Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 22 de febrero de 2018, , emitió, por mayoría, el siguiente dictamen, con el voto particular del Consejero Sr. Alonso que se copia a continuación:

"En virtud de una Orden de V. E. de fecha 31 de enero de 2018, cuya entrada se registró ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente, remitido con carácter de urgente, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del organismo autónomo "Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social".

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto de Real Decreto, de los Estatutos y de la memoria

A. El proyecto de Real Decreto consta de preámbulo, un artículo, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria, una disposición derogatoria y cinco disposiciones finales. Se expone en el preámbulo que la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, "ha dotado a la Inspección de un nuevo marco de relaciones institucionales y de un modelo organizativo que hace compatibles los principios de unidad de función inspectora y concepción única e integral del Sistema con la existencia de una pluralidad de Administraciones responsables en las distintas materias sometidas a la actuación de la Inspección, reforzando la presencia y la participación de las distintas Administraciones en la toma de decisiones".

Precisamente, con el fin de potenciar institucionalmente a la Inspección, dentro de este nuevo modelo organizativo, integrando y ordenando el funcionamiento de los servicios de inspección y articulando los mecanismos de cooperación, colaboración y coordinación entre todas las Administraciones públicas implicadas, la referida Ley 23/2015 creó el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en sustitución de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, configurándolo como un organismo autónomo que debe permitir la ejecución en régimen de descentralización funcional de cualesquiera programas de actuación en materias que sean competencia tanto de la Administración General del Estado como de las comunidades autónomas.

El presente Real Decreto procede a la aprobación de los Estatutos del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en los que se regulan sus órganos de gobierno y dirección y participación institucional, su estructura administrativa central y periférica y su régimen económico, patrimonial y de contratación y recursos humanos.

Los órganos de gobierno y dirección del organismo son el Consejo Rector y el Director, mientras que el órgano de participación institucional es el Consejo General.

El Consejo Rector es el "máximo órgano de dirección" y se configura como "un órgano colegiado de carácter paritario, formado por representantes de la Administración General del Estado y de las Comunidades Autónomas", que ejerce "funciones de propuesta, impulso y aprobación de las decisiones de mayor trascendencia para la vida del organismo".

El Director asume "la representación y gestión del organismo", así como "las funciones propias de la Autoridad Central de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de acuerdo con lo establecido en el Convenio número 81 de la Organización Internacional del Trabajo".

El Consejo General sustituye a la actual Comisión Consultiva Tripartita y, como esta, está compuesto por representantes de la Administración General del Estado, de las comunidades autónomas y de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas, desempeñando "funciones de información, audiencia y consulta en los asuntos de que tenga conocimiento el Consejo Rector".

La estructura administrativa central del organismo, dependiente de su Director, se encuentra integrada por diversos órganos con nivel de Subdirección General, a saber: la Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude, creada por la propia Ley 23/2015 para combatir las conductas relacionadas con el trabajo no declarado, el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social; la Subdirección General para la Coordinación de la Inspección del Sistema de Relaciones Laborales, a quien corresponde, en coordinación con los órganos correspondientes de las comunidades autónomas, la elaboración y seguimiento de planes y programas de inspección de alcance general en todas las materias que integran el sistema de relaciones laborales y, en particular, en lo relativo a la prevención de riesgos laborales, el cumplimiento de la normativa laboral, individual y colectiva y la tutela y promoción de la igualdad de trato y no discriminación en el trabajo; la Subdirección General de Relaciones Institucionales y Asistencia Técnica, que es el órgano encargado de las relaciones institucionales a nivel interno e internacional y de los aspectos jurídico- técnicos y normativos del organismo; la Secretaría General, que tiene atribuida, básicamente, la gestión de los recursos tecnológicos, materiales y humanos del Organismo; y, por último, la Escuela de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

La estructura administrativa territorial del organismo está conformada por los siguientes órganos: la Dirección Especial de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que, por una parte, ostenta funciones de coordinación en las actuaciones inspectoras sobre empresas o situaciones que excedan del ámbito territorial de una comunidad autónoma o versen sobre los entes y organismos que forman parte del sector público estatal, y, por otra, puede desempeñar la dirección o el directo desarrollo de actuaciones inspectoras o de otra índole en el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado; las Direcciones Territoriales, que realizan las actuaciones inspectoras supraprovinciales y dirigen y coordinan la actuación de las Inspecciones Provinciales, dentro del territorio de cada comunidad autónoma; las Inspecciones Provinciales, que asumen el ejercicio de la función inspectora en cada provincia; las Unidades Especializadas de Inspección; y, en fin, los Equipos de Inspección, que son la estructura básica de la acción inspectora en el ámbito que se les asigne.

Los Estatutos regulan además el régimen económico, patrimonial y de contratación y recursos humanos del organismo.

Por último -concluye el preámbulo-, la nueva configuración de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como un organismo autónomo adscrito a la Subsecretaría del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, obliga a introducir modificaciones puntuales en el Real Decreto 424/2016, de 11 de noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, y en el Real Decreto 703/2017, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.

Tras el preámbulo, se inicia la parte dispositiva del proyecto de Real Decreto.

Su artículo único aprueba los Estatutos del organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

La disposición adicional primera prevé que, de conformidad con lo establecido en la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, el mencionado organismo autónomo quedará constituido el "......" -no se indica la fecha-, y que, desde ese momento, se subrogará en los derechos y obligaciones de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, asumiendo su personal funcionario y laboral.

La disposición adicional segunda precisa que las referencias que se hacen en el ordenamiento jurídico a órganos suprimidos por este Real Decreto se entenderán realizadas a los que él mismo crea, sustituyendo a aquellos o asumiendo sus competencias.

La disposición transitoria única establece que las unidades y puestos de trabajo con nivel orgánico inferior a subdirección general que se vean afectados por las modificaciones introducidas por este Real Decreto subsistirán hasta que se aprueben las relaciones de puestos de trabajo adaptadas a la nueva estructura orgánica, quedando entretanto adscritos provisionalmente, por resolución de la Subsecretaría, a los órganos regulados en los Estatutos.

La disposición derogatoria única prevé la derogación expresa del título III del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero; y contiene una cláusula de derogación genérica de cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en este Real Decreto.

La disposición final primera modifica el Real Decreto 424/2016, de 11 de noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales.

La disposición final segunda modifica el Real Decreto 703/2017, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social.

La disposición final tercera autoriza al titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social para que adopte las medidas necesarias para el desarrollo y ejecución de este Real Decreto.

La disposición final cuarta proclama que el Ministerio de Hacienda y Función Pública efectuará las modificaciones presupuestarias precisas para el cumplimiento de lo previsto en este real decreto.

La disposición final quinta prevé que el presente Real Decreto entrará en vigor "el ... de ..." -no se indica la fecha-.

En el expediente figura un texto con las observaciones de las comunidades autónomas y en relación con aspectos de detalle, sin cuestionar el modelo general de la Ley.

B. A continuación de la parte dispositiva del proyecto de Real Decreto, se insertan los Estatutos del organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que constan de treinta y nueve artículos, estructurados en seis capítulos, y tres disposiciones adicionales.

El capítulo I ("Disposiciones Generales") establece la naturaleza jurídica y adscripción del organismo (artículo 1) y determina sus funciones (artículo 2).

El capítulo II ("Órganos de dirección y de gobierno y de participación institucional") consta de tres secciones: la sección 1ª señala que el organismo contará con un Consejo Rector y un Director, como órganos de dirección y gobierno, y con un Consejo General, como órgano de participación institucional (artículo 3); la sección 2ª regula el Consejo Rector, estableciendo su naturaleza y régimen jurídico (artículo 4), composición (artículo 5), funciones (artículo 6) y régimen de funcionamiento (artículo 7); y la sección 3ª se dedica al Director del organismo, contemplando los diferentes aspectos de esta figura (artículo 8).

El capítulo III ("Del Consejo General") determina la naturaleza de este órgano (artículo 9), su composición (artículo 10), funciones (artículo 11) y régimen de funcionamiento artículo 12).

El capítulo IV ("Estructura administrativa central") consta de seis secciones: la sección 1ª establece la estructura central del organismo (artículos 13 y 14), que se encuentra integrada por la Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude, la Subdirección General para la Coordinación de la Inspección del Sistema de Relaciones Laborales, la Subdirección General de Relaciones Generales y Asistencia Técnica, la Secretaría General y la Escuela de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de las que respectivamente se ocupan la sección 2ª (artículos 15 a 17), la sección 3ª (artículo 18), la sección 4ª (artículo 19), la sección 5ª (artículo 20) y la sección 6ª (artículo 21).

El capítulo V ("Estructura administrativa de ámbito territorial") consta de siete secciones: la sección 1ª determina la estructura territorial del organismo (artículos 22 y 23), que está conformada por la Dirección Especial de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, las Direcciones Territoriales de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en cada comunidad autónoma, las Inspecciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social, las Unidades Especializadas de Inspección, los Equipos de Inspección y las Secretarías, a las que respectivamente se dedican la sección 2ª (artículos 24 a 26), la sección 3ª (artículos 27 y 28), la sección 4ª (artículos 29 y 30), la sección 5ª (artículos 31 y 32), la sección 6ª (artículo 33) y la sección 7ª (artículo 34).

El capítulo VI ("Régimen económico, patrimonial, de contratación y de recursos humanos") establece los recursos económicos (artículo 35), el régimen patrimonial (artículo 36), el régimen presupuestario y de contratación (artículo 37), el control de la gestión económico-financiera (artículo 38) y el régimen relativo a los recursos humanos del organismo (artículo 39).

La disposición adicional primera deja a salvo las competencias de las comunidades autónomas a las que se hayan traspasado los servicios de inspección de trabajo y seguridad social.

La disposición adicional segunda señala que la asistencia a los órganos colegiados previstos en los Estatutos no supondrá un incremento del gasto previsto en los presupuestos del organismo.

La disposición adicional tercera establece que las medidas contempladas en los Estatutos no comportarán un incremento de dotaciones y retribuciones ni de otros gastos de personal.

C. La memoria del análisis de impacto normativo examina el proyecto de Real Decreto en aquellos aspectos que resultan preceptivos en un documento de esta naturaleza, ponderando, en particular, las consecuencias que podrían derivarse de su aprobación.

En particular, la norma proyectada carece -según la memoria- de impacto presupuestario, ya que "la nueva organización se ha establecido partiendo de la existente, y en los casos en que se crean unidades nuevas, se hace a costa de suprimir unidades existentes del mismo nivel". De este modo se da cumplimiento a lo previsto en la disposición adicional décima de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, en la que se establece que "la configuración de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social como un organismo autónomo no podrá suponer incremento de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal".

SEGUNDO. Contenido del expediente

A. Con fecha 28 de septiembre de 2016, la Conferencia Sectorial de Empleo y Asuntos Laborales, reunida en sesión plenaria, constituyó un Grupo de Trabajo para la elaboración de los Estatutos del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, integrado por representantes de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y de las autoridades laborales de cuatro Comunidades Autónomas -Baleares, Cantabria, Galicia y Castilla y León- designadas por y entre ellas.

La primera versión del proyecto de Real Decreto, de fecha 7 de octubre de 2016, fue objeto de examen dentro de dicho Grupo en dos reuniones mantenidas el 8 de noviembre y el 20 de diciembre siguientes. A las Comunidades Autónomas de Cataluña y el País Vasco, que ostentan competencias para el ejercicio de la función pública inspectora, se les remitió separadamente el proyecto: solo Cataluña efectuó alegaciones, en escrito de fecha 28 de diciembre de 2016.

B. A resultas de las observaciones recibidas, se elaboró un nuevo texto, de fecha 6 de febrero de 2017.

El 13 de febrero de 2017 se dio audiencia a los interlocutores sociales y asociaciones profesionales por un plazo de quince días hábiles, que concluía el 6 de marzo siguiente. Se recibieron alegaciones de la Unión General de Trabajadores, Comisiones Obreras y la Confederación Intersindical Galega, de la Confederación Española de Organizaciones Empresariales y la Confederación Española de la Pequeña y Mediana Empresa y del Sindicato de Inspectores de Trabajo y Seguridad Social y la Unión Progresista de Inspectores.

También el 13 de febrero de 2017 se solicitó a determinados órganos superiores y directivos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social que informasen la norma en el mismo plazo de quince días. Figuran incorporados al expediente los informes emitidos por la Secretaría de Estado de Empleo, por la Secretaría General de Seguridad Social y por la Secretaría General de Emigración e Inmigración.

Con fecha 9 de marzo de 2017, la Comisión Consultiva Tripartita de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social examinó la norma proyectada.

C. Tras los trámites señalados, vio la luz una tercera versión del proyecto de Real Decreto, de fecha 26 de junio de 2017, con el que se acompañaba la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo.

El texto fue informado por las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Hacienda y Función Pública y de Empleo y Seguridad Social, con fechas 4 y 19 de octubre de 2017.

D. El 30 de octubre de 2017 se concluyó un cuarto texto del proyecto de Real Decreto y de su memoria, que fue informado el 12 de diciembre siguiente por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

E. A la vista de las observaciones contenidas en dicho informe, se elaboró un quinto texto del proyecto de Real Decreto y de su memoria, de fecha 19 de diciembre de 2017, que fue nuevamente informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública el 19 de enero de 2018.

F. El texto definitivo del proyecto de Real Decreto, remitido al Consejo de Estado, lleva fecha 19 de diciembre de 2017; la memoria que lo acompaña es, sin embargo, de 23 de enero de 2018, en razón de las modificaciones que en la misma se introdujeron tras el último informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y carácter de la consulta: en particular, la urgencia del dictamen

Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del organismo autónomo "Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social".

El presente dictamen se emite con carácter preceptivo, dado que, de acuerdo con el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, la Comisión Permanente del Consejo de Estado debe conocer de los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones".

La autoridad consultante ha solicitado la emisión del dictamen con carácter de urgencia, al amparo del artículo 19.1 de la misma ley orgánica. En razón de su posición institucional, el dictamen del Consejo de Estado constituye el control de legalidad de los reglamentos más relevante de cuantos existen en el procedimiento de elaboración de las disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes: buena prueba de ello son las consecuencias que la jurisprudencia vincula a la omisión de su dictamen y, en no pocas ocasiones, al hecho de que las observaciones realizadas en el mismo no sean atendidas. Para el debido cumplimiento de su función, el artículo 128.1 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio, establece un plazo ordinario de dos meses para el despacho de los asuntos sometidos a su consideración. Por excepción, este plazo puede reducirse a quince días cuando en la orden de remisión de los expedientes se haga constar la urgencia del dictamen, como ha sucedido en el presente caso. Una aplicación justificada de esta previsión exige, en todo caso, que la urgencia que se invoque en dicha orden sea real.

En este sentido, debe repararse en que la disposición adicional primera de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, impuso al Gobierno la obligación de proceder a la aprobación y publicación de los Estatutos del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social "en el plazo de tres meses desde la fecha de entrada en vigor de la presente ley", que tuvo lugar el 23 de julio de 2015.

Como resulta de los antecedentes del presente dictamen, la tramitación del expediente se inició el 28 de septiembre de 2016, cuando había transcurrido con creces el plazo máximo de tres meses otorgado por la Ley 23/2015. En dicha tramitación se aprecian además lapsos temporales superiores al plazo ordinario de despacho de este Consejo de Estado: así, por ejemplo, entre la tercera versión del proyecto de Real Decreto, de 26 de junio de 2017, y el trámite inmediatamente siguiente, que fue el informe preceptivo de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Hacienda y Función Pública y de Empleo y Seguridad Social, de fechas 4 y 19 de octubre de 2017, transcurrieron más de tres meses.

En tales circunstancias, el Consejo de Estado, en su dictamen 1.071/2017, de 14 de diciembre, emitido en relación con un proyecto de real decreto por el que se modificaba -entre otras normas- el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, subrayó "la necesidad de proceder con la máxima prontitud a la aprobación de los Estatutos del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social".

Dicha necesidad, motivada -como queda dicho- por la demora en que ha incurrido el Ministerio de Empleo y Seguridad Social en la incoación y la tramitación del expediente, se ha traducido a la postre en un apremio para el órgano consultivo que, en ejercicio de sus funciones, puso de manifiesto tal circunstancia.

Se trata, en definitiva, de un apremio que hubiera podido y debido evitarse.

II. Habilitación legal y rango normativo

De acuerdo con el artículo 27.4 de la Ley 23/2015, de 21 de julio, Ordenadora del Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, "corresponde al Gobierno aprobar los Estatutos del Organismo Estatal mediante real decreto, previa consulta con las Comunidades Autónomas, a iniciativa del titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y a propuesta del titular del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas".

Esta previsión no es sino una manifestación singular de lo que, con carácter general, establece el artículo 93.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: "Los estatutos de los organismos públicos -dice este precepto- se aprobarán por Real Decreto del Consejo de Ministros a propuesta conjunta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y del Ministerio al que el organismo esté vinculado o sea dependiente".

Existe, en definitiva, la debida habilitación legal para la aprobación del proyecto de Real Decreto por el Consejo de Ministros, a propuesta -como dice su fórmula promulgatoria- del Ministro de Hacienda y Función Pública y de la Ministra de Empleo y Seguridad Social.

III. Procedimiento

El proyecto de Real Decreto se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento establecido en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Con el texto de la norma se acompaña una memoria abreviada del análisis de impacto normativo, por cuanto su aprobación no comportará un impacto económico y presupuestario o por razón de género (artículos 2 y 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, en relación con el artículo 26.3 de la Ley del Gobierno).

La decisión de prescindir del trámite de consulta pública, a través del portal web del departamento ministerial competente, se encuentra justificada en que el proyecto de Real Decreto es una norma organizativa de una entidad dependiente de la Administración General del Estado (artículo 26.2, párrafo segundo, de la Ley del Gobierno).

Se ha dado audiencia a las comunidades autónomas (artículo 27.4 de la Ley 23/2015) y a los interlocutores sociales y asociaciones profesionales (artículo 26.5. de la Ley del Gobierno).

Asimismo, se han incorporado los preceptivos informes de la Comisión Consultiva Tripartita de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (apartado tercero de la Orden TAS/3869/2006, de 20 de diciembre) y de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Empleo y Seguridad Social y de Hacienda y Función Pública, en su condición de departamentos ministeriales coproponentes (artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley del Gobierno).

Cabe observar, sin embargo, que no obra en el expediente el acta de la reunión de la Comisión Consultiva Tripartita de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, sino tan solo un certificado de su secretario dejando constancia de que la misma tuvo lugar. La incorporación de dicha acta era necesaria para conocer las observaciones que durante dicha reunión pudieran haberse realizado, como el Consejo de Estado ha recordado en numerosas ocasiones en supuestos similares.

IV. Consideraciones sobre el proyecto de Estatutos

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta tiene por objeto la aprobación de los Estatutos del organismo autónomo "Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social".

Este organismo fue creado por la Ley 23/2015, de 21 de julio, cuyo título III diseña un Sistema de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, basado en la cooperación entre la Administración del Estado y las comunidades autónomas en el ejercicio de la función pública inspectora y en la participación de las Comunidades en la dirección estatal del Sistema (capítulo I). Este Sistema se articula, desde el punto de vista institucional, en torno al Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social (capítulo II), de una parte, y las Autoridades Autonómicas de Inspección de Trabajo y Seguridad Social y las Comisiones Operativas Autonómicas (capítulo III), de otra, con independencia del régimen singular aplicable a las comunidades autónomas con funciones y servicios traspasados en materia de función pública inspectora (disposición adicional octava).

La articulación de este Sistema, en los términos previstos en la ley indicada, pretende adaptar la organización de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social a las exigencias del Estado de las Autonomías a las que en ocasiones anteriores ha hecho referencia este Consejo de Estado (dictámenes 4.375/96, de 30 de enero de 1997, y 3.825/99, de 20 de enero de 2000).

En lo que ahora importa, el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social se crea y regula en el capítulo II del título III de la Ley 23/2015 (artículos 27 a 32), donde se establecen una serie de previsiones que deben ser en todo caso respetadas por los Estatutos del organismo.

Estos Estatutos deben tener, además, el contenido mínimo establecido en el artículo 93 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, y adecuarse al marco jurídico regulador de los organismos autónomos establecido en los artículos 98 a 102.

1. Naturaleza, régimen jurídico, adscripción y funciones del organismo

De acuerdo con la Ley 23/2015, el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social "es un organismo autónomo dotado de personalidad jurídica propia y diferenciada de la del Estado y capacidad de obrar para el cumplimiento de sus fines, consistentes en el ejercicio de las funciones que le encomienda esta ley" (artículo 27.1). Dicho organismo "está adscrito al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, al que corresponde su dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad" (artículo 27.3), y su régimen jurídico "será el establecido en esta ley y en el capítulo II del título III de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado" (artículo 27.2) -actual sección 2ª, capítulo III del título II de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público-.

El capítulo I del proyecto de Estatutos (artículos 1 y 2) determina la naturaleza jurídica, régimen jurídico, adscripción y funciones del organismo en términos coherentes con lo previsto en la regulación legal.

Debe destacarse en este punto que la puesta en funcionamiento del organismo autónomo Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, y su adscripción al Ministerio de Empleo y Seguridad Social a través de la Subsecretaría de este departamento (artículo 1.1 del proyecto de Estatutos), irá acompañada de la supresión de la actual Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, dependiente de dicha Subsecretaría, lo que obliga a efectuar las correspondientes modificaciones en el Real Decreto 424/2016, de 11 de noviembre, por el que se establece la estructura orgánica básica de los departamentos ministeriales, y en el Real Decreto 703/2017, de 7 de julio, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (disposiciones finales primera y segunda del proyecto de Real Decreto).

Al nuevo organismo le corresponderá el ejercicio de la función pública inspectora, "sin perjuicio de lo establecido respecto de las Comunidades Autónomas que han recibido el traspaso de la función pública inspectora" (artículo 2 del proyecto de Estatutos). Se trata de una salvedad obligada y justificada, acorde con la distribución constitucional de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y con lo previsto en la ya mencionada disposición adicional octava de la Ley 23/2015.

2. Estructura del organismo

Según establece la Ley 23/2015, el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social "se desplegará en la totalidad del territorio español", en torno a "una estructura central y una estructura territorial" (artículos 27.2, párrafo segundo, y 28.1).

A) Estructura central

La estructura central del organismo "comprenderá -dice la Ley 23/2015- la organización relativa a la dirección y gestión de sus responsabilidades y la planificación y coordinación de la totalidad de las funciones encomendadas al Organismo tanto en el ámbito central como periférico" (artículo 28.2). A tal fin "contará con un Consejo Rector y un Director, como órganos de dirección, y con un Consejo General Consultivo, como órgano de participación institucional en las materias relativas al Organismo" (artículo 28.1).

El proyecto de Estatutos desarrolla la estructura central del organismo en sus capítulos II, III y IV. El capítulo II, pese a su rúbrica ("Órganos de dirección y gobierno y de participación institucional..."), regula únicamente los órganos de dirección y gobierno, que son el Consejo Rector y el Director, sin prestar atención al órgano de participación institucional, que es el Consejo General. El capítulo III es el que se dedica al Consejo General, como órgano de participación institucional. Y el capítulo IV determina la estructura administrativa central del organismo, dependiente del Director del Organismo Estatal, en la que se incluyen la Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude, la Subdirección General para la Coordinación de la Inspección del Sistema de Relaciones Laborales, la Subdirección General de Relaciones Institucionales y Asistencia Técnica y la Secretaría General.

A juicio del Consejo de Estado, la regulación del Consejo General, actualmente contemplada en el capítulo III, debería incluirse por razones sistemáticas como una sección 4ª del capítulo II, con el consiguiente ajuste en la numeración de los restantes capítulos.

A continuación se examina el régimen jurídico de los órganos de dirección y gobierno y de participación institucional y los órganos que integran la estructura administrativa central del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

a") El Consejo Rector

La sección 2ª del capítulo II del proyecto de Estatutos determina la naturaleza y régimen jurídico del Consejo Rector y regula su composición, funciones y funcionamiento, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 23/2015:

- En cuanto a su naturaleza y régimen jurídico, el artículo 4 del proyecto de Estatutos dispone en sus apartados 1 y 2 que el Consejo Rector "es un órgano colegiado" y que "en lo no previsto en estos Estatutos y en su reglamento de funcionamiento interno, el Consejo Rector se regirá por lo establecido en la sección 3ª del capítulo II del título preliminar de la Ley 40/2015, de 1 de octubre", donde se establecen las normas aplicables a los órganos colegiados. Estas previsiones, no contempladas en el artículo 29 de la Ley 23/2015, se adecuan a la naturaleza del órgano y entran dentro del ámbito de desarrollo que es propio de la norma estatutaria.

- Por lo que se refiere a su composición, el artículo 29.1 de la Ley 23/2015 dispone en su párrafo primero que el Consejo Rector "tendrá composición paritaria y se integrará por los siguientes miembros: a) El presidente, que será el titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, y el Vicepresidente, que será el titular de la Subsecretaría del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. b) Los vocales designados por la Administración General del Estado. c) Los vocales designados por cada una de las Comunidades Autónomas". El párrafo segundo de este mismo precepto legal remite al desarrollo estatutario la determinación del "número de vocales" y su "forma de designación".

El artículo 5 del proyecto de Estatutos respeta el carácter paritario del Consejo Rector, previendo que estará integrado por diecisiete vocales en representación de la Administración General del Estado -entre los que figuran, por expresa previsión legal, el titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y el Subsecretario de dicho departamento- y diecisiete vocales en representación de las comunidades autónomas (artículo 5.1).

Asimismo, este precepto estatutario regula la forma de designación de los miembros del Consejo Rector (artículo 5.1) y su sustitución en caso de vacante, ausencia, enfermedad o imposibilidad de asistencia (artículo 5.2) y contempla la posibilidad de que puedan asistir a sus sesiones quienes, sin ser miembros del mismo, hayan sido convocados al efecto (artículo 5.3). Estas previsiones resultan justificadas y no suscitan observación alguna.

Sí merece, en cambio, alguna consideración el modo en que la norma sometida a consulta aborda la cuestión relativa a las indemnizaciones por razón de servicio que deberán percibir los miembros del Consejo Rector. El artículo 5.4 del proyecto de Estatutos dice así:

"El número máximo de miembros del Consejo Rector que percibirán indemnizaciones por asistencia, dietas o gastos de viaje o cualquier otra indemnización o compensación prevista en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, en ningún caso podrá superar los límites a los que se refiere el artículo 6.2 del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades, según se establece en la disposición adicional cuarta del Real Decreto 910/2012 de 8 de junio, por el que se aprueba el Reglamento del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas".

La referencia que en el inciso final de este precepto estatutario se realiza a la disposición adicional cuarta del Real Decreto 910/2012, de 8 de junio, por el que se aprueba el Reglamento del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, debe suprimirse.

En dicha disposición adicional cuarta se contiene, ciertamente, una previsión idéntica a la contemplada en el artículo 5.4 del proyecto de Estatutos, en el sentido de que el número máximo de miembros que percibirán indemnizaciones por asistencia, dietas o gastos de viaje o cualquier otra indemnización o compensación prevista en el Real Decreto 462/2002, de 24 de mayo, sobre indemnizaciones por razón del servicio, en ningún caso podrá superar los límites a los que se refiere el artículo 6.2 del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades.

Pero el fundamento de que dicha previsión se incluya en la norma estatutaria sometida a consulta no trae causa -como es obvio- de lo que establece la disposición adicional cuarta del Real Decreto 910/2012, de 8 de junio, por el que se aprueba el Reglamento del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas, sino de lo dispuesto en el artículo 6.2 del Real Decreto 451/2012, de 5 de marzo, por el que se regula el régimen retributivo de los máximos responsables y directivos en el sector público empresarial y otras entidades.

De ahí que deba eliminarse la referencia que actualmente se contiene a aquel precepto.

- Las funciones del Consejo Rector se encuentran enumeradas, con carácter taxativo, en el artículo 29.2 de la Ley 23/2015. El proyecto de Estatutos recoge idénticas funciones en su artículo 6, aunque introduciendo dos adiciones que, por su naturaleza, no contravienen lo dispuesto por la mencionada ley.

La primera de tales adiciones se encuentra en la letra j) del artículo 6 del proyecto de Estatutos. Este precepto atribuye al Consejo Rector, en términos idénticos a los contenidos en la letra j) del artículo 29.2 de la Ley 23/2015, la facultad de "aprobar, a propuesta del titular de la Dirección del Organismo estatal, los criterios de distribución de puestos de trabajo de personal inspector correspondientes a la estructura territorial del organismo". La regulación estatutaria añade que la aprobación de tales criterios se realizará "teniendo en cuenta, al menos, los indicadores de población activa, empleada y desempleada, siniestralidad laboral, y extensión territorial" y que los mismos "se tendrán en cuenta tanto para la determinación de la propuesta de ingreso en los cuerpos de inspección, como en la fijación de las plazas en los procesos de provisión de puestos de trabajo en dichos cuerpos". Ambas precisiones constituyen un desarrollo estatutario en línea con la normativa legal aplicable, con independencia de que deba evitarse la repetición de la forma verbal con que principian cada una de ellas.

La segunda de las adiciones se contiene en la letra k) del artículo 6 del proyecto de Estatutos, que faculta al Consejo Rector para "aprobar su Reglamento de funcionamiento interno". Esta previsión encuentra cobertura en el artículo 15.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, conforme al cual: "Los órganos colegiados de las distintas Administraciones Públicas en que participen organizaciones representativas de intereses sociales, así como aquellos compuestos por representaciones de distintas Administraciones Públicas, cuenten o no con participación de organizaciones representativas de intereses sociales, podrán establecer o completar sus propias normas de funcionamiento". El Consejo Rector es un órgano colegiado en el que participan organizaciones representativas de intereses sociales, de ahí que pueda aprobar su propio reglamento interno de funcionamiento.

- El régimen de funcionamiento del Consejo Rector es una materia cuya regulación se encuentra expresamente remitida al Estatuto por el artículo 29.1, párrafo segundo, de la Ley 23/2015.

El artículo 7 del proyecto de Estatutos establece dicho régimen, previendo que el Consejo Rector podrá reunirse en Pleno o Comisión Permanente, en la forma prevista en dicho precepto.

La regulación estatutaria plantea diversas observaciones.

La primera de ellas guarda relación con la mayoría exigida para la adopción de los acuerdos del Pleno. La previsión, contenida en el artículo 7.2 -inciso segundo- del proyecto de Estatutos, de que los acuerdos del Pleno "se adoptarán, preferentemente, por consenso" entre el Presidente y los vocales, resulta ociosa, por carecer del carácter prescriptivo propio de las normas jurídicas. Dicho precepto debería limitarse a señalar que "los acuerdos del Pleno se adoptarán por mayoría absoluta de los votos presentes y representados". Y una regla similar debería contemplarse -en la redacción actual solo lo está para el Pleno- en relación con la Comisión Permanente

Merece igualmente atención lo dispuesto con el artículo 7.3 -párrafo segundo- del proyecto de Estatutos: "La Comisión Permanente - dice este precepto- podrá adoptar, por consenso, acuerdos respecto de asuntos que, por razones de urgencia, no puedan demorarse a la convocatoria de un Pleno, así como (en/sobre) aquellos que le hayan sido delegados por el Pleno. De dichos acuerdos deberá dar cuenta, para su ratificación, en el Pleno inmediatamente siguiente, pudiendo convocarse un Pleno extraordinario para la ratificación si, dada la índole del asunto, la Comisión Permanente considera que no es conveniente esperar al siguiente Pleno ordinario". De acuerdo con este precepto, la Comisión Permanente podrá adoptar acuerdos en los asuntos que le hayan sido delegados por el Pleno y en aquellos otros que, por razones de urgencia, no admitan demora. Pero no queda claro, a la vista de la regulación proyectada, si el "consenso" -rectius, unanimidad- exigido para adoptar acuerdos sobre asuntos urgentes que sean competencia del Pleno debe concurrir también en aquellos que les hayan sido delegados por el Pleno: a juicio del Consejo de Estado, la regla de la mayoría absoluta debería resultar de aplicación, como principio general, para la adopción de acuerdos por la Comisión Permanente, y así debería reflejarse en el proyecto. Asimismo, es preciso señalar que la exigencia de que los acuerdos adoptados por la Comisión Permanente en asuntos urgentes sean ratificados por el Pleno puede comportar consecuencias indeseables en el que supuesto de que dicha ratificación no llegara a producirse en el caso de que se trate de acuerdos que, por su urgencia, deban surtir efectos inmediatos una vez adoptados por la Comisión Permanente; en definitiva, debe arbitrarse un sistema, cualquiera que sea este, en el que los acuerdos adoptados no tengan eficacia claudicante.

Por último, cabe observar que el artículo 7.4 del proyecto de Estatutos atribuye al Presidente del Pleno del Consejo Rector la facultad de "dirimir con su voto los empates a efectos de adoptar acuerdos, salvo que disponga otra cosa el Reglamento de funcionamiento interno del Consejo Rector". Esta previsión reproduce lo dispuesto en el artículo 19.2.d) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, conforme al cual los presidente de los órganos colegiados podrán "dirimir con su voto los empates, a efectos de adoptar acuerdos, excepto si se trata de los órganos colegiados a que se refiere el artículo 15.2, en los que el voto será dirimente si así lo establecen sus propias normas". El Consejo Rector es un órgano colegiado en el que participan organizaciones representativas de intereses sociales, en los términos previstos en el artículo 15.2 de la Ley 40/2015, de ahí que la salvedad que se introduce en el precepto estatutario esté justificada. En cualquier caso, la facultad de dirimir los empates, que la regulación proyectada atribuye en exclusiva al Presidente del Consejo Rector, debería igualmente corresponder al Presidente de la Comisión Permanente del Consejo.

a"") El Director

La sección 3ª del capítulo II del proyecto de Estatutos (artículo 8) regula la figura del Director, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 29 de la Ley 23/2015, prestando atención a diversos aspectos:

- Por lo que se refiere a su nombramiento, el artículo 8.1 del proyecto de Estatutos prevé que el Director del Organismo Estatal tendrá "el rango de Director General" y "será nombrado por real decreto, a propuesta de la persona titular del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, entre funcionarios de carrera pertenecientes a un Cuerpo incluido en el subgrupo A1". El artículo 29 de la Ley 23/2015 no contiene una previsión similar. En todo caso, la determinación estatutaria del rango del Director del Organismo Estatal como Director General se adecúa a su posición institucional, dada su condición de titular del organismo público en cuestión. Y, supuesto su rango de Director General, los requisitos exigidos para ocupar dicho cargo se ajustan a lo dispuesto, para los directores generales de la Administración General del Estado, en el artículo 66 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público: a este respecto, debe recordarse que, de acuerdo con el artículo 110.1 de la Ley 40/2015, el nombramiento de los titulares de los organismos autónomos "se regirá por las normas aplicables a la Administración General del Estado".

- En cuanto a sus funciones, el artículo 8.2 del proyecto de Estatutos establece las que, con carácter general, ostenta el Director del organismo, reproduciendo literalmente lo dispuesto en el artículo 31, apartados 1 y 2, de la Ley 23/2015.

El artículo 8.4 del proyecto de Estatutos contiene, por su parte, una enumeración de las funciones que, con carácter específico, corresponden al Director. El artículo 31.3 de la Ley 23/2015 ya realiza una enumeración de estas funciones específicas, que es ejemplificativa desde el momento en que su letra n) se refiere a "cualesquiera otras que le asignen los Estatutos del organismo u otras normas". De ahí que el mencionado artículo 8.4 de la norma estatutaria proyectada haya podido incluir en dicha relación, concretamente en sus letras i), l), m), s), t), u) y v), algunas funciones no contempladas en el artículo 31.3 de la Ley 23/2015.

- Por último, el artículo 8.3 del proyecto de Estatutos crea una Junta Consultiva de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, como órgano de asesoramiento al Director. Acaso pudiera trasladarse esta previsión, por razones sistemáticas, al capítulo IV del proyecto de Estatutos, dedicado a regular los órganos que integran la estructura administrativa central del Organismo Estatal.

a""") El Consejo General

El capítulo III del proyecto de Estatutos (artículos 9 a 12) regula la naturaleza, composición, funciones y régimen de funcionamiento del Consejo General, en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 23/2015:

- En cuanto a su naturaleza, el artículo 9.1 del proyecto de Estatutos dispone que el Consejo General "es el órgano de participación institucional de las Administraciones Públicas y de los interlocutores sociales en los asuntos relativos al Organismo Estatal".

Esta previsión se adecúa a lo dispuesto en el artículo 30 de la Ley 23/2015, que establece en su apartado 1 que el Consejo General "es el órgano de participación institucional en las materias relativas al Organismo Estatal", añadiendo en su apartado 2 que este órgano estará integrado por representantes de la Administración General del Estado, de las comunidades autónomas y de las organizaciones empresariales y sindicales más representativas.

- Por lo que se refiere a su composición, el artículo 30.2 de la Ley 23/2015, que acaba de mencionarse, dispone que el Consejo General "estará integrado por cuatro representantes de la Administración General del Estado, cuatro representantes de las Comunidades Autónomas, ocho representantes de las organizaciones empresariales más representativas y ocho representantes de las organizaciones sindicales más representativas".

El artículo 10 del proyecto de Estatutos respeta esta composición (apartado 1), regulando la Presidencia y Vicepresidencias del Consejo General (apartado 2), la forma de designación y la duración del mandato de los representantes de las organizaciones sindicales y empresariales más representativas (apartado 3) y de los representantes de las Administraciones públicas (apartado 4) y la sustitución de sus miembros en caso de vacante, ausencia, enfermedad o imposibilidad de asistencia (apartado 5).

La regulación proyectada en estos aspectos se adecúa a la naturaleza del órgano.

- En lo que hace a sus funciones, el artículo 30.2 de la Ley 23/2015 establece que el Consejo General "tendrá funciones de información, audiencia y consulta en las materias de que tenga conocimiento el Consejo Rector".

El artículo 11 del proyecto de Estatutos desarrolla estas funciones en términos coherentes con lo dispuesto en la regulación legal.

- Por último, el funcionamiento del Consejo General se regula en el artículo 12 del proyecto de Estatutos.

Los artículos 12.1 -párrafo segundo-, 12.3 -párrafos segundo y tercero- y 12.4 de la norma estatutaria proyectada suscitan las mismas observaciones realizadas en relación con el artículo 7.2 -inciso segundo-, 7.3 -párrafo segundo- y 7.4 del proyecto de Estatutos, a las que ahora cabe remitirse.

a"""") Otros órganos

El capítulo IV del proyecto de Estatutos (artículos 13 a 21) enumera y regula los órganos integrantes de la estructura administrativa central del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Estos órganos, con nivel de Subdirección General, dependerán del Director del Organismo y son los siguientes: la Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude; la Subdirección General para la coordinación de Relaciones Institucionales y Asistencia Técnica; la Subdirección General de la inspección del Sistema de Relaciones Laborales; la Secretaría General; y la Escuela de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social; asimismo, se ha previsto, al amparo de lo dispuesto en el artículo 95 de la Ley 40/2015 y en la disposición adicional primera -apartado 2- de la Ley 23/2015, la gestión compartida de una serie de servicios comunes a todos estos órganos (sección 1ª del capítulo IV -artículos 13 y 14- del proyecto de Estatutos).

De estos órganos, únicamente la Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude se encuentra contemplada en la Ley 23/2015, concretamente en su disposición adicional segunda: de acuerdo con el apartado 1 de esta disposición, los Estatutos del Organismo Estatal "podrá establecer una Oficina Nacional de Lucha Contra el Fraude, integrada en el propio Organismo, como órgano encargado del impulso y coordinación de la aplicación de las medidas de lucha contra el trabajo no declarado, el empleo irregular y el fraude a la Seguridad Social y cuantas otras se determinen"; en tal caso, los Estatutos regularán las "funciones" de dicha Oficina, entre las que se le podrá encomendar "la tramitación y, en su caso, resolución de los procedimientos sancionadores iniciados por la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado", así como su "organización y funcionamiento"; en el cumplimiento de sus funciones, la Oficina contará con "el auxilio y colaboración" de las autoridades y organismos a que se refiere el artículo 16 de la Ley 23/2015 y con "agentes de enlace designados por otros Departamentos y Administraciones para la coordinación de las actuaciones realizadas en el marco de los convenios de colaboración" aludidos en el apartado 8 del citado artículo. La regulación estatutaria de la Oficina Nacional de Lucha contra el Fraude (sección 2ª del capítulo IV, artículos 15 a 17, del proyecto de Estatutos) desarrolla lo previsto en esta norma legal de forma coherente con los principios que la inspiran.

El resto de órganos integrantes de la estructura administrativa central regulada por el proyecto de Estatutos no se encuentran contemplados en la Ley 23/2015, pero están en línea con la organización administrativa ya existente.

El vigente artículo 12 del Real Decreto 343/2012, de 10 de febrero, por el que se desarrolla la estructura orgánica básica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, determina las funciones de la Dirección General de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, de la que dependen cuatro subdirecciones generales: la Subdirección General para la coordinación en materia de Relaciones Laborales, Prevención de Riesgos Laborales y Medidas de Igualdad; la Subdirección General para la inspección en materia de Seguridad Social, Economía Irregular e Inmigración; la Subdirección General de Relaciones Institucionales y Asistencia Técnica; y la Subdirección General de Apoyo a la Gestión; asimismo, la disposición adicional quinta del mismo Real Decreto 343/2012 dispone que la Escuela de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, con rango de subdirección general, depende de la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y se regula de acuerdo con lo dispuesto en el Real Decreto 1223/2009, de 17 de julio.

En la norma estatutaria proyectada, se suprime -como ya se ha dicho- la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, que es sustituida por el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Paralelamente, las funciones de las dos primeras subdirecciones generales que se han mencionado son asumidas por la denominada "Subdirección General para la Coordinación de la Inspección del Sistema de Relaciones Laborales", dependiente del Director del Organismo Estatal (sección 3ª del capítulo IV, artículo 18). Asimismo, el proyecto de Estatutos prevé una "Subdirección General de Relaciones Institucionales y Asistencia Técnica" (sección 4ª del capítulo IV, artículo 19), del mismo nombre que la actual, pero ahora dependiente del Director del Organismo Estatal. Igualmente, las competencias propias de la actual Subdirección General de Apoyo a la Gestión serán ejercidas por la "Secretaría General" prevista en dicho proyecto, también dependiente del Director del Organismo (sección 5ª del capítulo IV, artículo 20). Por último, se conserva la "Escuela de Inspección de Trabajo y Seguridad Social", ahora integrada en el nuevo organismo y adscrita a su Director, a la que, en lo no previsto en los Estatutos, seguirá siendo de aplicación el Real Decreto 1223/2009, de 17 de julio (sección 6ª, artículo 21).

B) Estructura territorial

El capítulo V del proyecto de Estatutos (artículos 22 a 34) enumera y regula los órganos integrantes de la estructura administrativa territorial del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Estos órganos, que dependerán del Director del Organismo, son los siguientes: una Dirección Especial de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, una Dirección Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en cada comunidad autónoma y una Inspección de Trabajo y Seguridad Social en cada provincia y en las ciudades de Ceuta y Melilla; a estos órganos se les atribuye el carácter de "servicios no integrados" en las Delegaciones de Gobierno (sección 1ª del capítulo V -artículos 22 y 23).

En la actualidad, los órganos mencionados ya están contemplados y regulados, en otros términos, en el título III del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (artículos 48 a 58), aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, que ahora se deroga con el proyecto de Real Decreto sometido a consulta.

Asimismo, su carácter de "servicios no integrados" en la Delegación del Gobierno está actualmente previsto en el artículo 48.1 de este Reglamento, que -como se ha dicho- es objeto de derogación; y lo mismo se prevé en el vigente artículo 1 del Real Decreto 2725/1998, de 18 de diciembre, de Integración de las Direcciones Provinciales de Trabajo y Seguridad Social y Asuntos Sociales en las Delegaciones del Gobierno, al que se hace mención en el artículo 23.2 del proyecto de Estatutos. Dicha mención debe suprimirse, pues, desde el momento en que la norma proyectada sea aprobada, la condición de servicios no integrados encontrará su fundamento en lo dispuesto en los Estatutos del Organismo Estatal y no propiamente en lo dispuesto en el mencionado real decreto.

La creación de una Dirección Especial de Inspección de Trabajo y Seguridad Social, con competencias en toda España, se encuentra prevista en la disposición adicional segunda de la Ley 23/2015: de acuerdo con el apartado 2 de esta disposición, los Estatutos del Organismo "podrán contemplar una Dirección Especial de Inspección con competencia para actuar en la totalidad del territorio español en los ámbitos a que se refiere el artículo 12.1 de la Ley 23/2015" -es decir, en todas las materias susceptibles de inspección-, que, por una parte, "asumirá funciones de coordinación en las actuaciones inspectoras sobre empresas, sectores o situaciones que excedan del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma, así como las que versen sobre los entes, organismos y entidades que forman parte del sector público estatal" y, por otra, "desempeñará la dirección y el desarrollo, en su caso, de dichas actuaciones y cuantas otras se le atribuyan reglamentariamente, en el ámbito de las competencias de la Administración General del Estado". El proyecto de Estatutos regula la Dirección Especial de Inspección de Trabajo y Seguridad Social (sección 2ª del capítulo V, artículos 24 a 26), atendiendo a los principios inspiradores de su regulación legal.

La existencia de una Dirección Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en cada comunidad autónoma está igualmente prevista en el artículo 32 de la Ley 23/2015: según dispone el apartado 2 de este precepto legal, "en cada Comunidad Autónoma existirá una Dirección Territorial, cuyo titular será designado con la participación de la Comunidad en los términos previstos en el convenio de colaboración, y a quien corresponderá, además de las funciones que se establezcan reglamentariamente, la interlocución permanente con las autoridades de la misma conforme lo establecido en el referido convenio; el titular de la Dirección Territorial "dependerá funcionalmente de la Administración General del Estado o de la Administración Autonómica correspondiente, en atención a la competencia material objeto de las actuaciones inspectoras en las que intervenga". La norma estatutaria proyectada regula la Dirección Territorial de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (sección 3ª del capítulo V -artículos 27 y 28-) en consonancia con las previsiones contenidas en la Ley 23/2015.

La existencia de una Inspección de Trabajo y Seguridad Social en cada provincia y en las ciudades de Ceuta y Melilla supone, por lo demás, una continuación de la organización administrativa ya existente.

Aparte de los órganos mencionados, el capítulo V del proyecto de Estatutos contempla y regula las Unidades especializadas de Inspección (sección 5ª -artículos 31 y 32-) dentro de la Dirección Especial, las Direcciones Territoriales y las Inspecciones Provinciales- y los Equipos de Inspección (sección 6ª -artículo 33-), al amparo de lo dispuesto en el artículo 32, apartados 3 y 4 de la Ley 23/2015, así como las Secretarías (sección 7ª -artículo 34-). Estos niveles orgánicos también están ya previstos en el título III del Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social (artículos 54 a 56), aprobado por el Real Decreto 138/2000, de 4 de febrero, que va a ser derogado.

3. Régimen económico, patrimonial, de contratación y de recursos humanos

El artículo 27.2 de la Ley 23/2015 dispone que el régimen jurídico del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social "será el establecido en esta ley" y "en el capítulo II del título III de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado" -actual sección 2ª, capítulo III del título II de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (artículos 99 a 102)-.

De acuerdo con la vigente Ley 40/2015, la categoría de los organismos autónomos, de cuya naturaleza participa el Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social, se regula por las siguientes normas: en materia económica, presupuestaria y financiera, por la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria; en el ámbito patrimonial, por la Ley 33/2003, de 3 de noviembre, del Patrimonio de las Administraciones Públicas; en lo que respecta a la contratación, por la legislación de contratos del sector público, actualmente contenida en la Ley 9/2017, de 8 de noviembre; y en cuanto sus recursos humanos, por el texto refundido del Estatuto Básico del Empleado Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 5/2015, de 30 de octubre.

El capítulo VI del proyecto de Estatutos (artículos 35 a 39) observa este marco legal.

4. Otras disposiciones

El proyecto de Estatutos cuenta con tres disposiciones adicionales: en la primera de ellas se dejan a salvo, en la aplicación e interpretación de los Estatutos, las competencias de las comunidades autónomas que hayan recibido el traspaso de los funcionarios y los servicios de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social en cumplimiento de lo previsto en la disposición adicional octava de la Ley 23/2015, que ya realiza dicha salvedad; y en las disposiciones adicional segunda y tercera de la norma estatutaria proyectada se deja constancia de que sus previsiones no podrán suponer un incremento del gasto público, de acuerdo con lo establecido por la disposición adicional décima de la Ley 23/2015.

V. Consideraciones sobre el proyecto de Real Decreto

El proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos contiene las disposiciones adicionales, transitoria, derogatoria y finales necesarias para su aplicación y la puesta en funcionamiento del Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social.

Antes de su aprobación, es preciso incluir la fecha de constitución del Organismo Estatal (disposición adicional primera, apartado 1) y la fecha de entrada en vigor del proyecto de Real Decreto (disposición final quinta), que ahora no se mencionan. Tanto una como otra deberán fijarse en la fecha temporalmente más próxima a la publicación de la norma en el Boletín Oficial del Estado.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado, por mayoría, es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones contenidas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos del organismo autónomo "Organismo Estatal Inspección de Trabajo y Seguridad Social"."

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VOTO PARTICULAR QUE FORMULA EL CONSEJERO PERMANENTE DE ESTADO DON ENRIQUE ALONSO GARCÍA AL DICTAMEN MAYORITARIO NÚMERO 103/2018.

El Consejero D. Enrique Alonso García, formula un voto particular al dictamen mayoritario nº 130/2018.

Simplemente estima que hoy en día muchos estatutos y normas de órganos colegiados autonómicos, estatales, supranacionales contemplan con toda claridad el consenso como forma de adopción de acuerdos, lo que implica que puede haber opinión contraria al acuerdo, pero expresando, quien formula la objeción, que no es tan relevante como para oponerse al acuerdo formalmente y pedir que se vote. Lo normal es que se pida que conste la opinión sólo en el acta de la reunión, ni siquiera eso.

Este sistema de votación existe y es usual en muchos órganos colegiados, constando en normas de régimen interior y estatutos.

Discrepa, pues, este Consejero de que se diga en el primer comentario al artículo 7, que es una observación al último inciso del apartado 2, que "resulta ociosa" la mención de que la decisión será por consenso. No es ocioso, sino muy oportuno y usual. El consenso es muy distinto de la unanimidad (en el consenso no se vota, sino que se salva en acta la opinión contraria, mientras en la unanimidad se vota). Y tiene sentido que si no hay consenso se determine que se vota, y el quorum entonces es la mayoría absoluta.

Está, sin embargo, de acuerdo este Consejero con objetar al artículo 7.3, pues votar por consenso para que otro órgano ratifique posteriormente es contrario a la lógica. La Comisión Permanente decide y si el Pleno, por su quorum, disiente, simplemente lo hace, pero no tiene sentido "ratificar" lo votado por consenso por el hecho de haberse hecho por consenso. Entre otras cosas, porque oscurece lo que es una votación por consenso ya que no se sabe qué valor tendrían las objeciones en acta de quien no se opuso al consenso pero tenía e hizo manifiesta su objeción sin por ello oponerse y pedir que se votara.

Por tanto, debería suprimirse ese procedimiento de previo consenso y luego ratificación para asuntos urgentes.

Cuestión distinta es que, a mi juicio, sea totalmente incorrecto el comentario del dictamen mayoritario que justifica la supresión de este segundo párrafo del artículo 7.3 con una frase simplemente errónea: "consenso-rectius, unanimidad exigida para adoptar acuerdos". Consenso es muy distinto de unanimidad y, por tanto, ese no puede ser el argumento para objetar al artículo 7.3, sino el que se ha señalado más arriba.

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V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 22 de febrero de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA.