Está Vd. en

Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 904/2017 (PRESIDENCIA Y PARA LAS ADMONES. TERRITORIALES)

Referencia:
904/2017
Procedencia:
PRESIDENCIA Y PARA LAS ADMONES. TERRITORIALES
Asunto:
Recurso de inconstitucionalidad en relación con determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático.
Fecha de aprobación:
02/11/2017

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 2 de noviembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 3 de octubre de 2017, con registro de entrada el día 6 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley del Parlamento de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- En el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 3 de agosto de 2017 fue publicada la Ley 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático. Consta de un preámbulo, cincuenta y seis artículos agrupados en seis capítulos, siete disposiciones adicionales, seis transitorias, una disposición derogatoria, trece disposiciones finales y tres anexos.

El preámbulo, dividido en cinco apartados, comienza en el primero de ellos haciendo referencia a los cinco informes publicados por el Grupo Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) en los que se evidencian los cambios en el clima y su correlación directa con la actividad humana, el último de los cuales concluye que el calentamiento global está causado, esencialmente, por las emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) provocadas por el uso de combustibles fósiles y el cambio en los usos del suelo.

Considera que afrontar el reto de la lucha contra el cambio climático exige una transformación profunda de los actuales modelos energéticos y productivos y un compromiso mundial al más alto nivel, teniendo en cuenta que no se trata de un problema exclusivamente ambiental, sino que incide en múltiples y muy variados ámbitos.

Destaca que cada una de las últimas tres décadas ha sido más cálida que la anterior y advierte que el calentamiento va acompañado de una rápida disminución del hielo marino del Ártico y de las masas de hielo continental de la Antártida y Groenlandia, lo que a su vez ha provocado un aumento del nivel del mar, con la consiguiente amenaza para los países formados por islas en el Pacífico. Y añade que la cuenca mediterránea ha sido identificada por la Comisión Europea como una de las zonas de Europa más vulnerables al cambio climático.

En su segundo apartado, el preámbulo recuerda que el primer reconocimiento internacional del problema del cambio climático y de la necesidad de actuar se produjo en 1992, al aprobarse la Convención marco de las Naciones Unidas sobre el cambio climático, que permitió, ya en 1997, la firma del Protocolo de Kyoto, con el fin de limitar el crecimiento y lograr una estabilización de las concentraciones de gases de efecto invernadero en la atmósfera.

En el año 2015 se firmó el Acuerdo de París, que entró en vigor en noviembre de 2016, creando un marco que da libertad a los Estados firmantes para aplicar las medidas de mitigación y adaptación que consideren adecuadas, pero asumiendo que las regiones más ricas del planeta deben llevar a cabo los mayores esfuerzos.

Dentro de este marco internacional, la Unión Europea ha desempeñado un papel de liderazgo en las políticas sobre eficiencia energética y cambio climático, de lo que constituyen prueba el Paquete legislativo de energía y clima 2013-2020 y la creación de un mercado europeo de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

Mediante la Decisión 406/2009/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril, sobre el esfuerzo de los Estados miembros para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero con el fin de cumplir los compromisos adquiridos por la Comunidad hasta 2020, la Unión Europea estableció un sistema de reparto de cargas entre los países, tomando como año de referencia el 2005. El objetivo fijado para las emisiones difusas en el Estado español fue de una reducción en 2020 de un 10% respecto de los niveles de 2005. Entiende el legislador catalán, según se hace constar en el preámbulo, que al tratarse de emisiones en sectores como el transporte, la vivienda, los residuos, la agricultura y la ganadería o los gases fluorados, deben establecerse objetivos territorializados que faciliten una verdadera gobernanza multinivel y permitan afrontar el problema de modo consecuente con su inmensa gravedad, para lo cual deberían establecerse los recursos económicos adecuados.

Tal y como se indica a continuación, Cataluña trabaja desde hace tiempo para reducir sus emisiones y ha logrado situarse en el marco de cumplimiento de los compromisos de Kyoto, pero precisa, para continuar avanzando, de mecanismos que permitan acceder a fuentes de financiación y que, al mismo tiempo, supongan una reducción en las emisiones de gases de efecto invernadero. Por ello, la Ley crea un impuesto sobre las emisiones directas de gases de efecto invernadero para las actividades económicas más contaminantes, cuya recaudación se destinará a subvencionar el desarrollo de las energías renovables y otros proyectos sostenibles.

Seguidamente (apartado III), el preámbulo pone de manifiesto la importancia que los gobiernos nacionales, regionales y locales han tenido en el éxito de la política climática y destaca el papel que Cataluña está llamada a desempeñar en este ámbito, dadas las amplias competencias de que goza y su capacidad para incidir tanto en el nivel de emisiones de gases de efecto invernadero, como en las medidas de adaptación a los impactos sobre los diversos territorios, los sistemas físicos y los sectores socioeconómicos más vulnerables al cambio climático. Para ello es preciso contar con un marco legal propio adaptado a la realidad política, social, económica, ambiental y cultural de Cataluña que permita guiar las acciones de las instituciones y de la sociedad catalana.

Desde el punto de vista competencial, señala que la Ley es, por su objeto y sus finalidades, una norma sustancialmente ambiental y recuerda que la protección del medio ambiente se configura como una competencia compartida, en la que corresponde al Estado español la determinación de la normativa básica (artículo 149.1.23 de la Constitución) que, sin embargo, no puede impedir a la Generalidad el establecimiento de políticas propias en este ámbito ni vaciar de contenido la competencia autonómica (artículo 111 del Estatuto de Autonomía).

Por otro lado, el artículo 144.1.i) del Estatuto atribuye a la Generalidad la competencia en materia de regulación del régimen de autorización y seguimiento de la emisión de gases de efecto invernadero y el artículo 144.5 la competencia para el establecimiento de un servicio meteorológico propio.

Asimismo, advierte que el carácter transversal del cambio climático determina que la acción de los poderes públicos deba desarrollarse al amparo de otros títulos competenciales, al incidir aquel en numerosos sectores.

Finalmente, recuerda que el artículo 133 del Estatuto otorga a la Generalidad la competencia compartida en materia de energía, incluyendo el fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética, y pone de relieve que las políticas energéticas de generación, distribución y modelos de consumo son una pieza clave para abordar la lucha contra el cambio climático, siendo precisa una verdadera transición para alcanzar un nuevo modelo energético no dependiente de los combustibles fósiles, maximizando la utilización de las fuentes de energía renovables autóctonas con el objetivo de conseguir un modelo energético cien por cien renovable a largo plazo, con el horizonte de 2050.

En su cuarto apartado, el preámbulo da cuenta de algunas de las iniciativas que Cataluña ha ido adoptando en materia de cambio climático y que la sitúan como "nación líder" en los foros internacionales, subrayando la utilidad de la Ley para reforzar esa posición internacional de liderazgo.

Asimismo, deja constancia de la importancia que tienen la lucha de los entes locales contra el cambio climático y algunas de las medidas previstas en la Ley para superar las tradicionales dificultades de coordinación.

Finalmente, el apartado V identifica las cinco finalidades que la Ley pretende alcanzar, entre las que se incluyen la de conseguir que Cataluña reduzca tanto las emisiones de gases de efecto invernadero como la vulnerabilidad a los impactos del cambio climático, favoreciendo la transición hacia un modelo neutro en emisiones de gases de efecto invernadero y transformando el modelo de producción y acceso a los recursos naturales y energéticos, y la de convertir a Cataluña "en un país líder en la investigación y aplicación de nuevas tecnologías que contribuyan a reducir la dependencia energética de Cataluña de recursos energéticos externos", haciendo visible el papel de Cataluña en el mundo en materia de cambio climático.

Por lo que se refiere a la parte dispositiva, la integran, en primer lugar y según se ha avanzado, cincuenta y seis artículos, distribuidos en seis capítulos.

El capítulo preliminar comprende los artículos 1 a 4, en los que se recogen las "disposiciones generales" relativas al objeto de la Ley, sus finalidades, los principios de actuación de la Administración al servicio de tales finalidades y las definiciones de términos y expresiones empleados a lo largo del texto de la Ley.

El capítulo I versa sobre la "mitigación del cambio climático". En él se incluyen los artículos 5 a 8, en los que definen los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, el marco estratégico de referencia de mitigación, los presupuestos de carbono y el inventario de emisiones a la atmósfera y de sumideros de CO2 de Cataluña.

En el capítulo II se regula la "adaptación al cambio climático", a la que se dedican los artículos 9 a 12, que establecen los objetivos a alcanzar, el marco estratégico de referencia de adaptación, los instrumentos de planificación y programación y las proyecciones climáticas, respectivamente.

El capítulo III tiene por objeto las "políticas sectoriales" (artículos 13 a 27). Tras señalar que las medidas para la reducción de la vulnerabilidad al cambio climático y la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero deben incluirse en la planificación, la ejecución y el control de las políticas sectoriales del Gobierno, se definen las medidas a aplicar en los sectores de la agricultura y la ganadería, la pesca y la acuicultura, el agua, la biodiversidad, los bosques y la gestión forestal, la energía, la industria, los servicios y el comercio, las infraestructuras, los residuos, la salud, los transportes y la movilidad, el turismo, la promoción profesional, las universidades y la investigación y el urbanismo y la vivienda.

Bajo la rúbrica "Administración en materia de cambio climático", el capítulo IV define las funciones del Gobierno (artículo 28), de los departamentos de la Generalidad (artículo 29), de la Comisión Interdepartamental del Cambio Climático (artículo 30), de la Mesa Social del Cambio Climático (artículo 31) y del Comité de Expertos sobre el Cambio Climático (artículo 32), regulando igualmente la participación de la Administración local en las políticas climáticas (artículo 33), la planificación general, la compensación territorial, la simplificación y racionalización administrativas y la financiación de proyectos (artículo 34), la llamada "contratación verde" (artículo 35) y la colaboración y la cooperación internacionales (artículo 36).

El capítulo V se centra en la "Fiscalidad ambiental" y comprende los artículos 37 a 50, organizados en dos secciones: la primera de ellas (artículos 37 a 39) recoge una serie de "consideraciones generales" en relación con el objetivo de la fiscalidad ambiental, la coordinación entre Administraciones y la creación de impuestos ambientales; la segunda, por su parte, crea y regula el "impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica", quedando definidos su objeto y naturaleza, su hecho imponible, los sujetos pasivos, las exenciones, la cuota tributaria y las bonificaciones en los artículos 40 a 45, respectivamente; los artículos 46 a 50 se ocupan de regular el período impositivo y el devengo, el padrón, el pago y los supuestos de autoliquidación, la gestión, recaudación e inspección, las infracciones y sanciones y los recursos y reclamaciones.

Finalmente, el capítulo VI y último disciplina "otros instrumentos para el cumplimiento de los objetivos de la Ley", como son el Fondo Climático (artículo 51), el régimen de comercio de derechos de emisión (artículo 52), la transferencia de conocimiento (artículo 53), la participación pública en planes y programas y acceso a la información ambiental (artículo 54), la difusión del conocimiento y sensibilización (artículo 55) y la evaluación de la huella de carbono de productos (artículo 56).

A continuación figura la parte final de la Ley, que consta, en primer lugar, de siete disposiciones adicionales en las que se abordan, respectivamente, los objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero, la mitigación de las emisiones de gases de efecto invernadero en el ámbito de la energía, la estrategia catalana de adaptación al cambio climático con el horizonte 2013-2020, el consumo de energía procedente de fuentes renovables en las instalaciones públicas, el Plan de ahorro y eficiencia energéticos en los edificios y equipamientos de la Generalidad, el plazo para la implantación de la huella de carbono de productos y la declaración del Mediterráneo como zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos.

Se compone, además, de seis disposiciones transitorias, relativas a la Comisión Interdepartamental del Cambio Climático, la constitución de la Mesa Social del Cambio Climático y del Comité de Expertos sobre el Cambio Climático, las solicitudes de licencia de edificios nuevos y edificios existentes sometidos a una gran rehabilitación, la solicitud de permiso para instalar puntos de recarga de vehículos eléctricos y acceso público al uso de estos puntos, la renovación de los primeros miembros del Comité de Expertos sobre el Cambio Climático y los presupuestos de carbono.

Por último, la parte final comprende también una disposición derogatoria y trece disposiciones finales, en las que se establecen diversas medidas orientadas a hacer operativas algunas de las medidas contenidas en la Ley dentro de los plazos en cada caso establecidos y se ordena la elaboración de cinco proyectos de ley, además de introducirse una modificación en la Ley 4/2017, de Presupuestos de la Generalidad de Cataluña para el 2017.

Forman parte de la Ley sus tres anexos, el primero de los cuales recoge la lista de contaminantes en la atmósfera incluidos en el Inventario de emisiones a la atmósfera y de sumideros de CO2 de Cataluña (artículo 8.1); el segundo de ellos regula el contenido mínimo del informe sobre el grado de consecución de los objetivos y de las medidas correctoras a que se refiere el artículo 29.1.e); y el tercero, en fin, detalla cuáles son los productos sometidos a evaluación de la huella de carbono.

SEGUNDO.- Consta en el expediente la propuesta de Acuerdo por el que el Consejo de Ministros solicita del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad para la impugnación de determinados preceptos de la Ley del Parlamento catalán 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, conforme a los artículos 161 de la Constitución y 31 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la referida ley orgánica, a efectos de que se produzca la suspensión de tales preceptos.

Considera que la Ley catalana invade las competencias exclusivas del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, legislación básica sobre protección del medio ambiente y bases del régimen minero y energético (apartados 13, 23 y 25 del artículo 149.1 de la Constitución), así como las competencias en materia de Hacienda general y de puertos de interés general (reglas 14 y 20 del artículo 149.1 de la Constitución). Y sostiene, además, que hay una dimensión de la Ley que permite considerarla como creadora de una estructura de Estado en la práctica, ajena a cualquier vinculación con las políticas y el marco jurídico del Estado, al prescindir por completo de las competencias exclusivas estatales.

Tras realizar unas consideraciones generales en relación con el marco normativo aplicable en materia de cambio climático y con los referidos títulos competenciales estatales y la jurisprudencia constitucional que delimita su alcance, la propuesta expone los motivos por los que considera que deben impugnarse determinados preceptos, siguiendo el siguiente orden:

1. En primer lugar, propone la impugnación de los artículos 2.2.e), 5, 6, 7, 8, 10 y 11, ya que configuran los instrumentos esenciales de mitigación del cambio climático al margen de la regulación del Estado, estableciendo además una planificación de los distintos sectores de la economía y territorializando los objetivos de emisiones asignados a cada una de ellas en Cataluña, como si de un Estado miembro de la Unión Europea se tratara. Considera que la competencia autonómica en materia de protección medioambiental no permite establecer medidas sectoriales que vulneren las normas aplicables en la materia aprobadas por el Estado y dejen sin contenido las competencias exclusivas a cuyo amparo se dictaron.

2. En segundo término, se cuestionan el artículo 19 y las disposiciones adicionales primera, segunda y tercera, así como las disposiciones finales quinta y sexta, afirmándose que el primero de estos preceptos contiene medidas que exceden manifiestamente la finalidad transversal de la lucha contra el cambio climático y que se proyectan sobre una materia, la energía, que es competencia del Estado, incidiendo también en la competencia reconocida en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, en lo relativo al régimen económico y tarifario.

La propuesta recuerda que el Tribunal Constitucional anuló mediante la Sentencia 128/2016 la disposición adicional vigésima sexta de la Ley catalana 3/2015, de 11 de marzo, de medidas fiscales, financieras y administrativas, en la que se ordenaba al Gobierno presentar un plan director que plantease un modelo de políticas de competencia y de regulación de los sectores de la energía, de las telecomunicaciones y los sistemas de información y del transporte ferroviario, así como un marco normativo inspirado en el derecho de la Unión Europea.

Pese a ello, la Ley 16/2017 sigue la misma línea y establece determinadas previsiones sobre el sector energético ajenas al ya de por sí amplio objetivo de la lucha contra el cambio climático. Además, en su tercer apartado, el artículo 19 encomienda al Instituto Catalán de Energía la preparación de las estructuras conceptuales y tecnológicas necesarias para transformarse en una agencia catalana de la energía con capacidad de gobernanza, regulación y control sobre el pacto nacional para la transición energética en Cataluña.

Tales previsiones han de ponerse en conexión con la disposición adicional segunda de la Ley, que ordena al Gobierno a impulsar un pacto nacional para la transición energética de Cataluña, lo que revela el objetivo de establecer una planificación exclusivamente catalana de la energía, con exclusión de las previsiones estatales en relación con la planificación energética.

3. Desde otra perspectiva, la impugnación se dirige frente al artículo 21.4, que impone al departamento competente en materia de medio ambiente el desarrollo de un plan de electrificación progresiva de los principales puertos para facilitar la conexión a la red eléctrica local de los barcos amarrados. Al no distinguir entre puertos de competencia autonómica y puertos de competencia estatal, se entiende vulnerada la competencia exclusiva del Estado en materia de puertos de interés general (artículo 149.1.20ª de la Constitución).

4. Asimismo, pretenden impugnarse los artículos 51 y 52 de la Ley catalana.

El primero de ellos crea un Fondo Climático de carácter público y sin personalidad jurídica, declarando en su apartado 3.b) que se financia con los ingresos procedentes de la participación en los sistemas de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de la Unión Europea o de otros instrumentos de fiscalidad climática de ámbito estatal. Se reconoce así la territorialización de los ingresos procedentes de las subastas de los derechos de emisión, siendo así que en la actualidad no existen mecanismos jurídicos que lo permitan.

El segundo establece el régimen de comercio de derechos de emisión, asignando al departamento competente en materia de cambio climático la autorización, supervisión, control y seguimiento en Cataluña de las actividades incluidas en dicho régimen, sin tener en cuenta que las competencias en materia de aviación corresponden al Estado, de conformidad con la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

En su apartado 3, el precepto autonómico recoge el deber del Gobierno de regular reglamentariamente los mecanismos de habilitación, acreditación de verificaciones y certificación de personas físicas que puedan cumplir las tareas de verificación y la supervisión de sus actuaciones. Sin embargo, el Reglamento (UE) nº 600/2012 únicamente permite la existencia de un organismo de acreditación por Estado miembro, siendo tal organismo en el caso de España ENAC.

5. Por otro lado, se considera que la disposición adicional séptima, relativa a la declaración del Mediterráneo como zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos, es incompatible con la normativa básica del Estado dictada al amparo de los títulos recogidos en las reglas 13 y 25 del artículo 149.1 de la Constitución.

6. Seguidamente se mencionan el artículo 4.e) y la disposición transitoria tercera (definición de edificio de consumo energético casi nulo y régimen de solicitudes de licencia de edificios nuevos o ya existentes sometidos a una gran rehabilitación), llegándose a la conclusión de que vulneran las competencias estatales reconocidas con carácter exclusivo en los apartados 13, 23 y 25 del artículo 149.1 de la Constitución.

7. Esas mismas competencias son las que, a juicio de la propuesta, contraviene la disposición final quinta de la Ley catalana, que prevé la creación del "Fondo Climático" en el que han de integrarse "los ingresos obtenidos de la subasta de derechos de emisión (...) que se acuerden con el Estado y una partida presupuestaria ordinaria para la lucha contra el cambio climático". Tal previsión entra en colisión con la disposición adicional quinta de la Ley 17/2012, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2013, y va más allá de las competencias autonómicas que resultan del artículo 149.1.23ª de la Constitución.

8. Se cuestiona igualmente la disposición final sexta, que regula el "desarrollo de estrategias específicas en materia de energía", de conformidad con lo establecido en el artículo 19, incurriendo en los mismos vicios apreciados en dicho precepto.

9. La propuesta examina a continuación el artículo 16.3, que permite la interconexión de las redes de abastecimiento de agua solo en casos excepcionales. Considera que no puede establecerse en una norma autonómica una prohibición casi total de los trasvases permanentes entre cuencas, pues ello supone un vaciamiento de la competencia estatal en materia de protección del medio ambiente y una sustracción a la riqueza nacional de estas posibilidades de interconexión.

10. En relación con el artículo 24 ("trasportes y movilidad"), considera que las medidas previstas en los apartados 3 y 4 respecto de los vehículos de combustión interna fósil, el modelo aplicable al sector de la automoción y la dependencia de los combustibles fósiles invaden las competencias exclusivas del Estado en materia de bases de la planificación general de la actividad económica y la normativa que garantiza la unidad de mercado.

11. Pretende también recurrirse el apartado 3 del artículo 39 ("creación de impuestos ambientales"), que elimina las bonificaciones, devoluciones y demás medidas similares sobre la adquisición y el consumo de recursos energéticos de origen fósil y derivados, argumentando la propuesta que "en ningún momento alude la Ley a que se trate de medidas de competencia autonómica y no local".

12. Finalmente, se exponen los motivos por los que se entiende que la regulación del impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica, contenida en los artículos 40 a 50 de la Ley, incurre en inconstitucionalidad.

Recuerda que se trata de una regulación que ya estaba prevista en la Ley catalana 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono, respecto de la cual se siguió el procedimiento de negociación previsto en el artículo 33.2 de la LOTC.

Examinado el impuesto en su conjunto, se llega a la conclusión de que grava la mera titularidad de los vehículos de tracción mecánica, que se encuentran ya sujetos al impuesto especial sobre determinados medios de transporte, apreciándose una identidad entre ambos tributos que da lugar a un supuesto de doble imposición vedado por el artículo 6.dos de la Ley orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA).

Asimismo, la regulación autonómica vulnera el artículo 6.tres de la referida LOFCA, al crear un impuesto que colisiona con el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica -tributo local que grava la titularidad de este tipo de vehículos- sin establecer las medidas de compensación o coordinación a favor de las Corporaciones Locales que prevé el precepto estatal.

Realizadas las consideraciones expuestas, se hace constar que la propuesta de Acuerdo ha sido elaborada por la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales de conformidad con los informes de los Ministerios de Fomento, de Hacienda y Función Pública, de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente y de Energía, Turismo y Agenda Digital, y que el plazo para formular el recurso de inconstitucionalidad finaliza el 4 de noviembre de 2017.

TERCERO.- Figuran también en el expediente, además de una copia de la Ley de referencia, los informes de los departamentos ministeriales mencionados en la propuesta de Acuerdo a que se refiere el antecedente anterior, cuyo criterio ha sido tenido en cuenta en la elaboración de dicha propuesta.

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I. La consulta se efectúa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

II. La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición por el Presidente del Gobierno de recurso de inconstitucionalidad contra determinados preceptos de la Ley catalana 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático.

El análisis de esta cuestión se aborda desde una perspectiva estrictamente competencial, apreciando, no obstante, la bondad de los objetivos que la ley persigue y su calidad técnica.

La propuesta de Acuerdo considera que algunos de los preceptos de la norma autonómica incurren en inconstitucionalidad por vulneración de las competencias exclusivas que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 149.1 de la Constitución, corresponden al Estado en relación con diversas materias sobre las que aquella incide (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, bases del régimen minero y energético, o Hacienda general, entre otras).

Ahora bien, la Ley 16/2017 es, según declara el preámbulo, "una norma sustancialmente ambiental" que, como tal, se dicta al amparo de la competencia autonómica en la materia que se infiere de lo dispuesto en el artículo 149.1.23ª de la Constitución, precepto este que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación básica sobre protección del medio ambiente, "sin perjuicio de las facultades de las Comunidades Autónomas de establecer normas adicionales de protección".

En consecuencia, y aun cuando se entiendan comprometidos otros títulos competenciales que serán posteriormente objeto de análisis, cualquier consideración relativa a la posible disconformidad de la Ley catalana con el orden constitucional de distribución de competencias debe partir de un breve análisis del esquema de reparto existente en materia de protección del medio ambiente.

A este respecto, cabe recordar la doctrina recogida en la Sentencia del Tribunal Constitucional 53/2016 en la que, tras destacarse la complejidad que caracteriza el sistema de distribución de competencias en este ámbito, se explica que "la materia "medio ambiente" ha de entenderse desde una doble perspectiva: sustantiva y dinámica. Desde una perspectiva sustantiva, el concepto de medio ambiente se identifica con el de ecosistema -conjunto de recursos naturales (aire, agua, atmósfera, flora, fauna) que constituyen el medio en el que se desenvuelve la vida del hombre-, pero se extiende también a otros elementos que no son naturaleza, como es el caso del paisaje (STC 102/1995, FJ 6). Por otra parte, desde una perspectiva dinámica o funcional, el concepto hace referencia a una realidad que precisa conservación, protección e incluso, eventualmente, mejora. Solo -ha dicho el Tribunal Constitucional (STC 102/1995, FJ 7)- factores tales como la erosión del suelo, su deforestación y desertización, la contaminación de las aguas marítimas y fluviales, la contaminación de la atmósfera o la extinción de especies enteras, la contaminación acústica y otras manifestaciones similares explican la aparición del concepto de medio ambiente "nacido para reconducir a la unidad los diversos componentes de una realidad en peligro" (FJ 7)".

Tal y como advierte a continuación esta sentencia, "la delimitación entre la materia medioambiente y otras materias resulta singularmente compleja, dado el carácter transversal e intersectorial del medioambiente que no sólo afecta a diversos recursos naturales (aguas, flora y fauna, espacios naturales, atmósfera...), sino que también está íntimamente ligado a otros campos de la actividad humana".

Dicho carácter ha sido subrayado por el Tribunal Constitucional en numerosos pronunciamientos en los que ha reconocido que las cuestiones atinentes al medio ambiente afectan a los más variados sectores del ordenamiento (SSTC 64/1982, 102/1995 y 13/1998, entre otras muchas), si bien ha advertido que ello no puede suponer "una incidencia tal del título relativo al medio ambiente -tanto del estatal como de los autonómicos- sobre otros con los que converge o concurre debido a su transversalidad que haga disminuir o incluso anular la vigencia y eficacia de otros títulos competenciales", pues ello "produciría, al socaire de la protección del medio ambiente ínsita en el conjunto de las políticas públicas, la merma del ejercicio de otras competencias atribuidas al Estado y a las Comunidades Autónomas en virtud de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía" (STC 161/2014).

La protección del medio ambiente es, en definitiva, un claro exponente de las llamadas competencias compartidas, a las que el Estatuto de Autonomía de Cataluña hace referencia en su artículo 111, a cuyo tenor "en las materias que el Estatuto atribuye a la Generalidad de forma compartida con el Estado, corresponden a la Generalidad la potestad legislativa, la potestad reglamentaria y la función ejecutiva, en el marco de las bases que fije el Estado", pudiendo aquella establecer, en ejercicio de sus competencias, políticas propias.

Y es también, según se ha indicado, una competencia que interactúa de forma especialmente intensa con otros títulos competenciales sobre los que se proyecta ese compromiso de los poderes públicos de velar "por la utilización racional de todos los recursos naturales con el fin de proteger y mejorar la calidad y defender y restaurar el medio ambiente" (artículo 45.2 de la Constitución), garantizando así "el derecho a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la persona" (artículo 45.1).

De todo lo anterior se sigue que la Comunidad Autónoma puede, al amparo de sus competencias sobre protección de medio ambiente, adoptar medidas que, afectando a sectores concretos, se orienten a dicha finalidad tuitiva, siempre y cuando tales medidas se desenvuelvan dentro del haz de competencias que aquella tiene reconocidas, sin invadir las que correspondan al Estado.

Sentado lo anterior, procede examinar en que medida los preceptos cuya impugnación se pretende incurren en esa presunta invasión de las competencias exclusivas estatales.

III. En primer lugar, pretenden impugnarse los artículos 2.2.e), 5 a 8, 10 y 11 de la Ley por considerarse que vulneran las competencias que con carácter exclusivo reconoce al Estado el artículo 149.1 de la Constitución en los apartados 13, 23 y 25 (bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, legislación sobre protección en materia de medio ambiente y bases del régimen minero y energético).

El artículo 2 de la Ley 16/2017 enuncia las finalidades que la norma se propone alcanzar, mencionando en su segundo apartado las llamadas "finalidades específicas". En dicho precepto se integran diversos subapartados identificados con letras, pudiendo apreciarse una errata, al figurar la letra e) en dos de tales subapartados, el segundo de los cuales debería identificarse con la letra i).

Es a este último apartado, erróneamente designado en la Ley con la letra equivocada, al que se refiere la propuesta de Acuerdo. En él se menciona como finalidad de la norma autonómica la de "impulsar el cumplimiento de los compromisos internacionales con el cambio climático que vinculan a la Generalidad y la cuota alícuota correspondiente de los tratados internacionales suscritos por el Estado español, de acuerdo con los criterios de repartimiento de esfuerzos que tengan establecidos".

En línea con esta finalidad, los artículos 5 a 8 establecen determinadas medidas orientadas a la "mitigación del cambio climático" (capítulo I), recogiéndose en los artículos 10 y 11 otras dirigidas a alcanzar los objetivos relativos a la "adaptación del cambio climático" (capítulo II) señalados en el artículo 9.

Así, el artículo 5 define los "objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero" y de los contaminantes del aire, exigiendo que sean presentados por el Gobierno al Parlamento para su aprobación, teniendo en cuenta los períodos de cumplimiento que establezcan la Unión Europea (UE) y la Organización Mundial de la Salud (OMS); tales objetivos se revisarán cada cinco años, pudiendo modificarse cuando existan nuevos conocimientos que puedan alterar las bases para la toma de decisiones. Aclara el apartado 2 que el objetivo para cada período de cumplimiento se fijará "tomando como referencia la reducción acordada para el conjunto de la UE y los criterios de repartimiento de esfuerzos que la UE fija para los Estados miembros".

El artículo 6, por su parte, encomienda al Gobierno aprobar el "marco estratégico de referencia de mitigación", esto es, "el instrumento que recoge los objetivos de emisiones de gases de efecto invernadero y de los contaminantes del aire para los períodos considerados, así como una propuesta de las medidas necesarias para alcanzarlos de forma planificada y estableciendo indicadores cuantitativos anuales del impacto de las acciones" y que es de cumplimiento obligatorio para los actores implicados (apartado 2).

El artículo 7 regula los "presupuestos de carbono", configurados como "mecanismo de planificación y seguimiento para la integración de los objetivos de la presente Ley en las políticas sectoriales" que se establecen por períodos de cinco años y se aprueban con una antelación de diez años. Los presupuestos de carbono, "además de la cantidad total de emisiones permitidas para el conjunto de Cataluña, deben indicar qué parte corresponde a los sectores cubiertos por un sistema de comercio de derechos de emisión, en conjunto, y qué parte corresponde a sectores no cubiertos por ese sistema, también en conjunto" (apartado 3).

En cuanto al artículo 8, se prevé en él la elaboración de un "inventario de emisiones a la atmósfera y de sumideros de CO2 de Cataluña", que tiene por objeto recoger las emisiones a la atmósfera de sustancias procedentes tanto de fuentes naturales como antropogénicas que pueden incidir en la salud de las personas, en la degradación de materiales, en los seres vivos y en el funcionamiento de los ecosistemas. Asimismo se establece un inventario de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI) de Cataluña, que ha de elaborarse de acuerdo con los criterios definidos por la Unión Europea y por el Grupo Intergubernamental de Expertos en Cambio Climático, y se prevé la elaboración de la huella de carbono de Cataluña, teniendo en cuenta las emisiones estimadas de acuerdo con los inventarios mencionados y las importaciones y exportaciones.

Los artículos 10 y 11, en fin, regulan el "marco estratégico de referencia de adaptación" y los elementos que han de tenerse en cuenta a la hora de elaborar los "instrumentos de planificación y programación".

En definitiva, a través de estos preceptos y con apoyo en su competencia en materia de protección del medio ambiente y, por ende, de lucha contra el cambio climático, la Ley catalana establece una regulación propia orientada a lograr la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero y de contaminantes del aire.

Ocurre, sin embargo, que esta cuestión se encuentra actualmente sometida a las prescripciones de la Ley 1/2005, de 9 de marzo, por la que se regula el régimen del comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero.

En su parte expositiva, esta Ley, que tiene por objeto transponer la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE, proclama su carácter de norma "sustancialmente medioambiental", tanto por su objetivo -contribuir a la reducción de las emisiones antropogénicas de efecto invernadero-, como por su origen -los compromisos asumidos con arreglo al Protocolo de Kyoto y la propia Directiva-.

Y, en lógica conexión con ello, cita como soporte constitucional el artículo 149.1.23ª de la Constitución, destacando el carácter de legislación básica que, a efectos de la protección del medio ambiente, posee la regulación relativa a las autorizaciones de emisión, las obligaciones de seguimiento de las emisiones y de remisión de información y la verificación.

No obstante lo anterior, la parte expositiva recuerda que "no puede obviarse que el mecanismo elegido para alcanzar el objetivo de la reducción de emisiones, como es la creación de un novedoso mercado de derechos de emisión, tiene decisivas consecuencias sobre sectores económicos tales como el industrial y el eléctrico y afecta a la toma de decisiones empresariales tales como la estrategia de inversiones, sus niveles de producción, etc.", lo que determina que "entre también en juego la competencia estatal para determinar las bases de la planificación general de la actividad económica prevista en el artículo 149.1.13ª".

Al amparo de esta competencia, corresponde al Estado, según explica la Ley 1/2005, establecer las bases del régimen jurídico de los derechos de emisión y su comercio, regular la autorización de la agrupación de instalaciones y elaborar y aprobar el Plan Nacional de asignación de derechos de emisión como norma a través de la cual se lleva a cabo la planificación de la asignación de los derechos de emisión en todo el territorio nacional, así como la adopción de la metodología para proceder a su asignación individualizada. El plan, "además de establecer el objetivo global de reducción de emisiones, pone en marcha por vez primera el mercado de derechos de emisión, cuya pieza esencial es el reparto de tales derechos entre los titulares de las instalaciones".

La puesta en marcha del mercado de emisiones exige, por su parte, establecer tanto las bases que rigen su funcionamiento, como adoptar una serie de medidas singulares de ejecución que garanticen la existencia de unos criterios homogéneos para el reparto de derechos en todo el territorio nacional, de manera que el número de derechos que se asigna sea coherente con los compromisos internacionales en materia de emisiones de gases de efecto invernadero asumidos por España y que las previsiones de emisión para todos los sectores incluidos y la valoración de la contribución de las instalaciones al total de las emisiones nacionales y de las posibilidades técnicas y económicas de reducción de emisiones de las instalaciones en todos los sectores se realicen de forma equitativa.

Resulta evidente, a la luz de lo expuesto, que es el Estado el que debe acometer la regulación necesaria para dar cumplimiento a los compromisos internacionales asumidos por España en materia de reducción de gases de efecto invernadero, sin que quepa admitir la posibilidad de que las comunidades autónomas, actuando en ejercicio de sus competencias en materia de protección del medio ambiente, lleven a cabo una regulación propia paralela a aquella, dando lugar a una territorialización de los objetivos asignados a cada una de ellas y estableciendo su propia distribución de objetivos entre los distintos sectores afectados, al margen de lo que el Estado decida.

Pese a ello, los artículos de la Ley catalana antes mencionados disciplinan un régimen singularizado para el territorio de Cataluña en materia de lucha contra el cambio climático, definiendo sus propios objetivos de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero e instrumentando las herramientas necesarias para alcanzarlos con total desvinculación de las reglas que resulten de la planificación realizada por el Estado y de la aplicación de su normativa básica.

Siendo ello así, ha de concluirse que existen fundamentos jurídicos suficientes para proceder a la impugnación pretendida, que ha de alcanzar, igualmente, a las disposiciones adicionales primera, segunda y tercera, dada la conexión que las medidas en ellas establecidas guardan con el régimen de mitigación y adaptación al cambio climático que establecen los preceptos examinados.

IV. La impugnación se dirige también frente al artículo 4.e), que recoge la definición de "edificio de consumo energético casi nulo", y frente a la disposición transitoria tercera, que regula las "solicitudes de licencia de edificios nuevos y de edificios existentes sometidos a una gran rehabilitación", estableciendo que corresponde a los departamentos competentes en materia de energía y vivienda determinar los requisitos que debe cumplir un edifico para ser considerado como de consumo de energía casi nulo.

La regulación aplicable a los edificios de consumo energético casi nulo se encuentra actualmente recogida en varias normas estatales.

Cabe, en primer lugar, mencionar el Real Decreto 56/2016, de 12 de febrero, por el que se transpone la Directiva 2012/27/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, en lo referente a auditorías energéticas, acreditación de proveedores de servicios y auditores energéticos y promoción de la eficiencia del suministro de energía, dictado "en ejercicio de las competencias que las reglas 13ª, 23ª y 25ª del artículo 149.1 de la Constitución española atribuyen al Estado sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, sobre protección del medio ambiente y sobre bases del régimen minero y energético, respectivamente" (disposición final cuarta).

En su disposición adicional cuarta, esta norma define como edificio de consumo de energía casi nulo, en el ámbito de la Directiva 2010/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios, "aquel edificio con un nivel de eficiencia energética muy alto, que se determinará de conformidad con el anexo I de la citada Directiva"; añade que "la cantidad casi nula o muy baja de energía requerida debería estar cubierta, en muy amplia medida, por energía procedente de fuentes renovables, incluida energía procedente de fuentes renovables producida "in situ" o en el entorno".

La definición que recoge el precepto autonómico es prácticamente idéntica a la establecida en la normativa estatal, que completa el régimen aplicable a esta categoría de edificios con otras disposiciones, entre las que destaca el Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, dictado al amparo de lo dispuesto en los apartados 13 y 25 del artículo 149.1 de la Constitución.

En su disposición adicional segunda, que fue modificada por el Real Decreto 564/2017, de 2 de junio, la norma estatal preceptúa que la fecha límite para que los edificios nuevos sean edificios de consumo de energía casi nulo será el 31 de diciembre de 2020 y que los requisitos mínimos que deben satisfacer esos edificios serán los que en cada momento se determinen en el Código Técnico de la Edificación.

Dicho código fue aprobado por el Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, cuyo carácter básico se reconoce expresamente en su disposición final primera, en la que se invocan como fundamento de tal carácter las competencias exclusivas del Estado en materia de bases y coordinación nacional de la sanidad, protección del medio ambiente y bases del régimen minero y energético (reglas 16ª, 23ª y 25ª del artículo 149.1 de la Constitución, respectivamente).

En definitiva, el régimen jurídico aplicable a los referidos edificios debe encuadrarse en el marco normativo básico aprobado por el Estado en ejercicio de sus competencias, sin que las Comunidades Autónomas puedan, al amparo de sus competencias de desarrollo de la legislación básica estatal, alterar dicho marco, ya sea estableciendo su propia definición de edificios de energía de consumo casi nulo -por más que sea casi idéntica a la estatal-, ya alterando los plazos previstos en ella o encomendando a los departamentos competentes el establecimiento de los requisitos que han de concurrir en un edificio para entenderse incluido en la referida categoría.

En consecuencia, se aprecian motivos para impugnar el artículo 4.e) y la disposición transitoria tercera de la Ley catalana.

V. Desde una perspectiva distinta, se cuestiona la constitucionalidad del artículo 16.3 de la Ley catalana que, en relación con la política sectorial en materia de aguas, previene lo siguiente:

"La interconexión de las redes de abastecimiento como medida que otorga seguridad al sistema de abastecimiento de agua potable solo debe hacerse en casos excepcionales, y siempre y cuando no comporte una interconexión de cuencas hídricas que pueda dar lugar a trasvases permanentes entre cuencas. Esta interconexión no debe implicar una captación de aguas que reduzca de modo importante el caudal ecológico aguas abajo del punto de captación".

Aun cuando la Ley autonómica no precisa el título competencial que ofrece cobertura específica a este precepto, ha de entenderse que encaja en la competencia prevista en el artículo 117 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, relativo a las "aguas y obras hidráulicas", que fue considerado ajustado al esquema constitucional de distribución de competencias por la STC 31/2010 (FJ 65).

En su primer apartado, este precepto previene que "corresponde a la Generalidad, en materia de aguas que pertenezcan a cuencas hidrográficas intracomunitarias, la competencia exclusiva, que incluye en todo caso:

a) La ordenación administrativa, la planificación y la gestión del agua superficial y subterránea, de los usos y de los aprovechamientos hidráulicos, así como de las obras hidráulicas que no estén calificadas de interés general. b) La planificación y la adopción de medidas e instrumentos específicos de gestión y protección de los recursos hídricos y de los ecosistemas acuáticos y terrestres vinculados al agua. c) Las medidas extraordinarias en caso de necesidad para garantizar el suministro de agua. d) La organización de la administración hidráulica de Cataluña, incluida la participación de los usuarios. e) La regulación y la ejecución de las actuaciones relacionadas con la concentración parcelaria y las obras de riego".

Sobre la base de dicha competencia y en conexión con la que la Generalidad posee para aprobar normas adicionales en materia de protección del medio ambiente, se establece en el artículo 16.3 antes citado una medida extraordinaria para garantizar el abastecimiento de agua potable que comporta, en todo caso, una prohibición de trasvases permanentes de aguas entre cuencas, medida esta que, a juicio de la propuesta, da lugar a un vaciamiento de la competencia estatal consagrada en el artículo 149.1.23ª de la Constitución.

Esta competencia debe ahora ponerse en conexión con la que reconoce al Estado el artículo 149.1.22ª de la Constitución en materia de "legislación, ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma", cuyo alcance ha sido interpretado por el Tribunal Constitucional en diversas Sentencias (SSTC 227/1988, de 29 de noviembre, 161/1996, de 27 de octubre, 118/1998, de 4 de junio, 30/2011, de 16 de marzo, 32/2011, de 17 de marzo y 110/2011, de 22 de junio).

En particular, la STC 227/1988 precisó dicho alcance partiendo de la constitucionalidad del principio de unidad de gestión de cuenca hidrográfica como criterio de delimitación territorial utilizado tanto por la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de Aguas, como por el vigente texto refundido, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio.

Recordando la doctrina sentada en ella, la STC 30/2011 declaró que "una interpretación sistemática del artículo 149.1.22 CE, en su relación con el art. 45.2 CE que reclama una "utilización racional de los recursos naturales", nos llevó a sostener que "entre las diversas interpretaciones posibles de las reglas de distribución de competencias este Tribunal solo puede respaldar aquellas que razonablemente permitan cumplir dicho mandato", añadiendo que "no parece lo más razonable compartimentar el régimen jurídico y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma, pues es evidente que los usos y aprovechamientos que se realicen en el territorio de una de ellas condicionan las posibilidades de utilización de los caudales de los mismos cauces, principales y accesorios, cuando atraviesan el de otras Comunidades o surten a los cursos fluviales intercomunitarios", en tanto que, "por el contrario, el criterio de la cuenca hidrográfica como unidad de gestión permite una administración equilibrada de los recursos hidráulicos que la integran, en atención al conjunto de intereses afectados que, cuando la cuenca se extiende al territorio de más de una Comunidad Autónoma, son manifiestamente supracomunitarios", de modo que "es claro también que las aguas de una misma cuenca forman un conjunto integrado que debe ser gestionado de forma homogénea" (STC 227/1988, FJ 15)".

En definitiva, para la STC 30/2011 "el conjunto de esos intereses "manifiestamente supracomunitarios" "debe ser gestionado de forma homogénea", lo que excluye la viabilidad constitucional de la compartimentación del "régimen jurídico y la administración de las aguas de cada curso fluvial y sus afluentes en atención a los confines geográficos de cada Comunidad Autónoma (STC 227/1988, de 29 de noviembre FJ 15)".

A lo anterior cabe añadir que, según la STC 120/2011, "la competencia autonómica sobre cuencas hidrográficas intracomunitarias ha de cohonestarse con el legítimo ejercicio por parte del Estado de los títulos competenciales que puedan concurrir o proyectarse sobre dicha materia, en particular con el ejercicio de la competencia estatal sobre bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13ª CE), que opera como límite a la competencia planificadora autonómica [STC 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 20 a)]" (STC 31/2010, FJ 65).

A la vista de esta jurisprudencia constitucional, ha de concluirse que las competencias autonómicas en materia de aguas han de respetar dos límites distintos: el territorial, que obliga a ejercer tales competencias únicamente respecto de las aguas que pertenezcan a las cuencas intracomunitarias, y el derivado de la necesidad de salvaguardar los intereses supracomunitarios que puedan verse afectados por el ejercicio de tales competencias autonómicas y que justifican una actuación del Estado, no solo al amparo de su competencia en materia de aguas que discurran por más de una Comunidad Autónoma, sino también bajo la cobertura que ofrece el artículo 149.1.13ª en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Esta última competencia podría, eventualmente, legitimar una intervención estatal respecto de cuencas intracomunitarias.

El precepto autonómico objeto de análisis no precisa si las cuencas a las que se refiere son solo las intracomunitarias o no, pero aun asumiendo que se aplique únicamente a aquellas, no cabe admitir, a la vista de los razonamientos expuestos, que una Comunidad Autónoma pueda imponer de forma incondicionada una prohibición que impida en todo caso los trasvases permanentes entre cuencas hidrográficas intracomunitarias, menoscabando con ello la posibilidad de que el Estado pueda, en atención a intereses generales, ejercer la competencia exclusiva que el artículo 149.1.13ª de la Constitución le atribuye.

De conformidad con todo ello, se aprecia fundamento jurídico para la impugnación de este artículo.

VI. En cuarto lugar, pretende impugnarse el artículo 19, relativo a la energía, y la disposición final sexta.

Dicho precepto, ubicado en el capítulo III de la Ley, en el que se regulan las "políticas sectoriales", establece en su primer apartado que "las medidas que se adopten en materia de energía deben ir encaminadas a la transición energética hacia un modelo cien por cien renovable, desnuclearizado y descarbonizado, neutro en emisiones de gases de efecto invernadero, que reduzca la vulnerabilidad del sistema energético catalán y garantice el derecho al acceso a la energía como bien común", debiendo orientarse, en particular, a los fines enunciados a continuación.

A fin de lograr la referida transición, el apartado 2 prevé el establecimiento de un plan de transición para el cierre de las centrales nucleares, no más allá del año 2027, y de un sistema de tarifas que penalice el sobreconsumo.

El Instituto Catalán de Energía, por su parte, "debe impulsar y realizar (...) los programas y actuaciones necesarios en materia de energías renovables y de ahorro y eficiencia energéticos para alcanzar los objetivos establecidos por la presente Ley", actuando "como impulsor de las actuaciones en este ámbito de las Administraciones locales con competencias energéticas" y preparando "las estructuras conceptuales y tecnológicas necesarias para transformarse en una Agencia Catalana de la Energía con capacidad de gobernanza, regulación y control sobre el Pacto nacional para la transición energética en Cataluña" (apartado 3).

Añade el apartado 4 que "el Gobierno no concederá permisos de exploración para la obtención de gas y petróleo de esquisto por fracturación hidráulica horizontal (fracking), incluida la relacionada con la obtención de gas metano de capas de carbón con utilización de fracturación inducida".

El apartado 5, por su parte, exige que adopte "las propuestas normativas pertinentes, una vez acordado el Pacto nacional para la transición energética en Cataluña, con relación al autoconsumo de electricidad solar fotovoltaica para favorecer la implantación de las tecnologías de generación eléctrica distribuida a los edificios, con una gestión activa de la demanda y producción de energía eléctrica y con el apoyo de las tecnologías de almacenamiento de energía, para reducir los consumos energéticos, maximizar las capacidades del sistema eléctrico y mejorar su sostenibilidad ambiental y económica global. Asimismo, el Gobierno debe modificar la legislación para agilizar la tramitación de la implantación de parques eólicos".

Finalmente, el apartado 6 dispone que "la planificación energética debe incorporar los objetivos de reducción de emisiones establecidos por la presente ley. Los planes de energía y de mitigación del cambio climático deben elaborarse de forma integrada".

Entiende la propuesta que el precepto citado contiene medidas que rebasan el ámbito dentro del cual han de ejercerse las competencias autonómicas orientadas a la protección del medio ambiente, llegando a invadir las competencias básicas del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y de régimen minero y energético (reglas 13ª y 25ª del artículo 149.1 de la Constitución).

Para dilucidar si se produce dicha invasión es preciso tomar como punto de partida lo dispuesto en el artículo 133 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que en su primer apartado atribuye a la Generalidad "la competencia compartida en materia de energía". Esta competencia comprende, en todo caso:

"a) La regulación de las actividades de producción, almacenaje y transporte de energía, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones que transcurran íntegramente por el territorio de Cataluña y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña. b) La regulación de la actividad de distribución de energía que se lleve a cabo en Cataluña, el otorgamiento de las autorizaciones de las instalaciones correspondientes y el ejercicio de las actividades de inspección y control de todas las instalaciones existentes en Cataluña. c) El desarrollo de las normas complementarias de calidad de los servicios de suministro de energía. d) El fomento y la gestión de las energías renovables y de la eficiencia energética".

En sus restantes apartados, este precepto establece lo siguiente:

"2. La Generalidad participa mediante la emisión de un informe previo en el procedimiento de otorgamiento de la autorización de las instalaciones de producción y transporte de energía que superen el territorio de Cataluña o cuando la energía sea objeto de aprovechamiento fuera de este territorio. 3. La Generalidad participa en la regulación y planificación de ámbito estatal del sector de la energía que afecte al territorio de Cataluña. 4. Corresponde a la Generalidad la competencia compartida sobre el régimen minero. Esta competencia incluye, en todo caso, la regulación y el régimen de intervención administrativa y control de las minas y los recursos mineros que estén situados en el territorio de Cataluña y de las actividades extractivas que se lleven a cabo".

Se reconoce, pues, la competencia normativa autonómica para la regulación de ciertos extremos relevantes del régimen jurídico del sector de la energía, así como la participación de la Generalidad en el procedimiento de otorgamiento de determinadas autorizaciones y en las actuaciones del Estado que afecten al territorio de Cataluña, así como su competencia en materia de régimen minero.

Ahora bien, lo que no se reconoce a la Comunidad Autónoma es una competencia absoluta que le permita definir un modelo de regulación del sector energético propio y distinto del que corresponde al Estado diseñar a través de las distintas normas dictadas en ejercicio de las competencias exclusivas que le corresponden.

De entre tales competencias cabe, ante todo, mencionar la que reconoce el artículo 149.1.25ª de la Constitución para dictar las bases del régimen minero y energético.

La fijación de tales bases lleva implícita la definición por parte del Estado de un marco normativo común que han de respetar todas las Comunidades Autónomas y que no se limita necesariamente a "lo abstracto", sino que puede comprender todas aquellas actuaciones normativas concretas que aseguren un mínimo denominador normativo común, pudiendo para ello exigirse previsiones normativas concretas e incluso actos de ejecución.

De conformidad con ello, y tal y como declaró el Tribunal Constitucional en la STC 106/2014, corresponde al Estado, al amparo de este título, "la competencia para regular la ordenación del sector energético y, dentro de éste, el subsector gasístico, mediante la aprobación de la legislación básica; y a las Comunidades Autónomas corresponden las competencias de desarrollo normativo y ejecutiva, respetando las bases establecidas por el Estado".

Asimismo, tiene relevancia en la regulación de este sector la competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13 de la Constitución), hasta tal punto que el Tribunal Constitucional ha declarado reiteradamente que "no podría afirmarse con carácter general, y menos aún absoluto, que en un sector tan importante para el desarrollo de la actividad económica en general como el del petróleo (...) las competencias específicas, por ejemplo, en materia energética, hayan de prevalecer necesariamente y en todo caso sobre las relativas a la planificación económica; y mucho menos que las primeras hayan de desplazar totalmente a las segundas. Las competencias de ordenación o dirección general de la economía -entre las que han de encuadrarse las relativas a planificación, de un lado, y, de otro, las de ordenación de concretos sectores económicos, entre los que se cuenta el energético (...)- han de ejercerse conjunta y armónicamente, cada cual dentro de su respectivo ámbito material de actuación, que será preciso delimitar en cada caso" (STC 197/1996, FJ 4)

Tal y como recuerda la STC 106/2014, "el Tribunal ha precisado, en este sentido, que, dentro de la competencia de dirección de la actividad económica general tienen cobertura "las normas estatales que fijan las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector" (STC 95/1986, FJ 4 y, en los mismos términos, STC 188/1989, FJ 4, con cita de las SSTC 152/1988 y 75/1989). Doctrina aplicable con mayor razón a supuestos en los que existen, como en el presente, reservas competenciales expresas en favor del Estado tanto respecto de la actividad económica general (art. 149.1.13ª CE) como del específico sector energético (art. 149.1.25ª CE)". Y añade, además, que no debe olvidarse que "la competencia estatal en cuanto a planificación económica ex art. 149.1.13ª CE -y en ello difiere de la relativa a régimen energético ex art. 149.1.25ª CE- no se agota en las bases, sino que comprende además la ""coordinación"" en tal materia (STC 197/1996, FJ 4 B)".

Finalmente, y aun siendo los títulos prevalentes los que acaban de mencionarse, la jurisprudencia constitucional reconoce también "la incidencia que los recursos mineros y gasísticos, el régimen jurídico de los hidrocarburos líquidos y sólidos y su explotación tiene sobre otras materias" y, en especial, "la protección del medio ambiente", admitiendo de este modo que las competencias recogidas en el artículo 149.1.23ª de la Constitución pueden también proyectarse sobre el sector energético y minero.

Pues bien, examinado el marco competencial en que han de desenvolverse las competencias estatales y autonómicas, es claro que la regulación contenida en el artículo 19 de la Ley catalana va más allá de lo que dicho marco permite, al orientarse todas las medidas en él previstas a la implantación de lo que explícitamente se reconoce como un modelo energético propio que difiere del que actualmente resulta de las distintas leyes estatales aplicables que configuran el sistema energético en su conjunto.

En efecto, dicho sistema se concibe como una unidad cuya definición y dirección corresponde de forma exclusiva al Estado, pudiendo las Comunidades Autónomas proceder al desarrollo legislativo y reglamentario y a la ejecución de la normativa básica del Estado en materia energética.

En consecuencia, ninguna Comunidad Autónoma tiene competencias para implantar en su territorio "un modelo cien por cien renovable, desnuclearizado y descarbonizado" (apartado 1), en el que "el consumo de combustibles fósiles tienda a ser nulo" (letra c)), no solo porque tal modelo no es compatible con el que establecen las normas estatales, sino también porque, desde una perspectiva más concreta, ello produciría una vulneración de los derechos de los productores de energía eléctrica consagrados en el artículo 26.1 de la Ley 24/2013, de 26 de diciembre, del sector eléctrico, uno de los cuales consiste, precisamente, en "la utilización en sus unidades de producción de aquellas fuentes de energía primaria que consideren más adecuadas respetando, en todo caso, los rendimientos, las características técnicas y las condiciones de protección medioambiental contenidas en la autorización de dicha instalación".

Tampoco es admisible que establezcan de forma unilateral un plan de cierre de las centrales nucleares (letra a) del artículo 19.2), medida esta que solo el Estado, en ejercicio de las competencias examinadas, podría adoptar.

En efecto, tal y como señala la STC 14/2004, "ninguna duda existe de que (...) las diferentes actividades relativas a la producción, en cualquier modalidad, de energía nuclear" son "encuadrables en la materia régimen energético". La sentencia reconoció el carácter básico de los artículos 2, 28 y 31 de la Ley 25/1964, de energía nuclear, en los que se regulan los diversos tipos de instalaciones nucleares y radioactivas y, entre ellos, las centrales nucleares, que quedan sometidas a un régimen de autorización cuyo otorgamiento corresponde al Ministro de Industria (en la actualidad, de Energía, Turismo y Agenda Digital), y subrayó, además, la importancia de la supraterritorialidad como elemento esencial del régimen competencial en materia de energía nuclear.

Al margen de dicho componente de supraterritorialidad, no ofrece dudas que la labor de planificación en materia energética y, por tanto, la labor de planificación del concreto sector de la energía nuclear, corresponde, según ha quedado expuesto, al Estado, limitándose las funciones de la Generalidad en este ámbito a "participa(r) en la regulación y planificación de ámbito estatal del sector de la energía que afecte al territorio de Cataluña" (artículo 133.3 de su Estatuto de Autonomía). No es posible, en definitiva, que ninguna Comunidad Autónoma pueda limitar, llegando a eliminarla, la existencia de determinadas instalaciones dedicadas a la producción de un tipo concreto de energía cuya actividad se encuentra regulada y amparada por la legislación básica estatal.

Por lo que se refiere al establecimiento de "un sistema de tarifas que penalice el sobreconsumo" (artículo 19.2.b)), debe recordarse que la regulación del sistema tarifario corresponde al Estado con carácter exclusivo. Ejemplo de ello son los artículos 57, 82 y 92 a 94 de la Ley 34/1998, de 7 de octubre, del sector de hidrocarburos, que atribuyen al Estado las competencias para fijar las tarifas y establecer su estructura, así como para regular los peajes, tanto en el caso del gas natural como en el de los gases licuados del petróleo.

Para la consecución de los objetivos establecidos en la Ley, el artículo 19.3 encomienda al Instituto Catalán de Energía determinadas actuaciones y, muy singularmente, las de preparación de "las estructuras conceptuales y tecnológicas necesarias para transformase en una agencia catalana de la energía con capacidad de gobernanza, regulación y control sobre el Pacto nacional para la transición energética en Cataluña", anticipando así la creación de un organismo autonómico al que la Ley asigna competencias que van más allá de las que, al amparo de la Constitución y del Estatuto de Autonomía, la Generalidad puede ejercer.

La extralimitación en que incurre el precepto autonómico es igualmente evidente en lo relativo a la prohibición de reconocimiento de permisos de exploración para la obtención de gas y petróleo de esquisto por fracturación hidráulica horizontal (fracking).

Sobre este tipo de prohibiciones ha tenido ocasión de pronunciarse el Tribunal Constitucional en varias Sentencias, de entre las que cabe citar la STC 106/2014, cuya doctrina fue posteriormente recogida en las SSTC 134/2014, 208/2014 y 73/2016, esta última en relación, precisamente, con la Ley catalana 2/2014, de 27 de enero, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público de Cataluña, cuyo artículo 167.1 establecía idéntica prohibición.

Pues bien, en la primera de ellas, el Tribunal afirma que la "prohibición absoluta e incondicionada de la técnica de la fractura hidráulica en todo el territorio de la Comunidad Autónoma (...) contradice de manera radical e insalvable lo dispuesto en el apartado 5 del art. 9 de la Ley del sector de hidrocarburos, añadido por la citada Ley 17/2013, en cuya virtud se autoriza la aplicación de la técnica de la fractura hidráulica en el desarrollo de los trabajos de exploración, investigación y explotación de hidrocarburos no convencionales, precepto formal y materialmente básico ex art. 149.1.13ª y 25ª CE. Conforme ya quedó señalado, constituye un marco o denominador común de necesaria vigencia en el territorio nacional, referido al empleo de una técnica habitual en la industria para la investigación y extracción de gas de esquisto o no convencional. El legislador autonómico no se limita, pues, a establecer las peculiaridades que estime convenientes dentro del marco competencial que en la materia correspondiente le asigne su Estatuto, siempre "respetando las bases establecidas por el Estado" (SSTC 135/2012, FJ 2 y 8/2013, FJ 3)", sino que "vulnera la competencia estatal, al entrar en conflicto con la eficacia de la legislación básica que se dicta al amparo de la misma en el territorio autonómico" (STS 106/2014).

Entiende el Tribunal que "la prohibición impuesta por el art. 1 de la Ley impugnada no puede considerarse como una norma adicional de protección en materia medioambiental, conforme a la doctrina constitucional al respecto (por todas, SSTC 170/1989, FJ 2; 102/1995, FFJJ 8 y 9; 33/2005, FJ 6; y 69/2013, FJ 1), dictada por la Comunidad Autónoma de Cantabria al amparo de su competencia de desarrollo y ejecución de la legislación básica del Estado, en los términos que la misma establezca (art. 25.7 EACant)".

Y llega a la conclusión de que "la prohibición absoluta e incondicionada de una determinada técnica de investigación y explotación de hidrocarburos no puede decidirse por una Comunidad Autónoma. De la doctrina constitucional se infiere sin dificultad que, con la finalidad de protección del medio ambiente, la Comunidad Autónoma puede imponer requisitos y cargas para el otorgamiento de autorizaciones y concesiones no previstos por la legislación estatal, pero sin alterar el ordenamiento básico en materia de régimen minero y energético. La prohibición de la técnica del fracking que establece el art. 1 de la Ley autonómica impugnada vulnera la competencia estatal ex art. 149.1.13ª y 25ª CE, al excluir la eficacia en el territorio de Cantabria de la legislación básica que se dicta al amparo de los referidos títulos competenciales (...). Ante esta radical e insalvable contradicción entre la normativa básica estatal y el precepto autonómico impugnado, hemos de declarar que el art. 1 de la Ley del Parlamento de Cantabria 1/2013 es inconstitucional y nulo, por invadir la competencia exclusiva del Estado para establecer la legislación básica en materia de régimen minero y energético (art. 149.1.25ª CE), así como en materia de ordenación general de la economía (art. 149.1.13ª CE) y de protección del medio ambiente (art. 149.1.23ª CE)".

En su apartado 5, el artículo 19 exige que el Gobierno adopte "las propuestas normativas pertinentes, una vez acordado el Pacto nacional para la transición energética en Cataluña" en relación con el autoconsumo, materia que se rige por el Real Decreto 900/2015, de 9 de octubre, por el que se regulan las condiciones administrativas, técnicas y económicas de las modalidades de suministro de energía eléctrica con autoconsumo y de producción con autoconsumo, de carácter básico (artículos 149.1.13ª y 149.1.25ª de la Constitución), no pudiendo reconocerse a la Comunidad Autónoma una competencia normativa que pueda ejercerse con total desvinculación del marco normativo definido por el Estado (el proyecto de la citada norma fue examinado por el Consejo de Estado en el dictamen 820/2015, habiendo sido validado el Real Decreto por STS del 13 de octubre de 2017).

Finalmente, el artículo 19.6 hace referencia a la necesidad de incorporar a la planificación energética los objetivos de reducción de emisiones previstos en la Ley, lo que nuevamente supone una extralimitación de la Generalidad en el ejercicio de sus competencias, que, según ha quedado expuesto, no alcanzan a desarrollar una labor planificadora de los recursos energéticos propia ni a regular la reducción de emisiones en términos discrepantes con lo dispuesto en la normativa básica del Estado.

En definitiva, a la vista de los razonamientos expuestos, ha de concluirse que existe fundamento jurídico para impugnar el artículo 19 de la Ley catalana. Esta conclusión ha de hacerse extensiva a la disposición final sexta, en la medida en que en ella se enuncian las estrategias a través de las cuales han de instrumentarse las medidas previstas en el referido artículo, cuya eventual declaración de nulidad privaría de sentido a aquella.

VII. Se cuestiona asimismo la inconstitucionalidad del apartado 4 del artículo 21, relativo a las "infraestructuras", a tenor del cual se establece que "el departamento competente en materia de medio ambiente debe desarrollar un plan de electrificación progresiva de los principales puertos para facilitar la conexión a la red eléctrica local de los barcos amarrados".

La propuesta considera que este tipo de actuación afecta a las infraestructuras y servicios portuarios y se encuadra, por ello, en la competencia en materia de puertos. Siendo ello así, entiende que el precepto transcrito (que erróneamente identifica con el artículo 22, dedicado a los "residuos") invade la competencia exclusiva del Estado en materia de puertos de interés general, al no establecer distinción entre puertos de competencia autonómica y puertos de competencia estatal.

Pues bien, la competencia de la Comunidad Autónoma de Cataluña en materia de puertos se encuentra recogida en el artículo 140 de su Estatuto de Autonomía y se ejerce únicamente respecto de los puertos e infraestructuras "que no tengan la calificación legal de interés general" (apartado 1).

En la STC 31/2010, el Tribunal Constitucional entendió que este inciso permite entender que el precepto "salva expresamente las competencias estatales concurrentes más directamente relacionadas con la competencia asumida por la Comunidad Autónoma, al limitar esta última a las infraestructuras allí contempladas "que no tengan la calificación legal de interés general", lo que supone la salvaguardia expresa de las competencias estatales del art. 149.1.20ª y 24ª CE".

Por lo que se refiere al alcance de la competencia estatal, el Tribunal Constitucional (ya desde la STC 77/1984, de 3 de julio) ha declarado que "la competencia exclusiva del Estado sobre puertos de interés general tiene por objeto la propia realidad del puerto y la actividad relativa al mismo, pero no cualquier tipo de actividad que afecte al espacio físico que abarca un puerto", pudiendo llegar a admitirse que concurran en el espacio físico de un puerto de interés general el ejercicio de la competencia del Estado ex artículo 149.1.20ª de la Constitución y el de una competencia de una Comunidad Autónoma (por ejemplo, en materia urbanística), siempre que esta segunda no interfiera "en el ejercicio de la competencia estatal ni lo perturbe". Dicha competencia estatal comprende, incluso, "la decisión sobre la ubicación de un nuevo puerto de interés general", que "no puede quedar subordinada al parecer de las Comunidades Autónomas o de los Municipios en cuyo territorio deba construirse el puerto" (STC 40/1998, de 19 de febrero).

Así pues, las Comunidades Autónomas pueden ejercer competencias propias en el ámbito de un puerto de interés general, siempre que con ello no interfieran ni menoscaben la competencia exclusiva del Estado sobre la materia.

Partiendo de estas consideraciones, procede hacer notar que el artículo examinado no limita la aplicación del plan de electrificación a los puertos que no tengan la consideración de puertos de interés general, sino que se refiere a "los principales puertos", expresión esta en la que pueden quedar comprendidos tanto los puertos respecto de los cuales la Generalidad ostenta competencia exclusiva como aquellos que entran en la esfera competencial del Estado (en el caso de Cataluña, los puertos de Barcelona y Tarragona, por ser de interés general).

En relación con estos últimos, parece claro que no puede la Generalidad ordenar el desarrollo de un plan de electrificación que pueda afectar a tales puertos e infraestructuras de interés general, habida cuenta de que la implantación efectiva de dicho plan obliga a la realización de diversos tipos de actuaciones y obras que, sin duda alguna, pueden interferir en el normal desenvolvimiento de la actividad de aquéllos y que, precisamente por ello, no pueden ser llevadas a cabo por una Comunidad Autónoma en un ámbito que escapa a su haz de competencias.

Una previsión de esta naturaleza supone, por tanto, una invasión en las competencias exclusivas del Estado, único al que eventualmente correspondería la iniciativa de aprobar un plan de electrificación de los puertos de interés general ubicados en Cataluña.

De conformidad con estos razonamientos, se aprecian motivos para impugnar el precepto examinado.

VIII. La propuesta aprecia vicio de inconstitucionalidad en los apartados 3 y 4 del artículo 24, dedicado a "transportes y movilidad", por considerar que las previsiones en ellos recogidas inciden en la competencia exclusiva del Estado sobre planificación económica y garantía de la unidad de mercado y provocan un vaciamiento de las competencias sectoriales estatales.

En particular, los referidos apartados disponen lo siguiente:

"3. El Gobierno debe promover las medidas necesarias en el sector de la automoción para que los vehículos motorizados nuevos no sean de combustión interna fósil a partir de 2030 y para que el sector de la automoción pase de un modelo exclusivo de caballos fiscales a uno de emisiones contaminantes.

4. Debe reducirse en un 50% la dependencia de los combustibles fósiles, especialmente de los derivados del petróleo en el ámbito del transporte rodado y de los puertos de mercancías y deportivos en el horizonte del año 2040".

Como puede observarse, el tenor de las disposiciones transcritas es muy diferente, pues mientras el artículo 24.3 incluye una previsión relativa a la promoción por el Gobierno autonómico de las medidas necesarias para la modificación de la composición del sector de la automoción, el artículo 24.4 integra un mandato relativo a la necesaria reducción de la dependencia de los combustibles fósiles.

En cualquier caso, unas y otras medidas se incardinan en una política dirigida a la modificación del parque de automóviles en una parte del territorio de España para potenciar la protección del medio ambiente, si bien no se limitan a ello, pues también afectan al tráfico rodado, sin distinción alguna de los que se integran en esa categoría, y los puertos de mercancías y deportivos, que podrían ser de interés general y, por consiguiente y conforme a lo ya expuesto, de competencia exclusiva del Estado.

Se aprecia así en los apartados examinados una manifestación más de la finalidad que inspira la norma autonómica, que aspira a diseñar e implantar en Cataluña una política de lucha contra el cambio climático ajena y contraria a la que corresponde definir y ejecutar al Estado. En este caso, las medidas analizadas implican, como se ha observado, la imposición de unas limitaciones específicas en la composición del parque automovilístico de Cataluña y en los combustibles consumibles en el tráfico rodado y los puertos de mercancías y deportivos.

En efecto, consciente de la incidencia que determinados medios de transporte tienen en el medio ambiente, la Ley 16/2017 incluye en este artículo 24 disposiciones que, sin duda alguna, sirven a ese objetivo de protección del medio ambiente al que pueden y deben orientarse las políticas públicas, pero que, además, afectan de manera directa a la ordenación de sectores económicos como los de la automoción, el transporte terrestre por carretera y los hidrocarburos. A este respecto, procede recordar, una vez más, que corresponde al Estado la competencia exclusiva para establecer las bases de la planificación general de la actividad económica, que quedan plasmadas en "las normas estatales que fijen las líneas directrices y los criterios globales de ordenación de sectores económicos concretos, así como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector" (STC 135/2012, de 19 de junio, FJ 2).

Por tanto, solo al Estado compete el establecimiento de esas bases, sin que las Comunidades Autónomas puedan, al amparo de sus propias competencias, aprobar normas que rompan la unidad -que no uniformidad- que a través del establecimiento de unas bases comunes pretende el Estado alcanzar.

Los apartados 3 y 4 del artículo 24 suponen una alteración sustancial de la ordenación básica de esos sectores económicos que no puede sustentarse en la competencia autonómica para aprobar normas adicionales de protección en materia de medio ambiente, lo que lleva a apreciar la concurrencia de motivos en que fundar su impugnación.

IX. Otro de los preceptos que, a juicio de la propuesta, vulneran el orden constitucional de distribución de competencias es el apartado 3 del artículo 39, precepto este que prevé la "creación de los impuestos ambientales", identificando como tales el impuesto sobre las actividades económicas que generan dióxido de carbono y el impuesto sobre las emisiones portuarias de grandes barcos, que se suman al ya existente impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica, creado por la Ley 5/2017, de 28 de marzo, de medidas fiscales, administrativas, financieras y del sector público y de creación y regulación de los impuestos sobre grandes establecimientos comerciales, sobre estancias en establecimientos turísticos, sobre elementos radiotóxicos, sobre bebidas azucaradas envasadas y sobre emisiones de dióxido de carbono.

De conformidad con el apartado 2, todos ellos tienen carácter finalista.

El apartado 3, por su parte, prevé la eliminación de "las bonificaciones, devoluciones y demás medidas similares sobre la adquisición y el consumo de recursos energéticos de origen fósil y derivados", excluyéndose "las ayudas a la adquisición y el consumo de recursos energéticos de origen fósil para la maquinaria del sector primario, mientras no exista una fuente de energía alternativa viable".

En relación con la impugnación de este apartado, la propuesta se limita a señalar que la Ley no especifica que se traten de medidas de competencia autonómica y no de medidas de competencia local.

En su informe de 2 de octubre de 2017, el Ministerio de Hacienda y Función Pública se pronuncia sobre este extremo, haciendo constar que la medida prevista en el artículo 39.3 "debería limitarse al ámbito de los tributos propios de la Comunidad Autónoma de Cataluña". No hay, a juicio del Consejo de Estado, elemento alguno que lleve a sostener de forma inequívoca que el apartado transcrito pretenda aplicarse a otros impuestos distintos de los mencionados en los apartados anteriores, todos ellos de creación autonómica. Antes bien, la interpretación lógica y sistemática apunta a que se trata de una regla referida a tales impuestos y, por tanto, aplicable únicamente a tributos propios de la Generalidad.

En consecuencia, no se aprecia la concurrencia de fundamento para impugnar.

X. Se considera que también adolecen de un vicio de inconstitucionalidad los artículos 40 a 50 de la Ley, que establecen el régimen jurídico aplicable al nuevo impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica, que tiene por objeto "gravar las emisiones de dióxido de carbono que producen estos vehículos y que inciden en el incremento de las emisiones de gases de efecto invernadero" (artículo 40.1) y que "tiene carácter finalista y debe nutrir a partes iguales el Fondo Climático y el Fondo de Patrimonio Natural" (artículo 40.2).

La impugnación se fundamenta en la vulneración por parte de tales preceptos de los límites que, en el ejercicio de sus competencias en materia tributaria, deben respetar las Comunidades Autónomas.

Tales límites se encuentran recogidos en la Ley orgánica 8/1980, 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), norma a la que remite el artículo 157.3 de la Constitución y que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se integra en el llamado bloque de constitucionalidad, en la medida en que se trata de "una ley dictada dentro del marco constitucional para delimitar competencias del Estado y de las diferentes Comunidades Autónomas y que, según lo dispuesto en el artículo 28.1 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, ha de ser tomada en cuenta por el Tribunal Constitucional para apreciar la conformidad o disconformidad con la Constitución de una ley o acto con fuerza de ley del Estado o de las Comunidades Autónomas" (SSTC 183/1988, de 13 de octubre, FJ 3; 250/1988, de 20 de diciembre, FJ 1; 68/1996, de 18 de abril, FJ 9).

En particular, la LOFCA impone en su artículo 6 un doble límite a la potestad tributaria autonómica, al disponer que "los tributos que establezcan las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado" ni "sobre hechos imponibles gravados por los tributos locales" (apartados dos y tres).

Ambos límites se consideran rebasados en este caso concreto por la regulación contenida en la Ley catalana 16/2017, al entenderse que el hecho imponible definido en su artículo 41 coincide, por un lado, con el que configura como hecho imponible del impuesto especial de determinados medios de transporte (IEDMT) la Ley estatal 38/1992, de 28 de diciembre, de impuestos especiales, y, por otro, con el hecho imponible del impuesto sobre vehículos de tracción mecánica (IVTM), tributo local que se rige por lo dispuesto en el texto refundido de la Ley reguladora de las Haciendas locales, aprobado por el Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo (TRLRHL).

Para determinar si se ha producido o no la extralimitación apuntada es preciso "atender a los elementos esenciales de los tributos que se comparan, al objeto de determinar no sólo la riqueza gravada o materia imponible, punto de partida de toda norma tributaria, sino la manera en que dicha riqueza o fuente de capacidad económica es sometida a gravamen en la estructura del tributo" (STC 111/2015, de 28 de mayo).

A la vista de lo anterior, el punto del que necesariamente ha de partir el análisis de la posible existencia de fundamentos jurídicos que permitan sustentar la impugnación pretendida lo constituye la definición del hecho imponible del impuesto autonómico sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica contenida en el artículo 41 de la Ley, cuyo primer apartado establece lo siguiente:

"1. Constituyen el hecho imponible del impuesto las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos aptos para circular por las vías públicas incluidos dentro de las siguientes categorías: a) Turismos de la categoría M1: Vehículos de motor de al menos cuatro ruedas, diseñados y fabricados para el transporte de personas, de hasta un máximo de ocho asientos. b) Comerciales ligeros de la categoría N1: Vehículos destinados al transporte de mercancías con una masa máxima admisible no superior o igual a 3,5 toneladas. c) Motocicletas: Vehículos de motor de al menos dos ruedas, diseñados y fabricados para el transporte de personas.

2. A efectos de este impuesto, se consideran aptos para circular por las vías públicas los siguientes vehículos:

a) Los vehículos a que se refiere el apartado 1 matriculados en los correspondientes registros públicos, mientras no hayan sido dados de baja. b) Los vehículos provistos de permisos temporales y los vehículos de matrícula turística.

3. No están sujetos al impuesto los vehículos que, habiendo sido dados de baja en los registros por la antigüedad del modelo, puedan ser autorizados a circular excepcionalmente con ocasión de exhibiciones, certámenes o carreras limitadas a vehículos de esta naturaleza".

Son sujetos pasivos del impuesto "las personas físicas titulares del vehículo residentes en Cataluña" y "las personas jurídicas, así como las entidades carentes de personalidad jurídica que constituyen una unidad económica o un patrimonio susceptibles de imposición definidas como obligados tributarios por la normativa tributaria general, que sean titulares del vehículo y que tengan su residencia en Cataluña, o tengan en Cataluña un establecimiento, sucursal u oficina, en los términos que se establezcan por reglamento" (artículo 42).

Los supuestos de exención se encuentran regulados en el artículo 3, refiriéndose el artículo 4 a la cuota tributaria, que se obtiene aplicando la tarifa que corresponda a las emisiones oficiales de dióxido de carbono por kilómetro del vehículo, de acuerdo con las tablas que recoge el precepto.

Con carácter general, el período impositivo coincide con el año natural (artículo 46).

A) Pues bien, atendiendo a la configuración que de este impuesto hace la Ley autonómica, la propuesta considera que debe ser impugnada por vulnerar el límite contenido en el artículo 6.dos de la LOFCA, al entender que existe una coincidencia entre los elementos del impuesto autonómico y los del impuesto especial sobre determinados medios de transporte, regulado en la Ley 38/1992, de 28 de diciembre, de Impuestos Especiales.

Este impuesto estatal es un tributo de naturaleza indirecta que grava la primera matriculación definitiva en España de determinados medios de transporte y la circulación o utilización en España de los medios de transporte cuando no se haya solicitado su matriculación definitiva en España (artículo 65), produciéndose el devengo en el momento en el que el sujeto pasivo presente la solicitud de la primera matriculación definitiva del medio de transporte (artículo 68).

Los sujetos pasivos del impuesto son las personas o entidades a cuyo nombre se efectúe la primera matriculación definitiva del medio de transporte (artículo 67).

Así configurado el impuesto estatal, cabe a priori descartar que se produzca entre él y el tributo catalán un solapamiento constitutivo de un supuesto de doble imposición, pues los hechos imponibles sobre los que uno y otro no coinciden, como tampoco lo hacen el período impositivo y al devengo, habida cuenta de que el impuesto estatal se paga una única vez a lo largo de la vida útil del vehículo, a diferencia del tributo autonómico, que ha de abonarse anualmente.

El análisis de la cuestión planteada obliga, sin embargo, a examinar el resto de los elementos esenciales del tributo estatal.

De conformidad con el artículo 71, la cuota tributaria será el resultado de aplicar a la base imponible, definida en el artículo 69, los tipos impositivos regulados en el artículo 70. Este último precepto fue modificado por la disposición adicional octava de la Ley 34/2007, de 15 de noviembre, de calidad del aire y protección de la atmósfera, que reestructuró este impuesto con efectos desde el 1 de enero de 2008. Dicha reestructuración tuvo en cuenta los aspectos medioambientales y se concretó en los tipos impositivos aplicables a los vehículos a través del establecimiento de distintos epígrafes en función de si las emisiones oficiales de CO2 superan o no determinado número de gramos por kilómetro.

Como consecuencia de ello, la configuración actual de este impuesto no responde únicamente a la capacidad económica que la matriculación de un medio de transporte pone de manifiesto, sino que atiende, también, a consideraciones medioambientales, estableciendo y graduando los tipos impositivos en función de las emisiones de CO2 y aplicando un tipo impositivo cero a la matriculación de vehículos menos contaminantes.

De este modo, el IEDMT es un instrumento de la política medioambiental que contribuye a fomentar la reducción de los niveles de contaminación atmosférica originada por la circulación de determinados medios de transporte.

A esta finalidad responde también el tributo autonómico, cuyo rendimiento se destina al Fondo Climático y al Fondo de Patrimonio Natural.

En ambos casos, las emisiones se calculan atendiendo a los datos oficiales que figuran en el certificado expedido al efecto por el fabricante o importador del vehículo, salvo que tales emisiones consten en la tarjeta de inspección técnica u otro documento oficial expedido individualmente al vehículo del que se trate (artículos 70.7 de la Ley estatal y 44.2 de la Ley catalana).

Asimismo, hay que tener en cuenta que uno y otro gravamen pueden recaer sobre los mismos sujetos: en el caso del impuesto sobre las emisiones de dióxido de carbono de los vehículos de tracción mecánica, el titular del vehículo, y, en el del IEDMT, las persona o entidad a cuyo nombre se efectúe la primera matriculación definitiva del medio de transporte, esto es, el primer titular, que, de este modo, se verá obligado en su condición de propietario del vehículo a pagar, por el hecho de ser tal, dos impuestos distintos y a abonar por tales conceptos dos cuotas tributarias para cuyo cálculo se tienen en cuenta las emisiones oficiales de dióxido de carbono y cuyo pago se orienta a idéntica finalidad.

Desde esta perspectiva, sí cabe considerar que la configuración del impuesto catalán puede eventualmente determinar que unos mismos sujetos queden obligados al pago de dos tributos distintos por el hecho de ser titulares de determinados vehículos.

Esta coincidencia deriva, como exige el Tribunal Constitucional en aplicación de la doctrina antes expuesta, de la identidad entre los elementos esenciales de ambos tributos, identidad que en este caso no se aprecia, en una primera aproximación, al comparar los hechos imponibles gravados, pero que sí se produce si se examinan ambas figuras impositivas en su totalidad.

A la luz de estos razonamientos, debe concluirse que la exigencia del impuesto catalán, tal y como se configura en la Ley, es susceptible de producir un supuesto de doble imposición vedado por el artículo 6.dos de la LOFCA, norma integrante del bloque de constitucional, y es, por ello, susceptible de ser impugnada a través del recurso pretendido.

B) La duplicidad impositiva se produce también, a juicio de la propuesta, en relación con el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica, un tributo local regulado en los artículo 92 a 99 del TRLRHL que grava la titularidad de los referidos vehículos aptos para circular por las vías públicas, cualesquiera que sean su clase y su categoría.

Los sujetos pasivos de este impuesto son las personas físicas y jurídicas y las entidades del artículo 35.4 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria (LGT) a cuyo nombre conste el vehículo en el permiso de circulación.

La cuota se exige en función de la potencia y clase del vehículo con arreglo al cuadro de tarifas recogido en el artículo 95, cuyo apartado 6 prevé la posibilidad de que las ordenanzas fiscales de los ayuntamientos establezcan tres bonificaciones de ellas, dos bonificaciones de carácter medioambiental de hasta el 75 por ciento de la cuota cada una: la primera en función de la clase de carburante que consuma el vehículo en razón a la incidencia de la combustión de dicho carburante en el medio ambiente y la segunda en atención a las características de los motores de los vehículos y su incidencia en el medio ambiente.

El período impositivo del IVTM coincide con el año natural, salvo en los casos de primera adquisición, produciéndose el devengo el primer día del período impositivo.

Entiende la propuesta, de conformidad con el criterio expresado por el Ministerio de Hacienda y Función Pública en su informe de 2 de octubre de 2017, que también en este caso se produce un supuesto de doble imposición como consecuencia de la coincidencia de hechos imponibles, al someterse a gravamen en ambos casos la titularidad de los vehículos de tracción mecánica y recaer la carga tributaria sobre las mismas personas o entidades (los titulares de dichos vehículos).

A efectos de determinar si existe tal coincidencia, ha de tenerse en cuenta que, tal y como recordó el Tribunal Constitucional en la Sentencia 60/2013, de 13 de marzo, "el límite previsto en el art. 6.tres de la LOFCA "reconduce la prohibición de duplicidad impositiva a la materia imponible efectivamente gravada por el tributo en cuestión, con independencia del modo en que se articule por el legislador el hecho imponible" (SSTC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4; 179/2006, de 13 de junio, FJ 4; 122/2012, de 5 de junio, FJ 3; y 197/2012, de 6 de noviembre, FJ 7), por lo que "resulta vedado cualquier solapamiento, sin habilitación legal previa, entre la fuente de riqueza gravada por un tributo local y por un nuevo tributo autonómico" (SSTC 289/2000, de 30 de noviembre, FJ 4; 164/2004, de 6 de octubre, FJ 6; y 179/2006, de 13 de junio, FJ 4)".

Con arreglo a este planteamiento, lo verdaderamente relevante para dilucidar si un determinado tributo autonómico vulnera o no el límite establecido en el artículo 6.tres de la LOFCA no es que exista una coincidencia plena entre el hecho imponible que dicho tributa grava y el que resulte objeto de gravamen en el tributo local, sino que uno y otro recaigan sobre la misma materia imponible.

En el supuesto examinado, es evidente que unos mismos sujetos pasivos quedan obligados a pagar dos impuestos distintos, uno local y otro autonómico, por el hecho de ser titulares de vehículos de tracción mecánica. La mera titularidad se configura así como supuesto de hecho determinante del nacimiento de dos obligaciones tributarias distintas cuya exigencia simultánea puede dar lugar a un supuesto de doble imposición, al incidir dos impuestos distintos sobre una misma manifestación de riqueza.

Por lo demás, la doble imposición que eventualmente pueda producirse como consecuencia de la exigencia de ambos tributos no puede quedar aquí salvada por la previsión recogida en la disposición adicional primera del TRLRHL, que permite a las Comunidades Autónomas "establecer y exigir un impuesto sobre la materia imponible gravada por el impuesto sobre vehículos de tracción mecánica", pues la misma disposición exige que, cuando las Comunidades Autónomas ejerzan dicha potestad, establezcan "las compensaciones oportunas a favor de los municipios comprendidos en su ámbito territorial" atendiendo a alguna de las fórmulas recogidas en su apartado segundo, lo que no se cumple en este caso.

Además, el apartado 4 aclara que el ejercicio de la referida potestad "supone la creación de un tributo nuevo, propio de la Comunidad Autónoma correspondiente, y la supresión del IVTM regulado en esta Ley respecto de los municipios comprendidos en el ámbito territorial de aquélla", lo que tampoco acontece en el supuesto examinado.

En consecuencia, cabe apreciar una vulneración del precepto estatal mencionado y, por ende, impugnar la regulación autonómica en este punto.

XI. Procede también examinar la conformidad o disconformidad con el ordenamiento constitucional del artículo 51 de la Ley catalana, que crea el "Fondo Climático", definiéndolo como un fondo de carácter público, sin personalidad jurídica, adscrito al departamento competente en materia de cambio climático, y que tiene como objetivo convertirse en un instrumento necesario para la ejecución de políticas y acciones de mitigación y adaptación al cambio climático.

Las actuaciones que puede llevar a cabo este Fondo se encuentran enunciadas en el apartado 2, identificándose en el apartado 3 los recursos económicos con los que ha de financiarse, entre los que se incluyen "los ingresos procedentes de la participación en sistemas de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero de la Unión Europea, o de otros instrumentos de fiscalidad climática de ámbito estatal" (letra b)).

El régimen de comercio de derechos de emisión se configura en el ámbito de la UE como uno de los pilares fundamentales sobre los que reposa la política europea de lucha contra el cambio climático, por constituir una herramienta muy útil para lograr los objetivos de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero de manera rentable.

Pues bien, el Reglamento (UE) nº 1031/2010 de la Comisión, de 12 de noviembre de 2010, sobre el calendario, la gestión y otros aspectos de las subastas de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, establece en su artículo 22 que cada Estado miembro designará un subastador, designación que en el caso de España ha recaído sobre la actual Secretaría de Estado de Medio Ambiente, encargada de la "organización de las subastas así como (de) velar por que su aplicación se lleve a cabo de acuerdo con lo que establezca la normativa comunitaria" (artículos 14.3 y 39.2 de la Ley 1/2005, de 1 de marzo, por la que se regula el régimen de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero).

Los ingresos procedentes de la subasta -método básico de asignación de derechos de emisión en el período 2013-2020 (artículo 14 de la Ley 1/2005)- han de destinarse a los fines previstos en la Directiva 2003/87 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo.

De conformidad con ello, la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2013 introdujo en su disposición adicional quinta una previsión dirigida a regular las "aportaciones para la financiación del sector eléctrico", estableciendo al respecto lo siguiente:

"1. En las Leyes de Presupuestos Generales del Estado de cada año se destinará a financiar los costes del sistema eléctrico previstos en la Ley del Sector Eléctrico, referidos a fomento de energías renovables, un importe equivalente a la suma de los siguientes:

a) La estimación de la recaudación anual derivada de los tributos incluidos en la ley de medidas fiscales para la sostenibilidad energética. b) El 90 por ciento del ingreso estimado por la subasta de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, con un máximo de 450 millones de euros.

2. El 10 por ciento del ingreso estimado por la subasta de los derechos de emisión de gases de efecto invernadero, con un máximo de 50 millones de euros, se afecta a la política de lucha contra el cambio climático. (...)

4. Los fondos destinados a la política de lucha contra el cambio climático solo podrán disponerse, igualmente, en la medida que se hayan producido previamente los ingresos derivados de las subastas de derechos de emisión y con los límites indicados en el apartado 2".

Así pues, la legislación estatal, en aplicación de la normativa de la UE, establece un sistema de asignación de los ingresos derivados de las subastas que otorga prioridad al fomento de las energías renovables, optando así por un sistema en el que la distribución se hace por razón del sector o de la materia y no en función de criterios territoriales. No existe, por tanto, un derecho de las distintas Comunidades Autónomas a percibir una parte alícuota de tales ingresos.

A través de la previsión contenida en el apartado 3.b) del precepto autonómico examinado, la Generalidad dispone por vía normativa de los mencionados ingresos y los vincula a un determinado fin (la financiación de un Fondo Climático catalán), asumiendo la posibilidad de que se produzca una territorialización de tales ingresos que no se compadece adecuadamente con el sistema de asignación que, con carácter básico y en ejercicio de sus competencias exclusivas, regula el Estado.

En consecuencia, se aprecia la concurrencia de un vicio de inconstitucionalidad que justifica la impugnación del artículo 51.3.b) de la ley catalana.

Asimismo, ha de recurrirse el apartado 3.2.a), toda vez que identifica como recurso económico del Fondo una parte de los ingresos obtenidos del impuesto regulado en los artículos 40 a 50, objeto de impugnación.

XII. Otro de los preceptos objeto de la impugnación pretendida es el artículo 52, que establece el "régimen de comercio de derechos de emisión" en los siguientes términos:

"1. Corresponde al departamento competente en materia de cambio climático la autorización, la supervisión, el control y el seguimiento en Cataluña de todas las actividades incluidas en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea, transitoriamente hasta que se adopte un nuevo instrumento más eficaz de lucha contra el cambio climático. 2. El Gobierno debe establecer los mecanismos administrativos y de apoyo necesarios para facilitar a quienes realizan actividades incluidas en el régimen de comercio de derechos de emisión situadas en Cataluña el cumplimiento de los requisitos establecidos por la normativa en esta materia. 3. El Gobierno debe establecer por reglamento los mecanismos de habilitación, acreditación de verificadores y certificación de personas físicas que puedan cumplir las tareas de verificación, de acuerdo con la normativa europea, así como la supervisión de sus actuaciones".

La propuesta considera que deben ser impugnados los apartados 1 y 3 de este precepto. Dado su diferente contenido y alcance, procede examinar la existencia o no de motivos para su impugnación de forma separada.

1. El artículo 52.1 de la Ley catalana enuncia las competencias ejecutivas que ostenta la Generalidad en materia de comercio de derechos de emisión, competencias que habrán de ejercerse de conformidad con lo previsto en la Ley 1/2005, que, tal y como se ha reiterado, contiene, en virtud de las competencias reconocidas por el título competencial del artículo 149.1.13ª de la Constitución, las bases del régimen jurídico de los derechos de emisión y su comercio.

Ello no obstante, considera la propuesta que esas competencias autonómicas -que encuentran plasmación en el artículo 144.1 del Estatuto de Autonomía que atribuye a la Generalidad la competencia compartida en materia de medio ambiente, que incluye la de "la regulación del régimen de autorización y seguimiento de emisión de gases de efecto invernadero" (letra i))-, no pueden alcanzar a las actividades de aviación, que son competencia del Estado de conformidad con la propia Ley 1/2005.

Esta ley estatal, en efecto, contiene numerosas referencias al régimen de los derechos de emisión de los operadores aéreos que realicen actividades de aviación, incluyéndose en el ámbito de aplicación de la Ley (conforme al apartado 6 del anexo I, dedicado a las "categorías de actividades y gases incluidos en el ámbito de aplicación"), los operadores aéreos que "realicen las actividades de aviación descritas en el cuadro que figura más adelante y que sean titulares de una licencia de explotación válida, concedida por el Ministerio de Fomento de conformidad con lo dispuesto en el Reglamento (CE) n.º 1008/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 24 de septiembre de 2008, sobre normas comunes para la explotación de servicios aéreos en la Comunidad, así como aquellos, tanto nacionales como extranjeros, que no sean titulares de una licencia de explotación válida concedida por un Estado miembro de la Unión Europea, y cuyas emisiones de dióxido de carbono en el año de referencia sean mayoritariamente atribuibles a España, tomando en consideración la "Lista de operador de aeronaves y Estados miembros responsables de la gestión que les corresponden" realizada y publicada por la Comisión, según los criterios contemplados en la Directiva 2008/101/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, por la que se modifica la Directiva 2003/87/CE con el fin de incluir las actividades de aviación en el régimen comunitario de comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero".

En materia de actividades de aviación, la Ley 1/2005 establece un régimen específico, diferenciado del que contiene para las instalaciones fijas. Mientras que para estas los artículos 2 y 4 de la Ley establecen un régimen de autorización de emisión de gases de efecto invernadero, cuyo otorgamiento corresponde al órgano autonómico en cada caso competente (artículo 4.4), la asignación de derechos de emisión a los operadores aéreos se efectúa por medio del procedimiento regulado en el artículo 38 de la Ley, que prevé que tal asignación "se adoptará mediante acuerdo del Consejo de Ministros, realizado el trámite de información pública, previa consulta a la Comisión de Coordinación de Políticas de Cambio Climático, y a propuesta de los Ministerios de Economía y Hacienda, de Fomento y de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino" (apartado 5).

El referido artículo 52.1 de la Ley de Cataluña 16/2017 atribuye, entre otros extremos, al departamento competente de su Administración en materia de cambio climático la autorización "de todas las actividades incluidas en el régimen de comercio de derechos de emisión de la Unión Europea", expresión con la que, de modo evidente, se pretende la sumisión de las actividades de aviación a un régimen de autorización no contemplado en la legislación básica estatal.

De este modo, el precepto autonómico altera, primero, el régimen de asignación de derechos de emisión de los operadores aéreos que realicen actividades de aviación incluidas en el ámbito de aplicación de la Ley 1/2005, sometiéndolo a un régimen de autorización no contemplado en la ley básica estatal y, segundo, por ese cauce, desapodera al Consejo de Ministros de su competencia. Todo ello implica una afectación indudable de las previsiones de la Ley 1/2005 y, por consiguiente, de las competencias del Estado en que dicha norma legal se ampara.

2. Se considera que también incurre en vicio de inconstitucionalidad el artículo 52.3 de la Ley de Cataluña 16/2017 porque, según la propuesta, su contenido es contrario al régimen de acreditación establecido en el Reglamento (UE) nº 600/2012, que impone que únicamente pueda haber un organismo de acreditación en cada Estado miembro, a lo que añade que las acreditaciones de verificadores en el régimen de comercio de derechos de emisión las otorga el organismo nacional de acreditación que, en España, es la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC). Y concluye indicando que esta cuestión ya ha sido objeto de pronunciamiento por parte del Tribunal Constitucional en las Sentencias 33/2005 y 20/2014.

Pues bien, tal y como se ha avanzado, el artículo señalado encomienda al Gobierno la regulación, por vía reglamentaria, de los mecanismos de habilitación, acreditación de verificadores y certificación de personas físicas que puedan cumplir las tareas de verificación, de acuerdo con la normativa europea, así como la supervisión de sus actuaciones.

Se cuestiona por la propuesta que por medio de este precepto se pretenda atribuir a la Administración catalana la competencia para la acreditación de verificadores en el régimen de comercio de derechos de emisión, entendiendo la propuesta que las acreditaciones corresponde otorgarlas a la ENAC.

El análisis de esta cuestión obliga a precisar, en primer lugar, que los verificadores en el régimen de comercio de derechos de emisión pueden considerarse una especie dentro de la categoría general de los verificadores ambientales. A este respecto, debe indicarse que la propia Ley 1/2005 (disposición transitoria segunda. Instalaciones existentes a la entrada en vigor de esta Ley) hace referencia, dentro del procedimiento de asignación de derechos de emisión para el período 2005-2007, al "Informe de verificador ambiental acreditado conforme a lo dispuesto en el Real Decreto 85/1996, de 26 de enero, por el que se establecen normas para la aplicación del Reglamento (CEE) 1836/93, del Consejo, de 29 de junio, por el que se permite que las empresas del sector industrial se adhieran con carácter voluntario a un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales".

En segundo término, ha de exponerse la jurisprudencia constitucional en la materia.

El citado Real Decreto 85/1996 fue en parte objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional que, en la Sentencia 33/2005, de 17 de febrero, declaró, a la vista del contenido y finalidad de la regulación de los verificadores medioambientales y de las entidades que debían acreditarlos "que, desde su configuración por la reglamentación comunitaria, la normativa considerada en el marco de dicho conflicto de competencias presenta una conexión más estrecha con la materia de medio ambiente que con la de industria". Partiendo de ese encuadramiento competencial, la sentencia entendió que la actividad de reconocimiento y consiguiente designación de las entidades de acreditación "se inscribe en el ámbito de la función ejecutiva o aplicativa", resultando de ello "que la atribución a la Administración General del Estado de la facultad para designar entidades de acreditación de verificadores medioambientales, y la efectiva designación de la Entidad Nacional de Acreditación, era contrario al orden constitucional de competencias, de acuerdo con lo previsto en los arts. 149.1.23ª CE y 10.1.6ª EAC". En resumen, según el Tribunal Constitucional, "son las Comunidades Autónomas, y no el Estado, quienes pueden designar, con independencia de su posterior proyección en el ámbito comunitario, estas entidades cuya función es acreditar a los verificadores medioambientales" (FJ 11).

Por su parte, la STC 20/2014, de 10 de febrero, examinó la conformidad con la distribución de competencias del artículo único y, por conexión, contra el último inciso de la disposición transitoria única, la disposición final primera, en la referencia que hace al título competencial del artículo 149.1.23ª CE, la disposición final segunda y la disposición final tercera, del Real Decreto 1715/2010, de 17 de diciembre, por el que se designa a la Entidad Nacional de Acreditación (ENAC) como organismo nacional de acreditación de acuerdo con lo establecido en el Reglamento (CE) núm. 765/2008 del Parlamento Europeo y el Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) núm. 339/1993.

En dicha sentencia, el Tribunal Constitucional, siguiendo lo ya declarado en la STC 33/2005, afirmó que "el artículo único del Real Decreto 1715/2010 no regula la acreditación de los verificadores medioambientales" y que "así interpretado, el precepto no vulnera las competencias de la Generalidad de Cataluña en materia de medio ambiente".

No menciona la propuesta, pero es relevante para el caso, la STC 141/2016, de 21 de julio de 2016, dictada con ocasión del conflicto positivo de competencia 4911-2013, planteado por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña respecto de diversos preceptos del Real Decreto 239/2013, de 5 de abril, por el que se establecen las normas para la aplicación del Reglamento (CE) núm. 1221/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de noviembre de 2009, relativo a la participación voluntaria de organizaciones en un sistema comunitario de gestión y auditoría medioambientales (EMAS) y por el que se derogan el Reglamento (CE) núm. 761/2001 y las Decisiones 2001/681/CE y 2006/193/CE, de la Comisión.

En esta Sentencia, que sigue lo ya declarado en las SSTC 33/2005 y 20/2014, se analiza, de nuevo, la regulación de la actividad de los verificadores ambientales, los cuales, conforme al art. 11.1 del Real Decreto 239/2013, "deberán obtener acreditación de la Entidad Nacional de Acreditación, organismo nacional de acreditación designado por Real Decreto 1715/2010, de 17 de diciembre".

Pues bien, para el Tribunal Constitucional (FJ 7), "en relación con esta disposición, hay que partir de la declaración contenida en la STC 33/2005, FJ 10, según la cual "la actividad de designación de las entidades de acreditación se inscribe en el ámbito de la función ejecutiva o aplicativa". En la STC 33/2005, este Tribunal concluyó que, de conformidad con la distribución de competencias derivada del art. 149.1.23ª CE y del entonces art. 10.1.6 EAC, correspondía a la Generalidad de Cataluña el ejercicio de esta competencia ejecutiva y que la Entidad Nacional de Acreditación -como organismo nacional de acreditación- solo podía actuar en el ámbito de la seguridad industrial y no en el de los verificadores medioambientales (STC 33/2005, FJ 11). Tal doctrina, trasladada al presente caso, supone que el art. 11.1 del Real Decreto 239/2013, al atribuir en exclusiva a la Entidad Nacional de Acreditación la acreditación de los verificadores medioambientales, ha invadido competencias ejecutivas que pertenecen al Gobierno de la Generalidad de Cataluña, tal como éste ha razonado al plantear el presente conflicto positivo de competencia".

Cabe añadir a lo anterior que la inconstitucionalidad del artículo 11.1 comportó, por la misma razón, la de la regulación conexa: artículo 11.2 (obligación de inscribir a los verificadores medioambientales en un registro estatal de industria); artículo 12.1 y 4 (competencia de la Entidad Nacional de Acreditación para supervisar la actividad de los verificadores medioambientales) y disposición transitoria primera (que atribuye la competencia para la renovación de las acreditaciones de los verificadores medioambientales a la Entidad Nacional de Acreditación).

De la referida jurisprudencia constitucional se colige que el Estado no ostenta en virtud del artículo 149.1.23ª de la Constitución la competencia exclusiva en materia de acreditación de verificadores ambientales, por lo que la previsión del artículo 52.3 de la Ley de Cataluña 16/2017 relativa a la regulación por norma reglamentaria autonómica de los mecanismos de habilitación, acreditación de verificadores y certificación de personas físicas que puedan cumplir las tareas de verificación, no puede reputarse contraria al orden de distribución de competencias.

En definitiva, a la vista de la jurisprudencia constitucional expuesta, no se aprecian fundamentos para la impugnación pretendida.

Cabría, no obstante, sostener dicha impugnación, a fin de que el Tribunal Constitucional, a la vista de la normativa contenida en los artículos 47 y 49 del Reglamento (UE) nº 600/2012, confirme o modifique el criterio hasta ahora mantenido en relación con esta cuestión.

XIII. Por último, pretende también recurrirse la disposición adicional séptima de la Ley, que encomienda al Gobierno la adopción de las medidas necesarias "para declarar el Mediterráneo zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos".

En concreto, conforme a esta disposición:

"El Gobierno debe adoptar las medidas necesarias y hacer las actuaciones pertinentes ante los organismos competentes para declarar el Mediterráneo zona libre de prospecciones y actividades de extracción y explotación de hidrocarburos".

Entiende la propuesta que la competencia autonómica en materia de medio ambiente no permite a las Comunidades Autónomas establecer prohibiciones desproporcionadas de una técnica minera, que pueden dar lugar a la privación de recursos energéticos estratégicos para el interés general y que pueden llegar a incidir en la planificación y coordinación de la actividad económica con carácter general y del sector energético en particular, menoscabando las competencias estatales recogidas en los números 13 y 25 del artículo 149.1 de la Constitución. Advierte, además, que el Tribunal Constitucional ya ha precisado que las aguas marítimas no forman parte del territorio de las comunidades autónomas y que, por tanto, no pueden extenderse al medio marino las competencias de estas.

Ante todo, ha de partirse de la competencia autonómica en la materia, que cabe residenciar en el artículo 144 del Estatuto de Autonomía (medio ambiente, espacios naturales y meteorología), que atribuye a la Comunidad Autónoma la competencia compartida en materia de medio ambiente, dentro de la cual se incluye la relativa a:

"c) La regulación de los recursos naturales, de la flora y la fauna, de la biodiversidad, del medio ambiente marino y acuático si no tienen por finalidad la preservación de los recursos pesqueros marítimos".

Por tanto, puede entenderse que la competencia en la que se sustenta la referida disposición adicional séptima de la Ley 16/2017 es la concerniente a "la regulación del medio ambiente marino y acuático".

Para dilucidar de nuevo si la norma autonómica cuestionada vulnera el orden de distribución de competencias, ha de acudirse a la jurisprudencia constitucional.

Ya en la Sentencia 13/1998, de 22 de enero (FJ 8), el Tribunal Constitucional declaró que el reparto competencial en materia de medio ambiente "solo resulta determinante respecto a aquellas intervenciones administrativas cuya razón de ser consiste en la protección del medio ambiente: es decir, cuando el acto administrativo tiene como finalidad y efecto la preservación y la restauración del ambiente afectado por la actividad intervenida, como es el caso de la autorización de actividades calificadas. Pero cuando la Administración General del Estado ejerce sus competencias exclusivas en distintos ámbitos materiales, como son administración de justicia, aeropuertos y puertos, ferrocarriles, aguas continentales, instalaciones eléctricas, obras públicas de interés general, minas y energía, patrimonio cultural y seguridad pública, hay que atenerse a la distribución de competencias que efectúan los Estatutos de Autonomía en el marco del art. 149 CE (y, singularmente, de los números 4, 20, 21, 22, 24, 25, 28 y 29 del apartado 1 de ese art. 149)".

Esa es, a juicio del Consejo de Estado, la perspectiva que ha de adoptarse en el presente caso, en el que la competencia autonómica de regulación del medio ambiente marino y acuático se proyecta sobre actividades propias del régimen de prospección, extracción y explotación de hidrocarburos en el mar Mediterráneo y, por consiguiente, insertas en la delimitación competencial en materia de régimen minero y energético, sobre la que el Estado ostenta la competencia exclusiva para establecer sus bases (artículo 149.1.25ª de la Constitución).

Asimismo debe tenerse en cuenta que, en el presente caso, la disposición adicional séptima de la Ley 16/2017 de Cataluña tiene por objeto el mar Mediterráneo, es decir, un espacio marítimo que no forma parte de su territorio.

Y a este respecto, el Tribunal Constitucional ha declarado (STC 8/2013, de 17 de enero) que precisamente porque el mar no forma parte del territorio de las Comunidades Autónomas, en primer lugar (SSTC 38/2002, de 14 de febrero, FJ 6, y 31/2010, de 28 de junio, FJ 92), "solo excepcionalmente pueden llegar a ejercerse competencias autonómicas sobre el mar territorial, siempre y cuando exista un explícito reconocimiento estatutario [STC 149/1991, FJ 7 A h)], o cuando, a falta del mismo, ello derive de la naturaleza de la competencia que resulta del bloque de la constitucionalidad, como sería el caso de la acuicultura (STC 103/1989, de 8 de junio), la ordenación del sector pesquero (STC 158/1986, de 11 de diciembre), y marisqueo (STC 9/2001, de 18 de enero), lo que no concurre en este caso, pues ni existe un reconocimiento estatutario explícito para el ejercicio de la competencia autonómica en materia de régimen energético y minero sobre el mar territorial, ni ello deriva del bloque de la constitucionalidad".

Y, en segundo lugar, continuaba la referida STC 8/2013, "solo excepcionalmente el ejercicio de una competencia autonómica puede tener efectos extraterritoriales y extenderse al mar territorial cuando resulte imprescindible para el ejercicio de la competencia de la que es titular". De lo anterior, continúa la referida sentencia, se deduce "que la competencia autonómica para la protección de espacios naturales sólo se extenderá al mar territorial cuando, excepcionalmente, así lo exijan las características del espacio protegido".

La Comunidad Autónoma, en definitiva, carece de competencia para dictar una disposición como la ahora examinada, que proyecta sus facultades más allá de su ámbito territorial específico sin concreto y suficiente apoyo en su norma estatutaria.

A la vista de todo ello, debe concluirse que existen fundamentos suficientes para proceder a la impugnación pretendida.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 2.2.e) (que, por su ubicación sistemática, debería ser 2.2.i)), 4.e), 5, 6, 7, 8, 10, 11, 16.3, 19, 21.4, 24.3, 24.4, 40 a 50, 51 (inciso final del apartado 1 y letras a) y b) del apartado 3), 52.1 y 52.3 de la Ley de Cataluña 16/2017, de 1 de agosto, del cambio climático, y contra sus disposiciones adicionales primera, segunda, tercera y séptima, su disposición transitoria tercera y sus disposiciones finales quinta y sexta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 2 de noviembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE LA PRESIDENCIA Y PARA LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES.

subir

Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid