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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 15 de marzo de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En virtud de una comunicación de V. E. de 23 de febrero de 2018, cuya entrada se registró ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Resolución del Consejo de Gobierno del Banco de España por la que se aprueba la modificación del Reglamento Interno del Banco de España.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto de Resolución y de su memoria

A. El proyecto de Resolución consta de preámbulo, un artículo y dos disposiciones finales.

En el preámbulo se explica que la modificación del Reglamento Interno del Banco de España, aprobado por Resolución del Consejo de Gobierno de 28 de marzo de 2000, viene motivada, entre otras razones, por la entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

El Banco de España es una entidad de derecho público que, de acuerdo con el artículo 1 de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, se rige por el derecho privado, salvo cuando actúa en el ejercicio de las potestades administrativas que tiene atribuidas, en cuyo caso le resultarán de aplicación las leyes generales sobre procedimiento administrativo y régimen jurídico de las Administraciones públicas.

La Ley 39/2015 ha establecido una serie de previsiones generales sobre la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria de las Administraciones públicas, con independencia de que el procedimiento a través del cual debe ejercerse dicha iniciativa y potestad se encuentre regulado en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Aunque el procedimiento establecido por la Ley del Gobierno no resulta de aplicación a las Circulares del Banco de España, según prevé el artículo 3 de la Ley 13/1994, se considera necesario recoger en el Reglamento Interno del Banco de España las previsiones sobre la participación de los ciudadanos contenidas en el artículo 133 de la Ley 39/2015. Asimismo, se contempla la aprobación de un plan anual normativo y de una memoria de evaluación normativa, en línea con los principios introducidos por esta ley.

La Ley 40/2015, por su parte, resulta de aplicación supletoria al Banco de España, de acuerdo con su disposición adicional decimonovena. Por ello, se introduce una referencia al ejercicio, por parte del Banco de España, del control de eficacia y supervisión continua de sus entidades instrumentales y, además, se contempla, de acuerdo con su artículo 144, la creación de un registro electrónico de convenios propio del Banco de España, en el que figure en cada momento la información actualizada sobre los convenios suscritos por esta institución. Al margen de las modificaciones introducidas a resultas de la entrada en vigor de las Leyes 39 y 40/2015, se introducen otras en el Reglamento Interno del Banco de España que no traen causa de dichas normas.

Así, se prevé la posible participación del Presidente del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB), con voz pero sin voto, en las reuniones de la Comisión Ejecutiva del Banco de España, cuando se traten asuntos relacionados con las competencias de dicha autoridad, en consonancia con lo que sucede a nivel europeo con las reuniones del Consejo de Supervisión del Banco Central Europeo, a las que puede asistir la Presidenta de la Junta Única de Resolución.

Por otra parte, se modifica la regulación aplicable a la elección del representante del personal con derecho de asistencia al Consejo de Gobierno, a fin de garantizar la continuidad entre los mandatos del representante cesante y del entrante elegidos tras el correspondiente proceso electoral interno.

Igualmente, se introducen modificaciones en el ámbito de actuación y funcionamiento del Comité de Dirección y de la Comisión de Auditoría, como elemento de mejora de la gobernanza del Banco de España.

Por último -concluye el preámbulo-, se actualizan determinadas referencias normativas que han quedado obsoletas.

El artículo único del proyecto de Resolución ("Modificación del Reglamento Interno del Banco de España") consta de trece apartados:

- El apartado primero modifica el artículo 7 del Reglamento ("Las disposiciones dictadas por el Banco de España"), añadiendo dos nuevos apartados 4 y 5, en los cuales se prevé que el Banco de España aprobará un Plan Anual Normativo, que se publicará en su Portal de Transparencia, y revisará periódicamente su normativa vigente para adecuarla a los principios de buena regulación, elaborando un informe que se hará público en el indicado Portal de Transparencia. - El apartado segundo modifica el artículo 8 del Reglamento ("Aprobación y publicación de las Circulares y Circulares monetarias"), introduciendo en su apartado 2 el inciso final "... para la elaboración de normas con rango de ley y reglamentos" y dando una nueva redacción a su apartado 4, en la que se dispone que en la tramitación de las Circulares y Circulares monetarias se observarán las disposiciones del artículo 133 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, relativas a los trámites de consulta pública previa, audiencia e información públicas.

- El apartado tercero modifica el apartado 3 del artículo 17 del Reglamento ("El deber de secreto"), incluyendo en el mismo una referencia al artículo 82 de la Ley 10/2014, de 16 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, que sustituye a la que hasta ahora se hacía al artículo 6, párrafo 2, del Real Decreto Legislativo 1298/1986, de 28 de junio, sobre adaptación del Derecho vigente en materia de entidades de crédito al de las Comunidades Europeas.

- El apartado cuarto modifica el apartado 7 del artículo 17 del Reglamento ("El deber de secreto"), incorporando en su primer párrafo una referencia a la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de entidades de crédito, que sustituye a la que hasta ahora se hacía a la disposición adicional octava de la Ley 26/1988, de 29 de julio, de Disciplina e Intervención de las Entidades de Crédito, y añadiendo un segundo párrafo en el que se prevé que el Banco de España enviará a las Cortes Generales los resultados agregados de las pruebas de resistencia a las que se refiere el artículo 55.5 de la Ley 10/2014, tan pronto como estén disponibles.

- El apartado quinto modifica el artículo 32 del Reglamento, cambiando el nombre de la Comisión de Censura de Cuentas, que ahora pasa a denominarse Comisión de Auditoría -tal y como se refleja en la rúbrica y en los diversos apartados del precepto-, atribuyendo a esta Comisión dos nuevas funciones en las letras d) ("Tomar conocimiento de los acuerdos adoptados a nivel interno relativos a la gestión del riesgo") y e) ("Conocer las cuentas de las entidades instrumentales del Banco de España, con carácter previo a su aprobación") del apartado 2, e incluyendo un nuevo apartado 5, en el que se prevé que la Comisión de Auditoría dará cuenta al Consejo de Gobierno, con carácter semestral, sobre la actividad realizada y las decisiones adoptadas.

- El apartado sexto modifica la rúbrica de la Sección 14ª del Capítulo I del Reglamento, que actualmente es "Las fundaciones del Banco de España" y que pasará a ser "Fundaciones y entidades instrumentales".

- El apartado séptimo añade, dentro de la Sección 14ª del Capítulo I del Reglamento, un nuevo artículo 34 bis ("Las entidades instrumentales del Banco de España") en el que se dispone que dichas entidades estarán sujetas al control de eficacia y supervisión continua del propio Banco, de acuerdo con los procedimientos establecidos en su normativa interna.

- El apartado octavo establece que el artículo 34 bis del Reglamento ("Normas para el uso de recursos materiales") pasará a ser el artículo 34 ter.

- El apartado noveno añade una nueva Sección 16ª al Capítulo I del Reglamento ("Convenios del Banco de España"), en la que se incluye un nuevo artículo 34 quater ("Registro de convenios") en el que se establece que el Banco de España mantendrá actualizado un registro electrónico de los convenios que haya suscrito, integrado en la Secretaría General, en el que se inscribirán la suscripción, prórroga, modificación o extinción de los convenios celebrados por el Banco de España.

- El apartado décimo modifica el artículo 67 del Reglamento ("Las sesiones de la Comisión, votaciones, actas, traslados de acuerdos"), añadiendo un apartado 3 en el que se establece que el Presidente del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria (FROB) podrá ser invitado a asistir a las reuniones de la Comisión Ejecutiva, con voz pero sin voto, cuando se traten asuntos relacionados con la recuperación o resolución de entidades de crédito, debiendo facilitársele en tales casos la información sobre la convocatoria y los acuerdos correspondientes en las mismas condiciones que los miembros de la Comisión Ejecutiva. - El apartado undécimo modifica el artículo 76 del Reglamento ("El Comité de Dirección"), añadiendo un inciso final a su apartado 2 en el que se atribuye al Comité de Dirección la realización de cualquier actuación o función que le encomiende la Comisión Ejecutiva, así como un nuevo apartado 5 en el que se prevé que el Comité de Dirección podrá refrendar, en su caso, las decisiones adoptadas por las comisiones internas que estas sometan a su consideración.

- El apartado duodécimo modifica el apartado 1 del artículo 80 del Reglamento ("Determinación de las Direcciones Generales"), creando una nueva Dirección General de Efectivo y Sucursales y cambiando la denominación de otra de ellas, la actual Dirección General de Estabilidad Financiera y Resolución, que pasa a denominarse Dirección General de Estabilidad Financiera, Regulación y Resolución.

- El apartado decimotercero modifica el apartado 10 de la disposición adicional primera del Reglamento ("El representante del personal con derecho a asistencia al Consejo de Gobierno"), introduciendo un inciso segundo, en el que se prevé que, si el cese de dicho representante se produce por expiración del plazo de cuatro años para el que fue elegido, el proceso electoral se iniciará dos meses antes de la fecha prevista del cese por expiración del mandato.

La disposición final primera establece que las referencias hechas a determinados cargos e instituciones en el Reglamento Interno del Banco de España deberán entenderse realizadas a las que en cada caso se indican.

La disposición final segunda prevé que la modificación del Reglamento Interno del Banco de España entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

B. Con el proyecto de Resolución se adjunta una memoria en la que se razona sobre la oportunidad de la modificación del Reglamento Interno del Banco de España en términos similares a los del preámbulo, se justifica la competencia del Banco de España para su aprobación, se describe la tramitación seguida y se precisa el contenido de cada una de las modificaciones proyectadas.

En particular, interesa destacar, en lo que se refiere a la tramitación de la norma, que se ha prescindido de los trámites de consulta, audiencia e información pública previstos en el artículo 133 de la Ley 39/2015 porque se trata de un proyecto -dice la memoria- con "un carácter fundamentalmente organizativo"; y tampoco se ha remitido al Banco Central Europeo, pese a lo que se había hecho en anteriores ocasiones, con base en los artículos 127 y 282 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en relación con el artículo 2 de la Decisión 98/415/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la consulta de las autoridades nacionales al Banco Central Europeo acerca de los proyectos de disposiciones legales, porque en la última modificación del Reglamento Interno del Banco de España, que - como la presente- tenía un carácter esencialmente organizativo, el Banco Central Europeo, en carta dirigida al Gobernador del Banco de España el 15 de septiembre de 2015, señaló que dicha modificación no constituía un "proyecto de disposición legal" en el sentido expresado por los preceptos del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea citados y que, por tal razón, no procedía emitir su dictamen al respecto.

SEGUNDO. Contenido del expediente

Consta en el mismo el proyecto de Resolución por la que se aprueba la modificación del Reglamento Interno del Banco de España, así como su memoria.

Con fecha 13 de febrero de 2018, el Departamento Jurídico del Banco de España emitió el correspondiente informe de legalidad, concluyendo que no existían "objeciones desde el punto de vista jurídico que impidan la aprobación del anteproyecto de modificación del Reglamento Interno del Banco de España por la Comisión Ejecutiva para su remisión al Consejo de Estado, a fin de recabar su informe preceptivo previo a la elevación del proyecto al Consejo de Gobierno del Banco de España para su aprobación definitiva".

El 20 de febrero de 2018, la Comisión Ejecutiva del Banco de España aprobó el proyecto para su remisión al Consejo de Estado.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y carácter de la consulta

Se somete a consulta el proyecto de Resolución del Consejo de Gobierno del Banco de España por la que se aprueba la modificación del Reglamento Interno del Banco de España.

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en el que se prevé que la Comisión Permanente de Consejo de Estado deberá conocer de los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones". La norma proyectada se dicta en desarrollo de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, entre otras normas, de ahí la obligatoriedad del dictamen.

II. Habilitación legal y rango normativo

El Banco de España se encuentra autorizado para aprobar el proyecto de Resolución por la que se modifica el Reglamento Interno del Banco de España, con fundamento en el mismo título habilitante que sirvió de base a la aprobación del mencionado Reglamento, mediante Resolución del Consejo de Gobierno de 28 de marzo de 2000, y a las diversas modificaciones de este que se han venido sucediendo.

En concreto, de acuerdo con el artículo 21.1.f) de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España, corresponde al Consejo de Gobierno "aprobar el Reglamento interno del Banco de España, a propuesta de la Comisión Ejecutiva".

El Consejo de Gobierno del Banco de España cuenta, pues, con habilitación legal suficiente para la aprobación del proyecto de Resolución sometido a consulta.

III. Procedimiento

En la memoria incorporada al expediente se justifica de forma suficiente la decisión de prescindir, durante su tramitación, de las fases de consulta previa, audiencia e información pública contempladas en el artículo 133 de la Ley 39/2015 y del dictamen del Banco Central Europeo previsto en los artículos 127 y 282 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, en relación con el artículo 2 de la Decisión 98/415/CE del Consejo, de 29 de junio de 1998, relativa a la consulta de las autoridades nacionales al Banco Central Europeo acerca de los proyectos de disposiciones legales.

La omisión de ambos trámites obedece a que la modificación del Reglamento Interno del Banco de España proyectada tienen un carácter fundamentalmente organizativo y procedimental, careciendo de los efectos ad extra en los que tales trámites encuentran su sentido.

En el caso particular del dictamen del Banco Central Europeo, esta interpretación se apoya -como recuerda la memoria- en que, con ocasión de la última modificación del Reglamento Interno del Banco de España, que era una modificación de la misma naturaleza que la ahora proyectada, el Banco Central Europeo entendió, en una carta dirigida al Gobernador del Banco de España, de fecha 15 de septiembre de 2015, que dicha modificación no constituía un "proyecto de disposición legal" en el sentido expresado por los mencionados preceptos del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y que, en consecuencia, no procedía la emisión de su dictamen.

Los artículos 1.1 y 2.1 de la Decisión 98/415/CE confirman, en efecto, que el dictamen del Banco Central Europeo es preceptivo en aquellos proyectos normativos que tengan efectos ad extra. El primero de estos preceptos define "proyecto de disposición legal" como "toda disposición legal que, una vez que pase a ser jurídicamente vinculante y de general aplicación en el territorio de un Estado miembro, establezca normas aplicables a un número indefinido de casos y tenga como destinatarios a un número indefinido de personas físicas o jurídicas". Y el segundo de dichos preceptos dispone que los Estados miembros consultarán al Banco Central Europeo sobre los proyectos de disposición legal que entren dentro del ámbito de su competencia y, en particular, sobre los que guarden relación con "los asuntos monetarios", "los medios de pago", "los bancos centrales nacionales", "la recogida, elaboración y distribución de estadísticas en los ámbitos monetario, financiero, bancario, de sistemas de pagos y de balanzas de pago", "los sistemas de pago y liquidación" y "las normas aplicables a las entidades financieras, siempre que influyan significativamente a la estabilidad de las entidades y los mercados financieros".

Tanto la definición de "proyecto de disposición legal", como la determinación de las materias particularmente susceptibles de consulta, evidencian que el dictamen del Banco Central Europeo solo resulta preceptivo en relación con normas bancarias con efectos ad extra. La referencia contenida en el artículo 2.1 de la Decisión 98/415/CE a las normas relativas a los "bancos centrales nacionales" debe entenderse referida -de acuerdo con la interpretación señalada, ya refrendada por el Banco Central Europeo- a aquellas aprobadas por las autoridades nacionales que afecten a tales bancos, pero no a las que estos aprueben para su organización y funcionamiento y se circunscriban a su ámbito puramente interno.

Con las precisiones indicadas, el expediente se ha tramitado correctamente: el proyecto ha sido informado por el Departamento Jurídico del Banco de España y aprobado por la Comisión Ejecutiva antes de su remisión al Consejo de Estado, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 21.1.f) de la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España.

IV. Contenido

La modificación del Reglamento Interno del Banco de España objeto de la presente consulta responde a causas diversas:

1. En primer lugar, se pretende adecuar este Reglamento a determinadas previsiones introducidas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público:

- La Ley 39/2015 contiene una serie de previsiones generales en relación con la potestad reglamentaria de las Administraciones públicas susceptibles de aplicación al Banco de España.

Dentro de su título VI figura la obligación de evaluación y planificación normativa, prevista en los artículos 130 y 132, y la regulación de la participación de los ciudadanos en los procedimientos de elaboración de reglamentos, contemplada en el artículo 133.

Estas previsiones se incorporan al Reglamento Interno a través de la inclusión de sendos apartados 4 y 5 en su artículo 7 y de la nueva redacción dada a los apartados 2 y 4 de su artículo 8 (apartados primero y segundo del artículo único del proyecto de Resolución).

- La Ley 40/2015, por su parte, establece una serie de mecanismos de control de la actuación de las Administraciones públicas.

Uno de ellos es el control de eficacia y supervisión continua de las entidades integrantes del sector público institucional. En la norma proyectada se introduce un nuevo artículo 34 bis en el Reglamento Interno, estableciéndose que las entidades instrumentales del Banco de España estarán sujetas al control de eficacia y supervisión continua del Banco de España (apartado séptimo del artículo único del proyecto de Resolución).

Otro de los aspectos a los que la Ley 40/2015 presta especial atención es el relativo a la celebración de los convenios. Su artículo 144.3 dispone que "cada Administración Pública mantendrá actualizado un registro electrónico de los órganos de cooperación en los que participe y de convenios que haya suscrito". En cumplimiento de lo dispuesto en este precepto, se introduce un nuevo artículo 34 quater en el Reglamento Interno que contempla la creación de un registro de convenios en el Banco de España (apartado noveno del artículo único).

2. En segundo término, la modificación del Reglamento Interno del Banco de España sometida a consulta introduce algunos cambios en la organización y funcionamiento internos del Banco de España. A este propósito responde:

- La modificación del artículo 32 del Reglamento Interno, en relación con la ahora denominada Comisión de Auditoría, a la que se atribuyen dos nuevas funciones en las letras d) y e) de su apartado 2 (apartado quinto del artículo único del proyecto de Resolución).

- La inclusión de un nuevo apartado 3 en el artículo 67 del Reglamento Interno, que contempla la posible asistencia del Presidente del Fondo de Reestructuración Ordenada Bancaria a las reuniones del Consejo de Gobierno del Banco de España (apartado décimo del artículo único del proyecto de Resolución).

- La modificación del artículo 76 del Reglamento Interno, relativo al Comité de Dirección, que introduce un inciso final en su apartado 2, con el fin de que este órgano pueda asumir, además de sus funciones propias, "cualquier otra actuación o función que le encomiende la Comisión Ejecutiva", y que añade un nuevo apartado 5, previendo la posibilidad de que el Comité de Dirección refrende las decisiones adoptadas por las comisiones internas que se sometan a su consideración (apartado undécimo del artículo único del proyecto de Resolución).

- La modificación del artículo 80 del Reglamento Interno, que amplía el número de direcciones generales de cinco a seis, con la creación de la Dirección General de Efectivo y Sucursales, y altera el nombre de la actual Dirección General de Estabilidad Financiera y Resolución, que pasa a denominarse Dirección General de Estabilidad Financiera, Regulación y Resolución (apartado duodécimo del artículo único del proyecto de Resolución).

- La modificación del apartado 10 de la disposición adicional primera del Reglamento Interno, relativo al procedimiento de elección del representante del personal con derecho de asistencia al Consejo de Gobierno, que incluye un nuevo inciso segundo, precisando que el proceso electoral se iniciará dos meses antes de la expiración del mandato de cuatro años.

3. Por último, se actualizan determinadas referencias a normas, cargos e instituciones que se contienen en el vigente Reglamento Interno del Banco de España y han quedado desfasadas. A este fin obedece:

- La modificación de los apartados 5 y 7 del artículo 17 del Reglamento Interno, referido al deber de secreto, en los que se incluye una mención a la Ley 10/2014, de 26 de junio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades de crédito (apartados tercero y cuarto del artículo único del proyecto de Resolución).

- Las previsiones contenidas en la disposición final primera del proyecto de Resolución por la que se aprueba la modificación del Reglamento Interno.

V. Observaciones

Como se ha señalado, el proyecto sometido a consulta persigue, entre otras finalidades, la adecuación del Reglamento Interno del Banco de España a lo dispuesto en las Leyes 39/2015 y 40/2015.

La autonomía del Banco de España se encuentra reconocida en el Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea y en los Estatutos del Sistema Europeo de Bancos Centrales y del Banco Central Europeo, en el Reglamento (UE) n.º 1024/2013 del Consejo, de 15 de octubre.

En virtud de su autonomía y en garantía de la misma, el Banco de España goza de un régimen jurídico específico y singular, contenido en la Ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del Banco de España:

A) El artículo 1.2 de la Ley 13/1994 dispone en su primer párrafo que "el Banco de España quedará sometido al ordenamiento jurídico-privado, salvo que actúe en el ejercicio de las potestades administrativas conferidas por ésta u otras leyes", añadiendo que "en el ejercicio de dichas potestades administrativas resultará de aplicación al Banco de España la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común", actualmente sustituida por la Ley 39/2015.

Dado que, de acuerdo con la Ley 13/1994, el Banco de España está sujeto a la Ley 39/2015, la proyectada modificación de los artículos 7 y 8 de su Reglamento Interno, en los que se recogen previsiones contenidas en los artículos 130, 132 y 133 de la Ley 39/2015, se acomoda al régimen jurídico establecido para dicha institución en la norma garante de su autonomía.

Con independencia de ello, se ha introducido en el artículo 8.2 del Reglamento Interno del Banco de España un inciso final que -a juicio del Consejo de Estado- carece de justificación. En la redacción proyectada se dice: "No es de aplicación al procedimiento de elaboración de las Circulares y las Circulares monetarias el procedimiento previsto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, para la elaboración de las normas con rango de ley y reglamentos". Pues bien, ni el Banco de España tiene atribuida la iniciativa legislativa, que corresponde al Gobierno de la Nación y a los órganos de gobierno de las comunidades autónomas, ni las circulares son normas con rango de ley. Por tal razón, el inciso final "para la elaboración de las normas con rango de ley" debe eliminarse.

Esta observación tiene carácter esencial, al efecto de que pueda utilizarse la fórmula "de acuerdo con el Consejo de Estado", en los términos previstos en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Asimismo, deben eliminarse del tercer párrafo del preámbulo de la norma proyectada todas aquellas referencias que, al hablar de la Leyes 39/2015 y 50/1997, se hacen a la iniciativa legislativa. Basta leer el contenido de los artículos 127 de la Ley 39/2015 y 22 de la Ley 50/1997 para comprobar que la iniciativa legislativa se atribuye, en lo que no es sino una plasmación de reglas de orden constitucional, al Gobierno de la Nación y a los órganos de gobierno de las comunidades autónomas.

Por lo demás, cabe advertir que solo son dos los apartados del artículo 8 del Reglamento Interno que serán efectivamente modificados, lo que parece aconsejar que no se reproduzca enteramente todo el artículo sino tan solo tales apartados, en la forma y con la sistemática que proceda.

B) El mismo artículo 1.2 de la Ley 13/1994 señala en su párrafo tercero que "el Banco de España no estará sometido a las previsiones contenidas en la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado", actualmente derogada y sustituida por la Ley 40/2015.

Sobre este precepto, que concordaba con la disposición adicional octava de la Ley 6/1997 ("El Banco de España (...) se regirá por su legislación específica"), el Consejo de Estado, en su dictamen nº 272/2015, de 29 de abril, emitido en relación con el anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, señaló que la normativa contenida en la Ley 6/1997 no era aplicable al Banco de España, ni aun a título supletorio.

La disposición adicional decimoctava de la Ley 40/2015 ha previsto, sin embargo, dicha supletoriedad, pero sin modificar el artículo 1.2 de la Ley 13/1994 que, en garantía de la autonomía institucional del Banco de España, excluye su aplicación -repárese que dicha modificación hubiera requerido el dictamen del Banco Central Europeo-, planteándose con ello la consiguiente antinomia.

La autonomía del Banco de España exige que cualquier modificación del régimen jurídico aplicable a esta institución, contenido en la Ley 13/1994, se realice mediante la reforma de esta ley y no a través de la introducción en otras leyes de alcance general de previsiones que contradigan o alteren lo dispuesto en la Ley 13/1994.

Las consideraciones realizadas por el Consejo de Estado en el mencionado dictamen, a propósito del anteproyecto de Ley de Régimen Jurídico del Sector Público, ya permitían aventurar cuáles podrían ser las consecuencias de algunas opciones metodológicas realizadas en el mismo, que, en lo que respecta al Banco de España, se han traducido en que el artículo 1.2 de la Ley 13/1994 excluya la aplicación de la Ley 6/1997, incluso a título supletorio, y que, en cambio, la disposición adicional decimoctava de la Ley 40/2015 prevea su aplicación supletoria.

A los efectos del proyecto sometido a consulta, la situación descrita carece de consecuencias prácticas en aquel punto en que el Banco de España decide hacer suyas las previsiones de la Ley 40/2015: así sucede, en concreto, con el proyectado artículo 34 quater del Reglamento, por el que se crea el registro de convenios del Banco de España que el artículo 144 de la Ley 40/2015 obliga a constituir a todas las Administraciones públicas. De ahí que el preámbulo de la norma proyectada no vea inconveniente en afirmar en su párrafo sexto -por más que se trate de una afirmación con consecuencias de calado- que la creación de dicho registro se realiza "de acuerdo con lo previsto en el artículo 144 de la Ley 40/2015".

El problema surge con aquella disposición en la que el Banco de España ha optado por consagrar una regulación distinta a la prevista en la Ley 40/2015, como ocurre en el proyectado artículo 34 bis del Reglamento, en el que se atribuye al Banco de España el control de eficacia y la supervisión continua sobre sus entidades instrumentales.

El artículo 85 de la Ley 40/2015 arbitra un control de eficacia y supervisión continua de las entidades del sector público institucional: de acuerdo con este precepto, el control de eficacia será ejercido por el departamento institucional al que se encuentren adscritos, mientras que la supervisión continua corresponderá al Ministerio de Hacienda, a través de la Intervención General de la Administración del Estado.

El proyectado artículo 34 bis del Reglamento prevé -como ya se ha dicho- que tanto el control de eficacia como la supervisión continua de las entidades institucionales del Banco de España sea realizado por el propio Banco.

El preámbulo del proyecto sometido a consulta justifica esta previsión argumentando, en su párrafo quinto, que la Ley 40/2015 es de "aplicación supletoria al Banco de España", de acuerdo con su disposición adicional decimonovena.

La regla de la supletoriedad opera, sin embargo, en el ámbito de la aplicación del derecho y no en el de su elaboración, de ahí que no sea propiamente esta la razón que permite al Banco de España introducir ex novo en el artículo 34 bis del Reglamento una previsión distinta de la establecida en el artículo 85 de la Ley 40/2015.

A juicio del Consejo de Estado, el fundamento de la regulación establecido en el nuevo artículo 34 bis del Reglamento, por virtud de la cual se atribuye al Banco de España el control de eficacia y supervisión continua de sus entidades institucionales, se encuentra y debe situarse en la autonomía del Banco de España y en la legislación que establece las garantías institucionales de dicha autonomía, que es la contenida en la Ley 13/1994.

Con base en ello, el proyectado artículo 34 bis del Reglamento Interno no merece reproche de legalidad, con independencia de los ajustes que acaso debieran hacerse en diversos párrafos del preámbulo en orden a matizar el verdadero alcance de la Ley 40/2015 en relación con el Banco de España, en el sentido indicado. Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación realizada al proyectado artículo 8.2 y consideradas las observaciones realizadas en el cuerpo del presente dictamen, el Consejo de Gobierno del Banco de España puede aprobar el proyecto de Resolución del Consejo de Gobierno por la que se modifica el Reglamento Interno del Banco de España sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 15 de marzo de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. GOBERNADOR DEL BANCO DE ESPAÑA.