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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 2 de noviembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de la Orden de V. E. de 2 de octubre de 2017, con registro de entrada el 5 día siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra determinados artículos de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido de la Ley objeto de impugnación

En el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 3 de agosto de 2017 fue objeto de publicación la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias. Consta de un preámbulo, ochenta y cinco artículos ordenados en diez títulos, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y siete disposiciones finales.

El preámbulo refiere la importancia de la actividad comercial en la configuración de los pueblos y ciudades y la necesidad de ejercer un control sobre la expansión territorial urbana para garantizar el crecimiento sostenible.

La materia de comercio en Cataluña se ha ido regulando así bajo esta premisa y al amparo de los títulos competenciales del artículo 12.5 del Estatuto de Autonomía de Cataluña de 1978, y luego del artículo 121 del Estatuto de 2006, interpretados de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y desarrollados en sintonía con el marco establecido por el "exhaustivo cuerpo normativo" de la Unión Europea.

Afirma que esta ley de comercio, servicios y ferias y el Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equipamientos comerciales, constituyen la "base de la ordenación comercial en Cataluña" por cuya virtud y a través del concepto de "trama urbana consolidada", regulado por el Decreto-ley, se impulsa un modelo de urbanismo comercial basado en el empleo y la utilización racional del territorio, que permite un desarrollo sostenible y evita la dispersión para reducir la movilidad y evitar desplazamientos innecesarios que incrementan la contaminación atmosférica. Pone de relieve la transcendencia de la crisis económica iniciada en 2008 y su incidencia en el sector comercial, además de la relevancia de los nuevos hábitos de consumo, la venta en línea, los nuevos formatos comerciales o el turismo de compras, razones todas que, junto con la antigüedad de algunos textos, evidencian la necesidad de abordar una compilación del conjunto de disposiciones vigentes que regulan la actividad comercial, manteniendo los rasgos fundamentales del modelo comercial mediterráneo -concentración, diversidad y singularidad-, en plena sintonía con las declaraciones programáticas de la Unión Europea en materia de urbanismo.

Enumera a continuación los objetivos de la ley: compilar en un solo texto la legislación vigente en materia de comercio y ferias actualmente dispersa (la regulación general del comercio interior, los horarios comerciales y las actividades feriales), mejorar la regulación normativa ya existente mediante la actualización, sistematización y clarificación de conceptos, simplificar la regulación y reducir algunas de las cargas administrativas todavía existentes, de acuerdo con los parámetros establecidos por la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, y con las disposiciones que la han traspuesto al ordenamiento jurídico interno. Incluir los servicios en el ámbito normativo de la actividad comercial, salvo los que se encuentran reservados a profesiones que requieren una colegiación obligatoria o las actividades de servicios bancarios, de crédito, de seguros y otros de naturaleza análoga, que están formalmente excluidos y facilitar el desarrollo de instrumentos destinados a fomentar la profesionalización del sector de la actividad que se ejerza. Añade como objetivo el del establecimiento de principios y criterios que permitan avanzar en el mantenimiento y la protección de la función de cohesión social y dinamización cultural del comercio de proximidad, en la integración de nuevas formas de comercio, como el comercio electrónico, y los nuevos valores que pueden incorporarse, como el de la economía circular, así como en la mejora de las condiciones de contratación en el sector y en la conciliación familiar.

El título preliminar (artículos 1 a 4) contiene las disposiciones generales: el objeto y ámbito de aplicación de la ley, sus finalidades, los principios rectores y ciertas definiciones a los efectos de su aplicación.

El título primero "condiciones y modalidades de la actividad comercial y de la prestación de servicios" (artículos 5 y 18) se divide internamente en dos capítulos: el capítulo I se integra por los artículos 5 a 11 y regula la actividad comercial y la prestación de servicios; mientras que el capítulo II contiene los artículos 12 a 18, en los que se regulan las modalidades de la actividad comercial y la prestación de servicios.

El título segundo "actividades de promoción" (artículos 19 a 26) regula las actividades de promoción con finalidad extintiva de existencias en el capítulo I (artículos 19 a 23), como es la venta en rebajas, la venta en liquidación, la venta de saldos o la venta de excedentes; y las actividades de promoción con finalidad incentivadora en el capítulo II (artículos 24 a 26), como es el caso de la "venta de mercancías y prestación de servicios con obsequio" o las "ofertas conjuntas".

El título tercero versa sobre las restricciones a la actividad comercial, distinguiendo entre restricciones de carácter general (capítulo I, artículos 27 a 30), la obligación de vender y la rotura de stocks (capítulo II, artículos 31 a 32), la venta a pérdida (capitulo III, artículos 33 y 34) y el pago a proveedores (capítulo IV, artículo 35).

El título cuarto "horarios comerciales" (artículos 36 a 39) regula el horario general aplicable a los establecimientos comerciales y los dedicados a la prestación de servicios, las exclusiones y el régimen jurídico de los municipios turísticos.

El título quinto versa sobre las "actividades feriales" (artículos 40 a 48), regulando el concepto, clasificación y publicidad del calendario de actividades feriales (capítulo I, artículos 40 a 43), la intervención administrativa en la materia (capítulo II, artículos 44 y 45) y el Registro de actividades feriales (capítulo III, artículos 46, 47 y 48).

El título sexto regula, en los artículos 49 y 50, la "artesanía", mientras que el título séptimo versa, en los artículos 51 y 52, sobre los instrumentos de colaboración, y el título octavo, artículos 53 y 54, sobre el fomento de la competitividad en el comercio.

El título noveno "inspección y procedimiento sancionador" (artículos 55 a 70) regula las actividades de inspección y el procedimiento sancionador, dedicando el capítulo I (artículos 55 a 60) a la inspección en materia de comercio y el capítulo II (artículos 61 a 70) al procedimiento sancionador.

Finalmente, el título décimo versa sobre las "infracciones y sanciones" en los artículos 71 a 85, divididos en dos capítulos, el primero dedicado a las infracciones (artículos 71 a 74) y el segundo, a las sanciones (artículos 75 a 85). Las disposiciones adicionales versan sobre los horarios comerciales (primera), afectación de las sanciones (segunda), fomento del modelo economía circular en la actividad comercial (tercera), impacto de la venta de productos y prestaciones de servicios por internet o a distancia (cuarta), lucha contra el desperdicio de alimentos y aprovechamiento de los excedentes alimentarios (quinta).

Las disposiciones transitorias establecen excepciones en horarios comerciales de los municipios turísticos (primera) y la adecuación a la ley de los establecimientos con zonas de degustación (segunda).

La disposición derogatoria proyecta su efecto sobre el Decreto Legislativo 1/1993, de 9 de marzo, de comercio interior , la Ley 1/1983, de 18 de febrero, de regulación administrativa de determinadas estructuras comerciales y ventas especiales, la Ley 23/1991, de 29 de noviembre, de comercio interior, la Ley 1/1990, de 8 de enero, de disciplina de mercado y de defensa de los consumidores y usuarios, la Ley 8/1994, de 25 de mayo, de actividades feriales, la Ley 8/2004, de 23 de diciembre, de horarios comerciales y diversos preceptos -que enumera- de otras muchas leyes autonómicas.

Las disposiciones finales modifican el Decreto-ley 1/2009 (primera), establecen el régimen especial del municipio de Barcelona (segunda), y ordenan al Gobierno la aprobación de un proyecto de ley sobre aéreas de promoción económica urbana (tercera) y la elaboración de un programa de fomento de la contratación para la conciliación horaria (cuarta). Las disposiciones finales quinta a séptima identifican las competencias al amparo de las cuales se promulga la norma (artículos 121 y 139.3 del Estatuto de Autonomía de Cataluña), autorizan al Gobierno para dictar las normas de desarrollo y ordenan la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña.

SEGUNDO. Contenido del expediente remitido a consulta:

A. Obra en el expediente una copia de la Ley de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias, así como una propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros por el que se solicita del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 8.3, 20.6, 21.7, 36.2.b), 37.1.j), 37.1.k), 37.2), 38.5), 38.6), 69, 72.1.b), 77 y la disposición transitoria primera, conforme a los artículos 161 de la Constitución y 31 de la Ley Orgánica 2/1978, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional.

La propuesta pone de relieve que, aun cuando la Generalidad tiene competencia exclusiva en materia de comercio interior, su ejercicio debe desenvolverse en el marco establecido por la Constitución española de 1978, que reconoce al Estado competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, lo que comporta la posibilidad de incidir en la regulación autonómica en materia de comercio interior. Así ha tenido lugar mediante la legislación básica contenida en la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista y la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, de libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.

Tanto la Ley 1/2004 como la Ley 7/1996 han sido modificadas por los artículos 27 y 28 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, al amparo también del artículo 149.1. 13ª y con la finalidad de reforzar los elementos de competencia en el sector de la distribución minorista, incrementar la libertad de decisión de los comerciantes en cuanto a horarios y festivos, aumentar la competitividad del sector exterior español y facilitar el acceso a la financiación. Por tales motivos el Real Decreto-ley estatal introdujo una mayor liberalización de horarios y apertura comercial en domingos y festivos para incrementar la competencia efectiva entre los comercios y modificó la regulación de las promociones de ventas con objeto de liberalizar el ejercicio de la actividad comercial.

Recuerdan que el nuevo escenario regulatorio descrito motivó el dictado por Cataluña del Decreto-ley 4/2012, de 30 de octubre, de medidas en materia de horarios comerciales y determinadas actividades de promoción, que fue informado por el Consejo de Estado a efectos de su eventual impugnación ante el Tribunal Constitucional en el dictamen número 12/2013, de 24 de enero de 2013, que fue objeto del recurso de Inconstitucionalidad número 122/2012 y cuya vigencia fue suspendida por el Tribunal Constitucional mediante Auto de 5 de junio de 2013. Por tal razón, se dictó la Ley de Cataluña 3/2014, de 19 de febrero, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción, objeto también de recurso de inconstitucionalidad que fue informado por el Consejo de Estado en el dictamen número 377/2014, de 14 de mayo.

Ambos recursos de inconstitucionalidad fueron resueltos por sentencia del Tribunal Constitucional, que declaró inconstitucionales y nulos varios de los preceptos impugnados (Sentencia 211/2016 respecto de la Ley de Cataluña 8/2004 en la redacción dada por el Decreto-ley 4/2012 y Sentencia 25/2017, de 16 de febrero, respecto de la Ley de Cataluña 3/2014, de 19 de febrero, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción). Añade la propuesta que la Ley de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias vuelve a establecer las mismas previsiones declaradas inconstitucionales, además de otras nuevas que vulneran la legislación básica del Estado contenida en las leyes antes citadas, e identifica como preceptos incursos en vicio de inconstitucionalidad los siguientes: 8.3, 20.6, 21.7, 36.2.b), 37.1.j), 37.1.k), 37.2), 38.5), 38.6), 69, 72.1.b), 77 y la disposición transitoria primera.

Las razones que se alegan se concretan en la contravención, por los preceptos referidos, de la legislación básica estatal que las comunidades autónomas deben observar en materia de horarios comerciales y de ordenación del comercio minorista. Dada la extensión de tales preceptos, y con el fin de evitar la duplicación de estos y de los argumentos que al respecto se esgrimen por la propuesta en antecedentes y en consideraciones, se expondrán unos y otros al hilo del análisis de cada artículo.

La Comisión de Seguimiento de Disposiciones y Actos de las Comunidades Autónomas examinó la Ley 18/2017 apreciando la existencia de motivos de inconstitucionalidad. No consta que se haya procedido a la aplicación del procedimiento previsto en el artículo 33 de la Ley Orgánica 2/1978, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, de manera que la propuesta señala que el plazo para formular el recurso de inconstitucionalidad finaliza el 3 de noviembre de 2017.

Solicita del Presidente del Gobierno que interponga recurso de inconstitucionalidad ante el Tribunal Constitucional contra artículos los 8.3, 20.6, 21.7, 36.2.b), 37.1.j), 37.1.k), 37.2), 38.5), 38.6), 69, 72.1.b), 77 y la disposición transitoria primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias, con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional, a fin de que produzca la suspensión de los artículos cuya impugnación se propone.

B. Durante la tramitación del expediente ha emitido informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, de 7 de septiembre de 2017, que considera que los artículos 20, 21, 37, 38, 69, 77 y la disposición transitoria primera de la Ley 18/2017 incurren en vicios de inconstitucionalidad por las mismas razones que esgrime la propuesta.

También ha emitido informe la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, el 2 de octubre de 2017, que es transcripción literal de la propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros extractado en el apartado A) anterior.

En tal situación el expediente, se ha requerido la consulta del Consejo de Estado.

I. La consulta se efectúa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

II. La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 8.3, 20.6, 21.7, 36.2.b), 37.1.j), 37.1.k), 37.2), 38.5), 38.6), 69, 72.1.b), 77 y la disposición transitoria primera de la Ley de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias.

Tales preceptos versan sobre asuntos diversos: atención al público en los comercios en las lenguas oficiales de Cataluña [8.3 y 72.1.b)], ventas en rebajas (20.6), ventas en liquidación (21.7), horario general (36.2.b), exclusiones del horario general [37.1.j), 37.1.k) y 37.2)], determinación de municipios turísticos [38.5) y 38.6)], prescripción de infracciones y sanciones (69), graduación de sanciones (77) y excepciones en horarios comerciales de los municipios turísticos (disposición transitoria primera). La diversidad de materias sobre las que versan los artículos cuya impugnación se propone hacen conveniente su exposición por separado.

Antes es preciso abordar el análisis del deslinde competencial que opera en la materia a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional.

III. La Ley de Cataluña 3/2014, de 19 de febrero, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción se dicta, como resulta de su preámbulo y de su disposición final quinta, en ejercicio de la competencia exclusiva de la Generalidad en materia de artesanía -artículo 139.3- y en materia de comercio -artículo 121-. De conformidad con el apartado 1 del artículo 121 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, corresponde a la Generalidad la competencia exclusiva en materia de comercio y ferias, que incluye la regulación de la actividad ferial no internacional y la ordenación administrativa de la actividad comercial, la cual a su vez incluye en todo caso:

a) La determinación de las condiciones administrativas para ejercerla, la de los lugares y los establecimientos donde se lleve a cabo y la ordenación administrativa del comercio electrónico o del comercio por cualquier otro medio.

b) La regulación administrativa de todas las modalidades de venta y formas de prestación de la actividad comercial, así como de las ventas promocionales y de la venta a pérdida.

c) La regulación de los horarios comerciales respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado.

d) La clasificación y la planificación territorial de los equipamientos comerciales y la regulación de los requisitos y del régimen de instalación, ampliación y cambio de actividad de los establecimientos.

e) El establecimiento y la ejecución de las normas y los estándares de calidad relacionados con la actividad comercial.

f) La adopción de medidas de policía administrativa con relación a la disciplina de mercado".

El alcance de esta competencia exclusiva de la Generalidad debe interpretarse de conformidad con la Sentencia 31/2010, de 28 de junio, del Tribunal Constitucional, relativa a la impugnación de diversos preceptos de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de modificación del Estatuto de Autonomía de Cataluña. Señala el fundamento jurídico 68 de la referida sentencia que, "partiendo de la plena eficacia de las competencias estatales concurrentes relacionadas en el art. 149.1 CE, (...) debe diferenciarse, de un lado, el ámbito de la regulación administrativa de la actividad comercial, es decir, la disciplina de la proyección y alcance jurídico-público de estas ventas y, de otro, el propio del régimen de derechos y obligaciones específico de las relaciones contractuales privadas. Pues bien, si en el ámbito jurídico-público señalado se proyectan con normalidad las competencias autonómicas, en el jurídico-privado lo hacen las competencias del Estado ex artículo 149.1. 6.ª y 8.ª de la Constitución (STC 124/2003, FJ 7).

Así las cosas, el Tribunal Constitucional no apreció reparo alguno de constitucionalidad en la regulación del apartado 1 a) del art. 121 del EAC, que se contrae a la dimensión "administrativa" de la actividad comercial y ferial no internacional que cabe atribuir legítimamente a la competencia autonómica. A la misma conclusión llega en relación con el apartado b) del mismo precepto. En cuanto al apartado 1 c) del art. 121 del EAC, que atribuye a la Generalidad "la regulación de los horarios comerciales respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado", recuerda que tal competencia autonómica debe cohonestarse con la competencia que al Estado atribuye el art. 149.1.13 de la CE (STC 254/2004, de 22 de diciembre, FJ 7 y las allí citadas).

En cuanto a la competencia exclusiva del Estado en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica en relación con el régimen autonómico de promoción de ventas y de horarios comerciales, existe una extensa jurisprudencia del Tribunal Constitucional (SSTC 225/1993, 284/1993, 124/2003, 254/2004, 88/2010, 140/2011, 26/2012, 156/2015, 18/2016, 37/2016, 59/2016, 195/2016, y 214/2016, entre otras) que ha venido a señalar que el ámbito material de la competencia autonómica en materia de comercio interior tiene un alcance restringido y su ejercicio puede estar condicionado por las normas de carácter básico dictadas en ejercicio por el Estado de su función de ordenación general de la economía.

IV.- Los preceptos de la Ley de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias, cuya constitucionalidad se cuestiona por la propuesta, versan, además de sobre las lenguas oficiales en Cataluña, sobre dos submaterias dentro de la más amplia de comercio interior: promociones de ventas y horarios comerciales.

Como antes se advirtió, el análisis de la eventual inconstitucionalidad de los distintos preceptos se hará diferenciando tres bloques de materias, y al hilo de cada una de ellas se hará una referencia mayor, si fuera preciso, a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional dictada al respecto. Por ello se expondrá primero la doctrina constitucional en materia de promoción de ventas y horarios comerciales en el apartado V de Consideraciones, para luego analizar la impugnación propuesta de los artículos 20 y 21, que dentro del título II de la Ley 18/2017 regulan las actividades de promoción con finalidad extintiva (venta en rebajas y venta en liquidación) en el apartado VI. Se abordará después el estudio de los diversos preceptos controvertidos en materia de horarios comerciales (artículos 36, 37 y 38, todos ellos ubicados en el título IV de la Ley Catalana, y la disposición transitoria primera) en el apartado VII; se expondrá a continuación el régimen previsto por la norma autonómica en materia de infracciones y sanciones y graduación de estas últimas (artículos 69 y 77) en el apartado VIII y, por fin, se analizará la regulación autonómica que en materia lingüística se dispone para el ejercicio de la actividad comercial [artículos 8.3 y 72.1.b)] en el apartado IX.

V.- El análisis de la eventual inconstitucionalidad de carácter mediato o indirecto de la norma autonómica por contravención de la legislación básica estatal exige verificar, como ha venido reiterando el Tribunal Constitucional, la concurrencia de dos circunstancias: por un lado, que la norma estatal infringida por la ley autonómica sea básica en el doble sentido material y formal, y, por otro lado, que la contradicción entre ambas normas, estatal y autonómica, sea efectiva e insalvable por vía interpretativa (por todas, STC 162/2009).

En cuanto a la primera de las circunstancias referidas, el Tribunal Constitucional ha puesto de relieve en la Sentencia 25/2017, de 16 de febrero, relativa a la Ley del Parlamento de Cataluña 3/2014, de 19 de febrero, de horarios comerciales y de medidas para determinadas actividades de promoción, que la cuestión relativa al carácter básico de la reforma operada por los artículos 27 y 28 del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, que respectivamente modificaron la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, y la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista, ha sido ya abordada en las SSTC 156/2015, de 9 de julio, 18/2016, de 4 de febrero, 37/2016, de 3 de marzo, 55/2016, de 17 de marzo, y 59/2016, de 17 de marzo, que han confirmado el carácter materialmente básico de las medidas recogidas en los citados preceptos del Real Decreto-ley 20/2012.

Expresa la referida Sentencia 25/2017 que la STC 195/2016, de 16 de noviembre, FJ 5, ha hecho lo propio respecto de las modificaciones introducidas en el artículo 5 de la Ley 1/2004 por el artículo 7 del Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia, aprobado posteriormente, sin modificaciones, como artículo 7 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre. Igualmente, la STC 214/2016, de 15 de diciembre, se ha pronunciado en términos similares al analizar la impugnación dirigida contra la propia Ley 18/2014, de 15 de octubre.

En definitiva, las regulaciones contenidas en la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista y en la Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales tienen carácter materialmente básico, además del carácter formalmente básico que proclaman la disposición final única de la Ley 7/1996, la disposición final primera de la Ley 1/2004 y la disposición final cuarta del Real Decreto-ley 20/2012.

Por otro lado, no debe perderse de vista que la regulación estatal se ha propuesto, en especial la dictada en los últimos años, la introducción de medidas liberalizadoras que pretenden fomentar la competitividad y la revitalización comercial, medidas dictadas en ejercicio de la función de dirección general de la economía y de protección de los intereses económicos generales que la Constitución atribuye al Estado y que este puede y debe actuar de manera unitaria en el conjunto del territorio nacional.

Las comunidades autónomas pueden avanzar en esa liberalización, pero no imponer trabas, o, en palabras del Tribunal Constitucional, "pueden optar por grados superiores de liberalización" pues la regulación estatal ni agota ni monopoliza toda actuación pública en la materia (STC 88/2010).

VI.- Expuesto lo anterior, procede ahora abordar el análisis de los diversos preceptos cuya impugnación se pretende. En primer término, entiende la propuesta que los artículos 20.6 y 21.7 de la Ley Catalana 18/2017 contradicen la legislación básica estatal contenida en la Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista (en adelante LOCM). El tenor de los dos preceptos cuestionados es el siguiente:

A) El artículo 20.6 dispone que "las temporadas habituales para llevar a cabo la venta en rebajas son el invierno y el verano, en el que tradicionalmente se realiza este tipo de venta con finalidad extintiva. Anualmente, antes del 30 de septiembre, el consejo asesor de la Generalidad en materia de comercio debe recomendar las fechas de inicio y finalización de las temporadas del año siguiente, atendiendo, en cada momento, a las demandas del sector comercial".

B) El artículo 21.7 establece a su vez que "la venta en liquidación debe comunicarse al departamento competente en materia de comercio con quince días de antelación a la fecha en que se inicia y deben hacerse constar las causas que la motivan".

A.- Frente a lo dispuesto en el artículo 20.6 de la Ley catalana, el artículo 25 de la LOCM establece en su apartado 1 que las ventas en rebajas podrán tener lugar en los periodos estacionales de mayor interés comercial según el criterio de cada comerciante, a lo que el apartado 2 añade que la duración de cada periodo de rebajas será decidida libremente por cada comerciante.

Es decir, que la legislación básica establece un régimen de libertad absoluta en cuanto a la decisión empresarial de vender en rebajas, que la norma autonómica limita al señalar que los periodos habituales para llevarla a cabo son el invierno y el verano. Esta misma pretensión se articuló a través del artículo 5 del Decreto-ley catalán 4/2012 antes mencionado, respecto del cual el Consejo de Estado advirtió, en el dictamen número 12/2013, de 24 de enero, que la previsión relativa a los periodos en los que podía llevarse a cabo la venta en rebajas colisionaba con el artículo 28 del Real Decreto-ley 20/2012, cuyo apartado 3 modifica el artículo 25 de la LOCM.

El Tribunal Constitucional, en su Sentencia 25/2017, FJ 9, recordó, de conformidad con la STC 59/2016, FJ 4, que el artículo 28.3 del Real Decreto-Ley 20/2012 es un precepto básico en el doble sentido material y formal, añadiendo que "la norma básica no circunscribe la temporada de rebajas a uno o varios periodos estacionales concretos, como tampoco otorga a este tipo de figura promocional una duración determinada, permitiendo así que sea el comerciante quien libremente adopte las correspondientes decisiones al respecto".

Por ello, y al igual que en el caso resuelto en la STC 59/2016 -en relación con una norma foral navarra-, concluye la STC 211/2016 que "el contraste entre el tenor del precepto estatal y el contenido del precepto autonómico es evidente, y resulta indudable, ya que este último limita el número de períodos de ventas en rebajas a dos únicas temporadas al año, acotando las épocas en que cada una de ellas podrá tener lugar (...) De este modo en el régimen aplicable a las ventas en rebajas, se introducen unas medidas restrictivas de la libertad del comerciante que no tienen cabida en el régimen liberalizador que configura el legislador estatal con carácter básico en este ámbito", razones por las que el inciso "dentro de los siguientes períodos estacionales" del art. 5 del Decreto-ley 4/2012, en los que se residencia la contradicción con la norma estatal, fueron declarados contrarios al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucionales y nulos.

La misma contravención de la legislación básica se aprecia en el artículo 20.6 de la Ley 18/2017, al disponer que las temporadas para llevar a cabo la venta en rebajas son el invierno y el verano, por lo que se aprecian fundamentos jurídicos suficientes para su impugnación.

B.- La venta en liquidación se regula en los artículos 30 y 31 de la LOCM, en los que se define como la venta de carácter excepcional y de finalidad extintiva de determinadas existencias de productos que, anunciada con esta denominación u otra equivalente, tiene lugar en ejecución de una decisión judicial o administrativa, o es llevada a cabo por el comerciante o por el adquirente por cualquier título del negocio de aquel, en alguno de los casos que el apartado 1 del artículo 30 enumera.

Considera la propuesta que la previsión de una obligación de comunicar con quince días de antelación su inicio y las causas que la motivan constituye una carga adicional e innecesaria impuesta al operador económico, sin especificar si se aprecia una inconstitucionalidad mediata o inmediata ni los motivos de tal afirmación.

Resulta, de la lectura de la legislación estatal básica en la materia, que la venta en liquidación es una modalidad de actividad de promoción de carácter excepcional (artículo 30.1 de la LOCM) y duración limitada (como máximo un año ex artículo 31.1 de la LOCM), que no puede volver a llevarse a cabo en el mismo establecimiento y para productos similares en el curso de los tres años siguientes, salvo en los supuestos que con carácter excepcional se enumeran en el apartado 2 del artículo 31 de la LOCM. Dado este carácter de la venta en liquidación, y a la vista de la regulación básica en la materia, no se aprecia en la previsión relativa a la comunicación de la fecha y las causas ni una contravención de la legislación básica estatal ni una invasión de una competencia exclusiva del Estado, razones que impiden apreciar la existencia de fundamentos jurídicos suficientes para la impugnación del artículo 21.7 de la Ley 18/2017.

VII.- En segundo lugar, se plantea la impugnación de los artículos 36.2.b), 37.1.j), 37.1.k), 37.2, 38.5 y 38.6 y la disposición transitoria primera de la Ley de Cataluña 18/2017, contrarios todos ellos -a juicio de la propuesta- a la Ley 1/2004, de horarios comerciales (en adelante LHC).

Como ha reiterado el Consejo de Estado, entre otros en los dictámenes números 12/2013 y 377/2014, y con cita de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, "la competencia autonómica en materia de comercio interior, y en concreto, su competencia normativa sobre el subsector material de horarios comerciales, debe respetar la legislación estatal básica dictada en ejercicio de la función de protección de los intereses económicos generales que la Constitución atribuye al Estado, sin que la competencia autonómica excluya que "el Estado intervenga cuando para conseguir objetivos de política económica nacional se precise una actuación unitaria en el conjunto del territorio del Estado" si bien cada Comunidad Autónoma, dentro de su ámbito territorial, podrá ejercer las competencias de desarrollo normativo y/o ejecución, según lo establecido en el respectivo Estatuto en materia de comercio interior" (STC 88/2010 con remisión a la STC 254/2004, de 22 de diciembre, FJ 7).

A.- El artículo 36.2.b) de la Ley 18/2017 dispone que los establecimientos comerciales de venta al público de mercancías pueden establecer el horario comercial de su actividad teniendo en cuenta que el número de horas semanales en que pueden permanecer abiertos es de setenta y cinco, como máximo.

Sin embargo, el artículo 3.1 de la LHC establece que "el horario global en que los comercios podrán desarrollar su actividad durante el conjunto de días laborables de la semana no podrá restringirse por las Comunidades Autónomas a menos de 90 horas".

Esta limitación horaria por debajo de las 90 horas semanales se contuvo también en el artículo 1.2 b) de Ley del Parlamento de Cataluña 3/2014 (fijaba un número máximo de doce horas diarias en las que los establecimientos comerciales pueden permanecer abiertos), lo que según la Sentencia del Tribunal Constitucional 25/2017, FJ3 apartado a), "impone límites al horario diario de apertura de los establecimientos comerciales, en contradicción con las reglas recogidas en los artículos 3.2 y 4.3 de la Ley 1/2004, (...) razón por la que el artículo 1.2 b) resulta contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo".

Por las mismas razones debe considerarse que existen fundamentos jurídicos para impugnar la limitación a 75 horas semanales contenida en el artículo 36.2.b) de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias.

B.- Los artículos 37.1.j), 37.1.k) y 37.2 de la Ley de Cataluña 18/2017 regulan las exclusiones del horario comercial general de manera contraria a la prevista en la legislación básica estatal contenida en el artículo 5 de la LHC.

i) El artículo 37.1 referido señala que las limitaciones que establece el artículo 36 no afectan a los siguientes casos:

j) los establecimientos comerciales, de venta personalizada o en régimen de autoservicio cuyos titulares sean autónomos, microempresas o pequeñas empresas, de acuerdo con el criterio de clasificación europeo, siempre que la superficie de venta no supere los 150 metros cuadrados, y que tengan una oferta orientada esencialmente a productos de compra cotidiana de alimentación.

k) los establecimientos comerciales, de venta personalizada o en régimen de autoservicio cuyos titulares sean autónomos, microempresas o pequeñas empresas, de acuerdo con el criterio de clasificación europeo, situados en municipios de menos de 5.000 habitantes, siempre que la superficie de venta no supere los 150 metros cuadrados, previa autorización del pleno municipal y la comunicación del ayuntamiento al departamento competente en materia de comercio.

Sin embargo, el artículo 5 de la LHC, bajo la rúbrica establecimientos con régimen especial de horarios, reconoce, en su apartado 1, "plena libertad para determinar los días y horas en que permanecerán abiertos al público en todo el territorio nacional" a los establecimientos que contempla (venta de pastelería y repostería, pan, platos preparados, prensa, combustibles y carburantes, floristerías y plantas y las denominadas tiendas de conveniencia, así como las instaladas en puntos fronterizos, en estaciones y medios de transporte terrestre, marítimo y aéreo y en zonas de gran afluencia turística).

El apartado 2 del mismo artículo 5 reconoce "plena libertad para determinar los días y horas en que permanecerán abiertos al público en todo el territorio nacional los establecimientos de venta de reducida dimensión distintos de los anteriores, que dispongan de una superficie útil para la exposición y venta al público inferior a 300 metros cuadrados, excluidos los pertenecientes a empresas o grupos de distribución que no tengan la consideración de pequeña y mediana empresa según la legislación vigente".

Es decir, que los apartados j) y k) del artículo 37.1 reducen el umbral de los establecimientos de venta de reducida dimensión que gozan de libertad horaria comercial, de los 300 metros cuadrados que prevé el artículo 5.2 de la LHC a 150 metros cuadrados.

Esta limitación también se previó en el artículo 2.1 i) de la Ley Catalana 8/2004, en la redacción dada por el Decreto-ley 4/2012, respecto del cual el Tribunal Constitucional señaló en la STC 211/2016, FJ8 apartado e), que la regulación del artículo 5 de la LHC, en lo relativo a los establecimientos que gozan de libertad horaria, ha de ser considerada básica [STC 18/2016, FJ 9 c), con remisión a la STC 140/2011, de 14 de septiembre, FJ 4]. Del contraste de la norma básica con la regulación autonómica dedujo la referida sentencia que la exigencia de una superficie menor (150 metros cuadrados) introduce una restricción incompatible con la libertad horaria reconocida a los establecimientos comerciales que dispongan de una superficie útil para la exposición y venta al público inferior a 300 metros cuadrados en los términos del art. 5.2 de la LHC, razón por la que tal precepto fue declarado contrario al orden constitucional de distribución de competencias y, por tanto, inconstitucional y nulo.

Por las mismas razones se aprecia que la reducción del umbral de los establecimientos de venta de reducida dimensión que gozan de libertad horaria comercial, de los 300 metros cuadrados que prevé el artículo 5.2 de la LHC a 150 metros en los apartados j) y k) del artículo 37.1 de la Ley 18/2017, incurre en una contravención de la legislación básica estatal que justifica su impugnación.

ii) El artículo 37.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias, ordena que los establecimientos situados en municipios turísticos y las tiendas de conveniencia deben adelantar el horario de cierre a las ocho de la tarde, como máximo, los días 24 y 31 de diciembre, y deben permanecer cerrados los días 1 de enero y 25 de diciembre.

Una previsión parecida se contenía en la letra e) del artículo 1.2 de la Ley del Parlamento de Cataluña 8/2004 en la redacción dada por el Decreto-ley 4/2012, que prescribía que "los establecimientos comerciales tienen que permanecer cerrados con carácter general los días 1 y 6 de enero, Domingo y Lunes de Pascua, 1 de mayo, 24 de junio, 11 de septiembre y 25 y 26 de diciembre", respecto de la que el Tribunal Constitucional concluyó la inconstitucionalidad y nulidad de los incisos "domingo y lunes de pascua" y "25 y 26 de diciembre" del art. 1.2 e) referido por contravención del artículo 4.5 de la LHC.

En este caso, sin embargo, la regulación que el artículo 37.2 dispone se aplica únicamente a los establecimientos situados en municipios turísticos y a las tiendas de conveniencia, de manera que la norma de confrontación no es el artículo 4 de la LHC, como ocurrió en el supuesto antes descrito y resuelto por el Tribunal Constitucional, sino que es el artículo 5 de la LHC, relativo a los establecimientos con régimen especial de horarios. El artículo 5.1 establece, como antes se expuso, que tanto los establecimientos situados en municipios turísticos como las tiendas de conveniencia (entre otros), tendrán plena libertad para determinar los días y horas en que permanecerán abiertos al público en todo el territorio nacional. Pues bien, la obligación de cierre anticipado a las ocho de la tarde, como máximo, los días 24 y 31 de diciembre, y el cierre permanente los días 1 de enero y 25 de diciembre que el artículo 37.2 de la Ley 18/2017 les impone contraviene la legislación básica estatal. Por tales circunstancias debe concluirse la apreciación de fundamentos jurídicos suficientes para su impugnación.

C.- También se propone la impugnación del artículo 38, apartados 5 y 6 de la Ley de Cataluña 18/2017, por colisionar con el régimen de determinación de los municipios turísticos establecido con carácter básico en el artículo 5.4 de la Ley 1/2004, de horarios comerciales.

El artículo 38 de la Ley Catalana regula los supuestos y el procedimiento a través del cual puede solicitarse la calificación de municipio turístico a efectos de los horarios comerciales, en los apartados 1 y 2 respectivamente.

El apartado 5 del mismo precepto señala que la propuesta motivada, que el apartado 2 exige presentar, se considerará denegada si no se adopta resolución expresa alguna en el plazo de tres meses, a contar desde su presentación. Por su parte, el apartado 6 añade que la condición de municipio turístico puede ser prorrogada sucesivamente por períodos de cuatro años mediante la presentación, antes de que se agote el plazo de vigencia, de una nueva propuesta que fundamente que siguen vigentes los requisitos que determinaron inicialmente la calificación de municipio turístico a efectos de horarios comerciales. También para esta nueva propuesta se prevé la denegación como consecuencia de la falta de resolución expresa en el plazo de tres meses.

Considera la propuesta de Acuerdo del Consejo de Ministros que ambos apartados del artículo 38 establecen un régimen de silencio administrativo de carácter negativo en dos supuestos en los que la legislación básica prevé el efecto positivo del silencio administrativo, lo que por tanto deviene inconstitucional.

El artículo 5.4 de la LHC regula la declaración de zona de gran afluencia turística y dispone que si, "en el plazo que determine su legislación o, en su defecto, en el plazo de seis meses, la Comunidad Autónoma competente no resolviera la solicitud del Ayuntamiento interesado, se entenderá declarada como zona de gran afluencia turística la propuesta por dicho Ayuntamiento".

No regula el artículo 5 de la LHC la prórroga de la declaración de zona de gran afluencia turística, si bien su apartado 5 dispone que en todo caso, en los municipios con más de 100.000 habitantes que hayan registrado más de 600.000 pernoctaciones en el año inmediatamente anterior o que cuenten con puertos en los que operen cruceros turísticos que hayan recibido en el año inmediato anterior más de 400.000 pasajeros, se declarará, al menos, una zona de gran afluencia turística aplicando los criterios previstos en el apartado anterior, y si en el plazo de seis meses a partir de la publicación de estos datos por el Instituto Nacional de Estadística, las comunidades autónomas competentes no hubieran declarado alguna zona de gran afluencia turística en el municipio en el que concurran las circunstancias señaladas, se entenderá declarada como tal la totalidad del municipio y los comerciantes dispondrán de plena libertad para la apertura de sus establecimientos durante todo el año.

De lo expuesto puede elucidarse que la finalidad de la legislación básica estatal es la de asegurar que en los municipios turísticos o de gran afluencia turística se excepcione el régimen general de horarios comerciales, reconociendo a los establecimientos situados en ellos un régimen especial de total libertad horaria, lo que resulta incompatible con la introducción de un régimen de silencio negativo que además recorta el plazo de seis meses previsto en la norma básica a uno inferior de solo tres meses. Estas circunstancias permiten apreciar una contravención de la legislación básica estatal que determina la existencia de fundamentos jurídicos suficientes para la impugnación del artículo 38, apartados 5 y 6, de la Ley 18/2017.

D.- Otro de los preceptos controvertidos es la disposición transitoria primera de la Ley de Cataluña 18/2017, por la que se establece que las excepciones en materia de horarios comerciales derivadas de la calificación de municipio turístico a efectos de horarios comerciales que estén vigentes en el momento de la entrada en vigor de la ley se extinguen en el plazo fijado por la resolución por la que se aprueba la excepción o, si no se especifica plazo, a los cuatro años desde la referida entrada en vigor.

Considera la propuesta que esta previsión supone someter a caducidad las resoluciones por las que se establecen excepciones en los horarios comerciales de los municipios turísticos que están en vigor, permitiéndoseles libertad horaria, caducidad que no está prevista en la LHC y genera inseguridad jurídica para los operadores económicos, además de afectar a la declaración de Zona de Gran Afluencia Turística de Barcelona, obligatoria según lo establecido en el anexo I del Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio.

En efecto, la LHC que, como se ha reiterado a lo largo del presente dictamen tiene carácter formal y materialmente básico, no contempla limitaciones temporales a las declaraciones de municipios de gran afluencia turística; antes bien, el penúltimo apartado del artículo 5.4 dispone que en los supuestos en los que, concurriendo las circunstancias que justifican la declaración como tal, la propuesta de declaración de zona de gran afluencia turística formulada por el Ayuntamiento interesado contenga una limitación de carácter temporal, habrán de justificarse en la propuesta las razones en las que se funda tal limitación y, en caso de que la comunidad autónoma considerase que no está suficientemente justificada esta restricción, se declarará zona de gran afluencia turística la totalidad del municipio todo el año.

En un sentido también orientado a favorecer la declaración de municipio turístico y a su mantenimiento, la disposición transitoria primera de la LHC establece que tendrán la consideración de zonas de gran afluencia turística las que ya la tuvieran en el momento de la entrada en vigor de la ley.

En definitiva, del tenor de la LHC y del espíritu que la guía parece inferirse que su voluntad no es la de limitar, temporal ni territorialmente, las declaraciones de municipios turísticos, sino lo contrario, razón que permite sostener que la regulación autonómica contradice este sentido de la norma básica y, con ello, que esta contradicción justifica la impugnación de la disposición transitoria primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017.

VIII.- En otro orden de cosas, se plantea la impugnación de los artículos 69 y 77, relativos a la prescripción de infracciones y sanciones y a la graduación de las sanciones respectivamente.

A.- Prescripción de infracciones y sanciones.

El artículo 69 de la Ley 18/2017 dispone que las infracciones muy graves prescriben a los cinco años; las graves, a los dos años, y las leves a los dieciocho meses. Las sanciones muy graves prescriben a los tres años; las graves a los dos años, y las leves al año. El apartado 3 del artículo 69 establece que los plazos de prescripción deben computarse de acuerdo con la legislación general aplicable a las infracciones y las sanciones.

En cambio, el artículo 70 de la LOCM regula la prescripción señalando que las infracciones muy graves prescribirán a los tres años, las graves a los dos años y las leves a los seis meses. Estos plazos se contarán a partir de la producción del hecho sancionable o de la terminación del período de comisión si se trata de infracciones continuadas. Por su parte el apartado 2 del artículo 70 establece que las sanciones prescribirán en los mismos plazos contados a partir de la firmeza de la resolución sancionadora.

De lo expuesto se deduce la existencia de una contravención por el artículo 69 de la Ley 18/2017 de lo dispuesto en el artículo 70 de la LOCM, precepto dictado al amparo de lo dispuesto en las reglas 1.ª y 18.ª del artículo 149.1 de la Constitución -de conformidad con el párrafo sexto de la disposición final única de la LOCM- que atribuyen al Estado competencia exclusiva para la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (149.1.1.ª) y en materia de bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas y procedimiento administrativo común. Esta contravención permite concluir la existencia de fundamentos jurídicos suficientes para la impugnación del artículo 69 de la Ley 18/2017, de Cataluña.

B.- El artículo 77 de la Ley Catalana establece que la cuantía de las sanciones se fija teniendo en cuenta una serie de criterios que enumera a lo largo de diez apartados, criterios que pueden convertirse en hechos atenuantes o agravantes.

Esta enumeración de criterios que contiene el artículo 77.1 a lo largo de los apartados a) a j) diverge en algunos extremos con la prevista en la legislación básica estatal en el artículo 69 de la LOCM.

Así, no consta "la capacidad o solvencia económica de la empresa" prevista en el apartado X y, sin embargo, la norma autonómica contempla, sin equivalencia en la legislación básica, "la pertenencia a una gran empresa o grupo de empresas".

Estas circunstancias son las que determinan, a juicio de la propuesta, la contravención de la legislación básica, y con ello la existencia de fundamentos jurídicos suficientes para impugnar tal regulación.

El artículo 69 de la LOCM establece que las sanciones se graduarán especialmente en función del volumen de la facturación a la que afecte, cuantía del beneficio obtenido, grado de intencionalidad, plazo de tiempo durante el que se haya venido cometiendo la infracción, reincidencia y capacidad o solvencia económica de la empresa. El párrafo séptimo de la disposición final única de la LOCM establece que "el artículo 69 tendrá carácter básico y se dicta al amparo de la competencia exclusiva del Estado para regular las condiciones básicas que garanticen la igualdad de todos los españoles en el ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales contenida en la regla 1.ª del artículo 149.1 de la Constitución".

La declaración del carácter básico contenida en la disposición final única referida no veda la capacidad normativa de las comunidades autónomas, sino que la condiciona, permitiéndoles dictar normas de mayor detalle dentro del respeto de la legislación básica estatal. A esta circunstancia debe añadirse otra, como es la derivada de la inclusión del adverbio "especialmente" en la redacción del artículo 69 de la LOCM, que parece sugerir que los criterios de graduación que dicho precepto enumera no constituyen un numerus clausus.

Así las cosas, puede concluirse que de las circunstancias expuestas se deriva que las comunidades autónomas pueden incluir otros criterios de graduación de las sanciones siempre que no contradigan los establecidos en la legislación básica estatal ni impidan su aplicación, como no los contradice ni la impide la redacción del artículo 77 de la Ley 18/2017, razón por la que no se aprecia la existencia de fundamentos jurídicos suficientes para su impugnación.

IX.- Por último, se propone la impugnación de los artículos 8.3 y 72.1.b) de la Ley 18/2017, de Cataluña, en los que se contiene lo que se identifica como el "régimen lingüístico de la actividad comercial y de servicios".

El artículo 8.3 establece que "las personas que accedan a la actividad comercial y a la prestación de servicios, incluso aquellas que lo hagan en calidad de trabajadores asalariados, deben conocer las condiciones del ejercicio de la actividad comercial y de la prestación de servicios en Cataluña y deben estar en condiciones de poder atender a los consumidores cuando se expresen en cualquiera de las lenguas oficiales en Cataluña". En conexión con esto, el artículo 72 de la Ley Catalana tipifica, en su apartado 1 letra b), como infracción leve el incumplimiento de las condiciones y los requisitos establecidos en el artículo 8.

Son lenguas oficiales en Cataluña, de conformidad con el artículo 6 de su Estatuto de Autonomía, el catalán y el castellano, además de la referencia que el apartado 5 hace al aranés como lengua cooficial en el Valle de Arán. Esta diversidad lingüística, que deriva del artículo 3 de la Constitución española de 1978, se concreta además en el artículo 32 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, que reconoce el derecho de toda persona a no ser discriminada por razones lingüísticas, y en el artículo 34, que reconoce el derecho de toda persona a ser atendida oralmente y por escrito en la lengua oficial que elijan en su condición de usuarias o consumidoras de bienes, productos y servicios. El mismo precepto añade que "las entidades, las empresas y los establecimientos abiertos al público en Cataluña quedan sujetos al deber de disponibilidad lingüística, en los términos establecidos por la Ley". Este artículo fue objeto de una interpretación conforme en la Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, cuyo FJ 22 remitía al ulterior juicio de constitucionalidad la ley en la que se establecieran los términos concretos de ese deber de disponibilidad lingüística.

Interesa traer ahora a colación el criterio mantenido por el Tribunal Constitucional en la reciente Sentencia 88/2017, de 19 de julio, en la que se analiza la constitucionalidad del artículo 128-1 de la Ley 22/2010, del Código de Consumo de Cataluña -impugnado por el Defensor del Pueblo- que, bajo la rúbrica "derechos lingüísticos de las personas consumidoras", establece (en su apartado 1) que estas, en sus relaciones de consumo, tienen derecho, de acuerdo con lo establecido por el Estatuto de Autonomía y la legislación aplicable en materia lingüística, a ser atendidas oralmente y por escrito en la lengua oficial que escojan.

El Tribunal Constitucional ha venido señalando que los ciudadanos residentes en las comunidades autónomas con lenguas cooficiales tienen derecho a utilizar ambas en sus relaciones con la autoridad y solo obligación -constitucional- de conocer el castellano, lo que garantiza la comunicación con el poder público sin necesidad de exigir el conocimiento de una segunda lengua. En cuanto el deber del ciudadano se corresponde con el correlativo derecho o facultad del poder público, no teniendo la Administración derecho alguno a dirigirse exclusivamente a los ciudadanos en la lengua catalana tampoco puede presumir en estos su conocimiento y, por tanto, formalizar esa presunción como un deber de los ciudadanos catalanes [STC 31/2010, FJ 14 b)].

Como consecuencia de lo anterior, entiende el Tribunal Constitucional, en la STC 88/2017, que es "inconstitucional la pretensión de imponer un deber de conocimiento del catalán equivalente en su sentido al que se desprende del deber constitucional de conocimiento del castellano como un deber jurídicamente exigible con carácter generalizado, sin perjuicio de que realizásemos en la STC 31/2010 una interpretación conforme con la Constitución del artículo 6.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, toda vez que consideramos que no se imponía en aquel precepto un deber generalizado para todos los ciudadanos de Cataluña, sino la imposición de un deber individual y de obligado cumplimiento que tiene su lugar específico y propio en el ámbito de la educación, según resulta del artículo 35.2 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, y en el de las relaciones de sujeción especial que vinculan a la Administración catalana con sus funcionarios, obligados a dar satisfacción al derecho de opción lingüística reconocido en el artículo 33.1 del Estatuto de Autonomía de Cataluña".

Y continúa que, "descartada la posibilidad de imponer un deber de conocimiento del catalán equivalente en su sentido al que se desprende del deber constitucional de conocimiento del castellano, de la declaración de cooficialidad por parte del Estatuto de Autonomía de Cataluña este Tribunal ha deducido el derecho de opción lingüística de los particulares en sus relaciones con el poder público, sin privilegio o preterición de ninguna de ambas lenguas. Ello supone que los ciudadanos tienen el derecho de usar ambas lenguas en sus relaciones con las instituciones públicas. Sin embargo, este Tribunal, al examinar precisamente el artículo 34 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, ha rechazado que se pueda extender indiscriminadamente al ámbito de las relaciones interprivatos el derecho de opción lingüística que asiste a los ciudadanos frente al poder público cuando ha afirmado que "el deber de disponibilidad lingüística de las entidades privadas, empresas o establecimientos abiertos al público no puede significar la imposición a éstas, a su titular o a su personal de obligaciones individuales de uso de cualquiera de las dos lenguas oficiales de modo general, inmediato y directo en las relaciones privadas, toda vez que el derecho a ser atendido en cualquiera de dichas lenguas sólo puede ser exigible en las relaciones entre los poderes públicos y los ciudadanos. (STC 31/2010, FJ 22)".

Por todo lo anterior, el Tribunal Constitucional consideró que la definición, contenido y alcance del derecho del consumidor a ser atendido oralmente y por escrito en la lengua oficial que escoja quedan diferidos en el artículo 128.1.1 de la Ley 22/2010 a los términos que establezca "la legislación aplicable en materia lingüística", sin que el referido precepto establezca un verdadero derecho de los consumidores ni tampoco, por tanto, un deber de disponibilidad lingüística para los operadores económicos prestadores de bienes y servicios, pues los términos del reconocimiento de tal derecho se perfeccionarán, en su caso, en la normativa aplicable en materia lingüística.

Debe ser por tanto con ocasión del juicio de constitucionalidad que eventualmente haya de merecer la legislación por la que, en el marco de la oportuna competencia, se establezcan los términos de ese derecho y, eventualmente, los términos de un correlativo deber de disponibilidad lingüística, cuando quepa esperar de un pronunciamiento jurisdiccional sobre su adecuación constitucional. Pero sí advierte la Sentencia 88/2017, en su FJ4, que "ni el reconocimiento de un derecho ni el establecimiento de un deber de disponibilidad lingüística de las entidades privadas, empresas o establecimientos abiertos al público "puede significar la imposición a éstas, a su titular o a su personal de obligaciones individuales de uso de cualquiera de las dos lenguas oficiales de modo general, inmediato y directo en las relaciones privadas, toda vez que el derecho a ser atendido en cualquiera de dichas lenguas sólo puede ser exigible en las relaciones entre los poderes públicos y los ciudadanos. Por ello, en este ámbito de las relaciones entre privados no cabe entender que el Estatuto imponga de modo inmediato y directo tal obligación a los ciudadanos" (STC 31/2010, FJ 22)". Y añade que, "puesto que en el ámbito de las relaciones entre privados no cabe imponer obligaciones individuales de uso de cualquiera de las dos lenguas oficiales de modo general, inmediato y directo, menos aún cabrá establecer régimen sancionador alguno frente a un eventual incumplimiento de unas obligaciones individuales que nunca podrán ser tales" (STC 88/2017).

El artículo 8.3 de la Ley 18/2017 impone una obligación de conocer el catalán a todas las personas que accedan a la actividad comercial y a la prestación de servicios incluso en calidad de trabajadores asalariados. A esta conclusión se llega desde la lectura de la expresión "deben estar en condiciones de poder atender a los consumidores cuando se expresen en cualquiera de las lenguas oficiales en Cataluña" en relación con la tipificación, como infracción leve, del incumplimiento de las condiciones y requisitos establecidos en el artículo 8 que establece el artículo 72.1.b). Si, como ha señalado el Tribunal Constitucional (SSTC 31/2010 y 88/2017), el artículo 6 del EAC reconoce el derecho de los ciudadanos a utilizar ambas lenguas y solo impone la obligación constitucional de conocer el castellano, sin que el deber de conocer ambas sea susceptible de extenderse a todas las relaciones interprivatos, la imposición que se deriva del juego de los artículos 8.3 y 72.1.b) puede resultar contraria al tenor con que han sido interpretados los artículos 3 de la Constitución y 6 del EAC.

Pero además no debe perderse de vista que la imposición de un deber de conocimiento del catalán como la que el artículo 8.3 lleva a cabo, que se extiende incluso a los trabajadores asalariados en los establecimientos comerciales, dificulta de manera notable, si no absoluta, la operatividad del derecho al trabajo y a la libre elección de la profesión u oficio constitucionalmente reconocidos en el artículo 35 de la Constitución. La garantía del derecho a ser atendido en ambas lenguas puede materializarse no solo mediante la imposición del catalán a todos los trabajadores en establecimientos comerciales, bastando por ejemplo con que se disponga siempre en ellos de un empleado capacitado para atender a los consumidores y usuarios en la lengua elegida.

Por todas las razones señaladas se aprecia la existencia de fundamentos jurídicos suficientes para la impugnación de los artículos 8.3 y 72.1.b) de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos suficientes para interponer el recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 8.3, 20.6, 36.2.b), 37.1.j), 37.1.k), 37.2), 38.5), 38.6), 69, 72.1.b), y la disposición transitoria primera de la Ley del Parlamento de Cataluña 18/2017, de 1 de agosto, de comercio, servicios y ferias."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 2 de noviembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE LA PRESIDENCIA Y PARA LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES.