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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 5 de abril de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "Por Orden comunicada de V. E. de 20 de febrero de 2018, cuya entrada se registró al día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se crea la medalla de campaña, para reconocer la participación en determinadas operaciones militares y campañas en el exterior, y se establecen los criterios generales para su concesión.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. - Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se crea la medalla de campaña, para reconocer la participación en determinadas operaciones militares y campañas en el exterior, y se establecen los criterios generales para su concesión.

El proyecto consta de un preámbulo, seis artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria, tres disposiciones finales y un anexo. El preámbulo comienza por citar la disposición adicional tercera, apartado 2, del Real Decreto 1040/2003, de 1 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento general de recompensas militares, que establece que, "para destacar la participación de personal civil o militar en determinadas operaciones militares y campañas, podrán crearse, mediante real decreto, medallas de campañas, sin que tengan la consideración de recompensas militares ni puedan generar ningún otro derecho distinto al de su uso, como reconocimiento de la participación en las operaciones y campañas, al tener un carácter únicamente honorífico".

A continuación, se cita el artículo 2.1 del Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, por el que se establece la organización básica de las Fuerzas Armadas, a cuyo tenor "el Jefe de Estado Mayor de la Defensa ejerce, bajo la dependencia del Ministro de Defensa, el mando de la estructura operativa de las Fuerzas Armadas"; también el artículo 5 de ese mismo Real Decreto, que dispone que "el Comandante del Mando de Operaciones será responsable del planeamiento operativo, seguimiento y la conducción de las operaciones que se le asignen".

Con base en las anteriores disposiciones, la parte expositiva explica que la Doctrina para la Acción Conjunta de las Fuerzas Armadas, de mayo de 2009, define "operación" como el conjunto de acciones militares encaminadas a alcanzar un objetivo militar en los niveles operacional y táctico (capítulo 1.10), y "campaña" como el conjunto de operaciones militares planeadas y dirigidas para lograr uno o varios objetivos estratégicos en un espacio temporal y geográfico determinado (capítulo 3.6).

En los últimos años -continúa el preámbulo- ha crecido exponencialmente la participación de las Fuerzas Armadas en operaciones internacionales. Estas operaciones, que se realizan normalmente fuera del territorio nacional, se desarrollan al amparo de organizaciones internacionales, coaliciones multinacionales o incluso en solitario, y han dejado de ser algo excepcional para convertirse en una forma más de empleo de las Fuerzas Armadas. Cuando se actúa bajo el mandato de organizaciones internacionales, es habitual que la participación y los servicios prestados se reconozcan con diversas medallas que concede la organización internacional. Sin embargo, para el resto de operaciones internacionales la normativa vigente no contempla la concesión de medalla alguna, con lo que se crea una situación de discriminación. Por este motivo, el proyectado Real Decreto crea una medalla de campaña, de carácter nacional y con valor puramente honorífico, para reconocer la participación en este tipo de operaciones y campañas.

Con respecto a la tramitación de la norma proyectada, el preámbulo destaca que ha sido informada por las asociaciones profesionales con representación en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, según exige el artículo 40.2.b) de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas. Igualmente, afirma que se ha dado conocimiento al resto de asociaciones profesionales inscritas en el Registro de Asociaciones Profesionales de miembros de las Fuerzas Armadas, conforme al artículo 40.1.c) de la Ley Orgánica 9/2011, y que el texto ha sido informado por el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, en cumplimiento del artículo 49.1.c) de la citada ley orgánica.

En fin, la parte expositiva concluye que el Real Decreto proyectado se adecua a los principios de buena regulación, que deben inspirar el ejercicio de la potestad normativa por las Administraciones públicas según el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y responde a los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia. Además, señala que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el proyecto de Real Decreto figura en el plan anual normativo de 2018.

El artículo 1 define el objeto y ámbito de aplicación de la norma proyectada. Destaca que la finalidad del Real Decreto es crear la medalla de campaña y establecer los criterios generales para su concesión, con el fin de reconocer la participación del personal de las Fuerzas Armadas y, en su caso, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, del personal civil nacional y del personal militar y civil extranjero, en operaciones militares y campañas en el exterior que se desarrollen bajo el mandato de una coalición multinacional, una fuerza de ámbito nacional o una organización internacional, siempre que dichas operaciones no tengan asociada la concesión de otra medalla específica.

El artículo 2 establece los criterios generales para la concesión y uso de la medalla de campaña. El apartado 1 dispone que la concesión corresponde al Jefe de Estado Mayor de la Defensa, a propuesta del Comandante del Mando de Operaciones, mediante resolución que será publicada en el Boletín Oficial de la Defensa. Desde la fecha de publicación, la medalla podrá usarse sobre el uniforme, según lo establecido en la Orden DEF/1756/2016, de 28 de octubre, por la que se aprueban las normas de uniformidad de las Fuerzas Armadas.

Los apartados 2 a 9 de este mismo artículo desarrollan los criterios generales para la concesión de la medalla de campaña. En primer lugar, se exige un mínimo de permanencia, que será de 30 días en zona de operaciones o de 10 misiones de vuelo, para las dotaciones de aeronaves, sobre la zona de operaciones en la que se lleve a cabo la operación (apartado 2). A efectos de contabilización del tiempo, se aclara que se entenderá como la misma operación aquella para la cual fue designado el personal, con la posibilidad de que puedan variar durante su participación el mandato, el acuerdo o la orden, la coalición multinacional o incluso la zona de operaciones, siempre y cuando ello no conlleve la asociación de otra medalla específica (apartado 3). Sensu contrario, no contabilizará el tiempo que se cumpla en actividades realizadas fuera de la zona de operaciones, aun cuando el cometido esté relacionado con la operación o campaña (apartado 4).

Además del tiempo de permanencia, para la concesión de la medalla se exige designación o nombramiento escrito para la participación en una unidad o campaña de que se trate, sea individualmente o como parte de una unidad, dotación de buque o tripulación de aeronave (apartado 5).

En cuanto a las prohibiciones, la norma impide conceder la medalla al personal cuya participación en una operación o campaña se encuentre expresamente reconocida mediante la concesión de otra medalla específica (apartado 6), ni tampoco a quienes hayan sido declarados culpables de delito o falta muy grave o grave, o se encuentren imputados o investigados judicialmente por este tipo de delitos o faltas cometidas durante su permanencia en la operación motivo de la condecoración (apartado 7).

En fin, el artículo 2 declara que la concesión de la medalla será compatible con la concesión de recompensas militares que pudieran ser otorgadas por la participación en las operaciones o campañas que describe el artículo 1 (apartado 8) y que la medalla de campaña podrá otorgarse cuantas veces se participe en la misma operación, siempre que se acrediten los tiempos de permanencia exigidos (apartado 9).

El artículo 3 regula la concesión extraordinaria de la medalla de campaña al personal que haya fallecido, se dé por desaparecido o haya sido repatriado por heridas o lesiones graves por motivo de acto de servicio en las operaciones o campañas a las que se refiere el Real Decreto proyectado.

El artículo 4 desarrolla los efectos asociados a la concesión de la medalla. En primer lugar, dispone que su carácter será puramente honorífico y que no tendrá la consideración de recompensa militar ni podrá generar ningún otro derecho distinto al de su uso (apartado 1). Por otro lado, establece que la medalla de campaña se anotará en el apartado 13, "Condecoraciones", de la hoja de servicios. En fin, aclara que la concesión de la medalla no computará a los efectos de valoración ni en las evaluaciones y no tendrá efecto administrativo alguno u otro reconocimiento diferente al de su concesión (apartado 3).

El artículo 5 describe en detalle las características físicas de la condecoración correspondiente a la medalla de campaña y de los rectángulos de operación.

El artículo 6 aborda la descripción de las características del pasador de la medalla de campaña.

La disposición adicional única, bajo la rúbrica de "contención del gasto público", aclara que las actuaciones derivadas del proyectado Real Decreto no supondrán, en ningún caso, incremento de dotaciones, retribuciones u otros gastos de personal.

La disposición transitoria única reconoce el derecho a la concesión de la medalla de campaña, con carácter retroactivo, al personal que hubiese participado en campañas militares en el exterior desde el 1 de enero de 1989, fecha de inicio de la participación de las Fuerzas Armadas españolas en misiones internacionales.

La disposición final primera especifica que la norma proyectada se dicta al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.4ª de la Constitución española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de Defensa y Fuerzas Armadas.

La disposición final segunda, bajo la rúbrica "facultades dispositivas", se estructura en dos apartados: el primero de ellos habilita al Ministro de Defensa para adoptar las medidas necesarias para la ejecución del Real Decreto proyectado; el segundo, faculta al Jefe de Estado Mayor de la Defensa para determinar, mediante resolución, el nombre identificativo de las correspondientes operaciones militares y campañas en el exterior, así como la zona de operaciones, a efectos de la concesión de la medalla.

Por último, la disposición final tercera establece la entrada en vigor del Real decreto proyectado a los veinte días de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO. - El proyecto de Real Decreto viene acompañado de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo.

La memoria explica, en términos similares a los del preámbulo, que la finalidad del Real Decreto proyectado es crear la medalla de campaña para reconocer la participación en operaciones militares internacionales, cuando no exista otra medalla específica. El carácter abreviado de la memoria se justifica porque, según se indica, la norma proyectada no tiene efectos económicos ni presupuestarios; no afecta a las cargas administrativas; no tiene impacto por razón de género ni sobre la familia; ni, en fin, tiene efectos de carácter social, medioambiental, de igualdad de oportunidades, de no discriminación o de accesibilidad de personas con discapacidad.

Por lo demás, la memoria justifica la base normativa y el rango de la norma proyectada y describe su tramitación, resumiendo las distintas observaciones recibidas y la respuesta dada a cada una de ellas.

TERCERO. - En el expediente instruido para la elaboración de la norma obran los siguientes documentos:

1) Primera versión del proyecto

La versión inicial del proyecto -cuya fecha no resulta del expediente- fue enviada a la Dirección General de Personal (que emitió informe el 22 de septiembre de 2016), a la Asesoría Jurídica General de la Defensa (que informó el 1 de septiembre de 2016), al Estado Mayor del Ejército de Tierra (que presentó una tabla con propuestas de distintas modificaciones el 21 de septiembre de 2016), al Estado Mayor de la Armada (que presentó escrito el 19 de septiembre de 2016), al Estado Mayor del Ejército del Aire (que formuló observaciones en un escrito de 26 de agosto de 2016) y al Mando de Operaciones del Estado Mayor de la Defensa (que informó el texto el 18 de agosto de 2016). Entre las observaciones recibidas, destacan las siguientes:

- Varios informes pusieron de manifiesto que, en su versión inicial, el proyecto no especificaba ni la autoridad competente para conceder la medalla ni el procedimiento aplicable (así, los informes de la Dirección General de Personal y Asesoría Jurídica General). En particular, por lo que respecta al procedimiento, el informe de la Asesoría Jurídica General de la Defensa destacaba que no constaba si la incoación habría de ser a instancia de parte o de oficio, ni en qué apartado de la hoja de servicios debería figurar la concesión de la medalla. En cuanto a la autoridad competente, en algunos casos se consideraba suficiente con que resolviera el comandante al mando de la operación o el Jefe de Estado Mayor de la Defensa (en este sentido, la Asesoría Jurídica General), mientras que, en otros, se estimaba necesaria la intervención del Ministro de Defensa (así, el Ejército de Tierra).

- Se objetó también que la definición de la medalla que figuraba en la versión inicial del proyecto resultaba confusa y excesivamente prolija (Asesoría Jurídica General). En este sentido, el informe remitido por el Ejército de Tierra propuso limitar el ámbito de aplicación de la norma a las operaciones de carácter militar que se desarrollen en el exterior y el Mando de Operaciones sugirió incluir, además de las operaciones de carácter multinacional, a las operaciones nacionales desarrolladas en el exterior en apoyo de países amigos o aliados. El informe de la Armada destacó la conveniencia de incluir en el articulado una definición precisa de los conceptos de "campaña" y "conflicto armado".

- En varios informes se objetaba, además, que la medalla no tuviera reconocimiento alguno a efectos de evaluaciones del personal militar y se sugería que se introdujera alguna previsión que permitiera este reconocimiento, al igual que sucede con otras recompensas militares extranjeras (así, la Armada y el Ejército del Aire).

- Por lo que respecta a los tiempos de permanencia, se sugirió limitarlos a un periodo de treinta días consecutivos en la zona de operaciones (informes del Ejército de Tierra y la Armada). La Armada solicitó, además, incluir una previsión específica acerca de los tiempos de permanencia para el personal que forme parte de operaciones de buques, al ser sus condiciones de intervención diferentes a las de los contingentes terrestres y aéreos.

- También se recibieron varias objeciones a la exclusión de los candidatos imputados por delito o falta grave. Para la Asesoría Jurídica General de la Defensa, los parámetros estrictamente objetivos con los que se configura la medalla son difícilmente compatibles con la exclusión del artículo 2.6. El Ejército de Tierra sugirió precisar la terminología empleada por el artículo, para hacer referencia a los candidatos "investigados" o "encausados", en vez de "imputados", por ser esta la terminología que emplea la Ley de Enjuiciamiento Criminal.

- En cuanto a la concesión extraordinaria de la medalla (artículo 3), la Asesoría Jurídica General observó que debía sustituirse la expresión "se dé por fallecido" -excesivamente rigurosa conforme a los parámetros del artículo 194 del Código Civil- por la de "desaparecido" -que figura en el Real Decreto 1111/2015, de 11 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de adquisición y pérdida de la condición de militar y situaciones administrativas de los militares profesionales-.

2) Valoración de las observaciones recibidas

Recibidas las anteriores observaciones, la Jefatura de Operaciones del Estado Mayor de la Defensa elaboró un informe de evaluación -fechado el 11 de octubre de 2016- en el que se detallan las causas de aceptación o rechazo de cada una de ellas. La mayor parte de las sugerencias fueron atendidas y así lo refleja la versión final del texto.

De esta manera, se especifica que la autoridad competente para otorgar la medalla será el Jefe de Estado Mayor de la Defensa. Sin embargo, se rechaza la sugerencia de desarrollar normativamente el procedimiento de concesión porque -según dice el informe- "éste se desarrollará en una Instrucción del JEMAD", aunque "sí se ha incluido en el proyecto de RD la referencia a dicho desarrollo posterior".

Por lo demás, no se acogen las observaciones relativas al reconocimiento de la medalla a efectos de evaluaciones del personal militar, sobre la base de que el Reglamento general de recompensas militares se refiere, en su disposición adicional tercera, apartado 2, a la creación de "medallas de campaña, sin que tengan la consideración de recompensa militar ni puedan generar ningún otro derecho distinto". Tampoco se incluye una definición de "campaña" en el articulado -como sugería la Armada- por considerarla innecesaria.

3) Nueva versión del texto e informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa

El 21 de diciembre de 2016, el Jefe de Estado Mayor de la Defensa manifestó su conformidad con la nueva versión del texto y acordó remitir el expediente a la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa.

El 11 de mayo de 2017, el Secretario General Técnico emitió un primer informe en el que formulaba varias observaciones relacionadas con la posibilidad de regular en la norma proyectada, junto a las medallas de campaña, las medallas conmemorativas; la conveniencia de definir con mayor precisión cuáles son las operaciones que pueden realizarse bajo el mandato de "coaliciones multinacionales o en solitario"; la autoridad competente para otorgar la medalla (señala que en otras medallas se requiere la conformidad del Ministro de Defensa, aunque en la práctica se acude a la delegación de funciones); la conveniencia de mantener en el texto la exclusión del personal sancionado por faltas de conducta; a la necesidad de supeditar la concesión extraordinaria de la medalla a que el fallecimiento, lesión o desaparición se haya producido en acto de servicio o por contingencia profesional; y a la exigencia de precisar de forma expresa los supuestos en los que cabe la concesión de la medalla con carácter retroactivo.

El 31 de mayo de 2017, el Jefe de Estado Mayor Conjunto remitió a la Secretaría General Técnica un nuevo texto del proyecto y de la memoria, así como un oficio en el que evaluaba las últimas observaciones recibidas y solicitaba que se diera audiencia a las asociaciones profesionales de las Fuerzas Armadas.

4) Audiencia a las asociaciones profesionales y participación pública

El 11 de julio de 2017, el Secretario General Técnico del Ministerio de Defensa remitió la nueva versión del texto al Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas para su traslado a las asociaciones profesionales inscritas, de conformidad con el artículo 40, apartados 1.c) y 2.b) de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas.

De todas las asociaciones con representación en el Consejo de Personal solo presentó alegaciones la Asociación Profesional de Suboficiales de las Fuerzas Armadas (ASFASPRO). Su escrito, fechado el 26 de julio de 2017, solicitaba que se aclarasen en el texto algunos aspectos relacionados con el cómputo de los plazos de permanencia, los supuestos que imposibilitan para la concesión de la medalla (en concreto, que se trate de delito o falta disciplinaria muy grave) o la posibilidad de conceder retroactivamente la medalla, más allá del año 2003.

Estas alegaciones fueron evaluadas por la Asesoría Jurídica del Estado Mayor de la Defensa, que emitió informe el 19 de septiembre de 2017. Las dos primeras observaciones fueron aceptadas y, en consecuencia, el proyecto de Real Decreto fue modificado para excluir del cómputo del tiempo de permanencia los periodos de actividades realizadas fuera de la zona de operaciones y para precisar que la imputación o investigación que imposibilitan para la concesión de la medalla deben darse en el seno de un proceso vinculado con la operación. Se sugería, además, incluir la posibilidad de retirar la medalla en caso de que el condecorado fuera posteriormente condenado o sancionado, posibilidad que sin embargo no fue acogida en el texto final de la norma proyectada.

El Consejo de Personal de las Fuerzas manifestó su conformidad con el proyecto en reunión plenaria de 6 de octubre de 2017.

El 24 de agosto de 2017, el texto proyectado fue remitido a la página web del Ministerio de Defensa para su publicación en el canal de participación pública.

5) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa

El 15 de octubre de 2017, el Secretario General Técnico manifestó su conformidad con el proyecto, sin formular observaciones de forma ni de fondo.

Y, en tal estado la tramitación del expediente, V. E. acordó remitirlo al Consejo de Estado para dictamen.

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:

I

Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se crea la medalla de campaña, para reconocer la participación en determinadas operaciones militares y campañas en el exterior, y se establecen los criterios generales para su concesión.

II

El expediente inició su tramitación antes de la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, por lo que la norma aplicable al procedimiento es el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en su redacción anterior a la reforma de 2015 (así resulta de la disposición transitoria tercera de la Ley 40/2015).

Se ha recabado informe del Mando de Operaciones del Estado Mayor de la Defensa, así como de los Estados Mayores de los Ejércitos y la Armada, la Asesoría Jurídica General de la Defensa y la Dirección General de Personal Militar. El texto se ha sometido a la consideración de las asociaciones profesionales registradas en el Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas y ha sido informado por este último. Se ha dado audiencia a las asociaciones inscritas en el Registro de Asociaciones Profesionales de Miembros de las Fuerzas Armadas y se ha publicado el texto en la página web del Ministerio de Defensa para el trámite de información pública. En fin, ha emitido su preceptivo informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa.

La mayor parte de las observaciones han sido acogidas y así lo refleja la versión final del texto proyectado. En todo caso, en el expediente se refleja la valoración dada por el centro proponente a cada una de las sugerencias recibidas y se indican las razones que, en su caso, han llevado a desestimar algunas de ellas.

A la vista de todo lo anterior, debe concluirse que el expediente normativo se ha tramitado correctamente.

III

El proyecto de Real Decreto remitido en consulta tiene por finalidad crear la medalla de campaña para reconocer la participación del personal civil y militar, nacional y extranjero, en operaciones internacionales cuando no exista otra medalla específica. De esta forma, se pretende solucionar la asimetría en que se encontraba el reconocimiento de la participación en operaciones y campañas militares en el extranjero, pues mientras las campañas desarrolladas bajo el mandato de organizaciones internacionales habitualmente cuentan con medios específicos de recompensa -medallas de la ONU, OTAN o UE- las intervenciones militares auspiciadas por coaliciones multinacionales o las desarrolladas por España en el extranjero, carecían de una vía específica de reconocimiento.

En la medida en que se trata de una forma de reconocimiento de la importante misión que desarrolla el personal destacado en operaciones internacionales, el Consejo de Estado no puede sino valorar positivamente esta iniciativa normativa.

Desde esta perspectiva global favorable, que este Consejo comparte con todos los informes incorporados al expediente, se formularán sin embargo algunas observaciones al texto: dos consideraciones de carácter general (relativas al desarrollo normativo y ámbito de aplicación del Real Decreto) y varias consideraciones particulares a artículos concretos.

IV

En el capítulo de las consideraciones generales, el texto proyectado presenta una notable indefinición en aspectos como el procedimiento de concesión o el ámbito de aplicación de la medalla, tal y como han puesto de manifiesto la mayoría de los informes recabados durante la tramitación del expediente. Esta indefinición se explica en parte por la remisión que hace el Real Decreto a un desarrollo normativo posterior y en parte por la remisión al Jefe de Estado Mayor de la Defensa para que concrete cuáles son las campañas y operaciones a las que podrá asociarse la concesión de la medalla de campaña. A continuación se formulan observaciones relacionadas con cada una de estas campañas.

1. Desarrollo del Real Decreto proyectado mediante Orden ministerial

En primer lugar, se advierte que el Real Decreto proyectado remite en varias ocasiones a un desarrollo normativo que habrá de acometerse con posterioridad a su entrada en vigor mediante orden ministerial. En concreto, la disposición final segunda, bajo la rúbrica "Facultades dispositivas", habilita al Ministro de Defensa:

"... para que adopte las medidas necesarias que requiera la ejecución de este real decreto y, en particular, para determinar las Normas sobre la medalla de campaña, según lo establecido en este real decreto, incluyendo en todo caso lo siguiente: la tramitación (procedimiento, condiciones de tiempo y exclusiones para la misma, en comisión de servicio o posteriormente, unidad de trámite y unidad responsable de su gestión en el Estado Mayor de la Defensa), la concesión (procedimiento), los efectos (anotación en la hoja de servicios), las limitaciones y el uso de la misma".

Al margen de que la redacción de este precepto es mejorable, no se alcanza a comprender la necesidad de remitir a una norma de desarrollo los aspectos que en él se enumeran. El Real Decreto proyectado tiene como único objeto la creación y regulación de la medalla de campaña y se compone de solo seis artículos, por lo que lo razonable sería incluir en él el régimen completo de concesión y efectos de la medalla, incluido el procedimiento, sin necesidad de remitir a una norma jerárquicamente inferior.

En muchas ocasiones ha advertido este Consejo de Estado sobre la necesidad de evitar la excesiva fragmentación del ordenamiento jurídico, que genera una notable inseguridad jurídica. A veces la remisión a una norma jerárquicamente inferior resulta imprescindible, cuando se pretenden desarrollar cuestiones de detalle que no tienen cabida en una norma de carácter general. Sin embargo, en el caso de la norma sometida a consulta no parece haber justificación alguna para que el Real Decreto proyectado no desarrolle el procedimiento para la concesión de la medalla o los efectos asociados a ella (máxime cuando tales efectos se asocian a su carácter puramente honorífico).

En las normas que regulan las recompensas militares es habitual que los reales decretos que las crean regulen en detalle estos aspectos. Así, el Real Decreto 1040/2003, de 1 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento general de recompensas militares, desarrolla tanto el procedimiento como los efectos de la concesión e imposición de la Cruz de Guerra; la Medalla de Ejército, la Medalla Naval y la Medalla Aérea; las Cruces del Mérito Militar, del Mérito Naval y del Mérito Aeronáutico; la citación como distinguido en la Orden General y la mención honorífica. Igualmente, el Real Decreto 899/2001, de 27 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Real y Militar Orden de San Fernando, regula en su título III el procedimiento para la concesión de las recompensas que dan derecho a ingresar en dicha orden.

Es más, el propio Reglamento general de recompensas militares se hace eco, en su preámbulo, de los efectos negativos que comporta la dispersión normativa en materia de recompensas y reconocimientos militares al advertir de que la "multiplicidad legislativa y reglamentaria (...) conlleva una ardua labor interpretativa y aplicativa del derecho vigente".

Por ello, sin perjuicio de que puede mantenerse la habilitación al Ministro para adoptar las medidas necesarias para la ejecución del Real Decreto, considera el Consejo de Estado que la norma proyectada debería establecer una regulación completa de los aspectos señalados en la disposición final segunda, en concreto del procedimiento de concesión (incluyendo, como dice la Asesoría Jurídica General de la Defensa, la precisión de si se inicia de oficio o a instancia de parte, así como los aspectos relativos a la instrucción y terminación), las exclusiones y los efectos de la concesión de la medalla, sin remitir su régimen jurídico a una futura orden ministerial de desarrollo.

2. Ámbito de aplicación (artículos 1, 4 y disposición final segunda)

En relación con la observación anterior, se advierte en la norma proyectada una notable indefinición en cuanto a su ámbito de aplicación. Esta indefinición se aprecia sobre todo en la redacción del artículo 1:

"Este real decreto tiene por objeto crear la medalla de campaña y establecer los criterios generales para su concesión, para reconocer la participación de personal de las Fuerzas Armadas, así como en su caso, de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado, de personal civil nacional y de personal militar y civil extranjero, integrado o adscrito a unidades militares, en operaciones militares y campañas en el exterior a determinar, bajo una coalición multinacional, en una fuerza de ámbito nacional o en el marco de organizaciones internacionales, siempre que no tengan ya asociada la concesión de una medalla específica en dichas operaciones".

En el mismo sentido, el artículo 4 dispone que la medalla de campaña "se concede como reconocimiento de la participación en las operaciones y campañas en el exterior que se determinen".

Estos dos preceptos deben ser puestos en relación con el apartado 2 de la disposición final segunda, a cuyo tenor:

"Se faculta al Jefe de Estado Mayor de la Defensa para determinar, mediante resolución, el nombre identificativo de las correspondientes operaciones militares y campañas en el exterior, en las que se conceda la medalla de campaña, así como el área geográfica que se definirá como zona de operaciones a efectos de su concesión, según lo establecido en este real decreto y en la citada orden ministerial de aplicación".

La lectura de estos artículos, y especialmente del artículo 1, adolece de una falta de claridad susceptible de generar inseguridad jurídica entre sus destinatarios. En efecto, la norma arranca con una definición de su objeto y ámbito de aplicación que no es sino una remisión a una determinación posterior ("operaciones militares y campañas en el exterior a determinar"); determinación que, además, no se concreta hasta la disposición final segunda, apartado 2, en la que se faculta al Jefe de Estado Mayor de la Defensa para determinar las concretas operaciones militares y campañas a las que puede asociarse la concesión de la medalla.

Este esquema no se corresponde con una buena técnica normativa ni con la precisión y claridad exigibles a los textos legales y reglamentarios. A juicio del Consejo de Estado, deben suprimirse los incisos "a determinar" y "que se determinen" en los artículos 1 y 4 del proyecto. Igualmente, deberá pasar al articulado el contenido que actualmente figura en la disposición final segunda, apartado 2, del proyecto de Real Decreto. De esta forma quedará claro que el ámbito de aplicación al que se refiere el artículo 1 vendrá complementado con una resolución del Jefe de Estado de la Defensa en la que se detallará el nombre identificativo de las operaciones militares y campañas a las que se asocie la concesión de la medalla. Por último, el texto proyectado deberá exigir, de forma expresa, que la resolución del Jefe de Estado Mayor de la Defensa que determine estas cuestiones se publique en el Boletín Oficial de la Defensa para garantizar su publicidad y conocimiento por todos los interesados.

V

Junto a las anteriores consideraciones de carácter general, se formulan a continuación varias observaciones concretas al texto proyectado, referidas al preámbulo, a determinados artículos y a la parte final.

1. Preámbulo

En el preámbulo parece innecesaria la cita de los artículos 2.1 y 5 del Real Decreto 872/2014, de 10 de octubre, por el que se establece la organización básica de las Fuerzas Armadas, que tienen por objeto definir las competencias del Jefe de Estado Mayor de la Defensa y del Comandante del Mando de Operaciones. A diferencia de lo que sucede con la disposición adicional tercera, apartado 2, del Reglamento general de recompensas militares -que se cita en el párrafo anterior-, esta regulación no guarda relación directa con la materia objeto del Real Decreto proyectado, por lo que puede suprimirse.

Además de lo anterior, en el párrafo sexto debería incluirse una referencia a las campañas y operaciones desarrolladas bajo el mandato de una organización internacional cuando no tengan asociada la concesión de una medalla específica, puesto que, conforme al artículo 1, estas campañas y operaciones entran también dentro del ámbito de aplicación de la norma proyectada.

2. Criterios para la concesión de la medalla de campaña (artículo 2)

El artículo 2, dedicado al desarrollo de los criterios generales para la concesión y uso de la medalla de campaña, resulta demasiado largo. Se trata de un precepto subdividido en 9 apartados que tratan de materias diversas: competencia para la concesión de la medalla (apartado 1), requisitos para la concesión (apartados 2 a 5), prohibiciones (apartados 6 y 7) y declaración de compatibilidad con la concesión de recompensas militares o la medalla de campaña (apartados 8 y 9).

De acuerdo con las Directrices de técnica normativa, aprobadas por Acuerdo del Consejo de Ministros de 22 de julio de 2005, los artículos no deben ser excesivamente largos, ya que el exceso de subdivisiones dificulta su comprensión. En concreto, se indica que cada artículo "debe recoger un precepto, mandato, instrucción o regla, o varios de ellos, siempre que respondan a una misma unidad temática" y que no es conveniente que los artículos tengan más de cuatro apartados (punto 30).

En consecuencia, sería preferible que el Real Decreto proyectado dedicara un artículo independiente para cada una de las unidades temáticas que figuran en el artículo 2. Estas unidades temáticas deberían, además, ordenarse de forma lógica: primero, los requisitos para la concesión de la medalla; después, las prohibiciones; a continuación, el procedimiento de concesión (que, como se ha dicho, debería desarrollarse en detalle en sus fases de iniciación, desarrollo y terminación por resolución del Jefe de Estado Mayor de la Defensa) y, por último, el régimen de compatibilidades.

Al margen de esta consideración general sobre el artículo 2, considera el Consejo de Estado que deben formularse observaciones concretas a sus apartados 1, 2 y 7.

El apartado 1 dispone lo siguiente:

"La medalla de campaña será concedida, por resolución del Jefe de Estado Mayor de la Defensa, a propuesta del Comandante del Mando de Operaciones, que será publicada en el "Boletín Oficial del Ministerio de Defensa", quedando autorizado su uso sobre el uniforme, según lo establecido en la Orden DEF/1756/2016, de 28 de octubre, por el que se aprueban las normas de uniformidad de las Fuerzas Armadas, a partir de la fecha de publicación".

En los términos en que está redactado, el inciso "que será publicada" podría plantear dudas sobre si el objeto de la publicación es la resolución del Jefe de Estado Mayor de la Defensa o la propuesta del Comandante del Mando. Como es evidente que lo que se pretende es dar publicidad a la resolución de concesión, sería preferible indicarlo de modo expreso. Además, el precepto ganaría en claridad si se simplificase su redacción, en términos que podrían ser similares a los siguientes:

"La medalla de campaña se concederá por resolución del Jefe de Estado Mayor de la Defensa, a propuesta del Comandante del Mando de Operaciones. La resolución de concesión se publicará en el "Boletín Oficial de la Defensa" y podrá ser usada desde la fecha de publicación".

En cuanto al inciso final relativo a la utilización de la medalla sobre el uniforme militar y la aplicación de la Orden DEF/1756/2016, es preciso tener en cuenta que la medalla de campaña puede ser concedida también al personal civil o al personal extranjero, civil o militar (artículo 1), a quienes no se aplican estas disposiciones. Por este motivo, la regulación de su utilización por los miembros de las Fuerzas Armadas tendría su sede adecuada en un artículo distinto, dedicado a los efectos de la concesión de la medalla y, en particular, al régimen de uso por el personal militar.

El apartado 2 establece los requisitos de permanencia exigidos para la concesión de la medalla. Para el cómputo de los plazos, el precepto distingue entre el tiempo transcurrido en la zona de operaciones y el número de misiones de vuelo en dotaciones de aeronaves. El informe de la Armada sugería incluir en este precepto una regulación específica del tiempo exigido para el personal que forme parte de las dotaciones de buques, "al ser sus condiciones de intervención sustancialmente diferentes a las de los componentes terrestres y aéreos". Esta observación, sin embargo, no ha sido atendida ni tampoco contestada en el expediente. Por ello, sin perjuicio de que pueda reconsiderarse la oportunidad de esta propuesta, deberá reflejarse en la memoria la valoración que la observación de la Armada ha merecido al centro proponente y, en su caso, las razones que han llevado a rechazarla.

En cuanto al apartado 7, establece un régimen de prohibiciones para la concesión de la medalla en los siguientes términos:

"Tampoco podrá solicitar la concesión de esta medalla el personal que haya sido declarado culpable de delito o falta muy grave o grave, o se encuentre imputado o investigado judicialmente por este tipo de faltas, cometidas durante su permanencia en la operación motivo de la condecoración".

En primer lugar, llama la atención que, a diferencia del apartado anterior, que establece las causas por las que no se podrá conceder la medalla, el apartado 7 establezca una prohibición para solicitar la concesión. En realidad, ambos apartados establecen causas que impiden conceder la medalla, por lo que el apartado 7 no debe prohibir la solicitud de la medalla sino su concesión, en los mismos términos del apartado 6.

Por lo demás, la redacción del precepto citado es imprecisa y su interpretación plantea múltiples dudas.

Por un lado, parece claro que se pretenden incluir dos tipos de supuesto de hecho distintos: la condena penal por delito y la sanción disciplinaria por falta grave o muy grave. A la condena por delito se equipararían, además, los supuestos de investigación judicial en el seno de un proceso penal.

Resulta coherente con el carácter honorífico de la medalla de campaña que la norma proyectada prohíba concederla a quien haya sido condenado o sancionado. Sin embargo, el precepto debe ser redactado en términos precisos para definir con claridad los supuestos de hecho que en él se contemplan.

En lo que respecta al ámbito penal, es preciso tener en cuenta que desde la reforma operada por la Ley Orgánica 1/2015, de 30 de marzo, solo existe la figura del delito (muy grave, grave o leve). Por este motivo, el precepto debe referirse a la prohibición de conceder la medalla a quien haya sido condenado por delito o esté siendo investigado judicialmente por hechos delictivos (suprimiendo la referencia a la investigación judicial por "este tipo de faltas", que figura en el proyectado artículo 2.7). La referencia a las faltas en el ámbito penal solo tiene sentido en conexión con la disposición transitoria única, que permite conceder la medalla, con carácter retroactivo, al personal que hubiera participado en las operaciones militares y campañas en el exterior que se determinen.

En el ámbito administrativo sancionador, se prohibirá también la concesión de la medalla al personal que haya sido sancionado disciplinariamente por la comisión de hechos tipificados como falta grave o muy grave.

Además de lo anterior, el precepto debe precisar con claridad en qué casos se prohíbe la concesión de la medalla. Con la redacción actual ("este tipo de faltas cometidas durante su permanencia en la operación motivo de la condecoración") se plantea la duda de si todo condenado por delito queda inmediatamente excluido de la concesión de la medalla o si la prohibición se limita a los condenados o investigados por hechos delictivos cometidos durante su permanencia en la zona de operaciones.

3. Efectos de la concesión de la medalla de campaña (artículo 4)

Además de lo dicho en las consideraciones generales, procede hacer un comentario a la redacción del párrafo primero del artículo 4, a cuyo tenor:

"La medalla de campaña, que tendrá un carácter únicamente honorífico y que no tendrá la consideración de recompensa militar, ni podrá generar ningún otro derecho distinto al de su uso, se concede como reconocimiento de la participación en las operaciones y campañas en el exterior que se determinen".

El precepto citado se compone de dos partes: la primera se refiere propiamente a los efectos de la medalla y subraya su carácter honorífico; la segunda reitera la definición del objeto de la medalla, en los mismos términos del artículo 1 ("se concede como reconocimiento de la participación en las operaciones y campañas en el exterior que se determinen").

Pues bien, en la medida en que el segundo inciso no es más que una repetición de lo que ya dispone el artículo 1, resulta innecesario y debería suprimirse. De esta forma, el precepto ganaría en claridad, pues se limitaría a regular los concretos efectos asociados a la concesión de la medalla de campaña. Además, la redacción podría simplificarse evitando las sucesivas proposiciones subordinadas y formulando una única sentencia enunciativa:

"La medalla de campaña tendrá carácter únicamente honorífico y no tendrá la consideración de recompensa militar, ni generará ningún otro derecho distinto al de su uso".

4. Descripción de la condecoración (artículo 5)

El artículo 5 describe con detalle el diseño de la condecoración cuyo dibujo figura en el anexo. En la redacción propuesta se advierten, sin embargo, algunas incoherencias. En primer lugar, el apartado 1.b) dice que la leyenda "operaciones militares y campañas" bordea el círculo de la condecoración "de izquierda a derecha", cuando lo cierto es que en el dibujo que figura en el anexo el sentido es el contrario, de derecha a izquierda.

Por otro lado, el apartado 1.d) se refiere a la cinta que llevará pendiente la medalla y dice que, sobre el borde superior, "esta cinta se llevará sujeta por una hebilla del mismo metal que ésta, de la forma y dimensiones proporcionadas y usuales para esta condecoración". En primer lugar, la proposición "hebilla del mismo metal que ésta" carece de sentido, puesto que el pronombre "ésta" se refiere a la cinta, que no es de metal [lo mismo sucede en la letra e) de este mismo apartado: "Dicha cinta portará el rectángulo de operación, de metal de la misma naturaleza que ésta..."]. En segundo lugar, resulta incoherente decir que las dimensiones de la hebilla serán las "usuales para esta condecoración", ya que la condecoración es nueva y, por tanto, no ha sido aún usada. Bastaría con indicar que las dimensiones serán las usuales para las condecoraciones militares. 5. Concesión de la medalla en operaciones militares y campañas pasadas (disposición transitoria única)

La disposición transitoria única establece lo siguiente:

"Tendrá derecho a la concesión de la medalla de campaña, con carácter retroactivo, el personal que desde el 01 de enero de 1989, año de inicio de la participación de las Fuerzas Armadas en misiones internacionales, hubiese participado en aquellas operaciones militares y campañas en el exterior que se determinen, de acuerdo con lo expresado en los artículos 1 y 2 de este real decreto".

A diferencia de las observaciones generales formuladas en el apartado IV anterior, considera el Consejo de Estado que en este caso sí está justificado que el Real Decreto proyectado remita a una determinación posterior la relación de las operaciones militares y campañas a las que se podrá asociar la concesión de la medalla de campaña.

En la medida en que se trata de una disposición transitoria, su objeto es la aplicación retroactiva o inmediata de la norma nueva para regular situaciones jurídicas iniciadas con anterioridad a su entrada en vigor [punto 40, letra c) de las Directrices de técnica normativa]. Por ello, resulta lógico que el precepto remita a una norma de desarrollo la individualización de las concretas situaciones jurídicas a las que podrá aplicarse retroactivamente la nueva regulación.

Por lo demás, la fecha señalada para la retroacción de efectos -1 de enero de 1989- resulta coherente con las afirmaciones que figuran en la exposición de motivos de la Ley Orgánica de la Defensa Nacional, según la cual "[d]esde 1980 España se ha incorporado a la Organización del Tratado del Atlántico Norte y a la Unión Europea Occidental", por lo que la proyección internacional de España "en el conjunto de la acción exterior hace que, desde finales del siglo XX, nuestras Fuerzas Armadas vengan actuando fuera de nuestras fronteras como observadores, como fuerzas de interposición, de mantenimiento de la paz y de ayuda humanitaria". Con base en estas mismas observaciones, el Consejo de Estado ha declarado en otras ocasiones que es adecuado que las normas sobre recompensas militares se extiendan a hechos pasados que merezcan un reconocimiento (dictamen nº 2.463/2010, de 2 de diciembre, emitido en relación con el entonces proyecto de Real Decreto 1674/2010, de 10 de diciembre, por el que se modifica la disposición adicional única del Real Decreto 970/2007, de 13 de julio, por el que se modifica el Reglamento general de recompensas militares, aprobado por el Real Decreto 1040/2003, de 1 de agosto).

6. Entrada en vigor de la norma proyectada (disposición final tercera)

La disposición final tercera prevé la entrada en vigor del proyecto de Real Decreto "a los veinte días de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado"".

Con respecto a la entrada en vigor de las disposiciones legales o reglamentarias, el artículo 23 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, dispone lo siguiente:

"Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 2.1 del Código Civil, las disposiciones de entrada en vigor de las leyes o reglamentos, cuya aprobación o propuesta corresponda al Gobierno o a sus miembros, y que impongan nuevas obligaciones a las personas físicas o jurídicas que desempeñen una actividad económica o profesional como consecuencia del ejercicio de ésta, preverán el comienzo de su vigencia el 2 de enero o el 1 de julio siguientes a su aprobación.

Lo previsto en este artículo no será de aplicación a los reales decretos-leyes, ni cuando el cumplimiento del plazo de transposición de directivas europeas u otras razones justificadas así lo aconsejen, debiendo quedar este hecho debidamente acreditado en la respectiva Memoria".

Es evidente que la norma proyectada no impone nuevas obligaciones a personas que desempeñan una actividad económica o profesional, pues se limita a crear una condecoración militar de carácter honorífico. Sin embargo, esta circunstancia debería quedar reflejada en la memoria, que debe hacer referencia expresa a los motivos por los que no resulta de aplicación la regla prevista en el artículo 23 de la Ley del Gobierno.

VI

Junto a las anteriores consideraciones, se recomienda una lectura atenta del proyecto para corregir erratas y defectos de redacción. Especialmente sería conveniente revisar el uso de las comas a lo largo del texto. Un ejemplo de ello es el título del proyecto de Real Decreto, en el que no es necesario usar los signos de puntuación para enmarcar un inciso: "Real Decreto por el que se crea la medalla de campaña para reconocer la participación en determinadas operaciones militares y campañas en el exterior y se establecen los criterios generales para su concesión".

Por lo demás, y sin ánimo exhaustivo, se señalan a continuación algunos preceptos cuya redacción es susceptible de ser mejorada.

En el artículo 2.2, la expresión "en base a" -que constituye un galicismo- debe sustituirse por la expresión "con base en".

En el artículo 2.3 deben corregirse tanto la puntuación como el inciso final en que se dice "siempre y cuando ello no tenga asociada la concesión de otra medalla específica". El precepto podría quedar redactado en términos similares a los siguientes:

"A los efectos de contabilización del tiempo de permanencia en zona de operaciones, se entenderá como la misma operación aquella para la que el personal participante fue designado, con independencia de que puedan variar el mandato, el acuerdo u orden que la originaron, la coalición internacional o la zona de operaciones, siempre y cuando no esté asociada la concesión de otra medalla específica". También convendría revisar la puntuación y redacción del artículo 2.6. Se sugiere, por ejemplo, la siguiente redacción:

"No se concederá esta medalla al personal cuya participación en una operación o campaña se encuentre ya expresamente reconocida por la organización internacional o coalición multinacional bajo cuyo mandato o acuerdo se participe con la concesión de otra medalla específica".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones expuestas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto por el que se crea la medalla de campaña para reconocer la participación en determinadas operaciones militares y campañas en el exterior y se establecen los criterios generales para su concesión."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 5 de abril de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.