Butlletí Oficial de l'Estat

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de marzo de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de Orden de V. E. de 28 de febrero de 2018, ha procedido a examinar, en trámite de urgencia especial, el anteproyecto de ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, con objeto de transponer la Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados.

De sus antecedentes resulta:

Primero. El anteproyecto de Ley

El anteproyecto sometido a dictamen (en su versión de 23 de febrero de 2018; antes se elaboraron versiones sucesivas de 5 de mayo, 28 de junio, 3 de noviembre de 2017 y 26 de enero de 2018) consta de exposición de motivos, un artículo, una disposición adicional, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

La exposición de motivos explica que la Ley 21/1995, de 6 de julio, reguló los viajes combinados, a cuyo efecto transpuso la Directiva 90/314/CEE, relativa a "viajes combinados, vacaciones combinadas y circuitos combinados".

Dice que esa Directiva fue armonizadora de los ordenamientos jurídicos de los Estados miembros, y estableció una base mínima de normas comunes al objeto de mejorar la protección de los viajeros, lo que supuso el reconocimiento de ciertos derechos para estos. Sin embargo, la estructura del mercado en aquel entonces era mucho más sencilla y no existía Internet ni, consecuentemente, la contratación en línea, que en la actualidad se ha convertido en un medio importante para ofertar servicios de viaje. Ante la inseguridad que ello ha supuesto, se hizo necesario acabar aprobando la Directiva 2015/2302/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados. Esta norma ha derogado la Directiva 90/314/CEE del Consejo. Su finalidad es ampliar el ámbito de aplicación de la protección que se otorga a los consumidores y usuarios, incluyendo nuevas formas de contratación, al tiempo que se aumenta la transparencia, elimina ambigüedades y colma lagunas normativas existentes.

Se dice asimismo en la exposición de motivos que la nueva Directiva supone el establecimiento de un equilibrio adecuado entre un elevado nivel de protección de los consumidores y usuarios europeos y la competitividad de los empresarios, aparte de consolidar un mercado interior dirigido a reforzar la seguridad jurídica, con eliminación de disparidades existentes en la legislación de los Estados miembros.

La transposición de la Directiva exige modificar la norma que hoy en día regula la materia, en concreto el texto refundido de consumidores y usuarios aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, en el que se integró la antes citada Ley 21/1995, de 6 de julio.

La exposición acaba destacando los aspectos más relevantes del anteproyecto de Ley, cuyo artículo único dice modificar el mencionado texto refundido. En concreto:

1.- Su apartado uno da nueva redacción al artículo 93.g) de ese texto.

2.- Su apartado dos da nueva redacción completa al libro IV del propio texto, sobre "Viajes combinados y servicios de viaje vinculados", libro que se estructura en cuatro títulos.

El título I trata sobre "disposiciones generales" y corresponde a los artículos 150 a 152, que se dividen en dos capítulos, relativos, respectivamente, a "ámbito de aplicación y definiciones" (artículos 150 y 151) y "Disposiciones comunes en materia de responsabilidad" (artículo 152).

El título II se llama "Viajes combinados" y se sistematiza en cinco capítulos, sobre, respectivamente, "Obligaciones de información y contenido del contrato de viaje combinado" (artículos 153 a 156), "Modificaciones del contrato antes del inicio del viaje combinado" (artículos 157 a 159), "Terminación del contrato de viaje combinado" (artículo 160), "Ejecución del viaje combinado" (artículos 161 a 163) y "Garantías" (artículos 164 a 166).

El título III trata sobre "Servicios de viaje vinculados" (artículos 167 y 168).

Y el título IV se denomina "De la prescripción y régimen sancionador" (artículos 169 y 170).

3.- Y en el apartado tres del artículo único del anteproyecto se introducen dos nuevos anexos (II y III) en el texto refundido de consumidores y usuarios, anexos que recogen los diferentes formularios de información normalizada a emplear en los distintos tipos de contratos o servicios.

La disposición adicional del anteproyecto trata sobre el llamado "Punto de Contacto Central".

La disposición derogatoria dice que "quedan derogadas cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en esta ley".

La disposición final primera manifiesta que esta norma incorpora a nuestro ordenamiento la Directiva (UE) 2015/2302.

Y la disposición final segunda establece que "esta ley entrará en vigor el día 1 de julio de 2018".

SEGUNDO.- Memoria del análisis de impacto normativo

Es de la misma fecha que el anteproyecto sometido a consulta (a ella han precedido memorias sucesivas con cada uno de los textos del anteproyecto a los que se hizo referencia al principio). El contenido de dicha memoria es el siguiente:

- Explica las razones que han llevado a elaborar el anteproyecto, en concreto la pertinencia de incorporar a nuestro ordenamiento la Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados, todo ello con la finalidad de dar una adecuada protección a los viajeros que contratan viajes combinados o servicios de viaje combinados (se amplía la información que debe facilitarse a los viajeros; se completa la regulación de la materia; se incluye el reconocimiento mutuo en cuanto a protección contra la insolvencia -a fin de evitar obstáculos a la libre circulación de servicios y a la libertad de establecimiento-; se refuerza la seguridad jurídica; y se contribuye a la eliminación de las disparidades existentes en la legislación europea en contratos celebrados entre empresas y viajeros).

- En cuanto a alternativas barajadas, dice que la adaptación del ordenamiento interno a la nueva Directiva debe llevarse a cabo, como única posibilidad viable, mediante la modificación del texto refundido de consumidores y usuarios. Dice asimismo que la proyectada ley ha sido incorporada al Plan Anual Normativo 2018.

- Expone el contenido del anteproyecto y la tramitación seguida, destacando los aspectos más novedosos que comporta: definiciones; inclusión en el ámbito de la ley de servicios de "viajes vinculados" (que son aquellos en los que el viajero, presencialmente o en línea, celebra contratos con distintos prestadores de servicios de viaje, con ocasión de una única visita o contacto, y pago separado; se dice que es un modelo empresarial alternativo que a menudo compite con los viajes combinados); reforzamiento de la información precontractual; nuevas obligaciones de información a cargo de los empresarios (idioma, disposiciones aplicables en materia de protección contra la insolvencia, posibilidad de suscribir un seguro que cubra los gastos de cancelación por el viajero o de asistencia, incluidos los gastos de repatriación por accidente o enfermedad, adaptación del viaje a las necesidades de las personas con movilidad reducida, y comisiones, recargos y otros costes adicionales); regulación del contenido y la forma del contrato de viaje combinado, así como de los documentos que se entregarán al viajero antes del inicio de viaje; derechos y obligaciones de las partes para el período anterior y posterior al inicio del viaje, en particular cuando este no se ejecuta de manera correcta o cambian determinadas circunstancias; posibilidad de que el organizador modifique unilateralmente el contrato de viaje combinado; incremento de precio del viaje; posibilidad de prever una penalización en caso de que el viajero decida poner fin al contrato antes del inicio del viaje combinado; no asunción en general por el organizador del coste de más de tres noches en caso de que no sea posible el retorno antes; efectos de la mala ejecución del contrato por el organizador; obligación del minorista de recibir y transmitir sin demora los mensajes, peticiones o quejas del viajero; posibilidad de que el minorista cobre una tasa al viajero para atender su asistencia en dificultades en caso de dificultades debidas a negligencia del viajero; garantías a constituir por organizadores y minoristas; régimen de los servicios vinculados; principio de reconocimiento mutuo de los distintos sistemas de garantía frente a la insolvencia existentes en la Unión Europea; cooperación administrativa en materia de información entre las comunidades autónomas y el punto central así como entre los Estados miembros -a través del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, punto de contacto central en España-; y régimen de sanciones efectivas, proporcionadas y disuasorias.

- Analiza jurídicamente el anteproyecto, incluido el rango (ley) de la norma a aprobar, e incluye una tabla de concordancias entre los artículos de la Directiva y de dicho anteproyecto. También se trata sobre la competencia del Estado para aprobarlo.

- Considera que la nueva ley supondrá a medio plazo un aumento de la productividad de las empresas y de la competitividad en general, al contribuir a establecer un marco legal común y armonizado a nivel europeo. Por otra parte, al contribuir a erradicar determinadas estrategias comerciales indeseables, se espera que incida positivamente en la disminución de la litigiosidad civil, que sigue siendo elevada.

- En cuanto al impacto del proyecto sobre la economía y la competencia, se explica que el turismo desempeña un papel fundamental en la economía europea, con aproximadamente 1,8 millones de empresas, la mayoría pymes, que dan empleo al 5,2 % de la población activa total. Los viajes y el turismo en Europa, incluidos los sectores conexos, representan cerca del 10% del PIB de la UE.

En España, en el año 2013 había un total de 341.535 empresas clasificadas en actividades turísticas. En el año 2015 había 11.393 agencias de viajes entre minoristas y operadores. En 2016 el número de trabajadores en alta laboral en las actividades características del turismo fue de 2.193.730. En el propio año 2016 las agencias de viajes alcanzaron ventas brutas por un total de 19.120 millones de euros, de los que 3.526 millones de euros corresponden a la venta de paquetes turísticos (el 66% de los paquetes combinados tuvieron como destino el extranjero, y el 40% de las ventas totales de viajes combinados se centraban en desplazamientos durante el verano).

Se dice también que el INE ha publicado datos de los que resulta que el gasto turístico mensual, a junio de 2017, para turistas internacionales ha sido de 8.982 millones de euros, de los cuales 3.066 han correspondido a paquetes de viaje, y que el número de turistas extranjeros que hasta el mes de agosto han visitado España se ha incrementado en un 9,9% respecto al año anterior, llegando a una cifra superior a los 57 millones. Durante el ejercicio 2016 completo llegaron a España 75,3 millones de turistas, con un gasto de 77.000 millones de euros.

Se concluye diciendo que "en consecuencia, tal y como ha considerado la Comisión, en la medida en que los Estados miembros procedan a la transposición de la nueva Directiva, desaparecerá parcialmente la fragmentación normativa existente y el desequilibrio en cuanto al nivel de protección de los viajeros, incrementando la confianza de estos y favoreciendo la venta de viajes combinados y servicios de viaje vinculados, así como la competitividad entre las empresas, lo que redundará positivamente en unos mejores precios en el mercado (...) se espera que la nueva ley tenga efectos positivos sobre la competencia, contribuyendo a incrementar la confianza del consumidor español en el mercado interior y reduciendo las reticencias de las empresas a realizar transacciones transfronterizas".

- En cuanto a la incidencia de la prevista ley sobre cargas administrativas de las empresas, se dice que el documento de trabajo de la Comisión de 9 de julio de 2013, en el que se recoge la Evaluación de Impacto de la Directiva (UE) 2015/2302, expone que la implementación de la misma supondrá para los organizadores de viajes combinados, en términos generales, un incremento de los costes administrativos estimado entre 7,5 euros y 9,5 euros por viaje. Por otra parte, el coste estimado para dar cumplimiento a la obligación de protección contra la insolvencia, tanto en el caso de viajes combinados como en el de servicios de viaje vinculados, será de aproximadamente 3 euros por viaje.

Se dice en concreto que, al extenderse el régimen de protección contra la insolvencia a los servicios de viaje vinculados, las empresas tendrán que garantizar el reembolso a los viajeros de los pagos adelantados en caso de insolvencia, incluida la repatriación. Se añade que disminuirán, no obstante, los gastos dedicados a conocer la legislación de los otros Estados miembros donde quieran comercializar sus productos, así como para la elaboración de catálogos, pues se les facilitarán folletos turísticos más simplificados.

- En cuanto al impacto presupuestario, se expone que "el anteproyecto de Ley no implica incremento de gasto público, ni incremento de dotaciones, ni otros gastos de personal, ni disminución de ingreso alguno para la Hacienda Pública estatal y se llevará a cabo con las disponibilidades presupuestarías existentes".

- Respecto al impacto por razón de género, dado su ámbito específico de regulación, se dice que el anteproyecto carece del mismo y no incluye ningún tipo de medida que pueda atentar contra la igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres, no procediendo establecer medidas específicas al efecto.

- Sobre la familia y la infancia y la adolescencia, la memoria considera que el impacto será positivo para las familias, ya que forman parte, por su propia naturaleza, de la definición de consumidor destinatario de servicios, en este caso de viajes vacacionales o de ocio. Se materializa además una "discriminación positiva" para la protección de las mujeres embarazadas y de los menores que viajan solos. Y se indica que están excluidos de la norma los desplazamientos por estudios.

- Concluye diciendo la memoria que el anteproyecto "no tiene un impacto propiamente tangible sobre la igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Si bien tiene determinadas disposiciones sobre protección especial en casos de incidencias en el viaje".

TERCERO.- Tramitación seguida

En el expediente constan los siguientes trámites o escritos:

- Consulta pública previa, que se llevó a cabo entre los días 4 y 19 de abril de 2017 -sobre un texto inicial- mediante el portal de participación ciudadana de la página web del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. No se recibieron alegaciones relativas al anteproyecto.

- Informe de 26 de junio de 2017, del Gabinete de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad. Se muestra favorable. Pide que en la memoria se recoja el efecto beneficioso del anteproyecto sobre la familia, infancia y adolescencia y sobre la igualdad de oportunidades.

- Correos electrónicos de 23 y 27 de junio de 2017 en los que, respectivamente, los Gabinetes Técnicos de la Secretaría General de Sanidad y de la Subsecretaría del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad dicen no tener observaciones que formular.

- Informe de 23 de noviembre de 2017 de la Comisión Permanente de la Comisión Interministerial de Administración Digital. Dice no haber identificado necesidades tecnológicas.

- Informe (no consta fecha) de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Analiza la estructura y contenido del anteproyecto, así como la tramitación dada al expediente, y efectúa observaciones.

- Informe de 28 de noviembre de 2017 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Justicia. Analiza asimismo el contenido del anteproyecto y la tramitación, y formula algunas observaciones, sobre todo en relación con los nuevos proyectados artículos 163 y 164 del texto refundido de consumidores, así como sobre el previsto punto de contacto central.

- Informe de 4 de diciembre de 2017 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad. Echa en falta un análisis de impacto del anteproyecto sobre las pequeñas y medianas empresas.

- Informe de 22 de noviembre de 2017 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Agenda Digital. Tras estudiar la estructura y contenido, analiza el rango y la habilitación para el desarrollo reglamentario y la competencia estatal para aprobar la nueva ley. Efectúa asimismo observaciones al texto.

- Tres informes de la Subdirección General de Cooperación y Competitividad Turística de la Secretaría de Estado de Turismo, respectivamente de 19 de octubre y 8 y 15 de noviembre de 2017. En el primero dice que para el desempeño de las nuevas funciones previstas - alejadas del ámbito funcional que corresponde a la Secretaría de Estado de Turismo- se hace preciso dotarla de los medios presupuestarios necesarios y de una estructura ad hoc permanente que cuente con el personal necesario para el cumplimiento de las nuevas funciones. En el segundo destaca los aspectos más relevantes del anteproyecto y efectúa observaciones, en especial sobre las garantías previstas para caso de insolvencia. Y en el tercero dice que el anteproyecto es más exigente para las agencias españolas de lo que resulta obligado por la Directiva y añade observaciones concretas al articulado.

- Informe de 14 de noviembre de 2017 del Gabinete Técnico de la Subsecretaría del Ministerio de Industria, Energía y Agenda Digital. Considera que debe precisarse la regulación sobre aquellos otros servicios que no se anuncian como una característica esencial de la combinación o no constituyen una característica esencial del viaje o vacación. Añade que debe habilitarse expresamente al Gobierno para el desarrollo reglamentario de la materia.

- Informe de 10 de noviembre de 2017 de la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales. Considera que el Estado es competente para aprobar la proyectada ley (de acuerdo con las Sentencias del Tribunal Constitucional 15/1989 y 157/2004, y a tenor del artículo 149.1.6ª y 8ª de la Constitución), y añade que el texto no contraviene la unidad de mercado

- Informe de 17 de noviembre de 2017 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, que no formula observaciones.

- Escrito de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 14 de noviembre de 2017, en el que dice que es innecesaria la aprobación previa de dicho ministerio, al no tratar el mismo sobre las materias a que se refiere el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

- Sometimiento del asunto a las comunidades autónomas el día 22 de noviembre de 2017, a través de la Conferencia Sectorial de Consumo. Se han recibido alegaciones de las Comunidades de Galicia, Andalucía, Cataluña, La Rioja y Asturias.

- Correo electrónico de 29 de noviembre de 2017 en el que la Cámara de Comercio de España manifiesta que, consultadas las Cámaras de Comercio y las empresas integrantes del Pleno de dicha Cámara de España, no se formulan observaciones.

- Informe de 1 de diciembre de 2017 del Consejo de Consumidores y Usuarios. Efectúa observaciones a la transposición en general y a los nuevos artículos proyectados para el texto refundido de consumidores.

- Informe de 23 de enero de 2018 de la Agencia Española de Protección de Datos. Dice que los sujetos afectados por el anteproyecto están obligados al cumplimiento de lo dispuesto en las normas de protección de datos, por lo que debería tenerse en cuenta esa obligación, en particular en relación con la información que el organizador y el minorista deberán facilitar a los interesados.

- Informe de 21 de diciembre de 2017 de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Valora positivamente el anteproyecto, aunque formula algunas observaciones sobre el régimen de las garantías ante incumplimientos, pues puede ser potencialmente restrictivo de la competencia en función de cómo se concrete en cada regulación autonómica, ya que la legislación estatal tiene carácter básico y es especialmente abierta en este aspecto. Por ejemplo, la fijación de umbrales mínimos en términos absolutos puede suponer una carga proporcionalmente mayor sobre nuevos entrantes o empresas de menor dimensión. A este respecto se dice que lo previsto es que la cobertura de la garantía podrá calcularse a partir de datos, como el volumen de negocios en concepto de viajes combinados del ejercicio anterior, debiendo adaptarse en caso de que aumenten los riesgos, especialmente debido a un incremento importante de la venta de estos viajes. Ese inciso presenta un excesivo riesgo de indefinición, dado que no se indica cómo se determinará ni si esa adaptación corresponderá a cada empresario de forma individual o si será delimitada en la normativa autonómica de desarrollo por las autoridades competentes. Se recomendaría una mayor precisión de dicha referencia sobre la base de la recogida de parámetros mayoritariamente objetivos.

- Escritos de 10 y 16 de noviembre de 2017, en los que el Consejo Nacional de Discapacidad dice no formular observaciones al anteproyecto, aunque propone que se modifique la Ley General de Derechos de las Personas con Discapacidad a fin de establecer que en las estaciones de servicio de carburantes habrá medios para facilitar el suministro a personas con discapacidad.

- Escrito de 10 de noviembre de 2017 de la Dirección General de Salud Pública, Calidad e Innovación del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, que dice no efectuar observaciones.

- Información pública (mediante inserción de anuncio en la página web del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad el día 7 de noviembre de 2017).

Abierto dicho trámite hasta el día 17 de noviembre de 2017, ha presentado alegaciones la Asociación Cultural Autocaravanistas Valenciana, que se opone al proyectado nuevo artículo 93.g) del texto refundido de consumidores. Pide además que se suprima la prevista exclusión de la nueva normativa a los viajes combinados o a los servicios de viajes vinculados que se faciliten, de manera ocasional y sin ánimo de lucro, únicamente a un grupo limitado de viajeros. Dice también que no está clara la diferencia entre viajes vinculados y viajes combinados y que deben precisarse el término "falta de conformidad" así como la obligación de información precontractual a ofrecer a los viajeros y el plazo para comunicar modificaciones sustanciales de los contratos y sobre indemnizaciones y compensaciones a pagar. Dice también que no es obligatorio prever el derecho al desistimiento del viajero y que deben limitarse las responsabilidades a los organizadores y no a las agencias de viajes. Trata asimismo sobre las garantías y efectúa determinada observación sobre la inclusión en el texto de lo previsto en el artículo 19 de la Directiva.

Ha formulado asimismo alegaciones UGT (sobre los artículos 153, 155, 155, 159 y 162 del texto refundido).

- Emplazamiento personal para alegaciones -por siete días- a Confederación Española de Organizaciones Empresariales (CEOE), Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa (CEPYME), Confederación Española de Agencias de Viaje (CEAV), Federación Empresarial de Asociaciones Territoriales de Agencias de Viajes Españolas (FETAVE), Asociación Española de Compañías Aéreas (AECA), Asociación de Líneas Aéreas (ALA), Asociación de compañías españolas de transporte aéreo (ACETA), Confederación Española de Transporte en Autobús (CONFEBUS), Asociación de Empresas Ferroviarias Privadas (AEFP), RENFE, Asociación Internacional de Líneas de Cruceros España (CLIASPAIN), Federación Nacional Empresarial de Alquiler de Vehículos con y sin Conductor (FENEVAL), Federación Nacional de Asociaciones de Empresas de Alquiler de Vehículos Con y Sin Conductor en Zonas Turísticas (ZONTURENT) y Confederación Española de Hoteles y Alojamientos Turísticos (CEHAT).

Han alegado CEOE-CEPYME -que se refieren a diversos artículos del texto refundido-; CEAV -que considera que la transposición proyectada no se ajusta al artículo 17 de la Directiva 2015/2302, al exigirse, además de la garantía de insolvencia financiera, una garantía que cubra los incumplimientos contractuales del viaje combinado; y añade observaciones coincidentes con las formuladas por la Asociación Cultural Autocaravanistas Valenciana a las que antes se ha hecho referencia-; FETAVE -trata sobre el ámbito y definiciones y sobre las garantías-; y CEHAT -aduce que la situación actual del mercado de las casas de vacaciones o apartamentos turísticos requiere una mención específica en el apartado relativo a las garantías, y añade observaciones puntuales a diversos artículos del texto refundido-.

- Informe del Consejo Económico y Social de 7 de marzo de 2018. Tras exponer el contenido del anteproyecto (se refiere a su versión de 26 de enero de 2018), se muestra favorable al texto. Llama la atención sobre el hecho de que no se ha consultado a los sindicatos y destaca que la transposición literal de la Directiva no deja claridad sobre su contenido y puede generar indefensión en sus destinatarios.

- Acuerdo del Consejo de Ministros, de 3 de noviembre de 2017, en el que autoriza la tramitación urgente del anteproyecto.

Obran en el expediente dos informes generales elaborados por la Agencia Española de Consumo, Seguridad Alimentaria y Nutrición, en los que se relacionan las diversas alegaciones formuladas y se explican las razones para su acogimiento o rechazo en el texto final.

CUARTO.- Solicitud de dictamen

Tras haberse solicitado el presente dictamen, se han recibido:

- Acuerdo del Consejo de Ministros, en el que solicita que el mismo se emita con carácter de urgencia por plazo de nueve días.

- Y escrito con el que se remite el informe del Consejo Económico y Social al que antes se ha hecho referencia, y que no había sido aún recibido por el Ministerio cuando se solicitó este dictamen.

Procede sin más evacuar la consulta formulada.

I. Objeto del anteproyecto de ley

La consulta versa sobre un anteproyecto de ley por el que se incorpora a nuestro ordenamiento la Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, relativa a los viajes combinados y a los servicios de viaje vinculados.

Tal incorporación se llevará a efecto mediante la reforma del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.

A tal efecto, se propugna modificar el artículo 93.g) de dicho texto y dar nueva redacción completa a su libro IV, sobre "Viajes combinados y servicios de viaje vinculados". Ese libro se estructurará en cuatro títulos, respectivamente sobre "Disposiciones generales", "Viajes combinados", "Servicios de viaje vinculados", y "De la prescripción y régimen sancionador".

Al mismo tiempo se introducen dos nuevos anexos (II y III) en el texto refundido, relativos a formularios de información normalizada.

II. Dictamen del Consejo de Estado

El presente dictamen es preceptivo a tenor de lo establecido en el artículo 21.2 de la Ley 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, dado que se trata de transponer una norma comunitaria. Dispone ese artículo que el Consejo de Estado en Pleno deberá ser consultado en expedientes relativos a "anteproyectos de leyes que hayan de dictarse en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

Pese a ello, el dictamen se emite por su Comisión Permanente de conformidad con lo previsto en el artículo 19.2 de esa misma la ley orgánica, ya que la consulta se ha solicitado con urgencia por plazo de menos de diez días. Establece a tal efecto ese artículo que "si el plazo fijado fuese inferior a diez días, la consulta será despachada por la Comisión Permanente, aun siendo competencia del Pleno, sin perjuicio de que el Gobierno pueda requerir ulteriormente el dictamen del Pleno".

Debe en todo caso formularse un juicio crítico muy desfavorable a la lentitud o demora con que se ha abordado la labor de transponer la Directiva. Tratándose de una directiva de noviembre de 2015, el primer texto del anteproyecto es de 5 de mayo de 2017, y finalmente se solicita este dictamen con plazo de urgencia, lo que es menos justificable habida cuenta de la dificultad misma que genera la Directiva en cuestión.

III. Tramitación del expediente

Se han observado las previsiones contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se ha recabado así informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente (Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad) así como de diversos órganos y entidades cuyas competencias o intereses se ven afectados por el proyecto y que se han referido en los antecedentes.

No ha sido necesaria la "aprobación previa" del Ministerio de Hacienda y Función Pública al no afectar a materias previstas en el artículo 26.5, penúltimo párrafo, de esa Ley 50/1997. Ha informado no obstante ese ministerio, conforme al último párrafo de ese artículo 26.5, en la medida en que el proyectado texto puede afectar a la distribución de competencias Estado-Comunidades Autónomas.

Se han abierto dos trámites de información pública, uno previo y otro posterior, de acuerdo con los apartados 2 y 6 del propio artículo 26 de la citada ley.

Se ha ofrecido la posibilidad de alegar a las comunidades autónomas y a las Ciudades de Ceuta y Melilla (en el seno de la Conferencia Sectorial de Consumo), y se han recibido alegaciones de las Comunidades de Galicia, Andalucía, Cataluña, La Rioja y Asturias.

También ha informado la Agencia Española de Protección de Datos y el Consejo de Consumidores y Usuarios.

Obra en el expediente la exigible memoria del análisis de impacto normativo.

Cabe finalmente observar que ha transcurrido ya el plazo de transposición de la Directiva (UE) 2015/2302, plazo que terminó el día 1 de enero de 2018 (artículo 28). No obstante, la propia Directiva establece que sus previsiones deberán ser aplicadas por los Estados a partir del día 1 de julio de 2018, lo que enlaza con la previsión contenida en la disposición final segunda del anteproyecto de que la ley entrará en vigor ese día (lo que, en todo caso, podrá depender de que se apruebe con suficiente antelación).

IV. Encuadramiento

La regulación de los llamados "viajes combinados" se contiene actualmente en el texto refundido "de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias", aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre, en concreto en su libro IV (artículos 150 a 165), que conforma una regulación bastante destallada en aplicación de la Directiva 90/314/CEE del Consejo de las Comunidades Europeas, de 13 de junio de 1990, relativa a los viajes combinados, las vacaciones combinadas y los circuitos combinados. Esa directiva había sido transpuesta a nuestro ordenamiento mediante la Ley 21/1995, de 6 de julio, cuyo contenido fue finalmente incorporado al mencionado libro IV del texto refundido de consumidores.

Pues bien, la Directiva 90/314/CEE ha sido expresamente derogada por la Directiva (UE) 2015/2302 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2015, que pasa a regular la materia de manera más desarrollada y precisa, de modo que el anteproyecto de ley ahora sometido a dictamen modifica al completo el contenido de ese libro IV para recoger en nuestro ordenamiento las directrices de la nueva norma europea.

Buena parte del contenido o principios contemplados en los actuales artículos 150 y siguientes del texto refundido de consumidores se mantienen en la ahora proyectada reforma, si bien, como se dice, la regulación pasará a ser más completa por imperativo de la mencionada directiva.

La reforma introducida en la Directiva 2015/2302 se debe, como en ella se dice, a que, aunque la Directiva 90/314 estableció una serie de importantes derechos de los consumidores en relación con los viajes combinados -en particular por lo que se refiere a los requisitos de información, la responsabilidad de los empresarios, y la protección frente a la insolvencia del organizador o minorista-, "es necesario adaptar el marco legislativo a la evolución del mercado para adecuarlo mejor al mercado interior, eliminar ambigüedades y colmar las lagunas legislativas". Se dice al efecto que los llamados "viajes combinados" representan una parte significativa del turismo que han evolucionado considerablemente, además de que Internet se ha convertido en un medio cada vez más importante a través del que se ofrecen o venden servicios de viaje, muchas veces combinados a medida, y buena parte de la problemática actual se encuentra en una situación de indefinición jurídica al no estar claramente incluida dentro del ámbito de aplicación de dicha Directiva 90/314/CEE.

Se expone asimismo en la Directiva 2015/2302 que la Directiva 90/314 dejó un amplio margen de regulación a los Estados, lo que ha dado lugar a divergencias significativas, cosa que supone costes y obstáculos para las empresas que deseen desarrollar actividades transfronterizas, así como limitaciones para los consumidores.

El objeto de la nueva Directiva, y del anteproyecto de ley, es regular (1) los "viajes combinados" (que surgen cuando, cumpliéndose determinadas exigencias, se presta más de un servicio de viaje de los definidos en el artículo 3.1 -transporte, alojamiento, alquiler de vehículos y otros- y (2) los llamados "servicios de viaje vinculados" (prestación de al menos dos servicios si no conforman un viaje combinado). Lo hace bajo un régimen harto inseguro al serlo la propia Directiva, que, por ejemplo, no considera aplicable la misma a los viajes que se presten sin ánimo de lucro o de manera ocasional, concepto ciertamente indeterminado y en una materia que es la esencia misma de la norma, al referirse a su ámbito de aplicación; y lo hace en términos, además un tanto extraños, pues, tampoco considera, por ejemplo, aplicable al caso el viaje en el que se preste un servicio (que sea de transporte, alojamiento o alquiler de vehículo) junto con otro servicio diferente si este no forma parte integrante del viaje, no tiene un peso significativo en la combinación, o no se anuncia como parte de esa combinación y el viaje ya se ha iniciado (el anteproyecto español fija en el 25% del precio total el límite para considerar o no que existe ese peso significativo, siguiendo al efecto el criterio del considerando 18 de la Directiva). En esos casos, no se sabe bien el motivo, la norma no se aplica para proteger al consumidor. Y si se contratan al menos dos servicios mediante contratos separados con cada proveedor, sí se aplica la Directiva, aunque no siempre, pues aún se añaden singulares especificidades. No se oculta a este Consejo la ayuda que supondría el que la Directiva estuviera jurídicamente mejor conformada, en especial habida cuenta de que en ella misma se dice que su objetivo es evitar las diferencias entre ordenamientos nacionales.

V. La labor de transposición

La redacción de las directivas de la Unión Europea no es - muy habitualmente- la más correcta, sobre todo desde el punto de vista de la sistemática, aunque hay que tener en cuenta, por un lado, que las directivas no hacen sino establecer directrices para que los Estados aprueben sus propias normas que las apliquen y las pongan en vigor en sus respectivos ordenamientos, y, por otro, que los regímenes jurídicos internos de los Estados miembros son muchas veces dispares, de modo que los conceptos que las directivas emplean necesitan ser adaptados o ajustados a los propios ordenamientos internos.

Lo anterior hace que la transposición de directivas no sea normalmente una mera labor de repetición más o menos mimética de lo que en ellas se establece, lo que haría muchas veces incomprensible la norma interna misma. En tal sentido, en el dictamen del Pleno del Consejo de Estado número 926/2015 (sobre el anteproyecto de ley de transposición de la Directiva 2013/11/UE, sobre resolución alternativa de litigios en materia de consumo) se dijo a este respecto lo siguiente:

"... la Directiva 2013/11/UE no es, desde luego, un ejemplo de claridad ni de sistemática siquiera, cosa que en cualquier caso puede justificarse dada la condición de directriz que tiene, esto es, de norma dirigida a su inserción normativa interna por cada Estado miembro de la Unión Europea.

Pero no debería reproducirse ese problema en la norma nacional que la transpone, cosa que ciertamente sucede con el proyecto remitido en consulta, que, además de emplear a veces conceptos no jurídicos o no adecuados a los reconocidos en nuestro propio ordenamiento para tratar sobre las respectivas instituciones, hace muy difícil su comprensión, pues maneja términos que ni siquiera se explican. Ello es inconveniente si se tiene en cuenta que las normas deben ser lo más claras posible y que, en caso de transposición de Directivas comunitarias, las normas españolas deben ajustarse a nuestros propios esquemas, principios, y figuras jurídicas, más aún cuando se trata de una norma dirigida a consumidores en general, no expertos en temas jurídicos".

La labor de transposición, como se ha dicho, no consiste en una simple copia de las directivas, algo que se refuerza si, además de no ser estas, muy habitualmente, normas jurídicamente precisas ni sistemáticas, en ellas se emplean conceptos incomprensibles como tales a la vista de nuestro lenguaje y de nuestros conceptos jurídicos, lo que a veces no deriva ya de la directiva misma, sino de su traducción al español.

Con la Directiva y el anteproyecto que motivan el presente dictamen sucede algo muy parecido a lo que ocurrió con el anteproyecto de ley de arbitraje de consumo, pues si a las señaladas características de la Directiva a transponer se añade que la transposición propuesta es en gran medida una copia mimética, literal casi siempre, de lo que la misma establece, acaba siendo muy difícil, o imposible, acabar de entender el alcance y contenido del proyectado texto, y así se lo han puesto de manifiesto en algunas alegaciones formuladas, por ejemplo CEOE o el Consejo Económico y Social, buena parte de las cuales son adicionales críticas estimables a la Directiva misma, que es compleja en su conjunto pero un tanto imprecisa, además de un tanto aleatoria, a la hora de establecer su propio ámbito, es decir, a la hora de decir qué son para ella viajes combinados o servicios de viaje vinculados, para cuya constatación basta acudir al texto de sus artículos 2 y 3, apartados 1, 2 y 5.

Sin perjuicio de que el lastre impuesto por la Directiva puede tener difícil remedio en parte, hay que tratar de clarificar la situación en nuestra propia normativa.

Seguidamente se exponen tres muestras de lo dicho:

- Una: la Directiva habla de "falta de conformidad" para referirse a situaciones en que la prestación del servicio por parte de un operador no se ajuste a lo obligado o pactado. No se trata de un concepto en el que tenga incidencia la voluntad del viajero -de suerte que muestre su disconformidad con ello-, sino que se trata de un concepto ajeno por completo a esa voluntad, pues se emplea simplemente en el sentido de inadecuación entre lo comprometido y lo cumplido, como revela claramente el texto de la Directiva, empezando por la definición que hace de ello en su artículo 3.13: ""falta de conformidad": la no ejecución o la ejecución incorrecta de los servicios de viaje incluidos en un viaje combinado". Los artículos 11 y otros de la Directiva emplean así el concepto para hacer referencia al hecho objetivo de la inadecuación entre lo obligado y lo cumplido.

Siendo ello así -y correcto-, hay sin embargo que tener en cuenta que en nuestro lenguaje jurídico el término "conformidad" tiende a ligarse a una componente de voluntariedad, en el sentido de manifestación de un desacuerdo, en este caso la manifestación del viajero en contra del incorrecto cumplimiento del contrato por parte del empresario correspondiente, de modo que habrá casos en los que el incumplimiento no tendrá valor jurídico si el viajero no se muestra disconforme con ello.

El anteproyecto de Ley remitido en consulta emplea el concepto tal y como literalmente aparece traducido en la Directiva, pero sería mucho más claro hablar, por ejemplo, de "discordancia", "inadecuación" o "incumplimiento" del contrato, según el caso, en lugar de "falta de conformidad", con lo que se transpondría mejor lo que realmente quiere la Directiva, o sea, la objetiva discordancia entre la obligación y su cumplimiento y no una manifestación de disconformidad del viajero con ello.

Lo expuesto llevaría a introducir las oportunas variaciones en el texto proyectado, empezando por el artículo 151, en el que se transpone literalmente el término "falta de conformidad" del artículo 3.13 de la Directiva. De no hacerse así convendría al menos introducir alguna explicación al respecto en la exposición de motivos.

- Dos. La Directiva distingue entre incumplimientos afectantes a los elementos relevantes del contrato e incumplimientos que en el texto en español de la Directiva se llaman "insignificantes". Tal diferencia plantea de inmediato al jurista la duda sobre qué sucede con esos otros incumplimientos que se situarían en un punto intermedio, o sea, que ni fueran relevantes ni cuya importancia fuera nimia ("insignificantes"), incumplimientos que quedarían sin regulación en la prevista ley.

Resulta que en español, y sobre todo en hermenéutica jurídica, una cosa es algo insignificante y otra algo que carezca de significación suficiente como para calificarse de incumplimiento que dé lugar a, por ejemplo, una resolución culpable de un contrato.

La Directiva, como ha dicho, emplea en el artículo 11.1.b) el término "insignificante" como equivalente al término inglés "insignificant", francés "mineure" o alemán "unerheblich" que aparecen en la traducción de la Directiva a esos idiomas.

En realidad la Directiva quiere referirse a incumplimientos no relevantes, no "insignificantes", lo que en nuestro lenguaje es cosa distinta. Realmente lo correcto es distinguir entre incumplimientos relevantes e incumplimientos no relevantes en vez de trasladar literalmente los términos gramaticales de la Directiva para ofrecer una norma española bastante difícilmente comprensible.

- Y tres: algo parecido sucede con algún otro concepto, por ejemplo el término "intrínseco" que se emplea en el artículo 3.1 de la Directiva para hacer referencia a que se considerará servicio de viaje el alojamiento que no sea "parte intrínseca del transporte de pasajeros". El texto en francés de la directiva habla, mucho más correctamente, de "partie intégrante".

Partiendo de todo lo expuesto, seguidamente se efectuarán observaciones concretas sobre el texto del anteproyecto, teniendo en cuenta, como se ha dicho, que la misma reproduce casi literalmente lo establecido en la Directiva, aparte de algunos añadidos necesarios para ajustar la norma, por ejemplo en materia de protección de datos (cosa que además admite expresamente el considerando 49 de la Directiva), o para añadir reglas de protección o garantía.

VI. En particular, sobre algunas observaciones formuladas

- Se ha alegado que el artículo 164, contra la Directiva, establece responsabilidad solidaria de los organizadores y de los minoristas en cuanto al cumplimiento de los contratos y debida prestación de los servicios. Se ha dicho que la Directiva permite establecer la responsabilidad no solo del organizador sino también en el minorista (artículos 13.1, segundo párrafo y 20), pero que ello no es de obligatoria recepción en los derechos nacionales, y que, además, la Directiva no contempla la responsabilidad solidaria de ambos, como tampoco la exigencia de garantía al minorista.

También se ha alegado, contra el proyectado artículo 165, que la Directiva no prevé la exigibilidad de una garantía de cumplimiento del contrato, sino solo de insolvencia, pero que en el anteproyecto se exige una garantía de cumplimiento contractual general.

Aparte de que todo lo que el anteproyecto contempla está permitido por la Directiva, ya está previsto en los actuales artículos 162 y 163 del texto refundido. Es cierto que hay previsiones que no aparecen impuestas por la Directiva, que está permitiendo -en este y en otros aspectos- discrepancias bastante sustanciales entre ordenamientos de los distintos Estados, de modo que su efecto armonizador no es, desde luego, máximo.

- Cabe, por otra parte, destacar que el anteproyecto no trata nada específico sobre derecho sancionador aplicable a la materia objeto de la reforma, sino que se efectúa una remisión al régimen sancionador general sobre turismo (proyectado artículo 170). El actual artículo 165 del texto refundido, al tratar sobre los viajes combinados, excluye expresamente de su aplicación las normas del propio texto (artículos 46 y siguientes), sino que remite a la legislación específica que dicten las Administraciones competentes en materia de turismo. El artículo 25 de la Directiva que se trata de transponer se limita a decir que los Estados miembros establecerán normas sancionadoras adecuadas a la propia Directiva y que garanticen su aplicación. Debe por tanto realizarse una labor de ajuste al respecto, pues la norma de que ahora se trata, aunque afecta al turismo, tiene un componente de protección de consumidores y usuarios para la que el Estado tiene ciertas competencias.

Deberá afrontarse, por ello, una labor normativa al respecto, y en todo caso establecerse alguna previsión en el sentido de que las comunidades autónomas deberán adaptar -con urgencia- su normativa sancionadora a fin de dar cumplimiento a la Directiva 2015/2302 y a la ley misma que se acabe aprobando, debiendo tenerse en cuenta que ha transcurrido ya el plazo de más de dos años previsto en ella para su transposición.

Esta observación tiene carácter esencial conforme al artículo 130 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

VII. Observaciones sobre el texto del anteproyecto

- Artículo 150

La redacción del apartado 3 es mejorable. Sería más claro decir que "no quedarán eximidos de las obligaciones establecidas en este Libro los organizadores o los empresarios, aunque declaren que actúan...".

Por otra parte, se habla de empresarios para referirse a personas distintas de los organizadores; en el resto del articulado la referencia lo es a minoristas, por lo que convendría adecuar la terminología para que fuera coincidente en cuanto proceda.

- Artículo 151

Ya se ha hecho referencia antes al problemático empleo del concepto "falta de conformidad".

Por otra parte, llama la atención que falta en la Directiva la definición de "organizador". Convendría recoger el concepto en el anteproyecto de ley, que sí define al empresario (artículo 151.2) y al minorista (artículo 151.1.h.)).

Cabe a este respecto observar que el Considerando 13 de la Directiva se refiere al organizador como "responsable de la correcta ejecución de todos los servicios de viaje". Y su Considerando 22 lo menciona como "un empresario (...) responsable, en cuanto organizador, de la correcta ejecución del viaje combinado en su conjunto". Pero conviene precisarlo porque en ocasiones no parece fácil precisar quién es el organizador, pues hay situaciones en las que el propio viajero contrata con varios "empresarios", pese a lo cual el viaje se califica de "combinado", lo que supone aplicar esa Directiva (artículo 3.2.b.v.). Hay que tener en cuenta que todo el texto de la Directiva está referido a las obligaciones y responsabilidades, en especial de los organizadores; y el anteproyecto de ley se refiere asimismo a ellos y solo a ellos (otras veces también habla de los minoristas, lo que debería asimismo revisarse y unificarse o precisarse).

- Artículo 151.1.a).3º

Para más facilidad de lectura y evitar confusiones sobre lo que es contenido propio del anteproyecto y mera cita del Real Decreto 750/2010, debería recogerse entre paréntesis el largo nombre de este.

- Artículo 151.1.a).4º

Sobran las palabras "del párrafo a)".

- Artículo 153.1.f)

Trata la información a facilitar al viajero sobre requisitos de pasaporte y visado y sobre trámites sanitarios a seguir, a lo que se refiere el artículo 5.1.f) de la Directiva.

El anteproyecto limita la obligación de informar sobre ello a los nacionales de los Estados miembros de la Unión Europea, lo que no parece tener mucho sentido, al menos en cuanto a exigencias sanitarias, que deben ser lógicamente conocidas por el organizador y el minorista.

Hay que tener además en cuenta que la Directiva no restringe su alcance a los viajes o servicios que se presten dentro de la Unión, sino a empresarios que actúen dentro de ella.

- Artículo 155

Así como en el proyectado artículo 153.3 se dispone que la información previa al contrato debe facilitarse al viajero en castellano, debe establecerse lo mismo para el contrato final. Cabe recordar que el artículo 60.4 del texto refundido de consumidores y usuarios lo establece ya así para la información previa, pero el artículo 6.7 de la Directiva 2011/83/UE (transpuesta en ese texto refundido) dispone en amplios términos que "los Estados miembros podrán mantener o introducir, en su legislación nacional, requisitos de carácter lingüístico en relación con la información contractual a fin de garantizar que dicha información pueda ser comprendida fácilmente por los consumidores".

- Artículo 159

Trata de transponer lo establecido en el artículo 11, apartados 2 y siguientes, de la Directiva, cuyo texto no es precisamente claro desde el punto de vista de técnica normativa, lo que deberá salvarse en el anteproyecto.

Así, la Directiva se refiere a modificaciones acordadas por las partes y a la eventual resolución del contrato por el viajero; por otra parte, distingue en su artículo 11 entre alteraciones que llama insignificantes y alteraciones que considera sustanciales, quedando sin resolver, como ya se dijo, aquellas otras que puedan situarse entre unas y otras; tampoco dispone nada en el anteproyecto sobre plazos, aparte de lo que dice el artículo 158 para modificaciones que comporten aumento de precio.

En el apartado 1, para transponer correctamente la Directiva debe suprimirse la coma que aparece después de "excepción del precio", pues la mención que seguidamente se hace del artículo 158 tiene sentido porque es precisamente ese artículo 158 el que prevé la alterabilidad del precio, de modo que si hace esa corrección parecería que, por remisión del artículo 159, el artículo 158 se aplicaría a la alteración de las otras cláusulas del contrato distintas del precio, que son las que trata ese artículo 159.

Aparte de ello, este Consejo considera que el artículo 159 quedaría mejor redactado del siguiente modo (con transposición incluida del artículo 23.2 de la Directiva sobre el alcance de derecho cogente de esta normativa):

"1. Salvo lo establecido en el artículo 158 sobre modificación del precio, el organizador solo podrá modificar unilateralmente otras cláusulas del contrato si se ha reservado expresamente esa posibilidad en el contrato, y solo si, además, el cambio no es relevante. No podrá hacer uso de tal posibilidad si el viaje combinado ya se ha iniciado.

Para modificar el contrato deberá informar al viajero de forma clara, comprensible y destacada en un soporte duradero, y sin demora en función de las circunstancias que motiven la misma. Tal propuesta deberá precisar cuáles son las modificaciones y sus efectos sobre el precio, debiendo otorgar un plazo razonable para que el viajero pueda aceptar o rechazar dicha propuesta, debiendo además indicarse, de acuerdo con lo establecido en el apartado siguiente, de qué plazo dispondrá para ello y cuáles serán los efectos de su silencio. Podrá ofrecerse al viajero un viaje combinado sustitutivo -de ser posible, de calidad equivalente o superior; de no ser posible, deberá informar al viajero sobre cuál es la reducción adecuada del precio que propone; toda modificación que suponga calidad o coste inferior obligará a la reducción de precio-.

Si la propuesta supone un aumento de precio, la propuesta del organizador deberá producirse en el plazo establecido en el artículo 158.3.

2. Si el organizador propone al viajero una modificación que afecte a alguna de las principales características de los servicios de viaje a que se refieren los artículos 153.1.a) y 155.2 a), o si la propuesta supone un incremento del precio de más del ocho por ciento, el viajero podrá dar por resuelto el contrato sin tener que pagar penalización por ello. La falta de respuesta del viajero significará que opta por resolver el contrato. En caso de resolución del contrato el organizador reembolsará al viajero, en plazo no superior a catorce días, todos los pagos realizados por él o en su nombre, así como una indemnización".

En todo caso, convendría precisar el llamado "plazo razonable" o, al menos, establecer un tiempo mínimo de respuesta. El actual artículo 158 del texto refundido de consumidores establece tres días.

Deberían asimismo fijarse criterios para cuantificar la indemnización o precisarse directamente la misma, cosa que hace además el actual artículo 159.3 del texto refundido de consumidores y usuarios.

- Artículo 160

Como en el caso anterior, las previsiones contenidas en la Directiva (en este caso sobre terminación de los contratos) son manifiestamente mejorables desde el punto de vista de técnica normativa. A tal efecto se sugiere la siguiente redacción del precepto:

"Resolución del contrato antes del inicio del viaje.

1º) El organizador podrá cancelar el contrato de viaje combinado y reembolsar al viajero la totalidad de los pagos que este haya realizado, o que se hayan realizado en su nombre, por el viaje combinado, así como una penalización adecuada y razonable que estará basada en la antelación con la que se cancele el contrato y que podrá especificarse en el propio contrato. El organizador deberá facilitar al viajero que lo solicite una justificación del importe de la penalización.

El abono de todo ello deberá efectuarse sin demora y, en cualquier caso, en un plazo no superior a catorce días naturales contados a partir de la fecha en que el contrato sea cancelado.

2º) El organizador podrá cancelar el contrato de viaje combinado y reembolsar al viajero la totalidad de los pagos que éste haya realizado o se hayan realizado en su nombre, por el viaje combinado, pero no una penalización, si:

a) el número de personas inscritas para el viaje combinado es inferior al número mínimo especificado en el contrato y el organizador notifica al viajero la cancelación del contrato dentro del plazo fijado en el mismo, y a más tardar:

- veinte días antes del inicio del viaje combinado en el caso de los viajes de más de seis días de duración,

- siete días antes del inicio del viaje combinado en el caso de los viajes de entre dos y seis días de duración,

- 48 horas antes del inicio del viaje combinado en el caso de viajes de menos de dos días de duración,

b) o el organizador se ve en la imposibilidad de ejecutar el contrato por circunstancias inevitables y extraordinarias y notifica la cancelación al viajero sin demora indebida. En este caso no se aplicará regla de plazo para la cancelación.

3º) Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 159, el viajero podrá resolver libremente el contrato, sin necesidad de justificación, en cualquier momento antes del inicio del viaje, debiendo pagar al organizador una penalización que sea adecuada y justificable basada en el tiempo que reste hasta la fecha prevista de iniciación del viaje y en el ahorro de costes e ingresos esperados que pueda suponer a dicho viajero la utilización alternativa de servicios del viaje. El contrato del viaje combinado podrá especificar dicha penalización. El organizador deberá facilitar al viajero que lo solicite una justificación del importe de la penalización por terminación.

En el caso de contratos celebrados fuera del establecimiento, el viajero solo podrá ejercer el mencionado derecho de desistimiento durante un plazo de catorce días naturales contados a partir de la perfección del contrato.

4º) El viajero podrá resolver el contrato antes del inicio del viaje, sin tener que pagar penalización por ello, cuando concurran circunstancias inevitables y extraordinarias -en el lugar de destino o en las inmediaciones- que afecten de forma significativa a la ejecución del viaje combinado o al transporte de pasajeros al lugar de destino. En tales casos el viajero tendrá derecho al reembolso completo de cualesquiera pagos realizados por el viaje combinado, reembolso que deberá producirse en plazo máximo de catorce días".

Sobre el montante de la indemnización a pagar al viajero, se recuerda de nuevo que el actual artículo 159.3 del texto refundido establece más precisión al respecto que la que resulta del anteproyecto sometido a dictamen. El actual artículo 160 establece asimismo cuál será la indemnización a pagar por el viajero.

- Artículos 161 y 162

Ante todo, y como resulta de lo expuesto antes, debería tratar de evitarse el término "falta de conformidad" y utilizarse en su lugar otro u otros, según el contexto y evitando posibles equívocos, como, por ejemplo, "inadecuación", "diferencia" o "discordancia" entre lo contratado y lo cumplido, "de acuerdo con el contrato", o simplemente "incumplimiento", o, empleando el término en positivo, "conforme".

Por otra parte, y precisamente en aplicación de lo asimismo expuesto antes sobre la correcta transposición de la Directiva, sería mejor terminar el artículo 161 al final del proyectado apartado 2, y pasar a redactar el artículo 162 en los siguientes términos:

"162. Incumplimiento del contrato.

1. Si cualquiera de los servicios incluidos en el viaje no se ejecuta conforme al contrato y el problema no afecta sustancialmente a la ejecución del viaje -siempre que, además, el incumplimiento no sea imputable al viajero-, el organizador y, en su caso, el minorista deberán subsanar el problema en el plazo razonable establecido por el viajero; no será preciso que el viajero especifique un plazo límite para subsanar si el organizador o, en su caso, el minorista se niegan a la subsanación o si el problema requiere una solución inmediata.

Para subsanar el problema, el organizador o, en su caso, el minorista, ofrecerán, sin coste adicional alguno para el viajero, fórmulas alternativas adecuadas, de ser posible de calidad equivalente o superior a las especificadas en el contrato, para la continuación del viaje combinado. Si las fórmulas alternativas propuestas dan lugar a un viaje combinado de menor calidad que la especificada en el contrato, el organizador o, en su caso, el minorista, aplicará al viajero una reducción adecuada del precio.

El viajero sólo podrá rechazar las fórmulas alternativas propuestas si no son comparables a lo acordado en el contrato de viaje combinado, o si la reducción del precio ofrecida es inadecuada.

Si el problema afecta al regreso, el organizador o el minorista deberán arbitrar, sin coste adicional para el viajero, un transporte equivalente al contratado.

Tanto si el organizador o el minorista no ofrecen la solución del problema o si no lo solucionan en efecto, como si el viajero rechaza, debidamente, la solución propuesta como alternativa, dicho viajero tendrá derecho:

- Al reembolso de los gastos necesarios que le genere la situación.

- A una reducción del precio adecuada por cualquier periodo durante el cual haya habido cumplimiento correcto del contrato.

- A una indemnización por los daños y perjuicios que sufra. No habrá derecho a esta indemnización si el incumplimiento se debe a circunstancias inevitables y extraordinarias.

2. Si cualquiera de los servicios incluidos en el viaje no se ejecuta conforme al contrato y el problema afecta sustancialmente a la ejecución del viaje, el viajero podrá optar por someterse a lo establecido en el apartado 1 o por resolver el contrato por incumplimiento del organizador o del minorista. Esta última opción solo podrá ejercitarse si antes no se ha subsanado el problema, o si la solución ofrecida es debidamente rechazada por el viajero, todo ello conforme a lo establecido en el apartado 1.

En tal caso el viajero tendrá los mismos derechos establecidos en el apartado 1, debiendo el organizador o minorista proceder a su repatriación sin dilaciones indebidas en un transporte equivalente al contratado, todo ello sin coste para el viajero.

3. A efectos de repatriación, el organizador o, en su caso, el minorista asumirá el coste del alojamiento que sea necesario, de ser posible de categoría equivalente a la contratada y por un período que si la imposibilidad de retorno es inevitable y extraordinaria, quedará limitado a un máximo de tres noches por viajero. Cuando la legislación de la Unión Europea sobre derechos de los pasajeros, aplicable a los correspondientes medios de transporte para el regreso del viajero, establezca períodos más largos, se aplicarán dichos períodos. La referida limitación de costes no se aplicará a las personas con discapacidad o movilidad reducida, tal como se definen en el artículo 2.a) del Reglamento (CE) n.º 1107/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 5 de julio de 2006, sobre los derechos de las personas con discapacidad o movilidad reducida en el transporte aéreo, ni a sus acompañantes, a las mujeres embarazadas y a los menores no acompañados, así como a las personas con necesidad de asistencia médica específica, si sus necesidades particulares han sido participadas al organizador o, en su caso, al minorista, al menos cuarenta y ocho horas antes del inicio del viaje. Esas limitaciones no se aplicarán si la no repatriación no se ha debido a circunstancias inevitables y extraordinarias, y tampoco si el transportista no puede acogerse a esas circunstancias en virtud de la legislación de la Unión Europea.

4. Las cantidades establecidas en este artículo deberán ser abonadas al viajero en un plazo máximo de catorce días".

Sobre el montante de la indemnización, se reitera lo dicho antes sobre conveniencia de precisarla.

- Artículo 163.2

En vez de hacerse referencia a la especial ayuda a ofrecer al viajero en el caso de dificultades señaladas en el artículo 161.7, es mejor decir: "en especial en caso de dificultades para la repatriación".

- Artículo 164

Puede plantear dudas de entendimiento lo que se ha querido decir con la siguiente frase que aparece, tras punto y seguido, al final del apartado 1 del artículo 17 de la Directiva: "Podrá ofrecerse la continuación del viaje combinado". Realmente esa posibilidad ya aparece contemplada en el artículo 13 de la propia Directiva y en el proyectado artículo 162.1, segundo párrafo, del anteproyecto (en su redacción antes propuesta). El hecho de que en la Directiva aparezca esa manifestación en un artículo (17) relativo a las garantías para caso de insolvencia no puede tener otra interpretación sino que se quiere que la garantía constituida no solo responda de la repatriación, sino también del coste de continuación del viaje, si ese fuera el caso. Por tanto, la frase debería redactase así: "La garantía se aplicará también al pago de los costes de continuación del viaje combinado, si es que se procede a ello".

En cuanto al alcance de la garantía (apartado 2 del artículo 164), parece necesaria una mayor regulación, pues si cada organizador o minorista debe constituir una que cubra los costes previsibles y razonables, como dice el artículo 17.2 de la Directiva, no se sabe, por ejemplo, quién ni cuándo deberá fijar su importe, ni si esa garantía será igual para todo operador o se debe establecer individualmente para cada uno, al menos para todo nuevo operador; tampoco cómo se calcula, por ejemplo si se computan las actividades comerciales que no sean propiamente viajes combinados.

La observación está aún más justificada habida cuenta de que el proyectado artículo 164 habla de adaptación de esas garantías, y no se recoge tampoco regla alguna, ni siquiera temporal, para la de actualización.

Varios alegantes, entre ellos la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, han llamado la atención sobre esto, añadiendo que debería preverse algún tipo de garantía para nuevos operadores que no impida su entrada en el mercado.

Debería además establecerse alguna previsión en el sentido de que la falta de constitución o adaptación de la garantía impedirá operar en el mercado.

En el apartado 3 del artículo 164 sobra "o" antes de "vayan" y falta una coma después de "parte".

Convendría, por otra parte, establecer que la garantía se activará inmediatamente, a instancia del viajero, para los reembolsos de servicios no ejecutados, pues, aunque en forma no precisamente afortunada, así parece establecerlo el artículo 17.5 de la Directiva.

- Artículo 165

Sobre la aplicación de las garantías al pago de otras responsabilidades previstas en esta norma, el anteproyecto introduce un artículo 165 -que no tiene correlativo en la Directiva- destinado a establecerlo así cuando haya resolución firme, judicial o extrajudicial, que imponga una obligación de pago.

Nada tiene que objetar este Consejo a ello, pues resulta correcta la previsión. Ahora bien, el texto solo se refiere a resoluciones firmes judiciales o dictadas en aplicación del régimen arbitral de consumo, pero es posible que haya situaciones que lleven a la misma conclusión, como un reconocimiento de deuda en documento público o una resolución arbitral de otro tipo.

- Artículo 166

En el apartado 1 sobra la coma que sigue a "materia" y falta "por" antes de "un minorista".

Por otra parte, en vez de hacerse referencia a "por la legislación nacional" o a "por la legislación autonómica", es más correcto hacer referencia a medidas adoptadas "conforme a la legislación" nacional o autonómica.

En el apartado 5 deben suprimirse las palabras "habida cuenta de la urgencia y complejidad del asunto", que son meramente explicativas, no propiamente normativas.

- Artículo 167.2

La remisión a los apartados 1 a 5 del artículo 164 debe serlo sin más al artículo 164, pues tiene precisamente cinco apartados. Incluso si se modifica ese artículo 164 en los términos antes propuestos debería mantenerse la cita global del precepto.

Por otra parte, es llamativo que, habiéndose optado por exigir una garantía que alcance a cubrir toda responsabilidad derivada de esta norma (como establece el proyectado artículo 165), no se contemple otra similar en los proyectados artículos 167 y siguientes para el caso de servicios de viaje vinculados.

- Artículo 168

En el apartado 1 la coma que sigue a "pero" debe preceder a esa palabra.

En el apartado 1.a) debe mencionarse la Directiva (UE) 2015/2302 cuando se hace referencia a los derechos aplicables a esos viajes.

En el último párrafo del apartado 1 debe sustituirse la disyuntiva "o" por la copulativa "y", debiendo además suprimirse la coma que la sigue.

En cuanto al apartado 2, no tiene sentido decir que se aplicarán los artículos 157 y 160 y el capítulo IV del título II del libro IV del texto refundido, pues los artículos 157 y 160 son integrantes de ese capítulo.

En todo caso parece imprescindible que se clarifique cuál es el régimen general de los servicios de viaje vinculados, pues, frente a lo que se dice en el proyectado artículo 150 en el sentido de que el libro IV se aplicará a los mismos, la realidad es que no parece que sea así en general según resulta del proyectado artículo 168.2. Cierto que el problema se presenta por efecto de la redacción y sistemática de la Directiva 2015/2302, que ahora se pretende indebidamente transponer de manera casi mimética y sin tratar de ofrecer la claridad y seguridad exigible a la norma española, como ya antes se observó.

- Artículo 169

Es innecesario el precepto, aparte de que su redacción no es correcta al decir que "el plazo de prescripción para presentar reclamaciones por la falta de conformidad con arreglo al presente libro, prescribirá por el transcurso de dos años". Esta observación comporta la adicional pertinencia de alterar el nombre del artículo.

- Artículo 170

En vez de "o aquellas" debe decirse "o por aquellas".

Por otra parte, ya se hizo antes referencia al régimen sancionador al que se refiere ese proyectado artículo 170.

- El título de la proyectada disposición adicional única debe referirse solo, según su contenido, a los medios para el funcionamiento del Punto de Contacto Central. Otra cosa es que quiera darse al texto de esa disposición un contenido más amplio e incorporar lo que se dice sobre el mismo en el proyectado artículo 166.2, sobre la creación de ese instrumento de gestión.

- Por lo demás, el acogimiento de las observaciones hechas obligaría, en su caso, a alterar la numeración o los nombres de los artículos del texto refundido afectados por la reforma, o las remisiones que se hacen de unos a otros.

- En cuanto a la memoria del análisis de impacto normativo, debería revisarse el cuadro de correspondencias de artículos, pues, por ejemplo, el artículo 5 se transpone en el artículo 153.1.a-h, como se dice, pero también se transpone en los apartados 2 y 3 de ese artículo 153.

No es además correcto indicar en la memoria que el proyectado artículo 161.1 aplica lo establecido en el artículo 20 de la Directiva (que obliga a los minoristas ubicados en el Espacio Económico Europeo a cumplir con las reglas sobre ejecución de contratos e insolvencia si el organizador ubicado fuera no las cumple). No se trata, en cualquier caso, de una específica traslación de ese artículo 20 a la norma española, ya que el anteproyecto opta por su aplicación a los minoristas, como permiten los artículos 20 y 22 de la Directiva.

- Finalmente, cabe observar que la Directiva 2015/2302 se refiere a un tipo muy concreto de viajes (que llama "combinados") o de servicios de viaje (que llama "vinculados"). Ello significa que puede haber otros viajes o servicios que no se sometan a la Directiva (por ejemplo viajes combinados ocasionales, de menos de veinticuatro horas o de negocios según el artículo 2.2 de la Directiva y 150 del anteproyecto) respecto de los cuales nuestro ordenamiento no puede dejar un vacío normativo. Convendría incluir alguna previsión sobre sometimiento de los mismos a las reglas generales correspondientes del texto refundido de consumidores y usuarios.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación relativa al artículo 170 y consideradas las observaciones expuestas, especialmente las relativas a ofrecer un texto lo suficientemente claro y bien sistematizado, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación como proyecto de ley, el anteproyecto de Ley por la que se modifica el texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias a fin de transponer la Directiva (UE) 2015/2302, relativa a viajes combinados y a servicios de viaje vinculados."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de marzo de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD.