, buena regulación, proporcionalidad, seguridad jurídica y transparencia.

Finaliza el preámbulo señalando que el proyecto se dicta en virtud de las facultades atribuidas al Ministerio de Empleo y Seguridad Social en el artículo 5.2 y en la disposición final octava del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, que la norma ha sido tramitada conforme a lo previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre; ha sido sometida a trámite de audiencia e información pública e informada por la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y el Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales. Cierra el preámbulo con la fórmula promulgatoria habitual.

El artículo 1 describe el objeto del Real Decreto; la regulación de las actividades preventivas de la acción protectora de la Seguridad Social a realizar por las mutuas colaboradoras.

El artículo 2 se refiere a las actuaciones a desarrollar por las mutuas en la planificación de sus actividades preventivas, que categoriza en actividades de asesoramiento, de control, de investigación, y de desarrollo e innovación.

El artículo 3 define a los destinatarios de las actividades a desarrollar por las mutuas, resultando beneficiarios las empresas asociadas, sus trabajadores dependientes y los trabajadores por cuenta propia adheridos.

El artículo 4 recoge la financiación y ejecución de las actividades preventivas de las mutuas. Señala que en la ejecución de su presupuesto anual, las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social podrán destinar, dentro de las disponibilidades presupuestarias que se les autoricen, entre el 0,3 y el 1% de sus ingresos por las cuotas efectivamente cobradas relativas a las contingencias profesionales del último ejercicio liquidado previo al plan de actividades preventivas. La determinación anual de las actividades concretas a las que se refiere el artículo 2 corresponderá a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, previa consulta de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas.

El artículo 5 desarrolla las previsiones relativas a la elaboración de los planes de actividades preventivas por las mutuas. Estos planes de actividades serán anuales, deberán ajustarse a los programas, actividades y prioridades que determine la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, serán objeto de aprobación por el órgano de dirección y tutela y de publicación en sus respectivas páginas web.

El artículo 6 se refiere al carácter básico de las actividades preventivas relacionadas en el artículo 2.2. y contiene las normas de coordinación con las comunidades autónomas, en particular, las relativas a las comunidades autónomas que ostenten competencia de ejecución compartida en materia de actividades de prevención de riesgos laborales, que podrán comunicar, con anterioridad al día 15 de diciembre de cada año, al órgano de tutela de las mutuas, las actividades que consideren que deban desarrollarse en sus respectivos ámbitos territoriales.

El artículo 7 prevé la extensión del Plan General al Instituto Nacional de la Seguridad Social y al Instituto Social de la Marina, previa solicitud y formalización del correspondiente convenio con el órgano de dirección y tutela de las mutuas colaboradoras.

La disposición derogatoria única prevé la derogación expresa de los artículos 1.1.a), 2 y 3 de la Orden TAS/3623/2006, de 28 de noviembre, por la que se regulan las actividades preventivas en el ámbito de la Seguridad Social y la financiación de la Fundación para la Prevención de Riesgos Laborales. Deroga también cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la norma.

La disposición final primera se refiere al título competencial y señala que se dicta al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas.

La disposición final segunda, bajo la rúbrica de facultades de ejecución, autoriza a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social para dictar las disposiciones que pudieran ser necesarias para la aplicación del Real Decreto.

Por último, la disposición final tercera, relativa a la entrada en vigor, prevé que el Real Decreto entre en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

B. La memoria del análisis de impacto normativo, de carácter abreviado, justifica la oportunidad del proyecto de Real Decreto en términos similares a los del preámbulo. Sitúa su base jurídica en lo previsto en el artículo 82.3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, y su rango normativo, en la doctrina del Tribunal Constitucional sentada fundamentalmente en las Sentencias n.º 175/2003, de 30 de septiembre y n.º 7/2016, de 21 de enero. Al hilo de esta última sentencia, -en la que el Tribunal Constitucional concluyó que la fijación de las bases en una determinada materia, cuya competencia es compartida, debe hacerse por norma con rango legal "o en todo caso reglamentaria que regule los aspectos centrales del régimen jurídico de la materia correspondiente"-, puntualiza la memoria que "debe ser una norma de carácter reglamentario la que fije las bases a las que deben acomodarse las actividades preventivas de la Seguridad Social a desarrollar por las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social".

Considera que con la aprobación de la norma proyectada se procede a dotar de carácter más estable al contenido de las actividades preventivas. Señala que la norma proyectada tiene la consideración de legislación básica en materia de Seguridad Social, garantiza una uniformidad mínima en el contenido de un servicio que forma parte de la acción protectora de la Seguridad Social "con independencia del lugar en el que dentro del territorio nacional ese servicio se preste (...) aunque ello sin perjuicio del respeto de un margen de actuación que permita a las comunidades autónomas con competencia en la materia, establecer previsiones complementarias que satisfagan sus peculiares intereses".

Sostiene, en fin, que la norma proyectada, siguiendo la doctrina del Tribunal Constitucional antes expuesta, puede ser ejecutada por una resolución que no contenga previsiones adicionales respecto a las propias del Real Decreto y que solo concrete aspectos procedimentales, necesarios para la ejecución anual de las actividades preventivas en el ámbito de la Seguridad Social. Define así la resolución anual de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social como un instrumento jurídico de ejecución, respetuoso con las competencias de las comunidades autónomas en la materia como el mecanismo más ágil y adecuado para ejecutar las previsiones reglamentarias respeto de las actividades preventivas a realizar por las mutuas teniendo en cuenta las circunstancias variables cada año.

Justifica la oportunidad del proyecto en la necesidad inaplazable de dotar de un marco reglamentario la prestación de Seguridad Social consistente en la ejecución por las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social de las actividades preventivas a que se refiere el artículo 82.3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Con respecto al análisis de impactos, señala la memoria, en primer lugar, que la norma proyectada no tiene impacto presupuestario, "puesto que no prevé ninguna modificación de los recursos presupuestados que son los que marcan el límite máximo de gasto". Argumenta que las actividades preventivas de las mutuas se realizan con cargo a los recursos financieros del sistema de Seguridad Social, en concreto, con cargo a las cotizaciones sociales que se destinan a la prevención de las contingencias profesionales.

Considera, en segundo lugar, que el Real Decreto tendrá un impacto nulo en materia de género, en la familia, en la infancia y en la adolescencia, y que será favorable a las pequeñas y medianas empresas.

SEGUNDO. Contenido del expediente

A. El texto del proyecto de Real Decreto (del que constan dos versiones, una de 4 de julio de 2017 y otra de abril de 2018) y su memoria, han sido sometidos a la consideración de los interlocutores sociales (I), de la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo (II), de las comunidades autónomas (III), así como de diversos órganos y entidades del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (IV):

I. La Unión General de Trabajadores formuló alegaciones el 17 de octubre de 2017 instando, entre otras cosas, a que el proyecto recogiera una mayor participación de las organizaciones sindicales en la determinación anual de actividades preventivas. Comisiones Obreras y la Confederación Estatal de Organizaciones Empresariales (CEOE) y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME) remitieron sus respectivos escritos el 18 de octubre de 2017.

II. La Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo formuló observaciones al texto del proyecto con un escrito fechado el 17 de octubre de 2017 en el que, fundamentalmente, realiza algunas sugerencias en sentido muy similar a las formuladas por la CEPYME. De entre las principales, destacan: (i) las realizadas a la información sobre el servicio "Prevención 10" -con la finalidad de que se ponga también en conocimiento a los trabajadores autónomos así como a poder ofrecer la capacitación obligatoria a aquellos empresarios que decidan asumir la prevención en la empresa-; (ii) las orientadas a incluir un nuevo programa de control y de reducción de la siniestralidad en las empresas y de promoción de la salud, así como nuevas actuaciones a desarrollar por las mutuas, en particular, orientadas a la readaptación profesional.

(iii) Considera la asociación insuficiente el presupuesto de financiación fijado en un límite máximo del 1% de las cuotas efectivamente cobradas por contingencias profesionales del último ejercicio liquidado previo al plan de actividades preventivas, y propone que el abanico destinado, dentro de las disponibilidades presupuestarias que se les autorice, se fije entre un 0,7% y un 2% de los ingresos por cuotas.

III. Las Comunidades Autónomas de Andalucía, Aragón, Asturias, Illes Balears, Castilla-La Mancha, País Vasco, Navarra, Valencia, Extremadura y Castilla y León remitieron de forma conjunta -a través del Director General de la Comunidad de Madrid- el 2 de febrero de 2018 un escrito de alegaciones dirigido al Director General de Ordenación de la Seguridad Social en el que fundamentalmente solicitaban que se habilitara el oportuno trámite de consulta a las CC. AA. Se instaba a la incorporación de una propuesta organizativa consistente en dar traslado a las CC. AA del Plan anual de actuaciones preventivas para "su coordinación, integración y planificación conjunta, bien en comisiones específicas de coordinación a crear en todas las CC. AA con la Seguridad Social o bien en los órganos tripartitos de participación en materia preventiva ya existentes en las CC. AA". Se congratulaba el informe de que, con fecha 12 de enero de 2018, se reunieran doce directores generales de trabajo responsables en materia de prevención de riesgos laborales de las comunidades autónomas, en el Pleno de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud.

En contestación a ello, el 15 de marzo de 2018, el Director General de Ordenación de la Seguridad Social remitió un correo a todas las comunidades autónomas trasladándoles la voluntad de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de ser "sumamente escrupuloso y respetuoso con el reparto de competencias que recoge la Constitución y que, en ningún caso y bajo ninguna circunstancia, este proyecto afecta en modo alguno a las competencias que ostentan las CC. AA." La memoria final entendía que no debía concederse audiencia directa a las comunidades autónomas por tratarse de una materia de competencia exclusiva del Estado.

IV. La Intervención General de la Seguridad Social informó, con fecha 24 de julio de 2017, realizando algunas observaciones de entre las que destacan: (i) la inclusión entre los posibles beneficiarios de las actividades preventivas a los trabajadores dependientes de las empresas que voluntariamente colaboren en la gestión de la Seguridad Social, (ii) especificar a qué concepto de ingresos se hace referencia en el proyectado artículo 4.1 y aclarar de forma expresa en el articulado que las funciones de tutela y dirección de las mutuas le corresponden a la Secretaría de Estado de la Seguridad Social.

El Instituto Nacional de la Seguridad Social informó el 13 de julio de 2017, y el Instituto Social de la Marina realizó contestación electrónica el 6 de julio de 2017. La Dirección General de Empleo realizó observaciones fundamentalmente orientadas a evitar la confusión entre las actividades asistenciales preventivas de la Seguridad Social y la actividad preventiva que las empresas han de realizar de manera obligatoria en cumplimiento de la Ley de Prevención de Riesgos Laborales. El Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo informó el 6 de julio de 2017 recomendando incorporar entre las actividades de asesoramiento contempladas en el proyectado artículo 2, apartado 1.b), la difusión del servicio "prevención10.es".

La Secretaría de Estado de la Seguridad Social, la Secretaría General de Inmigración y Emigración, la Subdirección General de Ordenación e Impugnaciones de la TGSS y la Gerencia de Informática de la Seguridad Social dieron acuse de recibo a la recepción del proyecto sin formular alegaciones.

El 13 de julio de 2017 informó la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social. Además de incorporar una serie de observaciones al texto del proyecto, insistía en que la norma proyectada responde a las exigencias de la Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional 198/2015, de 24 de septiembre, subrayando que las funciones que se regulan son meramente de asesoramiento y apoyo a empresas, no de ejecución -que corresponden a las comunidades autónomas-, y que la utilización de este servicio no determina la realización de actos administrativos de gestión en esta materia.

B. Al amparo de lo previsto en el artículo 25.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ha informado la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales.

Señala este informe, en primer lugar, que el proyecto no se ve afectado de manera específica por las previsiones de la Ley 29/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Analiza, en segundo lugar, el proyecto desde el punto de vista de su adecuación al orden de distribución de competencias, para concluir que la norma proyectada no plantea problemas por encuadrarse la regulación, con carácter prevalente, en el título competencial previsto en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución, en cuanto que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el régimen económico de la Seguridad Social. Realiza, en última instancia, una observación a la disposición final primera proyectada, con la finalidad de que se suprima la referencia que se realizaba al carácter de "legislación básica" del proyecto por entender que el título prevalente es el relativo a la competencia exclusiva del Estado sobre el régimen económico de la Seguridad Social.

C. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social emitió un informe inicial el 6 de noviembre de 2017 en el que analizaba la oportunidad de la norma, su objeto y finalidad, la habilitación normativa, el contenido y la tramitación seguida. Realizaba dos observaciones de tipo formal al último párrafo del preámbulo, a la necesidad de numerar los párrafos del artículo 3 y a la memoria del análisis de impacto normativo. A la vista de las observaciones recibidas a lo largo de la tramitación, se elaboró un nuevo informe, fechado el 19 de abril de 2018, en el que se contestaba a algunas observaciones formuladas, aceptándose la mayor parte.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue sometido al Consejo de Estado para dictamen.

I

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las actividades preventivas de la acción protectora de la Seguridad Social a realizar por las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo prevenido en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, según el cual la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

II

Procede analizar a continuación si el proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

1. Con el texto proyectado se acompaña una memoria del análisis de impacto normativo (artículo 26.3 de la Ley del Gobierno), que se ha formulado con carácter abreviado porque de la norma no se deriva un impacto económico ni sobre la competencia. La memoria considera que la norma no conlleva cargas administrativas y que está eminentemente orientada a las pequeñas y medianas empresas, sobre las que opera un impacto positivo.

Con la finalidad de garantizar el acierto y la legalidad del proyecto, se ha recabado informe de la Intervención General de la Seguridad Social, del Instituto Nacional de la Seguridad Social, del Instituto Social de la Marina, del Instituto Nacional de Seguridad, Salud y Bienestar en el Trabajo, O.A, M.P., de la Dirección General de Empleo, la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, de la Secretaría General de Inmigración y Emigración, de la Subdirección General de Ordenación e Impugnaciones de la TGSS, de la Gerencia de Informática de la Seguridad Social, de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo y de la Dirección del Servicio Jurídico de la Administración de la Seguridad Social.

Al amparo de lo previsto en el artículo 25.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, ha informado la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales. En este mismo informe se concluyó que el proyecto no se ve afectado de manera específica por las previsiones de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado.

El texto del proyecto fue publicado en trámite de audiencia en la página web del Ministerio de Empleo y Seguridad Social entre los días 25 de septiembre y 17 de octubre (ambos inclusive). Han sido oídas aquellas asociaciones cuyos derechos o intereses legítimos pueden resultar afectados por la norma proyectada y cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición. Así, el proyecto ha sido sometido a consulta directa de los agentes sociales (UGT, CC. OO; CEOE y CEPYME) y de la Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo (AMAT). Se ha cumplimentado el trámite de consulta pública, realizada en la página web del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, entre los días 17 de febrero y 4 de marzo de 2017.

Ha sido emitido el correspondiente informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social de conformidad con lo previsto en el artículo 26.5, párrafo tercero, de la Ley del Gobierno, que señala:

"En todo caso, los anteproyectos de ley, los proyectos de real decreto legislativo y los proyectos de disposiciones reglamentarias, deberán ser informados por la Secretaría General Técnica del Ministerio o Ministerios proponentes".

2. En líneas generales, el proyecto sometido a consulta ha sido tramitado conforme a las exigencias establecidas en la Ley del Gobierno. Conviene, no obstante, realizar dos observaciones.

De una parte, se echa en falta un análisis más detallado del impacto de la norma, fundamentalmente en materia de género, sobre la familia y sobre la pequeña y la mediana empresa.

En materia de género, señala la memoria que la norma tendrá un impacto nulo cuando, sin embargo, el proyectado artículo 2.3 prevé expresamente que todas las actuaciones a desarrollar por las mutuas en la planificación de sus actividades preventivas se desarrollarán y ejecutarán teniendo en cuenta la perspectiva de género. Del espíritu de la norma se infiere que las actividades preventivas que realizan las mutuas variarán en función del destinatario; factores como los índices de siniestralidad laboral, la peligrosidad o la mayor o menor presencia femenina en uno u otro sector serán necesariamente tenidos en cuenta a la hora de planificar la acción protectora (en cuanto a sus criterios, contenido y orden de preferencias) pues, se recuerda que el objetivo de esta es precisamente reducir los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales (contingencias que varían en función del ámbito, empresa o sector, la edad y, en muchos casos, el sexo) y en el que pudiera tener encaje la obligación de transversalidad.

Señala el proyectado artículo 2 que las actividades preventivas de la acción protectora de la Seguridad Social "se orientarán preferentemente a coadyuvar en las pequeñas empresas, así como en las empresas y sectores con mayores indicadores de siniestralidad, a la mejor incardinación en los planes y programas preventivos de las distintas administraciones competentes; al desarrollo de la i+D+i ...".

A pesar del carácter abreviado de la memoria, entiende este Consejo de Estado que, dada la incidencia de la norma sobre las pymes, y teniendo en cuenta lo previsto en el artículo 26.3.d) de la Ley del Gobierno, la práctica del test Pyme de la Comisión Europea y el hecho de que constituyan el 90% del entramado empresarial español, hubiera sido más que aconsejable incorporar un análisis detallado sobre la incidencia de la norma en las pymes, situación actual, indicadores de siniestralidad por ámbitos, empresas o sectores, etc. Se trata de identificar, en particular, la incidencia diferencial en las empresas en funcio´n de su taman~o.

De otra parte, se ha constatado que el proyecto fue sometido a trámite de audiencia mediante su publicación en la web del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Asimismo, se dio consulta directa a los interlocutores sociales y a la AMAT.

Las Comunidades de Andalucía, Aragón, Asturias, Illes Balears, Castilla-La Mancha, País Vasco, Navarra, Valencia, Extremadura y Castilla y León expresaron, en su escrito de 2 de febrero de 2018, su voluntad de que se abriera un plazo de consulta directa, a lo que, desde el departamento consultante, se contestó negativamente. Actualmente, la mayor parte de las comunidades autónomas ha asumido las correspondientes competencias en esta materia.

Atendiendo fundamentalmente a la conflictividad en lo que respecta al reparto de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas en materia de prevención de riesgos laborales como ejecución de la legislación laboral, y a la luz de la interpretación que sentó la Sentencia 7/2016, de 21 de enero, del Tribunal Constitucional en esta materia, entiende el Consejo de Estado que hubiera debido remitirse el proyecto a las comunidades autónomas con la finalidad de que todas pudieran formular alegaciones. Cierto es que este trámite se podría entender de facto realizado porque el proyecto fue objeto de publicación en la web del Ministerio y sometido al Pleno de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, donde estaban presentes doce directores generales autonómicos que formularon observaciones a través de la Consejería de Economía, Empleo y Hacienda de la Comunidad de Madrid. Sin embargo, también es cierto que a este escrito de alegaciones, dio respuesta, a su vez, el correo electrónico que, con fecha 15 de marzo de 2018, remitió el Director General de Ordenación de la Seguridad Social, trasladándoles la voluntad de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social de ser respetuosa con las competencias de las comunidades autónomas en la materia. Ahora bien, precisamente, la mejor forma de mostrarse respetuoso con tales competencias hubiera sido dar audiencia de forma directa a las comunidades autónomas y realizar una valoración detallada de las observaciones que en este trámite se pudieran realizar.

III

1. El proyecto se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado sobre la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social prevista en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución.

Señala al efecto la proyectada disposición final primera:

"Este real decreto se dicta al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.17.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre el régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas".

A la cuestión competencial se refieren también el preámbulo y la parte articulada del proyecto. Por una parte, el preámbulo señala que la norma establece "las bases, el contenido mínimo de esta prestación y su planificación" y que da cumplimiento a la Sentencia del Tribunal Constitucional 7/2016, de 21 de enero -en la que estimó un conflicto positivo de competencias (n.º 5.107/2013) planteado por la Generalidad de Cataluña contra el apartado noveno de la Resolución de 13 de mayo de 2013, de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social, por la que se establecía el plan general de actividades preventivas de la Seguridad Social, a aplicar por las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social en la planificación de sus actividades para el año 2013, por considerarla de rango insuficiente-. Por otra, el proyectado artículo 6 -relativo a la coordinación con las comunidades autónomas- prevé que las actividades preventivas relacionadas en el artículo 2.2 tienen la consideración de básicas "por lo que serán objeto de aplicación por las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social en todo el territorio nacional".

Teniendo en cuenta los antecedentes de conflictividad competencial entre administraciones territoriales y la importancia de la materia, entiende el Consejo de Estado pertinente realizar una serie de consideraciones respecto al título competencial, al rango y al carácter básico de la disposición proyectada.

La Constitución Española atribuye al Estado competencia exclusiva sobre la legislación laboral "sin perjuicio de su ejecución por órganos de las comunidades autónomas" (artículo 149.1.7.ª) y sobre la legislación básica y el régimen económico de la Seguridad Social, "sin perjuicio de la ejecución de sus servicios por las comunidades autónomas" (149.1.17.ª). En el desarrollo normativo que realiza el proyecto ha de entenderse que concurren los dos títulos competenciales, resultando prevalente este último.

El deslinde competencial de la previsión 7.ª del artículo 149.1 ha sido perfilado por el Tribunal Constitucional desde la STC 33/1081, de 5 de noviembre, señalando que la Constitución "atribuye al Estado la ordenación general de la materia laboral, sin que ningún espacio de regulación externa les quede a las comunidades autónomas, las cuales únicamente pueden disponer de una competencia de mera ejecución de la normación estatal, que incluye la emanación de reglamentos internos de organización de los servicios necesarios y de regulación de la propia competencia funcional de ejecución y, en general, el desarrollo del conjunto de actuaciones preciso para la puesta en práctica de la normativa reguladora del conjunto del sistema de relaciones laborales, así como la potestad sancionadora en la materia" (STC 88/2014, FJ 3)". La expresión legislación "ha de ser entendida en sentido material, sea cual fuere el rango formal de las normas y comprendiendo por tanto, no sólo las leyes, sino también los reglamentos".

Dentro del contenido propio de la materia laboral, a los efectos del artículo 149.1.7.ª de la CE el Tribunal Constitucional entiende subsumido el subsector de la seguridad e higiene en el trabajo (STC 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 11). Ahora bien, hay que recordar que el artículo 80.2.a) de la LGSS, incluye en el ámbito de la colaboración en la gestión de la Seguridad Social que desarrollan las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, las actividades de prevención. Este servicio o asistencia objeto de la colaboración forma parte de la acción protectora de la Seguridad Social y está sujeto al régimen establecido en el texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y a sus normas de aplicación y desarrollo (artículo 82 de la LGSS).

Por su parte, el artículo 165.1.d) del Estatuto de Autonomía de Cataluña prevé que "corresponde a la Generalitat, en materia de seguridad social, respetando los principios de unidad económico- patrimonial y solidaridad financiera de la Seguridad Social, la competencia compartida, que incluye: (...) d) ... la coordinación de las actividades de prevención de riesgos laborales que desarrollen en Cataluña las mutuas de accidentes de trabajo" que comprende, tal y como dispone el art. 111 del Estatuto de Autonomía, "la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado".

El carácter de competencia compartida implica que sobre ese mismo objeto jurídico recaen también las competencias atribuidas al Estado en la materia, pues, en palabras del Tribunal Constitucional, estamos ante una "competencia compartida que, como resulta de nuestra doctrina, no limita el pleno desenvolvimiento de las competencias estatales con las que se relaciona" (STC 213/2013, de 19 de diciembre, FJ 3). Se produce así una coexistencia, entre el Estado y la Comunidad Autónoma, en el ejercicio de las funciones de coordinación de las actividades de prevención de riesgos laborales, debiendo en todo caso las comunidades autónomas respetar las bases establecidas por el Estado.

Desde una perspectiva formal, hay que partir de que en las materias de competencia compartida en las que, como ocurre en este caso, corresponde al Estado el establecimiento de las normas básicas, y a las comunidades autónomas, el desarrollo normativo y la ejecución de dichas bases, la fijación de las bases debe hacerse con el soporte de la ley formal siempre que sea posible, o, en todo caso, a través de norma reglamentaria del Gobierno que regule los aspectos centrales del régimen jurídico de la materia correspondiente.

En este sentido, el máximo intérprete de la Constitución ha señalado en ocasiones que la planificación de las actividades preventivas no tiene naturaleza ejecutiva, sino legislativa (de desarrollo) y, en consecuencia, para considerarla conforme al orden competencial debe tener carácter de básico desde una perspectiva material y formal. Así razonaba la STC 175/2003, de 30 de septiembre, en su fundamento jurídico 4.º, "como excepción al principio de ley formal, el Gobierno puede hacer uso de la potestad reglamentaria, para regular por Decreto alguno de los preceptos básicos de una materia, cuando resulten, por la competencia de ésta, complemento necesario para garantizar el fin a que responde la competencia sobre las bases". En definitiva, se ha aceptado que las normas básicas sean de rango reglamentario siempre que tengan conexión clara con una norma legal -en este caso, la LGSS- y que la remisión a la norma reglamentaria se justifique por la naturaleza de la materia.

La insuficiencia de rango fue precisamente el motivo por el que el Tribunal Constitucional estimó el conflicto positivo de competencia planteado por la Generalidad de Cataluña contra la Resolución de 13 de mayo de 2013 de la Secretaría de Estado de la Seguridad Social.

Desde una perspectiva material, el Alto Tribunal consideró que el apartado noveno de la citada resolución invadía competencias de la Generalidad de Cataluña. La resolución solo permitía a las comunidades autónomas establecer particularidades en los programas que la propia resolución enumeraba, respetando en todo caso los destinatarios, actividades, criterios y objetivos de los mismos. Esta regla, a juicio de la Generalidad de Cataluña, excedía de la reserva competencial prevista en el artículo 149.1.17ª de la CE y vulneraba la competencia establecida en el artículo 165 del EAC, que atribuye a la Generalidad la competencia compartida sobre Seguridad Social, incluyendo de forma específica la coordinación de las actividades de prevención de riesgos laborales que desarrollen en Cataluña las mutuas de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales.

Con estos antecedentes y ante la previsible litigiosidad que la aprobación del proyecto puede provocar, el Consejo de Estado considera que debe analizarse si este respeta el reparto constitucional de competencias en la materia.

Desde una perspectiva formal, el proyecto sometido a consulta desarrolla el contenido del artículo 82.3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y su rango -real decreto- es adecuado. De acuerdo con el citado artículo 82: "Las actividades preventivas de la acción protectora de la Seguridad Social son prestaciones asistenciales a favor de los empresarios asociados y de sus trabajadores dependientes, así como de los trabajadores por cuenta propia adheridos, que no generan derechos subjetivos, dirigidas a asistir a los mismos en el control y, en su caso, reducción de los accidentes de trabajo y de las enfermedades profesionales de la Seguridad Social. También comprenderán actividades de asesoramiento a las empresas asociadas y a los trabajadores autónomos al objeto de que adapten sus puestos de trabajo y estructuras para la recolocación de los trabajadores accidentados o con patologías de origen profesional, así como actividades de investigación, desarrollo e innovación a realizar directamente por las mutuas, dirigidas a la reducción de las contingencias profesionales de la Seguridad Social".

Desde una perspectiva material, la determinación de una prestación de la Seguridad Social constituye, según reiterada doctrina del Tribunal Constitucional, "una norma básica que corresponde establecer al Estado ex artículo 149.1.17ª de la CE y debe hacerlo de forma unitaria para todos los sujetos comprendidos dentro de su ámbito de cobertura " (STC 40/2014, de 11 de marzo). En coherencia con ello, el proyectado artículo 6 -relativo a la coordinación con las comunidades autónomas- prevé que las actividades preventivas relacionadas tendrán la consideración de básicas, "por lo que serán objeto de aplicación por las mutuas en todo el territorio nacional", lo que no excluye, sino que por el contrario implica -según prevé expresamente el citado artículo 6-, que aquellas comunidades autónomas que ostenten competencia compartida de ejecución en la materia puedan comunicar al órgano de tutela de las mutuas las actividades que consideren que deben desarrollarse en sus respectivos ámbitos competenciales para que se incorporen a la planificación de las actividades preventivas de la Seguridad Social.

2. Una vez fijadas las condiciones generales a través de una norma reglamentaria con carácter básico, se ha entendido que el contenido de las actividades de prevención de riesgos laborales a realizar por las mutuas debe concretarse periódicamente por su carácter, precisamente, preventivo, lo que exige valorar las circunstancias concretas existentes en cada momento.

Para dar respuesta a esta necesidad de concreción, el artículo 82.3 de la Ley General de la Seguridad Social atribuye al órgano de dirección y tutela de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, dependiente del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, la competencia para "establecer la planificación periódica de las actividades preventivas de la Seguridad Social que desarrollarán aquéllas, sus criterios, contenido y orden de preferencias, así como tutelar su desarrollo y evaluar su eficacia y eficiencia. Las Comunidades Autónomas que ostenten competencia de ejecución compartida en materia de actividades de prevención de riesgos laborales y, sin perjuicio de lo establecido en sus respectivos estatutos de autonomía, podrán comunicar al órgano de tutela de las mutuas las actividades que consideren que deban desarrollarse en sus respectivos ámbitos territoriales para que se incorporen a la planificación de las actividades preventivas de la Seguridad Social".

En cumplimiento con lo establecido en la Ley, el proyecto desarrolla las condiciones que anualmente -y atendiendo a la coyuntura del momento- deberá tener en cuenta el órgano de tutela para planificar las actividades preventivas que realizan las mutuas. Así, el proyectado artículo 4.2, puesto en relación con la disposición final segunda, atribuye al órgano de tutela (la Secretaría de Estado de la Seguridad Social) la competencia para determinar anualmente las actividades de prevención "lo que incluye la asignación de las prioridades en su ejecución, teniendo en cuenta los ámbitos, empresas y/o sectores donde sea preciso actuar cada año en materia de prevención; la tutela del desarrollo de tales actividades y la evaluación de su eficacia y eficiencia, así como la determinación anual del porcentaje de sus ingresos por las cuotas relativas a las contingencias profesionales que podrán dedicar a la realización de las actividades antes mencionadas". El órgano de tutela, en la ejecución anual de las previsiones de la norma proyectada, podrá determinar las actuaciones a realizar en función de las necesidades preventivas de determinadas áreas, sectores o empresas en las que se haya incrementado la siniestralidad.

En consecuencia, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 82.3, segundo párrafo, de la LGSS, desarrollado en el proyectado artículo 4.2, la Secretaría de Estado de la Seguridad Social como órgano de dirección y de tutela de las mutuas, y previa consulta de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas, determinará anualmente las actividades de prevención. Tal y como se prevé en el citado párrafo del apartado 3 del artículo 82 de la Ley General de la Seguridad Social, el proyectado artículo 6.2 establece que las comunidades autónomas con competencia compartida de ejecución en materia de prevención de riesgos laborales podrán comunicar al órgano de tutela de las mutuas las actividades que consideren que deban desarrollarse en sus respectivos ámbitos territoriales, para que se incorporen a la planificación de las actividades preventivas de la Seguridad Social. Esta comunicación se entenderá realizada con la puesta en conocimiento al órgano de dirección y tutela de las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social de la norma autonómica donde se determinen las actividades que las comunidades autónomas con competencia de ejecución compartida consideren que deban desarrollarse en sus respectivos ámbitos territoriales.

IV

El objeto de la norma proyectada es, pues, la regulación de las actividades preventivas de la acción protectora de la Seguridad Social a realizar por las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social, en desarrollo de lo previsto en el artículo 82.3 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social.

Las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social son, según el artículo 80 de la Ley General de la Seguridad Social (texto refundido aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre), "asociaciones privadas de empresarios" (cuyos asociados asumen responsabilidad mancomunada en los supuestos y con el alcance establecidos en esa ley -y, en particular, en su artículo 100-) que tienen por objeto el desarrollo, entre otras actividades, de la gestión de la asistencia sanitaria comprendida en la protección de las contingencias de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales de la Seguridad Social.

Las mutuas colaboradoras, constituidas como entidades de asociación libre, se han ido adaptando a la evolución y ampliando su protección con la finalidad de prestar asistencia y cobertura económica derivadas de accidentes de trabajo o enfermedades profesionales sufridos por los trabajadores protegidos. Estas entidades colaboradoras con la Seguridad Social adquirieron un papel protagonista en la década de los 90 del siglo XX, aunando labores preventivas y reparadoras, fundamentalmente, con la aprobación de la Directiva Marco 89/391/CEE, relativa a la aplicación de las medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo, transpuesta a nuestro ordenamiento por la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales. El carácter privado de las mutuas y su colaboración con la gestión pública determinó a la larga que en el ejercicio de su actividad preventiva surgiera una cierta confusión de sus fuentes de financiación. Los recursos se destinaron indistintamente a ambas actividades preventivas: los ingresos se dedicaban a recursos propios; y los gastos, a cuotas; y a la postre, esta confusión generó que el patrimonio único de la Seguridad Social asumiera costes privados. Esta situación determinó una reforma del sistema que se operó fundamentalmente a través del Real Decreto 688/2005, de 10 de junio (que fue objeto de reforma a través del Real Decreto 38/2010, de 15 de enero), que concedía a las mutuas la posibilidad de realizar una suerte de gestión indirecta de la actividad de prevención, mediante la cesión de tal actividad a una denominada sociedad de prevención que para la dispensación de estos servicios requería de autorización del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.

Pues bien, el proyecto da precisamente regulación a las actuaciones a desarrollar por las mutuas en la planificación de dichas actividades preventivas. Las mutuas llevarán a cabo actividades de asesoramiento, control, reducción de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales, así como actividades de investigación, desarrollo e innovación para la reducción de contingencias profesionales. Estas actividades preventivas serán anualmente establecidas por la Secretaría de Estado de Seguridad Social, previa consulta a las organizaciones sindicales y empresariales. Las comunidades autónomas que ostentan competencia de ejecución compartida en materia de prevención de riesgos laborales podrán comunicar al órgano de tutela de las mutuas las actividades que consideren que deben desarrollarse en sus respectivos ámbitos territoriales.

Las actividades preventivas se financiarán con cargo a las cuotas de contingencias profesionales, tienen la consideración de prestaciones asistenciales, no generan derechos subjetivos para sus destinatarios y sus beneficiarios no quedan en ningún caso eximidos del cumplimiento de sus obligaciones en materia de prevención de riesgos laborales. En ningún caso las actividades preventivas a realizar por las mutuas podrán suponer la sustitución para las empresas en el cumplimiento de las obligaciones establecidas en la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales.

La nueva regulación viene a sustituir las previsiones contenidas en los artículos 1.1.a), 2 y 3 de la Orden TAS/3623/2006, de 28 de noviembre, -por la que se regulan las actividades preventivas en el ámbito de la Seguridad Social y la financiación para la Prevención de Riesgos Laborales-, que se referían, respectivamente, a las actividades preventivas a desarrollar en el ámbito de la Seguridad Social, a sus destinatarios y a su financiación, planificación y desarrollo y que la proyectada disposición derogatoria única deroga expresamente. Esta orden no fue dictaminada por el Consejo de Estado, a pesar de dar desarrollo a un precepto legal. El proyecto asume en buena parte el contenido de la citada orden para regular la materia y asegurar su naturaleza de norma básica a la luz de la Sentencia 7/2016, de 21 de enero, del Tribunal Constitucional.

V

1. En líneas generales, el Consejo de Estado realiza una valoración positiva sobre la iniciativa ahora informada, que trata de dar desarrollo al artículo 82 de la Ley General de la Seguridad Social de forma coherente con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional en la materia: la norma proyectada ostenta un rango adecuado y deja a la resolución anual del órgano de dirección y tutela de las mutuas la aplicación del mismo, atendiendo a la coyuntura imperante en cada momento y teniendo en cuenta al mismo tiempo las propuestas que hayan realizado respecto a su territorio las comunidades autónomas.

Sin embargo, se entiende que la norma proyectada debería dar respuesta a determinadas cuestiones, no difiriendo su concreción -más allá de lo coyuntural- a la competencia de instrucción de la Secretaría de Estado de Seguridad Social, órgano de dirección y tutela por determinación legal. Debiera, en aras de la consecución de tal objetivo, realizarse un mayor ejercicio de concreción del porcentaje de ingresos a destinar a la financiación de las actividades preventivas en el proyectado artículo 4 (apartado 1). En el mismo artículo (apartado 2), podrían recogerse las pautas y los criterios que se han de aplicar y, en su caso, los informes que debe recabar el órgano de tutela para la aprobación de la resolución anual, que deberá, por cierto, ser objeto de publicación oficial (aspecto que no se recoge en la norma proyectada). Convendría también precisar la forma en la que el Instituto Nacional de Seguridad, Salud y Bienestar en el Trabajo, O. A., M. P. prestará la asistencia técnica y la colaboración necesaria en la elaboración de la determinación anual de las actividades que regula el artículo 2.

Se debería especificar el contenido que se ha de incorporar a los planes de actividades preventivas de las mutuas y que deberán ser objeto de aprobación por el órgano de tutela (proyectado artículo 5.1) y fijar el plazo en el que se deberán presentar (artículo 5.2). Se debe precisar qué se entiende por "información detallada sobre la aplicación del plan", esa suerte de memoria anual que han de remitir las mutuas al órgano de tutela para acreditar el desarrollo del plan de actividades preventivas durante el ejercicio anterior. Convendría también establecer un plazo o algún límite temporal al acto de aprobación de las memorias de las mutuas con la finalidad de que el órgano de dirección y de tutela se adecúe al mismo (proyectado artículo 5.3 in fine).

2. Así mismo, y con la finalidad de mejorar la regulación y hacerla más comprensible y coherente, el Consejo de Estado formula alguna sugerencia adicional.

Preámbulo

La primera se refiere a la sistematización del preámbulo de la disposición. De acuerdo con la Directriz nº 12 de técnica normativa, la parte expositiva cumplirá la función de describir el contenido de la disposición, indicando su objeto y finalidad, sus antecedentes y las competencias y habilitaciones en cuyo ejercicio se dicta. Si es preciso, resumirá sucintamente el contenido de la disposición, a fin de lograr una mejor comprensión del texto, pero no contendrá partes del texto del articulado. Se evitarán las exhortaciones, las declaraciones didácticas o laudatorias u otras análogas. En concreto, este preámbulo justifica de forma suficiente su adecuación a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad y seguridad jurídica en aplicación de lo previsto en el artículo 129 de la Ley 39/2015.

Con carácter general, el proyecto cumple con el objeto de toda parte expositiva, si bien es largo y en ocasiones resulta reiterativo.

Por razones sistemáticas, también en el preámbulo, se recomienda unificar la habilitación conferida al Gobierno y así, se debería trasladar el contenido de los párrafos nº 12 y nº 18 a continuación del nº 7, facilitando la lectura sucesiva y encadenada de la habilitación y rango.

Articulado

Observa el Consejo de Estado una excesiva utilización de remisiones tanto externas como internas. De conformidad con las Directrices de técnica normativa, las remisiones se utilizarán cuando simplifiquen (n.º 65) y, en todo caso, se recomienda que no proliferen (n.º 64) y que no sean genéricas (n.º 67). En una norma de siete artículos que se dicta en desarrollo de las previsiones contenidas en el artículo 82.3 de la Ley General de la Seguridad Social, las remisiones a este artículo se cuentan por cinco (artículos 1.1,1.2, 3.1, 4.2 y 6.2), no siendo, sin embargo, las únicas remisiones a la Ley General de la Seguridad Social. Entiende este Consejo que algunas resultan innecesarias y que podrían obviarse y, como mínimo, revisarse, ya que adolecen de algunas incorrecciones.

Se sugiere la supresión de los apartados 4 y 5 del proyectado artículo 2 en su redacción actual. Se trata de dos remisiones a todas luces innecesarias; una interna -por la que "4. El desarrollo de las actividades preventivas mencionadas se llevará a cabo en los términos que se señalan en los artículos siguientes"- y otra externa -5". A la Intervención General de la Seguridad Social le corresponderán las competencias establecidas en su normativa de aplicación"-. Como mucho, si lo que se pretende con el apartado 5 es señalar que la Intervención General de la Seguridad Social ostenta competencias de control interno y financiero sobre las actividades preventivas realizadas por las mutuas, en cuanto entidades colaboradoras o con respecto al cumplimiento del plan anual que establezca el órgano de tutela, se deberá explicar expresamente y realizar la remisión explicita a la norma que resulte de aplicación.

En el artículo 3, apartados 1 y 2, debería realizarse un esfuerzo de concreción mayor en las dos remisiones que, en bloque, se hacen a los artículos 80.2 a) y 102.1.a) del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social para referirse a los trabajadores por cuenta propia adheridos y a los trabajadores dependientes de las empresas que colaboren en la gestión que podrán ser beneficiarios de la acción preventiva regulada. La norma proyectada es el instrumento normativo adecuado para hacer referencia precisamente a las condiciones y a los términos en los que estas dos categorías podrán adquirir la condición de beneficiarios de acuerdo con la Ley. Se recuerda que cuando la remisión resulte inevitable, esta no se limitará a indicar un determinado apartado de un artículo, sino que se deberá incluir una mención conceptual que facilite su comprensión; es decir, la remisión no debe realizarse genéricamente a las disposiciones, sino, en lo posible, a su contenido textual, para que el principio de seguridad jurídica no se resienta.

Disposiciones finales

De conformidad con lo previsto en la Directriz de técnica normativa n.º 43 respecto de las llamadas "disposiciones tipo", debería incorporarse una disposición final en la que se señalara el carácter básico de la norma. El proyecto contaría así con cuatro disposiciones finales en vez de tres.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter a la aprobación del Consejo de Ministros el proyecto de Real Decreto por el que se regulan las actividades preventivas de la acción protectora de la Seguridad Social a realizar por las mutuas colaboradoras con la Seguridad Social."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más oportuno.

Madrid, 7 de junio de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE TRABAJO, MIGRACIONES Y SEGURIDAD SOCIAL.