Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 5 de abril de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de Productores de Productos (REPP), remitido por V. E. en consulta, con carácter urgente, el día 15 de marzo de 2018.

De antecedentes resulta:

Primero.- Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto, elaborado por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, dependiente de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, por el que se adoptan medidas sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y se crea el Registro de Productores de Productos.

Tal proyecto consta, en su versión final, fechada el 27 de febrero de 2018, de un preámbulo, diez artículos, cuatro disposiciones adicionales, una disposición derogatoria, cuatro disposiciones finales y dos anexos.

El preámbulo comienza recordando que la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, se adoptó para prevenir o reducir el impacto en el medio ambiente de los envases y de sus residuos y fue incorporada al ordenamiento jurídico interno en virtud de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, y del Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para su desarrollo y ejecución.

Recuerda también el preámbulo que las bolsas de plástico tienen la consideración de envases de acuerdo con lo dispuesto en la citada Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, aunque dicha norma carecía en su redacción primitiva de disposiciones específicas sobre el consumo de este tipo de envases, siendo así que, según sigue explicando, los actuales niveles de consumo de bolsas de plástico (que producen unos altos niveles de residuos dispersos), suponen un uso ineficaz de los recursos, siendo previsible que aumenten si no se toman las medidas adecuadas. Añade que las bolsas de plástico dispersas provocan contaminación en el medio ambiente y agravan el problema generalizado de la presencia de residuos en las masas de agua, lo que supone una amenaza para los ecosistemas acuáticos a nivel mundial; y, específicamente, las bolsas de plástico con un espesor de menos de 50 micras (denominadas "bolsas de plástico ligeras"), que representan la inmensa mayoría del número total de bolsas de plástico consumidas en el seno de la Unión Europea, se reutilizan con menor frecuencia que las bolsas más gruesas, debido a que se convierten en residuos más rápidamente y tienden a dispersarse como basura con mayor frecuencia debido a su reducido peso.

Precisamente por ello, la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, ha modificado la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras. En particular, introduce las siguientes novedades principales: a) los Estados miembros han de adoptar medidas con el fin de reducir en su territorio de forma sostenida el consumo de bolsas de plástico ligeras, a cuyo efecto se les confieren varias opciones entre las que se incluye el establecimiento de objetivos nacionales de reducción, la introducción de instrumentos económicos así como, en su caso, las restricciones a su comercialización, siempre que estas restricciones sean proporcionadas y no discriminatorias; y b) dichas medidas podrán variar, dependiendo de la incidencia en el medio ambiente de las bolsas de plástico ligeras cuando se valorizan o se desechan, de sus propiedades a efectos de compostaje, de su durabilidad o del uso específico previsto.

En cualquier caso, los Estados miembros deberán establecer al menos una de las siguientes medidas: a) la adopción de medidas que garanticen que el nivel de consumo anual no supera las 90 bolsas de plástico ligeras por persona a más tardar el 31 de diciembre de 2019, y 40 bolsas de plástico ligeras por persona a más tardar el 31 de diciembre de 2025, o un objetivo equivalente expresado en peso; b) la adopción de instrumentos que garanticen que, a más tardar el 31 de diciembre de 2018, no se entreguen gratuitamente bolsas de plástico ligeras en los puntos de venta de mercancías o productos, a menos que se apliquen instrumentos igualmente eficaces.

La Directiva permite que los Estados miembros excluyan de estas medidas las bolsas de menos de 15 micras de espesor, usadas por motivos de higiene o para evitar las pérdidas de alimentos, y que, a partir del 27 de mayo de 2018, los Estados miembros informarán del consumo anual de bolsas de plástico ligeras, cuando faciliten a la Comisión Europea datos sobre envases y residuos de envases de conformidad con la normativa vigente. Para el resto de bolsas de plástico (esto es, las de espesor igual o superior a 50 micras), la Directiva prevé que los Estados miembros puedan adoptar medidas, tales como los instrumentos económicos y objetivos nacionales de reducción. Por otra parte, la Directiva otorga una especial importancia a la información al público y en especial a las campañas de concienciación que deben impulsar los Estados miembros sobre las consecuencias negativas que para el medio ambiente tiene el consumo excesivo de bolsas de plástico ligeras.

Desde una perspectiva interna, el preámbulo se refiere al Plan Nacional Integrado de Residuos 2008-2015, que contempló varias medidas en relación con el consumo de las bolsas de plástico orientadas a lograr la progresiva sustitución de las bolsas de un solo uso. Alude también a la disposición adicional segunda de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que obligó a las Administraciones públicas a adoptar las medidas necesarias para promover los sistemas más sostenibles de prevención, reducción y gestión de los residuos de bolsas comerciales de un solo uso de plástico no biodegradable y sus alternativas, incluidas las acciones correspondientes a la condición de la Administración como consumidor, a través de las compras públicas. Señala seguidamente que desde la aprobación y puesta en marcha del Plan Nacional Integrado de Residuos 2008-2015 y la promulgación de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, se han adoptado por las Administraciones públicas y el sector de la distribución diversas medidas para reducir el consumo de este tipo de envases, como acuerdos voluntarios con la distribución, campañas de sensibilización, establecimiento de impuestos, fomento del uso de bolsas permanentes, fijación de un precio y otras medidas varias. Se hace constar también que, a resultas de las medidas adoptadas y según datos del sector, durante estos últimos años se ha reducido el consumo de bolsas de plástico prácticamente a la mitad, pasando de 317 bolsas por habitante en 2007 a 144 bolsas por habitante en 2014, debido fundamentalmente a un cambio en las pautas de consumo de esta modalidad específica de envase; lo cual no obsta para que se deba seguir incidiendo para reforzar esta tendencia, especialmente en ciertos sectores como el pequeño comercio.

A continuación, el preámbulo procede a exponer los términos del Real Decreto elaborado.

Invoca los títulos competenciales contenidos en los números 13ª y 23ª del artículo 149.1 de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, respectivamente, a cuyo amparo se ejercita la iniciativa normativa adoptada; así como también la disposición final tercera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, que faculta al Gobierno de la Nación para dictar, en el ámbito de sus respectivas competencias, las disposiciones reglamentarias necesarias para su aplicación y desarrollo y, en particular, para establecer normas para los diferentes tipos de residuos, en las que se fijarán disposiciones particulares relativas a su producción y gestión y a impulsar y fortalecer los mercados del reciclado, así como para que el sector de los residuos contribuya a la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero.

La parte articulada del proyecto consta de diez artículos, distribuidos a lo largo de cuatro títulos, con el siguiente contenido:

El título I, intitulado "Disposiciones generales", comprende los artículos 1 a 3:

- El artículo 1 ("Objeto y finalidad") establece que el Real Decreto tiene por objeto: a) adoptar medidas para reducir el consumo de bolsas de plástico, con la finalidad de prevenir y reducir los impactos adversos que los residuos generados por dichas bolsas de plástico producen en el medio ambiente; b) evitar la pérdida de recursos materiales y económicos que supone el abandono de las bolsas de plástico y su dispersión en el medio ambiente; y c) crear el Registro de productores de productos, adscrito a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente.

- El artículo 2 ("Ámbito de aplicación") delimita el ámbito de aplicación del Real Decreto, incluyendo todas las bolsas de plástico puestas en el mercado en el territorio nacional, así como los residuos generados por dichas bolsas.

- El artículo 3 ("Definiciones") enuncia como definiciones a los efectos del Real Decreto, además de las contenidas en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, en la Ley 11/1997, de 24 de abril, de envases y residuos de envases, y en el Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, las siguientes: a) plástico; b) bolsas de plástico; c) bolsas de plástico ligeras; d) bolsas de plástico muy ligeras; e) bolsas de plástico fragmentable; f) bolsas de plástico compostables; y g) fabricante de bolsa de plástico.

El título II, que lleva por rúbrica "Medidas, obligaciones y campañas para la reducción del consumo de bolsas de plástico", comprende los artículos 4 a 6:

- El artículo 4 ("Medidas para reducir el consumo de bolsas de plástico") determina las medidas que se adoptan en función de su fecha de entrada en vigor, en concreto:

(i) A partir del 1 de julio de 2018:

- Se prohíbe la entrega gratuita a los consumidores de bolsas de plástico en los puntos de venta de bienes o productos, a excepción de las bolsas de plástico muy ligeras y de las bolsas de plástico con espesor igual o superior a 50 micras con un porcentaje igual o mayor al 70% de plástico reciclado.

- En el caso de la excepción para las bolsas de plástico con espesor igual o superior a 50 micras prevista en el apartado anterior, los comerciantes deberán disponer de la documentación proporcionada por el fabricante que acredite dicho porcentaje.

- Los comerciantes cobrarán una cantidad, por cada bolsa de plástico que proporcionen al consumidor. Para determinar el precio de las bolsas de plástico, los comerciantes podrán tomar como referencia los precios orientativos establecidos en el anexo I.

- Asimismo, los comerciantes informarán a los consumidores de los precios establecidos, exponiéndolos al público en un lugar visible e incluyendo una referencia al cumplimiento de las obligaciones contenidas en los apartados anteriores.

(ii) A partir del 1 de enero de 2020:

- Se prohíbe la entrega de bolsas de plástico ligeras y muy ligeras al consumidor en los puntos de venta de bienes o productos, excepto si son de plástico compostable. Los comerciantes podrán también optar por otros formatos de envase para sustituir a las bolsas de plástico.

- Se prohíbe la entrega a los consumidores, en los puntos de venta de bienes o productos, de bolsas de plástico fragmentables.

- Las bolsas de plástico de espesor igual o superior a 50 micras contendrán un porcentaje mínimo del 50 % de plástico reciclado.

- El artículo 5 ("Obligaciones de marcado de las bolsas de plástico") dispone que a más tardar a los dieciocho meses desde la adopción de la normativa comunitaria prevista en el artículo 8 bis de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, para establecer las especificaciones de las etiquetas o marcas que permitan reconocer a las bolsas de plástico compostables en toda la Unión, las bolsas de plástico compostables que se pongan en el mercado del territorio del Estado deberán ir marcadas conforme a la normativa comunitaria que se apruebe.

- El artículo 6 ("Campañas de sensibilización e información") previene que las autoridades competentes realizarán campañas de información al público sobre las medidas adoptadas en virtud del Real Decreto, así como también campañas de sensibilización sobre las consecuencias negativas para el medio ambiente del consumo excesivo de todo tipo de bolsas de plástico y de los efectos de su abandono, promoviendo la aplicación del principio de jerarquía de residuos. Añade que dichas campañas contendrán información sobre el contenedor en que deben depositarse las bolsas de plástico (compostables y no compostables) una vez que se conviertan en residuos, y tendrán lugar, al menos, en el primer año desde la entrada en vigor del Real Decreto, y se podrán mantener en el tiempo, si se estima necesario, para lograr los objetivos establecidos. Se prevé que las entidades locales y los comerciantes podrán realizar también campañas de información y sensibilización acordes con las campañas de las autoridades competentes. Y, por último, se establece que las campañas realizadas por las autoridades competentes podrán ser objeto de financiación por los sistemas colectivos de responsabilidad ampliada en el marco de los acuerdos de financiación que tengan estos sistemas con las comunidades autónomas o, en su caso, entidades locales.

El título III, denominado "Registro de productores de productos", comprende los artículos 7 a 9:

- El artículo 7 ("Creación del Registro de Productores de Productos") crea el Registro de productores de productos (REPP) como registro público de carácter administrativo, adscrito a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente. Dispone también que el REPP se organiza en secciones de productores y recopilará la información sobre la puesta en el mercado de productos para cumplir con las obligaciones de información en materia de gestión de residuos. El REPP contendrá, al menos, la sección de fabricantes de bolsas de plástico, pudiendo establecerse nuevas secciones del REPP en función de las normas sectoriales de residuos y con el contenido que estas determinen.

- El artículo 8 ("Inscripción de los fabricantes de bolsas de plástico en el Registro de productores de productos asociado a la gestión de los residuos") previene que los fabricantes de bolsas de plástico se inscribirán en la sección de fabricantes de bolsas de plástico del Registro de productores de productos asociado a la gestión de los residuos del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, en el plazo de tres meses desde la fecha de entrada en vigor del Real Decreto, estableciendo que, en el momento de la inscripción, proporcionarán la información establecida en el apartado uno del anexo II, que tendrá carácter público. Dispone, por último, que los datos de carácter personal estarán protegidos por la legislación estatal en materia de protección de datos de carácter personal.

- El artículo 9 ("Obligaciones de información en materia de bolsas de plástico") impone a los fabricantes de bolsas de plástico la obligación de recopilar la información contenida en el apartado dos del anexo II, correspondiente a las bolsas que hayan puesto en el mercado nacional en cada año natural, así como de remitirla al Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente antes del 31 de marzo del año siguiente al que esté referida, a los efectos de elaborar la información relativa a bolsas de plástico que se debe suministrar a la Comisión Europea de conformidad con la normativa vigente, y que será publicada con carácter anual. Añade que la información suministrada por los fabricantes de bolsas estará accesible a las autoridades competentes a los efectos de inspección y control.

Por último, el título IV, que lleva por título "Régimen sancionador", comprende el artículo 10 (que tiene la misma rúbrica de "Régimen sancionador"), conforme al cual, el incumplimiento de lo dispuesto en el Real Decreto será sancionado de conformidad con lo establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, en el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, así como en la legislación de las comunidades autónomas en materia de consumo.

Le sigue una parte final integrada por cuatro disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales, con el siguiente contenido:

- La disposición adicional primera ("Informe sobre la aplicación del real decreto y revisión de las medidas propuestas") dispone que, antes del 1 de enero de 2023, el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente elaborará un informe en el que evalúe la eficacia de las medidas contempladas en este Real Decreto para reducir el consumo de bolsas de plástico, cambiar el comportamiento de los consumidores y fomentar la prevención de residuos. Previene también que si la evaluación muestra que las medidas adoptadas no son eficaces, el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente examinará otras posibles vías para reducir el consumo de bolsas de plástico y presentará, en su caso, una nueva propuesta normativa.

- La disposición adicional segunda ("Cumplimiento de la disposición adicional segunda de la Ley 22/2011, de 28 de julio") establece que las medidas previstas en el Real Decreto para las bolsas de plástico ligeras permitirán dar cumplimiento a lo establecido en la disposición adicional segunda de la Ley 22/2011, de 28 de julio, en lo que se refiere al establecimiento del calendario mencionado en su apartado 3. Añade que el grupo de trabajo mencionado en el apartado 4 de la disposición adicional segunda de la Ley 22/2011, de 28 de julio, será el grupo de trabajo de envases y residuos de envases de la Comisión de coordinación en materia de residuos, dependiente de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural.

- La disposición adicional tercera ("Información sobre bolsas de plástico correspondiente al año 2017") previene que la información sobre bolsas de plástico puestas en el mercado nacional durante el año 2017 será remitida por los fabricantes de bolsas en el plazo de tres meses a contar desde su inscripción en el Registro de productores de productos asociado a la gestión de los residuos.

- La disposición adicional cuarta ("No incremento de gasto público") determina que las medidas contenidas en el Real Decreto se atenderán con los medios personales y materiales existentes en la Administración General del Estado, sin que en ningún caso tales medidas puedan comportar un incremento del gasto público.

- La disposición derogatoria única ("Derogación normativa") prevé la derogación de todas aquellas disposiciones que se opongan, contradigan o resulten incompatibles con lo establecido en el Real Decreto.

- La disposición final primera ("Títulos competenciales") dispone que el Real Decreto tiene carácter básico y se dicta al amparo de lo dispuesto en los artículos 149.1.13ª y 23ª de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, respectivamente.

- La disposición final segunda ("Incorporación de derecho de la Unión Europea") establece que el Real Decreto supone la incorporación al ordenamiento jurídico interno de la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras.

- La disposición final tercera ("Habilitación de desarrollo") faculta al Ministro titular del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones necesarias para la aplicación y desarrollo de lo establecido en este Real Decreto y, en especial, para adaptar los anexos a las disposiciones y modificaciones que establezcan las normas internacionales, el derecho de la Unión Europea, y, en su caso, a las conclusiones que se deriven de los informes a los que se refiere la disposición adicional primera.

- La disposición final cuarta ("Entrada en vigor"), que previene que el Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Por último, se insertan dos anexos, con el siguiente contenido:

- Anexo I ("Precio orientativo de las bolsas de plástico en función de su espesor"), que incorpora el precio orientativo de bolsas de plástico en función de su espesor.

- Anexo II ("Inscripción e información anual a suministrar al REPP en materia de bolsas de plástico"), que incluye la información relativa a la inscripción en el Registro de productores de producto, y la información anual sobre las bolsas de plástico puestas en el mercado nacional que deben suministrar los fabricantes.

Acompaña al proyecto la memoria del análisis de impacto normativo fechada el 27 de febrero de 2018. En ella se hace constar que el Real Decreto proyectado tiene por objeto la incorporación al ordenamiento jurídico interno de la Directiva (UE) 2015/720 y crear el Registro de productores de productos asociado a la gestión de residuos, como registro público de carácter administrativo adscrito a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente.

Añade la memoria que se han ponderado las siguientes opciones alternativas para la transposición de la norma europea: a) Aprobación de una ley específica para la reducción de las bolsas de plástico que incluyese la aprobación de una tasa u otro instrumento de naturaleza tributaria en relación con el consumo de bolsas de plástico de un solo uso; b) modificación de las normas reguladoras de envases y residuos de envases para la incorporación de las medidas relativas a bolsas; y c) formulación de una norma específica con rango de real decreto para la reducción del consumo de las bolsas de plástico. El departamento proponente se ha decantado por la tercera opción de una norma específica de rango reglamentario, por los siguientes motivos: a) la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, habilita al Gobierno de la Nación para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones reglamentarias necesarias para establecer normas para los diferentes tipos de residuos; b) aunque las bolsas de plástico son un tipo de envase a los efectos de lo establecido en la regulación específica de envases y residuos de envases, dicha regulación debe revisarse para su adecuación a la mencionada Ley 22/2011, de 28 de julio, y a la futura directiva de envases actualmente en revisión; y c) las medidas que se establecen en la Directiva son muy diferentes a las obligaciones recogidas en la normativa general de envases. Señala, por último, que la obligación establecida en la Directiva 2015/720/UE de informar a la Comisión Europea sobre la cantidad de bolsas que se ponen en el mercado ha obligado a crear una sección de fabricantes de bolsas de plástico en un Registro de productores de producto, asociado a la gestión de residuos y adscrito al Departamento.

Tras describir el procedimiento seguido para la elaboración de la norma proyectada y recordar los títulos competenciales y las habilitaciones de potestad reglamentaria existentes, la memoria analiza los impactos derivados del proyecto de Real Decreto. Afirma que producirá un impacto sobre la economía en general en un doble sentido: de una parte, el Real Decreto, en cumplimiento de lo establecido en la Directiva (UE) 2015/720 prevé la creación de una sección de fabricantes de bolsas de plástico en el Registro de productores de producto, dependiente del Ministerio, con la finalidad de dar cumplimiento a las obligaciones de información anual impuestas por la mencionada Directiva a los Estados miembros; por otra parte, la Directiva impone también la obligatoriedad de desarrollar campañas de sensibilización sobre las consecuencias negativas para el medio ambiente del consumo excesivo de bolsas de plástico. Así pues, ambas medidas suponen un impacto sobre el gasto público que deberá ser asumido por los Presupuestos Generales del Estado. No obstante lo anterior, tal como prevé la disposición adicional cuarta, las actuaciones anteriores deben ser realizadas con los medios existentes en la Administración General del Estado, sin que ello suponga un incremento ni disminución de los ingresos públicos. En cuanto al impacto sobre el gasto en las comunidades autónomas y las entidades locales, solo se producirá en lo que respecta a la inversión en la realización de las campañas de sensibilización.

En cuanto al cumplimiento de las medidas establecidas en el Real Decreto hasta enero de 2020 (esto es, la prohibición de distribución gratuita de bolsas de plástico fijando el sector de la distribución el precio), se indica que la mayoría de las empresas del sector de la distribución está ya cobrando un precio por la bolsa de plástico, que oscila entre 0,01 euro y 0,05 según el tamaño de la bolsa (siendo así que tales precios incluyen el coste de fabricación). Por tanto, solamente ha de tenerse en cuenta el incremento de coste desde estos precios a los precios orientativos establecidos en el anexo I del proyecto de Real Decreto, que serán asumidos por el consumidor que decida comprar las bolsas y que tienen como objetivo un efecto disuasorio de su consumo. No obstante, esto sería el incremento máximo de precios, puesto que, al fijarse el precio por el comerciante, este puede no incrementar el precio de la bolsa respecto del que ya se viene cobrando, con lo que en este caso el impacto se produciría solamente para aquellas bolsas que no se venían cobrando, como es el caso de las bolsas entregadas por el comercio minorista. Posteriormente a enero de 2020, y teniendo en cuenta que se prohíben las bolsas de plástico ligeras no compostables, solo se cobrarían las bolsas de menos de 50 micras compostables y las de más de 50 micras.

El impacto total que tendría incrementar el precio de la bolsa a los precios orientativos propuestos en el Real Decreto a la luz de los datos facilitados por el sector sobre el consumo de bolsas, siendo así que, de conformidad con tales previsiones, el gasto máximo en el consumo de bolsas se incrementaría aproximadamente en 653,51 millones de euros si se mantuviera el nivel de consumo de 2014 (último dato disponible). No obstante, en la medida en que se incremente el precio de la bolsa, se espera que el gasto asociado al consumo se reduzca.

Por otro lado, partiendo de los datos sobre porcentaje de abandono de bolsas (referidos en la memoria al año 2010 y que se cifra en un 4,6 % en el ámbito de la Unión Europea y un 2 % en España), se aprecia en la memoria que la aplicación del Real Decreto tendrá un impacto positivo en la reducción del número de bolsas de plástico abandonadas, lo que repercutirá en un impacto positivo indirecto en otros sectores económicos de actividad, como puede ser el turismo o el servicio de limpieza. Ello se debe a que con la reducción de bolsas abandonadas derivada de su probable menor consumo, se producirá una mejora en la conservación de los espacios naturales, muchos de los cuales tienen un especial interés turístico, y se generarán menores costes asociados a la limpieza y recogida de las bolsas abandonadas. Asumiendo que las toneladas generadas por las bolsas de entre 15 y 50 micras son las que habría que limpiar, se estima que se ahorrarán 72 millones de euros.

Por lo que se refiere a los efectos sobre la competencia y el mercado, en el Real Decreto no se fija un precio obligatorio para las bolsas de plástico, por lo que los comerciantes serán libres para fijar el precio que decidan; ello, sin perjuicio de los precios orientativos establecidos en el anexo I en función del espesor de la bolsa que han sido propuestos teniendo en cuenta el precio que actualmente cobra el sector de la distribución por las bolsas más un incremento de dicho precio, de carácter disuasorio, que conduzca a continuar en la reducción del consumo de bolsas para lograr los objetivos comunitarios. Por otra parte, debido a la prohibición de las bolsas de plástico ligeras no compostables, muy especialmente a partir de enero de 2020, también se incrementará el consumo de otras bolsas de otros materiales como puedan ser las de papel o de tejidos o incluso de otros productos como los carros o cestos de la compra, lo que favorecerá el desarrollo de otros sectores industriales.

En otro orden de consideraciones, la memoria señala que el Real Decreto es conforme con las exigencias derivadas del principio de garantía de la unidad de mercado establecidas en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. En este sentido, tal y como establece su artículo 2, quedan dentro del ámbito de aplicación del Real Decreto todas las bolsas de plástico puestas en el mercado en el territorio del Estado, así como los residuos generados por dichas bolsas, sin hacer distinciones por razón del territorio o la comunidad autónoma en la que se comercialicen. Por otra parte, la creación del Registro de fabricantes de bolsas de plástico, previsto en el artículo 7, único para todo el territorio nacional, y la obligación de inscripción y suministro de información (artículos 8 y 9) implicará que los fabricantes de dichas bolsas solamente suministran información a una única administración; la Administración General del Estado, en vez de a todas las comunidades y ciudades autónomas, y además no se les exige que dicha información esté desagregada por comunidad autónoma, ya que normalmente la puesta en el mercado de los productos es nacional y los fabricantes desconocen cuánto se pone en cada mercado autonómico, como es el caso de las cadenas de distribución que tienen las compras centralizadas. Ello tendrá también un impacto económico positivo en los sectores implicados, ya que posibilitará una mayor transparencia y control de la puesta en el mercado de bolsas de plástico. Por lo tanto, considera la memoria que el Real Decreto se fundamenta en la necesidad de mantener la unidad de mercado dentro de la estricta observancia de las normas sobre protección del medio ambiente, y de respetar el principio de la libre circulación de mercancías.

En cuanto al análisis de las cargas administrativas, la memoria indica que el proyecto supone una reducción de cargas administrativas en términos globales, toda vez que la puesta en el mercado de las bolsas de plástico se realiza en todo el territorio nacional, únicamente obliga a los fabricantes de bolsas de plástico a la inscripción en un registro dependiente del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (artículo 10.1), y a suministrar con carácter anual la información a que se refiere el anexo II del Real Decreto a una única Administración (que es la Administración General del Estado) sobre la puesta en el mercado de bolsas de plástico (artículo 10.2). Añade que, si bien la inscripción en el Registro y la obligación de información puede suponer una nueva carga administrativa para los fabricantes, al hacerlo en un único registro y ante una única Administración, y no en diecinueve, se simplifican las obligaciones del administrado.

Por lo que se refiere a la medición de cargas que prevé el Real Decreto, la memoria señala que afectan a los fabricantes de bolsas de plástico y que la diferencia entre ambas cargas (inscripción en el Registro y obligación de información) es que la primera solo se producirá principalmente en el primer año tras la entrada en vigor del Real Decreto, puesto que la inscripción en el Registro solo se realiza una vez, mientras que el suministro de información tiene una frecuencia anual, por lo que se cuantifican de forma separada. En cuanto a la inscripción en el Registro, se estima que el coste asociado a la inscripción en el registro de los fabricantes oscilará en torno a los 3.400 euros, mientras que el suministro de información implicará un coste anual aproximado de 136 euros.

En cuanto a la evaluación de otros posibles impactos, se hace constar que el proyecto carece de impacto por razón de género, así como en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Y, en fin, se señala que el proyecto no tiene tampoco impacto en la familia ni en la infancia y la adolescencia.

Segundo.- Al proyecto se acompaña, además de la Orden de remisión firmada por la titular del departamento consultante, el índice de documentos y la versión definitiva del proyecto de Real Decreto consultado, el expediente instruido por iniciativa del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente para su elaboración, en el que constan:

I.- Consulta previa a la tramitación del proyecto de Real Decreto

Consta en el expediente que, previamente a la tramitación del proyecto de Real Decreto de referencia, se cumplimentó una consulta pública, a través de la página web del departamento proponente, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, y 133.4, párrafo segundo, de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, desde el día 11 de octubre de 2016 al 26 de octubre de ese mismo año, según consta en el certificado del Jefe de la División de Estudios y Publicaciones de la Secretaría General Técnica del entonces Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de fecha 27 de octubre de 2016.

Consta también que en fecha 11 de octubre de 2016 se remitieron igualmente sendos correos electrónicos al Grupo de Trabajo de Envases y Residuos de Envases constituido en el seno de la Comisión de coordinación en materia de residuos y a las entidades y organizaciones representativas de los sectores afectados, formulando observaciones la Comunidad Autónoma de Aragón y la Agencia de Residuos de la Comunidad Autónoma de Cataluña, así como las siguientes entidades y organizaciones: Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED), Asociación de Cadenas Españolas de Supermercados (ACES), Asociación Española de Distribuidores, Autoservicios y Supermercados (ASEDAS), Asociación Europea de Productores de Materiales Plásticos (PLASTICS EUROPE), Asociación Española de Industrias Plásticas (ANAIP), CICLOPLAST, Centro Español de Plásticos, Cluster Español de Plásticos y Composites, Cluster Management Excellence, Compañía Levantina de Bolsas (COLEBOLSA), Confederación Regional de Organizaciones Empresariales de Murcia (CROEM), Centro Tecnológico del Plástico, Greenpeace España, Impresos y Manipulados Sanchis, S. L., Industrial Bolsera, Ecoembalajes España, S. A. (ECOEMBES), Elcarna Soluciones de Embalaje, Federación Empresarial de la Industria Química Española (FEIQUE), Impresos y Manipulados Sanchis, S. L., Industrias Gofez, Industrial Balsera, Maves Industrias Plásticas, S. A., Minerva, S. A., Mincord, S. A., Nupik, Plásticos Industriales y Comerciales de Alfarrás, S. L., Plasbel, S. A., Plascán, S. A., Plásticos Acha, S. A., Plásticos Romero, S. A., Plásticos Vidal, S. A., Plataforma para un Consumo Sostenible de Bolsas Comerciales (LABOLSADEPAPEL), Polinter, S. A. y Polisac, S. A.

En virtud de correo electrónico de 8 de noviembre de 2016, se remitió al Grupo de Trabajo de Envases y Residuos de Envases de la Comisión de coordinación en materia de residuos un primer borrador del proyecto de Real Decreto, formulando observaciones los entonces Ministerios de Economía y Competitividad y de Industria, Energía y Turismo, así como las Comunidades Autónomas de Aragón, Cantabria, Cataluña y Galicia.

II.- Tramitación del proyecto de Real Decreto

1.- Consta que, una vez formulado el proyecto de Real Decreto en su versión inicial, fechada el 2 de diciembre de 2016, se recabaron los siguientes informes, dictámenes y aprobaciones previas:

- Informe de la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y de las Administraciones Territoriales, de fecha 11 de enero de 2017.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, de fecha 13 de enero de 2017.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, de fecha 2 de febrero de 2017.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, de fecha 15 de febrero de 2017.

- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de fecha 3 de marzo de 2017, por el que se da traslado del informe del Consejo de Consumidores y Usuarios fechado en el mes de enero de 2017.

- Informe del Consejo Superior Agrario, de fecha 12 de enero de 2017.

- Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, de fecha 9 de febrero de 2017.

- Informe de la Cámara de Comercio de España.

- Aprobación previa del Ministro de Hacienda y Función Pública, de fecha 13 de febrero de 2017.

2.- Con fecha 25 de julio de 2017, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente formuló una segunda versión del proyecto de Real Decreto, a la que se incorporan en buena medida las observaciones anteriormente formuladas, acordándose nuevamente recabar los siguientes informes, dictámenes y aprobaciones previas:

- Informe complementario de la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y de las Administraciones Territoriales, de fecha 3 de agosto de 2017.

- Informe complementario de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, de fecha 8 de septiembre de 2017.

- Informe complementario de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, de fecha 14 de septiembre de 2017.

- Informe complementario de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, de fecha 13 de octubre de 2017.

- Oficio recabando nuevo informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, la cual declina emitir nuevamente su parecer, remitiéndose al anteriormente remitido.

- Aprobación previa del Ministro de Hacienda y Función Pública, de fecha 6 de septiembre de 2017.

3.- A su vez, el proyecto de Real Decreto fue sometido a consulta del Consejo Asesor de Medio Ambiente, de conformidad con lo previsto en el artículo 19.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, por el procedimiento escrito, por dos veces: primeramente durante el período comprendido entre el 23 de diciembre de 2016 y el 23 de enero de 2017, y después durante el período comprendido entre el 27 de julio de 2017 y el 15 de septiembre de ese mismo año, lo que se acredita por medio de sendos certificados del Secretario del Consejo Asesor de Medio Ambiente de fechas 24 de enero y 18 de septiembre de 2017.

En el certificado de fecha 18 de septiembre de 2017 se hace constar que se habían recibido observaciones del Consejo de Consumidores y Usuarios (OCU).

4.- El proyecto normativo fue sometido al trámite de información y participación pública previsto en el artículo 16 de la mencionada Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, mediante la publicación en la página web del departamento proponente, (http://www.mapama.gob.es/es/), en dos ocasiones:

- La primera de ellas, durante el período comprendido entre el 23 de diciembre de 2016 y el 23 de enero de 2017, lo que se acredita por medio de certificado de la Jefatura de la División de Estudios y Publicaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, de fecha 24 de enero de 2017.

A su vez, se remitieron correos electrónicos, en fecha 22 de diciembre de 2016, a los miembros de la Comisión de Coordinación en materia de Residuos, así como a las organizaciones y entidades interesadas, de conformidad con lo previsto en el artículo 13.2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, a fin de que pudieran formular observaciones durante el mismo período.

Consta que formularon observaciones las Comunidades Autónomas de Aragón, Castilla-La Mancha, Cataluña, Galicia, Madrid y País Vasco, así como el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, y las siguientes organizaciones y entidades: Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED), Asociación Española de Distribuidores, Autoservicios y Supermercados (ASEDAS), Asociación de Cadenas Españolas de Supermercados (ACES), Confederación Española de Comercio (CEC), Asociación Española de Productores de Plásticos (ANAIP), Asociación Nacional de Recicladores de Plásticos (ANARPLA), Asociación Española de Plásticos Biodegradables Compostables (ASOBIOCOM), CICLOPLAST, Productos Materiales Plásticos (PLASTICS EUROPE), Ecoembalajes España, S. A. (ECOEMBES), Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), Confederación Nacional de Instaladores y Mantenedores (CNIM), Confemetal, Federación Española de Comerciantes de Electrodomésticos (FECE), Federación Nacional de Asociaciones Provinciales de Empresarios Detallistas de Pescados (FEDEPESCA), Federación Empresarial de la Industria Química Española (FEIQUE), Sindicato Comisiones Obreras (CC. OO.), Sindicato Unión General de Trabajadores (UGT), Consejo de Consumidores y Usuarios, Sistema Integrado de Gestión de Aceites Usados, Liga por la Defensa del Patrimonio Natural (DEPANA), Greenpeace España, Ecologistas en Acción, SEO/Bird Life, Surfrider Fondation Europe, Distrosur, S. A., PAPIER-METTLER IBERIA, SAMAFRABA, Sigaus, Plásticos Alvear Murcia, S. L., Plásticos Romeco, Samafrava, Javier Santacruz Plana y Fernando Fernández González.

- Asimismo, el proyecto de Real Decreto se sometió, por segunda vez, al trámite de información y participación pública durante el período comprendido entre el 26 de julio y el 15 de septiembre de 2017, lo que se acredita por medio de certificado de la Jefatura de la División de Estudios y Publicaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente de fecha 4 de octubre de 2017.

De igual modo, se remitieron correos electrónicos en fecha 26 de julio de 2017 a los miembros de la Comisión de coordinación en materia de residuos, así como a las organizaciones y entidades interesadas, a fin de que pudieran formular observaciones durante el mismo período.

Consta que formularon observaciones las Comunidades Autónomas de Aragón, Castilla y León e Illes Balears, así como el Ayuntamiento de Palma de Mallorca, y las siguientes organizaciones y entidades: Asociación de Cadenas Españolas de Supermercados (ACES), Asociación Europea de Productores de Materiales Plásticos (PLASTICS EUROPE), Asociación Española de Productores de Plásticos (ANAIP), Asociación Nacional de Recicladores de Plásticos (ANARPLA), Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED), Asociación Española de Distribuidores, Autoservicios y Supermercados (ASEDAS), Asociación Española de Plásticos Biodegradables Compostables (ASOBIOCOM), Federación Nacional de Asociaciones Provinciales de Empresarios Detallistas de Pescados (FEDEPESCA), Federación Empresarial de la Industria Química Española (FEIQUE), Asociación Española de Basuras Marinas (AEBAM), así como diversas empresas, particulares y centros de investigación.

5.- Una vez cumplimentado lo anterior, y previa evaluación de la Comisión Interministerial de Asuntos de la Unión Europea, se procedió a comunicar a la Comisión Europea la adopción de la iniciativa del proyecto de Real Decreto en el marco de lo dispuesto en el artículo 16 de la Directiva 2015/1535/CE del Parlamento y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, en relación con lo dispuesto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información.

Consta que, a resultas de la valoración del texto por la Comisión Europea, esta formuló dos observaciones mediante escritos de 5 de enero y 19 de febrero de 2018, que fueron contestadas por el departamento consultante en fechas 12 de enero y 26 de febrero de 2018, respectivamente.

Consta también que la Secretaría de Estado para la Unión Europea, a través de la Dirección General de Coordinación del Mercado Interior y otras Políticas Comunitarias, emitió un certificado, en fecha 13 de marzo de 2018, en el que se hace constar lo siguiente:

"Una vez cumplido el plazo y consultada la base de datos de la Comisión Europea, se ha comprobado que la Comisión Europea interpuso (sic.) observaciones en base al artículo 5.2 de la Directiva 2015/1535/CE, las cuales fueron oportunamente contestadas por las Autoridades del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente.

Teniendo en cuenta que las observaciones no aumentan el plazo de statu quo y que la Comisión Europea no ha emitido nuevas observaciones, se considera que el procedimiento establecido por la Directiva 2015/1535/CE está finalizado y por lo tanto el proyecto puede seguir su tramitación administrativa hasta su finalización final en el Boletín Oficial del Estado".

6.- Consta igualmente en el expediente, que, sin perjuicio de haber remitido las sucesivas versiones del proyecto de Real Decreto a la Comisión de coordinación en materia de residuos (siendo examinadas por dicha Comisión en las sesiones celebradas los días 22 de diciembre de 2016 y 27 de marzo y 26 de julio de 2017), la versión formulada con carácter definitivo les fue igualmente enviada y fue examinada nuevamente por dicha Comisión de coordinación en sus sesiones de 12 de diciembre de 2017 y 17 de enero de 2018.

7.- Una vez completada la tramitación del expediente instruido para la elaboración del proyecto de Real Decreto de referencia, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente emitió, en fecha 14 de marzo de 2018, un nuevo informe relativo a la tramitación seguida por el proyecto de Real Decreto formulado, en el que se enuncian los trámites cumplimentados durante el procedimiento de su elaboración, concluyendo que únicamente procedía completar la tramitación del expediente con la solicitud del preceptivo dictamen al Consejo de Estado.

8.- Finalmente, completan el expediente sendos informes de valoración en los que se recogen las observaciones formuladas durante el procedimiento de elaboración del Real Decreto y la motivación de su aceptación o rechazo.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta (donde tuvo entrada el día 15 de marzo de 2018), haciendo constar expresamente en la Orden de remisión la urgencia con la que se solicitaba el dictamen, al amparo de lo prevenido en el artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. Especificaba la Orden de remisión que "la razón de la urgencia del dictamen solicitado se fundamenta en que el proyecto de Real Decreto prevé, en su disposición final segunda, la incorporación al ordenamiento jurídico español de la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, cuyo artículo 2.1 señala la obligación de los Estados miembros de poner en vigor las disposiciones necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en la misma, a más tardar, el 27 de noviembre de 2016, habiéndose superado ya dicha fecha".

Una vez entrado el expediente en el Consejo de Estado, comparecieron la Asociación de Cadenas Españolas de Supermercados (ACES) y la Asociación Española de Fabricantes de Pasta, Papel y Cartón (ASPAPEL), solicitando audiencia ante este Consejo, que les fue concedida, de conformidad con lo prevenido en el artículo 125 del Reglamento Orgánico de este Consejo de Estado, por oficio de 18 de marzo de 2018, por un plazo que "finalizará el viernes 23 de marzo, a las 14 horas, dado el carácter de urgencia del proyecto".

Con fecha 23 de marzo de 2018 tuvo entrada en el Consejo de Estado un escrito suscrito por la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED), la Asociación Española de Distribuidores, Autoservicios y Supermercados (ASEDAS) y la Asociación de Cadenas Españolas de Supermercados (ACES). En el mismo se formulan observaciones en relación con el texto del proyecto de Real Decreto sobre los siguientes extremos: a) la consecución de los objetivos de reducción del consumo de bolsas de plástico; b) el tratamiento diferenciado de las bolsas de sección; c) los problemas derivados del aprovisionamiento de bolsas compostables; d) el tratamiento de las bolsas compostables; y e) el marcado de las bolsas compostables. En concreto, se formulan observaciones a los artículos 4 y 9 del proyecto de Real Decreto. Y concluye el escrito considerando que si bien la propuesta de Real Decreto responde a la necesidad de trasponer la Directiva de la Unión Europea y en sus aspectos básicos responde a un enfoque adecuado, presenta sin embargo serios problemas en su aplicación, al no haberse excluido las bolsas muy ligeras o de sección de su ámbito y al contemplarse de manera prematura y no gradual la imposición de materiales compostables.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.- Sobre el objeto y carácter de la consulta

El Consejo de Estado emite su consulta en el presente expediente relativo al proyecto de Real Decreto sobre reducción del consumo de bolsas de plástico y por el que se crea el Registro de Productores de Productos, en cumplimiento de lo prevenido en el artículo 22.2 y 3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, a cuyo tenor la Comisión Permanente de este Alto Cuerpo Consultivo deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo", así como en los de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

En el presente caso, el proyecto sometido a consulta tiene por objeto la incorporación al ordenamiento jurídico interno de la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras. Al propio tiempo, dicha regulación implica, desde una perspectiva interna, el desarrollo reglamentario de las previsiones contenidas en la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, así como en la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.

Se trata, por tanto, de una consulta preceptiva que, a la vista de lo dispuesto en el artículo 22.2 y 3 de la mencionada Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, ha de ser evacuada por la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

Por lo demás, en la Orden de remisión se hace constar la urgencia con la que se solicita la emisión del dictamen al amparo del artículo 19 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, cuyo primer apartado dispone que "cuando en la orden de remisión de los expedientes se haga constar la urgencia del dictamen, el plazo máximo para su despacho será de quince días, salvo que el Gobierno o su Presidente fijen otro inferior".

En el presente caso, se hace constar expresamente en la propia Orden de remisión que la iniciativa normativa que se promueve tiene por finalidad verificar la transposición de la mencionada Directiva, cuyo plazo venció nada menos que el día 27 de noviembre de 2016, y si bien resulta obvio que no debe demorarse su incorporación al ordenamiento interno, para lo cual es precisa la aprobación del Real Decreto elaborado, lo cierto es que no está justificado que se comenzara la tramitación en el mes de octubre de 2016, poco antes de la fecha de vencimiento del plazo establecido en dicha Directiva para su transposición.

II.- Sobre la tramitación del proyecto de Real Decreto

En lo tocante al procedimiento de elaboración del proyecto de Real Decreto, y en el marco de lo dispuesto por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (de aplicación al presente expediente por haberse iniciado con posterioridad al 2 de octubre de 2016), cabe observar, en el caso presente, que se han cumplido, en líneas generales, las exigencias de índole procedimental que deben seguirse para preparar un texto normativo como el ahora sometido a consulta.

En efecto, resulta del expediente que la iniciativa normativa ha sido impulsada por el centro directivo competente del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (en concreto, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural) mediante la formulación del correspondiente proyecto, al que se acompañan las diversas versiones del proyecto y la memoria del análisis de impacto normativo, que integra la memoria justificativa, la memoria económica y el análisis sobre el impacto por razón de género exigido por el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, conforme con lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que entró en vigor el 1 de enero de 2010, tras la aprobación por el Consejo de Ministros, en su reunión de 11 de diciembre de 2009, de la Guía Metodológica para su elaboración, con el detalle de la finalidad, justificación y alcance de la norma proyectada, así como la evaluación de sus impactos en los diversos ámbitos legalmente requeridos según la legislación sectorial.

Consta también que a lo largo del procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se han recabado, además, los informes, dictámenes y aprobaciones previas que resultan preceptivos. Ha informado, en efecto, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, de acuerdo con lo requerido por el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se ha recabado, a su vez, el informe del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales a los efectos prevenidos en el artículo 26.5, párrafo sexto, de la Ley del Gobierno, así como el parecer de los demás departamentos ministeriales interesados (en concreto, los entonces Ministerios de Economía y Competitividad e Industria, Energía y Turismo y los actuales Ministerios de Economía, Industria y Competitividad, Energía, Turismo y Agenda Digital y Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad). Y se ha recabado, por último, la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Función Pública, que fue otorgada en virtud de delegación por la Secretaria de Estado de Función Pública.

Resulta igualmente de las actuaciones obrantes en el expediente que el proyecto se ha sometido a consulta de la Comisión de coordinación en materia de residuos, de conformidad con lo prevenido en el artículo 13.2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados; así como también del Pleno del Consejo Asesor de Medio Ambiente, a través del procedimiento escrito, conforme hacen constar los certificados del Secretario del Consejo y obrantes en el expediente; todo ello, de conformidad con lo prevenido en los artículos 19.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de información, participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, y 2, apartado a), del Real Decreto 2355/2004, de 23 de diciembre, por el que se regulan la estructura y funciones del citado Consejo Asesor, de acuerdo con el cual le corresponde emitir informe sobre "los anteproyectos de ley y proyectos de real decreto con incidencia ambiental".

Por otra parte, se ha oído a las comunidades autónomas y a las Ciudades de Ceuta y Melilla, así como a las asociaciones y organizaciones representativas de los sectores afectados, y cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición; y se ha cumplido la prescripción de índole procedimental establecida en el artículo 16 de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente (incorpora las Directivas 2003/4/CE y 2003/35/CE), y conforme a la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; en concreto, el texto del proyecto de Real Decreto ha sido sometido a los trámites de consulta previa (antes de iniciar formalmente su tramitación) y de información pública (una vez formulada dicha iniciativa) a través de la publicación en la página web del departamento consultante, según resulta de los certificados obrantes en el expediente.

Por lo demás, se ha cumplimentado el trámite de comunicación a la Comisión de la Unión Europea, previsto en el artículo 16 de la Directiva 94/62/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de diciembre de 1994, relativa a los envases y residuos de envases, a través del procedimiento previsto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, así como a lo dispuesto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas y reglamentos relativos a los servicios de la sociedad de la información, siendo así además que, si bien la Comisión formuló observaciones mediante escritos de 5 de enero y 19 de febrero de 2018, en los que solicitaba aclaraciones sobre determinados extremos del texto proyectado, estas fueron contestadas por el departamento consultante en fechas 12 de enero y 26 de febrero de 2018, respectivamente, sin que conste que la Comisión hubiere formulado posteriormente reparo u objeción alguna, tal como se hace constar en el certificado emitido con fecha 13 de marzo de 2018 por la Dirección General de Coordinación del Mercado Interior y otras Políticas Comunitarias, dependiente de la Secretaría de Estado para la Unión Europea del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación.

En consecuencia, no se formula observación alguna al proyecto por razón de su tramitación.

III.- Sobre la competencia del Estado

En cuanto a la competencia del Estado para dictar la norma proyectada, no cabe plantear objeción alguna, toda vez que el proyecto encuentra su fundamento primordial en el artículo 149.1.23ª de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de "legislación básica de protección del medio ambiente", sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección, de conformidad con lo dispuesto en dicho precepto constitucional, y también en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva sobre "planificación general de la actividad económica", tal como se hace constar expresamente en la disposición final primera de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, así como en la disposición tercera del Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, por el que se aprueba el Reglamento para el desarrollo y ejecución de dicha Ley.

Así lo ha entendido en su informe el Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales en los dos informes evacuados en el expediente, cuyo parecer comparte el Consejo de Estado.

IV.- Sobre el fundamento legal y rango de la norma proyectada

En cuanto a la habilitación de potestad normativa, el Gobierno tiene atribuida la potestad reglamentaria sobre la materia que es objeto de regulación. Así, la disposición final segunda ("Autorización de desarrollo") de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases prescribe en su apartado 1 que "se autoriza al Gobierno para dictar las disposiciones necesarias para la aplicación y desarrollo de lo establecido en esta Ley...".

Por su parte, la disposición final tercera ("Habilitación para el desarrollo reglamentario") de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, dispone literalmente lo siguiente:

"1. Se faculta al Gobierno de la Nación para dictar, en el ámbito de sus competencias, las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de esta Ley y, en particular, para:

(...)

c) Establecer normas para los diferentes tipos de residuos, en las que se fijarán disposiciones particulares relativas a su producción y gestión. Asimismo, se podrán establecer reglas específicas para la implantación de sistemas de depósito para productos reutilizables y, en particular, para envases reutilizables de cervezas, bebidas refrescantes y aguas de bebida envasadas".

Se aprecia, pues, habilitación legal suficiente para dictar la norma propuesta, por lo que no cabe formular objeción alguna al proyecto sometido a dictamen, y que, en cuanto al rango normativo con el que se presenta, es el procedente.

V.- Sobre la finalidad y justificación de la norma proyectada

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene como finalidad primordial, declarada por el preámbulo y la memoria del análisis de impacto normativo adjunta, la incorporación al ordenamiento jurídico interno del contenido de la Directiva (UE) 2015/720 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2015, por la que se modifica la Directiva 94/62/CE en lo que se refiere a la reducción del consumo de bolsas de plástico ligeras.

VI.- Observaciones del Consejo de Estado al contenido del proyecto de Real Decreto

1.- Observaciones de carácter general

A) Sobre la técnica normativa del proyecto de Real Decreto

La primera observación de carácter general se refiere a los términos en que ha sido formulado el proyecto desde la perspectiva de la técnica normativa; en concreto, se plantea la procedencia de la opción planteada por la autoridad consultante de articular la iniciativa normativa mediante la adopción de un texto normativo ad hoc con rango y forma jurídica de real decreto para regular el consumo de las bolsas de plástico y proceder a la transposición de la norma europea.

Ante la triple opción ponderada originariamente a) la aprobación de una ley específica para la reducción de las bolsas de plástico que incluyese la aprobación de una tasa u otro instrumento de naturaleza tributaria en relación con el consumo de bolsas de plástico de un solo uso; b) la modificación de las normas reguladoras de envases y residuos de envases para la incorporación de las medidas relativas a bolsas de plástico; y c) la adopción de una norma específica con rango de real decreto para la regulación del consumo de las bolsas de plástico, opción esta última que se corresponde con la formulación acogida por la autoridad consultante), el Consejo de Estado aprecia que no existe obstáculo legal para hacer uso de la opción elegida, pero considera que, desde el punto de vista de la técnica normativa, hubiera sido preferible encauzar la regulación proyectada en materia de consumo de bolsas de plástico mediante una modificación del Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, aprobado por Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, en lugar de la aprobación de una norma reglamentaria específica.

Ello se compadece con la propia consideración de las bolsas de plástico como "envases", a tenor de lo prevenido en los artículos 2.1 de la mencionada Ley 11/1997, de 24 de abril, y 2.1 de su Reglamento, que incluyen "las bolsas de un solo uso entregadas o adquiridas en los comercios para el transporte de la mercancía por el consumidor o usuario final"; lo que se reafirma en el anejo 1 del mismo Reglamento.

Pero además se compadece mejor con las exigencias derivadas de una correcta técnica normativa que ha de asegurar la unidad normativa, evitando, como ha proclamado este Cuerpo Consultivo en numerosas ocasiones (por todas, la Memoria elevada al Gobierno de la Nación en el año 2014), la proliferación y dispersión de disposiciones normativas independientes, que lleva al desorden y, por ende, a la inseguridad jurídica.

Considera, pues, este Consejo que debiera ponderarse por la autoridad consultante la conveniencia de reconsiderar los términos en que ha sido formulada la iniciativa normativa, optando mejor por la modificación del Reglamento para el desarrollo y ejecución de la Ley 11/1997, de 24 de abril, de Envases y Residuos de Envases, aprobado por Real Decreto 782/1998, de 30 de abril, en lugar de la aprobación de una norma reglamentaria específica.

B) Sobre la falta de una adecuada valoración del impacto presupuestario de las medidas adoptadas en el proyecto de Real Decreto

Entre las diversas medidas que arbitra el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, cabe destacar dos de ellas que suponen un impacto directo sobre el gasto público que deberá ser asumido por los Presupuestos Generales del Estado. Por una parte, la creación del Registro de productores de productos asociado a la gestión de residuos, adscrito a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (artículo 7). Y por otra, la promoción de campañas de información y sensibilización a los consumidores y la opinión pública en general sobre las consecuencias negativas para el medio ambiente del consumo excesivo de bolsas de plástico. Resulta evidente, además, que las campañas de información y sensibilización son obligatorias en el primer año tras la entrada en vigor del Real Decreto, pudiendo posteriormente mantenerse si las Administraciones públicas lo consideran necesario para reforzar el cumplimiento de las medidas y objetivos establecidos en la propia norma.

No obstante lo anterior, tal como prevé la disposición adicional cuarta del proyecto, las medidas y actuaciones previstas deberán ser atendidas "con los medios personales y materiales existentes en la Administración General del Estado", sin que ello suponga en ningún caso un incremento del gasto público.

Tal planteamiento solo resultaría admisible si se especificasen en la memoria qué actividades de las actualmente financiadas con cargo a los Presupuestos Generales del Estado van a dejar de llevarse a cabo para poder disponer de las cantidades para los fines que se acaban de señalar, pues, aun cuando pudiere aceptarse que el coste derivado de la creación, puesta en marcha y llevanza del Registro sea atendido con los medios personales y materiales actuales del Departamento, lo cierto es que las campañas de información y sensibilización a los consumidores son obligatorias, como se decía, y la memoria que acompaña al proyecto no determina los términos en que dichas campañas serán financiadas, ni tan siquiera hay una mínima evaluación del gasto que podría suponer, siendo así que dichas campañas son obligatorias en el primer año desde la entrada en vigor del Real Decreto, y, posteriormente, en función de si se considera necesario.

Por todo ello, estima este Cuerpo Consultivo que debe ampliarse y reforzarse el texto de la memoria del análisis de impacto normativo que acompaña al proyecto consultado en lo que se refiere a la evaluación del impacto presupuestario derivado de las medidas proyectadas, al menos en lo que se refiere a las campañas de información y sensibilización a los consumidores sobre el consumo de bolsas de plástico prevista en el proyecto de Real Decreto por imperativo de la Directiva que es objeto de transposición.

C) Sobre la creación del Registro de productores de productos

En otro orden de consideraciones, y como se dijo anteriormente, el proyecto sometido a consulta, además de proveer a la incorporación al ordenamiento interno del contenido de la Directiva de referencia, dispone la creación de un "Registro de productores de productos" asociado a la gestión de los residuos (artículo 1.2, en relación con los artículos 7, 8 y 9).

Tal Registro de nueva creación se configura como un registro público de carácter administrativo, integrado en el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y bajo la dependencia directa de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural del mencionado departamento (artículo 7.1), con la función de recopilar la información sobre la puesta en el mercado de un tipo de envases, como son las bolsas de plástico, con el objeto de poder evaluar el cumplimiento de los objetivos fijados por la Unión Europea de reducción de su consumo, así como para cumplir con las obligaciones de suministro de información anual a la Comisión Europea (artículo 7.2).

Desde esta perspectiva, el Consejo de Estado considera, de acuerdo con el parecer expresado por los órganos preinformantes en el expediente, que la creación de dicho Registro no suscita objeción, pues si bien se concibe como un registro de ámbito nacional y cuya llevanza se atribuye a la Administración General del Estado, no cabe entender que se invaden competencias propias de las comunidades autónomas, en la medida en que, según se infiere del tenor del artículo 7 del proyecto, se trata de un registro puramente informativo, concebido claramente al servicio de las medidas específicas de reducción del consumo de bolsas de plástico, así como de información y control, para cumplir con las obligaciones de información en materia de gestión de residuos, de tal suerte que el acceso a dicho registro no tiene en modo alguno valor constitutivo a ningún efecto, y menos aún para el acceso o ejercicio de una actividad económica, sino meramente declarativo de la información recopilada y que en él se contiene.

Ello sentado, considera el Consejo de Estado que no resultaría ocioso que los términos del artículo 7 del proyecto reafirmaran el carácter expresado para disipar cualquier duda al respecto.

Por lo demás, también sería deseable en cuanto a la estructura y funcionamiento del Registro, que el proyecto detallase en mayor medida dicha estructura, estableciendo las secciones que lo integran, y no dejarlo abierto, como propone el proyecto en su redacción actual, que indica que el Registro está organizado en "secciones de productores", estableciéndose específicamente la "sección de fabricantes de bolsas de plástico" (artículo 7.2), sin perjuicio de que, a través de las normas específicas reguladoras de residuos, puedan crearse nuevas secciones del Registro en los términos que en su caso se determinen (artículo 7.2, párrafo segundo).

2.- Observaciones al contenido del proyecto

Sentado lo anterior, se formulan seguidamente algunas observaciones al contenido del proyecto de Real Decreto:

a) Artículo 4

El artículo 4 del proyecto contempla las medidas para reducir el consumo de las bolsas de plástico, refiriendo, como ya se vio anteriormente, la específica de prohibición de entrega gratuita a los consumidores a partir del 1 de julio de 2018, aunque la Directiva fija la fecha de 31 de diciembre de 2018 (artículo 4, apartado 1 bis, subapartado b)). Aun así, del expediente se deriva que no es esta una cuestión que preocupe especialmente, ya que se permite el cobro, habiéndose centrado las preocupaciones del sector más bien en la supresión, a partir de 2020, de las bolsas de plástico ligeras y muy ligeras al consumidor en los puntos de venta de bienes o productos, excepto si son de plástico compostable, por lo que no parece que adelantar la fecha al 1 de julio represente problema especial, y, por ello, puede mantenerse.

Por otro lado, se suscita la duda de si estas medidas afectarán también a las bolsas que puedan suministrarse en la venta on-line, así como a las entregadas a domicilio. Debe, pues, precisarse este extremo.

Respecto de los problemas planteados por el sector (alegaciones formuladas por ASEDAS, ACES y ANGED ante este Consejo de Estado), el expediente acredita que casi todo ello ya ha sido tenido en consideración por el departamento proponente y por el resto de los interesados que han participado en el procedimiento de elaboración del proyecto. Ello no obstante, podría reconsiderarse la posibilidad de acompasar el calendario de obligatoriedad de que las bolsas muy ligeras solo sean compostables, al momento en que se establezca la obligatoriedad de recoger separadamente la fracción orgánica, por lo que quizás se podría retrasar la fecha ahora prevista del 1 de enero de 2020 algo más, por ejemplo, al 1 de enero de 2021 [para las bolsas de plástico muy ligeras, de manera que coincida con la fecha prevista para la recogida obligatoria de la fracción orgánica prevista en dicha fecha].

Ello no tiene por qué afectar a que las bolsas de plástico ligeras se mantengan como están, es decir, siendo obligatorio que sean compostables desde el 1 de enero de 2020, dado que, al parecer está prevista una modificación de la Ley 22/2011 en la que se contemplará la recogida separada de la fracción orgánica. La Comisión en la Directiva Marco de residuos, que también se va a aprobar en breve, establece como fecha tope 2024. Ello no obsta a que España pueda adelantarse y poner como fecha tope el 2021, ya que si no se hace así, dado que no se cumple con el objetivo de reciclaje para 2020 del 50%, se podría abrir por la Comisión un procedimiento de infracción.

b) Artículo 5

El contenido del artículo 5 del proyecto, referido a las obligaciones de marcado de las bolsas de plástico, no tiene más que un apartado y, sin embargo, el texto consultado hace constar un apartado número 1, cuya referencia debe suprimirse.

c) Artículo 6

El apartado 1 del artículo 6, relativo a las campañas de información al público, se refiere en general a las "autoridades competentes". Pero debieran precisarse las obligaciones que incumben en este sentido a la Administración General del Estado (representada a estos efectos por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente) y si tales obligaciones se extienden a las comunidades autónomas, como se deriva de la memoria económica, en los términos que estas determinen en el ejercicio de sus propias competencias, como por lo demás se dice en el preámbulo del proyecto.

A juicio del Consejo de Estado debieran precisarse mejor tales extremos.

Por lo demás, parece claro, tal y como está formulado el apartado 2 de ese mismo precepto, que respecto de las entidades locales la realización de tales campañas no es obligatoria, pues al referirse a las "autoridades competentes" el proyecto dice "realizarán", mientras que al referirse a las "entidades locales y los comerciantes" dice "podrán realizar".

3.- Observaciones de carácter formal

Por último, el Consejo de Estado considera que deben revisarse los términos del texto del proyecto de Real Decreto en sus aspectos formales a fin de mejorar con carácter general su estilo y redacción, así como corregir algunas erratas y eliminar discordancias derivadas de las sucesivas versiones y cambios en el contenido del proyecto de Real Decreto formulado.

En particular, deben revisarse los términos del preámbulo, a fin de garantizar una plena adecuación y concordancia de su texto con el contenido normativo del proyecto y específicamente con la última versión formulada, así como para actualizar su contenido en lo que se refiere a los Planes y Programas Nacionales sobre residuos.

Debe también hacerse una revisión del contenido del proyecto, a fin de completar la cita de los textos normativos que se invocan (como es el caso de la Ley de Residuos en el artículo 10), así como para corregir los términos que deben figurar en mayúsculas (como es el caso del Registro de Productores de Producto en el artículo 7 y disposiciones concordantes), evitando el uso de la abreviatura para su mención, tanto en el contenido normativo del proyecto como en su título o denominación. En el primer párrafo del apartado II del preámbulo del proyecto, donde dice Directiva 2015/720/UE, debe decir Directiva (UE) 2015/720.

Finalmente, en lo tocante a la estructura del proyecto, considera este Consejo que, dada la extensión de su contenido normativo (diez artículos), debiera estructurarse en capítulos, en lugar de títulos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. someter al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 5 de abril de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE ACCTAL.,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.