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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 19 de octubre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de una Orden de V. E. de fecha 16 de octubre de 2017, cuya entrada se registró ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado, con carácter de urgencia, y antes del viernes día 20 de octubre otorgado como término al efecto, el expediente relativo a la impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las comunidades autónomas en relación con el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña GOV/138/2017, de 2 de octubre, por el que se crea la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del acto impugnado

Por Acuerdo GOV/138/2017, de 2 de octubre, del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, publicado en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya núm. 7471, de 10 de octubre de 2017, se ha creado la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña.

El preámbulo del Acuerdo se expresa en los siguientes términos:

"La celebración del referéndum de autodeterminación, el pasado 1 de octubre de 2017, ha estado rodeada por hechos gravísimos fruto de la violencia y la represión policiales sufridas por buena parte de la ciudadanía de Cataluña que quería ejercer su derecho a votar de forma pacífica y sin alterar el orden público, y como consecuencia, también, de otras actuaciones y omisiones institucionales que dieron cobertura, justificaron o no reprimieron la violencia y la represión mencionadas. Estos hechos no solo no se pueden volver a repetir, sino que no pueden quedar impunes.

La gravedad y la dimensión de estos hechos, constatada en Cataluña y en el resto del mundo, exige reunir toda la información posible, analizar hasta qué punto se han violado las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas y adoptar todas las acciones legales para depurar las responsabilidades de los agentes, de los mandos y de los responsables políticos que ordenaron estas operaciones, de forma que se impida la existencia de cualquier espacio de impunidad.

Esta tarea la llevará a cabo una Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales que se hayan producido en Cataluña, integrada por expertos externos al Gobierno y por miembros de los servicios jurídicos de la Administración de la Generalidad.

Además de analizar la información recogida, en los diversos formatos disponibles, determinar de forma objetiva los hechos producidos y los derechos infringidos y proponer las acciones legales que correspondan, la tarea de la Comisión también ha de servir para acompañar y reconocer a las víctimas de la represión policial y restablecer los derechos que les corresponden como ciudadanos catalanes y europeos.

Asimismo, la tarea de la Comisión permitirá velar porque el sistema judicial sea, en este caso, igual de diligente y utilice todos los recursos que ha sido capaz de utilizar y de demostrar para perseguir otros hechos, con la finalidad de garantizar que también haya equidad y justicia para los que denuncian crímenes contra los derechos fundamentales".

Por todo ello, a propuesta de los Consejeros de Justicia, de la Presidencia y de Asuntos y Relaciones Institucionales y Exteriores y Transparencia, el Gobierno de la Generalidad de Cataluña acordó:

"1. Crear la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales que se hayan producido en Cataluña con motivo del referéndum de autodeterminación celebrado el 1 de octubre de 2017. Esta Comisión especial tiene por objeto documentar, determinar y difundir las violaciones de derechos fundamentales de las personas que se hayan producido en Cataluña, como consecuencia de las acciones y omisiones imputables a las instituciones y órganos del Estado y, de forma particular, de las actuaciones del Gobierno del Estado, de la Fiscalía, del poder judicial y de las fuerzas y cuerpos de seguridad, con el objetivo de aclarar los hechos y evitar la impunidad de los órganos y las personas que sean responsables de los mismos.

2. El Gobierno de la Generalidad emprenderá las acciones legales, incluyendo las instancias internacionales, y se personará como acusación particular en los procesos penales correspondientes. También ofrecerá la cobertura que se considere necesaria para aclarar los hechos y depurar las responsabilidades en que se haya podido incurrir, tanto ante los tribunales como ante otros organismos.

3. La Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña estará integrada por expertos externos al Gobierno, de ámbito catalán, estatal, europeo e internacional, y por miembros de los servicios jurídicos de la Administración de la Generalidad. Las personas integrantes de la Comisión serán designadas por el Gobierno, a propuesta de los departamentos proponentes, entre académicos, profesionales, representantes de entidades civiles y responsables de organismos competentes en el ámbito de los derechos humanos y del ámbito del derecho u otras ciencias sociales que tengan por objeto el análisis del respeto a las libertades públicas y los derechos fundamentales de las personas. 4. Encargar a los departamentos proponentes el inicio de la recogida de la información de base necesaria para someterla al análisis de la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña, sin perjuicio de la potestad de esta Comisión de solicitar y recibir de forma directa la información que considere de interés. La Comisión especial y los departamentos proponentes del presente Acuerdo contarán con el apoyo del resto de departamentos, dentro del ámbito respectivo de competencias".

SEGUNDO. Contenido del expediente

1. Obra en el mismo una comunicación dirigida por el Presidente del Tribunal Supremo y del Consejo General del Poder Judicial al Abogado General del Estado, con fecha 13 de octubre de 2017, en la que le solicita que curse las instrucciones precisas para el ejercicio de las acciones procedentes contra el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña GOV/138/2017, de 2 de octubre, por el que se crea la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña.

En esta comunicación se observa que la mencionada Comisión constituye un órgano designado por el Poder Ejecutivo con el que se pretende, por una parte, suplantar las funciones del Poder Judicial en la determinación de hechos acaecidos con ocasión del referéndum de autodeterminación de 1 de octubre de 2017, y cuya relevancia penal se da por cierta, y, por otra, supervisar las actuaciones desarrolladas por los órganos del Poder Judicial en relación con tales hechos.

De este modo, se arbitra un "control político" que desconoce la reserva de la potestad jurisdiccional en favor de los jueces y magistrados establecida en el artículo 117.3 de la Constitución, que atenta contra la independencia judicial consagrada en el artículo 13 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, y que vulnera el derecho a un proceso judicial equitativo reconocido en el artículo 10 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, el artículo 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos y el artículo 6 del Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, entre otras infracciones. 2. Asimismo, figura en el expediente una propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros, suscrita el 16 de octubre de 2017 por la Vicepresidenta del Gobierno y Ministra de la Presidencia y para la Administraciones Territoriales, por el que se plantea la impugnación del Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña GOV/138/2017, de 2 de octubre, por el que se crea la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña, conforme al artículo 161.2 de la Constitución y el título V de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

En esta propuesta se deja constancia de que la presente impugnación guarda "cierta relación" con las que el Gobierno de la Nación promovió en relación con la Ley Foral navarra 16/2015, de 10 de abril, de reconocimiento y reparación de las víctimas por actos de motivación política provocados por grupos de extrema derecha o funcionarios públicos, y la Ley del Parlamento Vasco 12/2016, de 28 de junio, de reparación de víctimas de vulneraciones de derechos humanos en el contexto de la violencia con motivación política en la Comunidad Autónoma del País Vasco entre 1978 y 1999. En ambos asuntos, el Tribunal Constitucional, en sendos Autos de 26 de abril de 2016 y 3 de octubre de 2017, ha mantenido la suspensión, de forma parcial, en lo referente a las posibles lesiones de derechos fundamentales y al funcionamiento de la Administración de Justicia.

A continuación se recuerda que la celebración del referéndum de autodeterminación de 1 de octubre de 2017 había sido suspendida por el Tribunal Constitucional y que, en cumplimiento de la suspensión acordada, la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, en Auto de 27 de septiembre de 2017, dictado en las diligencias previas nº 3/2017, dio orden a los Mossos d"Esquadra, la Guardia Civil y la Policía Nacional de "actuar conjuntamente para la efectividad de lo acordado".

El Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña GOV/138/2017, de 2 de octubre, crea la Comisión sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña para investigar las acciones y omisiones imputables a los poderes del Estado y, en particular, al Poder Judicial con ocasión del referéndum de autodeterminación de 1 de octubre de 2017. Según la propuesta, este Acuerdo incurre en vicios de inconstitucionalidad de orden sustantivo y competencial:

a) Desde un punto de vista sustantivo, el Acuerdo infringe los artículos 1.1, 9.1 y 103.1 de la Constitución porque el control de los poderes del Estado por una Comisión creada por la Generalidad de Cataluña subvierte las reglas de funcionamiento del Estado de Derecho; el artículo 117.3 de la Constitución porque la Comisión asume el ejercicio de funciones reservadas al Poder Judicial; el artículo 24 de la Constitución porque la Comisión actuará al margen del proceso judicial debido, vulnerando la presunción de inocencia y la prohibición de indefensión; el artículo 18 de la Constitución porque los resultados alcanzados por la Comisión serán objeto de difusión, afectando al derecho fundamental al honor de los investigados; y los artículos 1.2, 1.3 y 168 de la Constitución porque la creación de la Comisión parte del presupuesto de que el referéndum de autodeterminación del 1 de octubre de 2017 se celebró y de que las actuaciones realizadas para evitarlo constituyeron una violación de derechos fundamentales.

b) Desde un punto de vista competencial, el Acuerdo vulnera -dice la propuesta- los artículos 149.1.5ª y 6ª de la Constitución, que atribuyen al Estado competencia exclusiva sobre la "Administración de Justicia" y la "legislación procesal", en relación con los artículos 18, 24 y 117 de la Constitución, por las mismas razones ya señaladas; y los artículos 149.1.18ª y 29ª de la Constitución, que contemplan la competencia exclusiva del Estado sobre las "bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas" y el "procedimiento administrativo común" y sobre la "seguridad pública", por cuanto la Generalidad se arroga competencia para revisar la actuación de la Administración General del Estado y de sus autoridades y empleados públicos.

3. Por último, se ha incorporado al expediente un informe de la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales, de fecha 16 de octubre de 2017, que se pronuncia sobre la cuestión planteada en los mismos términos que la propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I

El presente dictamen se emite con carácter preceptivo en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, que, en la redacción dada por la Ley 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

El objeto de la consulta consiste en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la impugnación ante el Tribunal Constitucional del Acuerdo GOV/138/2017, de 2 de octubre, del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, por el que se crea la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña, a través del procedimiento regulado en el título V (artículos 76 y 77) de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), para la impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las comunidades autónomas.

II

Este proceso constitucional tiene una entidad propia y diferenciada respecto de los demás previstos en la LOTC y, en particular, respecto del recurso de inconstitucionalidad y el conflicto positivo de competencias. La singularidad del proceso impugnatorio del título V de la LOTC (artículos 76 y 77) en relación con el recurso de inconstitucionalidad y el conflicto positivo de competencias aparece expresa y claramente expuesta, entre otras, en la Sentencia del Tribunal Constitucional 64/1990, de 5 de abril (FJ 1º): "Los artículos 76 y 77 de la LOTC -dice esta sentencia- configuran un procedimiento que, aun cuando coincide en sus trámites con el conflicto positivo de competencias (por remisión del artículo 77 a los artículos 62 a 67 de la LOTC), encuentra sustantividad propia precisamente en supuestos, como el presente, en los que el Gobierno imputa a una disposición sin fuerza de Ley de una Comunidad Autónoma -o, en su caso, a una resolución de alguno de sus órganos- un vicio de inconstitucionalidad que, no consistiendo en la infracción del orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, no podría ser, en razón del rango infralegal de la disposición impugnada, eficazmente denunciado a través del recurso de inconstitucionalidad, únicamente procedente contra "disposiciones normativas o actos con fuerza de Ley" (artículo 2.1 a) de la LOTC), ni se avendría tampoco, en razón del objeto de la pretensión deducida, a los límites del conflicto positivo de competencias, legalmente contraído a las controversias que opongan al Estado y a las Comunidades Autónomas o a éstas entre sí acerca de la titularidad de las "competencias asignadas directamente por la Constitución, los Estatutos de Autonomía o las Leyes Orgánicas u ordinarias dictadas para delimitar los ámbitos propios del Estado y las Comunidades Autónomas" (artículo 59 de la LOTC)".

En el procedimiento de impugnación del título V de la LOTC se pueden invocar vicios sustantivos o, al mismo tiempo, sustantivos y competenciales; solo si se aducen motivos de orden competencial es obligado acudir al conflicto de competencias, como ha señalado la Sentencia 32/2015, de 25 de febrero, del Tribunal Constitucional (FJ 2º).

A la vista de esta doctrina jurisprudencial, la utilización del procedimiento del título V de la LOTC para la impugnación del Acuerdo GOV/138/2017, de 2 de octubre, del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, es correcta desde un punto de vista procesal, dado que, por una parte, el Acuerdo cuya impugnación se propone no tiene fuerza de ley y no es por ello susceptible de recurso de inconstitucionalidad y, por otra, los motivos principales de impugnación de este Acuerdo son -como habrá de ocasión de ver- de orden sustantivo más que competencial.

III

El Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña GOV/138/2017, de 2 de octubre, objeto de la impugnación propuesta, ha creado la que se denomina Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña.

De acuerdo con las disposiciones del Acuerdo, la referida Comisión presenta los siguientes caracteres:

a) Es un órgano administrativo dependiente del Gobierno de la Generalidad de Cataluña y sus miembros son designados por este.

El Acuerdo prevé, en efecto, que la Comisión estará integrada por "expertos" y "miembros de los servicios jurídicos de la Administración de la Generalidad" designados por su Gobierno -apartado 4-.

b) Ostenta la función de investigar y supervisar aquellas actuaciones de los poderes del Estado con ocasión del referéndum de autodeterminación de 1 de octubre de 2017 que se consideran constitutivas de violaciones de derechos fundamentales.

El Acuerdo establece, a este respecto, que la Comisión tendrá por objeto "documentar, determinar y difundir las violaciones de derechos fundamentales de las personas que se hayan producido en Cataluña con motivo del referéndum de autodeterminación de 1 de octubre de 2017, como consecuencia de las acciones y omisiones imputables a las instituciones y órganos del Estado y, de forma particular, de las actuaciones del Gobierno del Estado, de la Fiscalía, del Poder Judicial y de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado" -apartado 1-.

c) Las funciones de investigación y supervisión de la actuación de los poderes del Estado atribuidas a la Comisión son de carácter extrajudicial y persiguen una doble finalidad -apartados 1 y 2-:

- Por una parte, "aclarar los hechos y depurar las responsabilidades en que se haya podido incurrir, tanto ante los tribunales como ante otros organismos"; a tal efecto, "el Gobierno de la Generalidad emprenderá las acciones legales, incluyendo las instancias internacionales, y se personará como acusación en los procesos penales correspondientes".

- Por otra, "difundir" las violaciones de derechos fundamentales.

IV

Con la creación de esta Comisión, el Gobierno de la Generalidad de Cataluña pretende ejercer un control de naturaleza gubernativa -o más exactamente política- sobre las actuaciones realizadas por los poderes del Estado para garantizar el cumplimiento efectivo de la suspensión de la celebración del referéndum de autodeterminación de 1 de octubre de 2017, acordada por el Tribunal Constitucional con ocasión de la admisión a trámite de los recursos e impugnaciones en su día promovidos por el Gobierno de la Nación, en virtud de uno los cuales se ha dictado la Sentencia de 17 de octubre de 2017, por la que se anula la Ley 19/2017, de 6 de septiembre, a cuyo amparo se convocó el mencionado referéndum.

En particular, el Gobierno de la Generalidad de Cataluña se propone fiscalizar, a través de esta Comisión, el funcionamiento del Poder Ejecutivo del Estado -"el Gobierno del Estado", dice su Acuerdo de creación- y del Poder Judicial, que es también un poder del Estado, como ha señalado reiterada jurisprudencia constitucional. Respecto de este último, cabe recordar que el Ministerio Fiscal, aunque mencionado por el referido Acuerdo al margen del Poder Judicial, se integra con autonomía funcional dentro de este (artículo 2 del Estatuto Orgánico del Ministerio Fiscal); del mismo modo, las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado actuaron con ocasión del proyectado referéndum, dando cumplimiento a las órdenes recibidas del Ministerio Fiscal primero, y de la Sala de lo Civil y Penal del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña después, en funciones de Policía Judicial. En estos términos, la configuración institucional otorgada por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña a la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña, atribuyéndole funciones de investigación de las actuaciones del Poder Judicial y del Poder Ejecutivo del Estado -entre otros órganos e instituciones estatales-, subvierte y liquida la división funcional y territorial del poder establecida por la Constitución, que es una de las reglas esenciales de funcionamiento de nuestro Estado democrático de Derecho.

V

La Constitución atribuye al Poder Judicial el control de la legalidad de la actuación administrativa (artículo 106.1) y garantiza la independencia del Poder Judicial (artículo 117.1) en el ejercicio de sus funciones de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado (artículo 117.3). La exposición de motivos de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, recuerda que la independencia "es la característica esencial del Poder Judicial en cuanto tal" y "se extiende frente a todos", tanto "particulares" como "poderes públicos". El artículo 13 de esta ley orgánica dispone que "todos están obligados a respetar la independencia de los Jueces y Magistrados". En consecuencia, el funcionamiento del Poder Judicial no puede ser objeto de investigación, supervisión o fiscalización por los demás poderes del Estado ni, desde luego, por los órganos de las comunidades autónomas. Las decisiones adoptadas por el Poder Judicial en cualesquiera materias solo pueden ser controladas, en vía de recurso, por los órganos jurisdiccionales superiores y, en su caso, por el Tribunal Constitucional; y los actos del personal al servicio de dicho Poder, por su órgano de gobierno en vía disciplinaria y luego ante el orden jurisdiccional competente.

Por su parte, el Tribunal Constitucional, como intérprete supremo de la Constitución, es único en su orden, extiende su jurisdicción a todo el territorio nacional y es independiente de los demás órganos constitucionales (artículo 1 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional). La actuación de todos los poderes públicos, estatales o autonómicos, está sujeta al control del Tribunal Constitucional y, por lo mismo, todos los poderes públicos están obligados al cumplimiento de lo que el Tribunal Constitucional resuelva (artículo 87.1 de la LOTC).

En virtud de este diseño constitucional, la convocatoria del referéndum de autodeterminación de 1 de octubre de 2017 realizada por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña fue suspendida por el Tribunal Constitucional, a instancia del Gobierno de la Nación, y, en ejecución de este mandato, el Poder Judicial ordenó a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad de Estado que adoptasen las medidas oportunas para que dicha suspensión se hiciera efectiva.

El Gobierno de la Generalidad de Cataluña ha creado ahora una Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña para investigar las decisiones adoptadas por el Tribunal Constitucional y el Poder Judicial en ejercicio de sus funciones constitucionales con motivo de dicho referéndum, que ha sido declarado inconstitucional por Sentencia de 17 de octubre de 2017. De este modo, el órgano gubernativo sometido a control jurisdiccional ha decidido fiscalizar la actuación de los órganos judiciales que, por mandato constitucional, ejercen dicho control, atentando contra su independencia en el desempeño de las funciones jurisdiccionales que les son propias.

La independencia del Poder Judicial y de Tribunal Constitucional es la garantía de la separación de poderes en que se asienta toda Constitución. Por ello, cualquier afectación a la independencia de tales órganos -y la creación de la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña la afecta en grado eminente- vulnera esa división de poderes y la primacía de la propia Constitución.

VI

La actuación del Poder Ejecutivo y de los demás órganos e instituciones del Estado tampoco puede ser supervisada por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña a través de la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña.

En materia de derechos fundamentales y libertades públicas, la Constitución ha diseñado un sistema de garantías que vincula a todos los poderes públicos y, por tanto, también a las comunidades autónomas.

Dichas garantías son de naturaleza fundamentalmente jurisdiccional y se articulan a través del procedimiento preferente y sumario establecido al efecto ante los tribunales ordinarios y el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional (artículo 53.2 de la Constitución); en este marco, el Ministerio Fiscal tiene por misión promover la acción de la justicia "en defensa de los derechos de los ciudadanos" (artículo 124.1 de la Constitución).

Al margen de estas garantías jurisdiccionales, la Constitución también apodera al Defensor del Pueblo, en su condición de alto comisionado de las Cortes Generales, para la defensa de los derechos fundamentales y libertades públicas, "a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración, dando cuenta a las Cortes Generales" (artículo 54); la misma función corresponde, respecto de los Gobiernos autonómicos, a las instituciones análogas al Defensor del Pueblo en las comunidades autónomas (así, para Cataluña, artículo 26 de la Ley 24/2009, de 23 de diciembre, del Síndic de Greuges).

De acuerdo con este esquema institucional, la supervisión extrajudicial de la actuación del Poder Ejecutivo del Estado en orden a la protección de los derechos fundamentales y libertades públicas se encuentra atribuida al Defensor del Pueblo. Esta atribución no es sino reflejo de la potestad de control de las Cortes Generales sobre el Gobierno (artículo 66.1 de la Constitución) consecuente al principio de división de poderes; y esta potestad es exclusiva -importa especialmente subrayarlo a los efectos del presente dictamen- porque solo las Cortes Generales pueden ejercer dicho control sobre el Poder Ejecutivo por expresa decisión constituyente.

Por tal razón, la creación de una Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña, dependiente del Gobierno de la Generalidad, con el fin de supervisar extrajudicialmente la actuación del Poder Ejecutivo del Estado -sea del Gobierno de la Nación sea de los órganos e instituciones integrantes del Estado-, vulnera el modelo de relaciones entre poderes que constituye el fundamento de la Constitución.

Pero es que además, en el caso concreto examinado, las actuaciones desplegadas por el Poder Ejecutivo versaban sobre unos hechos -la celebración del referéndum de 1 de octubre de 2017- de los que estaba conociendo el Tribunal Constitucional, y el control de la conformidad a Derecho de las actuaciones en ejecución de los mandatos del Tribunal Constitucional corresponde a los órganos del Poder Judicial.

VII

De cuanto se lleva expuesto es obligado concluir que el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña GOV/138/2017, de 2 de octubre, incurre en graves vicios de inconstitucionalidad que aconsejan su impugnación ante el Tribunal Constitucional.

A juicio del Consejo de Estado, la inconstitucionalidad de este Acuerdo estriba tanto en razones de orden competencial como, sobre todo, de carácter sustantivo. La decisión de supervisar la actuación del Poder Judicial y el Poder Ejecutivo del Estado a través de cauces o por medio de mecanismos distintos de los previstos en la Constitución es inconstitucional en todo caso, con independencia de la manifiesta incompetencia del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, por atentar contra la división territorial y funcional del poder que está en la base de nuestro Estado democrático de Derecho, en los términos señalados.

Por otra parte, en el presente caso, como en otros anteriores, se advierte que las actuaciones de la Generalidad de Cataluña toman como referencia una pretendida legalidad paralela y excluyente del orden constitucional vigente. No se trata pues ya de que, dentro de este orden constitucional, la Comunidad Autónoma de Cataluña pudiera carecer de competencia sobre una determinada cuestión o la regulase de forma contraria a lo establecido en la Constitución. Lo que sucede es que las autoridades catalanas han optado de forma consciente y deliberada por regirse por sus propias normas, entre las que no incluyen a la Constitución. La creación de la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales de Cataluña, con el propósito de controlar la actuación de los poderes del Estado, incluido el Poder Judicial, es una buena expresión de este modo de proceder.

En tal estado de cosas, la impugnación ante el Tribunal Constitucional del Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña GOV/138/2017, de 2 de octubre, por el que se crea dicha Comisión, encuentra fundamento en la vulneración de los artículos 1.1 y 9.1 de la Constitución, en conexión con los que se han ido mencionando en el cuerpo del presente dictamen.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que procede impugnar, a través del procedimiento regulado en el título V de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, el Acuerdo del Gobierno de la Generalidad de Cataluña GOV/138/2017, de 2 de octubre, por el que se crea la Comisión especial sobre la violación de derechos fundamentales en Cataluña."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 19 de octubre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DEL GOBIERNO.