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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 2 de noviembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de una Orden de V. E. de 2 de octubre de 2017, con registro de entrada el día 5 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo a la interposición de un recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1 del Decreto-ley de Cataluña 5/2017, de 1 de agosto, de medidas urgentes para la ordenación de los servicios de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- En el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 3 de agosto de 2017 fue publicado el Decreto ley 5/2017, de 1 de agosto, de medidas urgentes para la ordenación de los servicios de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas. Consta de un preámbulo, cuatro artículos, una disposición adicional, una disposición transitoria, dos disposiciones finales y un anexo. Señala el preámbulo que el transporte de viajeros que se desarrolla íntegramente por el territorio de Cataluña mediante vehículos de hasta nueve plazas ha sido desarrollado en la Ley 12/1987, de 28 de mayo, de regulación del transporte de viajeros por carretera mediante vehículos de motor y, especialmente, en la Ley 19/2003, de 4 de julio, del Taxi, normas dictadas ambas en ejercicio de la competencia exclusiva atribuida a la Generalidad de Cataluña por el Estatuto en su artículo 169. La regulación contenida en ambas normas se centra en la modalidad del servicio de taxi.

Ante la falta de regulación específica del alquiler de vehículos con conductor, otra modalidad de transporte de viajeros con esta tipología de vehículos, se señala que el presente Decreto-ley contiene un conjunto de medidas urgentes de ordenación, a saber: el condicionamiento de que la transmisión de las autorizaciones VTC domiciliadas en Cataluña se realice únicamente por cedentes con antigüedad no inferior a dos años; la creación de un Registro electrónico de comunicaciones; la identificación de los vehículos que prestan servicio de transporte de viajeros al amparo de autorizaciones VTC; y un régimen sancionador.

Consta que la urgencia de la regulación contenida en este Decreto ley se fundamenta en la necesidad de que Cataluña se dote de un instrumento normativo que permita proyectar de forma adecuada e inmediata sus competencias en la referida materia ante una concreta situación fáctica coyuntural de conflicto entre profesionales, haciendo, no obstante, un uso limitado del recurso normativo, en tanto que el Decreto-ley abarca aquellos aspectos estrictamente necesarios para poder ordenar de forma adecuada la actividad de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas, en la modalidad de alquiler de vehículos con conductor, sin excluir en ningún caso la necesidad de hacer una regulación completa de la actividad que desarrolle todos los aspectos normativos que deban definirla.

El Decreto-ley contiene cuatro artículos. Por lo que interesa al recurso cuya interposición se pretende, el artículo primero, bajo la rúbrica "Transmisión de las autorizaciones VTC", establece: "La transmisión de las autorizaciones domiciliadas en Cataluña que habilitan para la prestación de servicios de transporte de viajeros en la modalidad de alquiler de vehículos con conductor (VTC) está condicionada al hecho de que el cedente sea titular de la autorización desde un periodo no inferior a dos años, contados desde la fecha de otorgamiento efectivo de la autorización a su favor".

La norma se completa con una disposición adicional, una disposición transitoria, dos disposiciones finales y un anexo.

SEGUNDO.- Consta en el expediente la propuesta de Acuerdo por el que el Consejo de Ministros solicita del Presidente del Gobierno que promueva recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1 del Decreto-ley de la Generalidad de Cataluña 5/2017, de 1 de agosto, de medidas urgentes para la ordenación de los servicios de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas, conforme a los artículos 161 de la Constitución y 31 de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del Tribunal Constitucional (LOTC), con expresa invocación del artículo 161.2 de la Constitución, de acuerdo con lo establecido en el artículo 30 de la referida ley orgánica, a efectos de que se produzca la suspensión de dicho precepto.

Dicha propuesta señala que, en la medida en que el mencionado artículo 1 del Decreto-ley establece reglas relativas al ejercicio de la actividad de arrendamiento de vehículos con conductor, se produce una invasión de las competencias reservadas al Estado en el artículo 149.1.21ª de la Constitución, de acuerdo con la doctrina sentada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia 118/1996, de 27 de junio. La regulación de estas autorizaciones parte del artículo 42 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres, que establece que la realización de transporte público de viajeros y mercancías estará supeditada a la posesión de una autorización que habilite para ello, expedida por el órgano competente de la Administración General del Estado o, en su caso, por el de aquella Comunidad Autónoma en que se domicilie dicha autorización, cuando esta facultad le haya sido delegada por el Estado. En este sentido, la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable, en sus artículos 5 y 6 delega en las Comunidades Autónomas el otorgamiento de aquellas autorizaciones. Sin embargo, en el artículo 16, el Estado se reservó la función legislativa y la potestad reglamentaria sobre las materias objeto de delegación -lo que se ha ejecutado fundamentalmente a través de los artículos 180 a 182 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre-, de lo que se concluye que la regulación contenida en el artículo 1 del Decreto-ley constituye una invasión de las competencias reservadas al Estado por el artículo 149.1.21ª de la CE. A ello se añade que, a juicio del órgano informante, tampoco concurren los requisitos de urgente y extraordinaria necesidad exigidos en los artículos 86 de la Constitución y 64 del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

En definitiva, a la vista de lo anterior, se llega a la conclusión de que el artículo 1 del Decreto-ley de la Generalidad de Cataluña 5/2017, de 1 de agosto, de medidas urgentes para la ordenación de los servicios de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas vulnera la competencia atribuida al Estado por el artículo 149.1.21ª de la Constitución, así como lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución y artículo 64 del Estatuto de Autonomía de Cataluña en relación con los Decretos- leyes.

Por último, se hace constar que la propuesta de Acuerdo ha sido elaborada por la Dirección General Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales, de conformidad con el informe del Ministerio de Fomento, y se indica que el plazo para formular el recurso de inconstitucionalidad expira el 3 de noviembre de 2017.

TERCERO.- Figuran también en el expediente, además de una copia del Decreto-ley de referencia, un informe del Ministerio de Fomento de 14 de septiembre de 2017 que da cuenta de las contradicciones entre la normativa autonómica y la estatal y el informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, de 2 de octubre de 2017, en el que se analizan los motivos en que se sustenta la impugnación pretendida en términos coincidentes con los de la propuesta de Acuerdo a que se refiere el antecedente anterior.

Y, en tal estado el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para dictamen.

I. La consulta se efectúa en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que, en la redacción dada por la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, establece que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en la "impugnación de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas ante el Tribunal Constitucional, con carácter previo a la interposición del recurso".

II. La cuestión que se suscita en el expediente radica en determinar si existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición por el Presidente del Gobierno de recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1 del Decreto-ley de la Generalidad de Cataluña 5/2017, de 1 de agosto, de medidas urgentes para la ordenación de los servicios de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas.

III. El Decreto-ley de la Generalidad de Cataluña 5/2017, de 1 de agosto, de medidas urgentes para la ordenación de los servicios de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas fue publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 3 de agosto de 2017. El día 17 de agosto se publicó una corrección de errores que afectaba al artículo 2.2, último párrafo, y el día 6 de septiembre el Pleno del Parlamento aprobó la validación del mencionado Decreto-ley (publicado en el Diario Oficial de la Generalidad de Cataluña de 18 de septiembre siguiente).

La primera cuestión que debe examinarse es si para la aprobación de esta norma concurren los supuestos de urgente y extraordinaria necesidad habilitantes que exigen los artículos 86 de la Constitución y 64 de la Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña. El preámbulo del Decreto-ley entiende que existe la necesidad de que "Cataluña se dote de un instrumento normativo que permita proyectar de forma adecuada e inmediata sus competencias en materia de transporte de viajeros sobre la actividad de alquiler de vehículos con ("en") conductor en los aspectos anunciados". Añade que "en ningún caso una medida de este tipo puede encontrar su justificación en un conflicto entre profesionales, pero tampoco se puede obviar la situación generada como consecuencia de la evolución descrita, y la consiguiente necesidad de adoptar medidas que contribuyan a mitigar la alarma social creada, que puntualmente se ha traducido en problemas de orden público, de los cuales siempre son perjudicadas las personas usuarias de los respectivos servicios". En definitiva, "esta necesidad extraordinaria y urgente responde a la identificación concreta de la situación fáctica coyuntural expuesta, que ha evolucionado en los últimos tiempos de manera difícilmente previsible en su momento, lo cual requiere, ante el vacío normativo existente derivado de la falta de regulación de la Generalidad del alquiler de vehículos con conductor, de una intervención normativa por parte del poder ejecutivo para hacer frente a los objetivos de gobernabilidad".

Procede, pues, examinar a la luz de la Jurisprudencia constitucional, si la circunstancia descrita con anterioridad, esto es, una situación en la que la ausencia de regulación ha creado problemas de orden público y alarma social, puede considerarse "urgente y extraordinaria necesidad" a los efectos de los artículos 86 de la Constitución y el 64 del Estatuto de Cataluña.

El Tribunal Constitucional desde la Sentencia 68/2007, de 28 de marzo ha ido delimitando qué debe y qué no debe entenderse como "extraordinaria y urgente necesidad", considerando adecuada la utilización de este instrumento normativo para las denominadas "coyunturas económicas problemáticas", a fin de hacer frente a "situaciones concretas de los objetivos gubernamentales que por razones difíciles de prever requieran una acción normativa inmediata en un plazo más breve que el requerido por la vía normal o por el procedimiento de urgencia para la tramitación parlamentaria de las leyes". Incluso ha admitido la utilización del Decreto- ley en aquellos supuestos en que la valoración de la extraordinaria y urgente necesidad de una medida pueda ser independiente de su imprevisibilidad e, incluso, de que tenga su origen en la previa inactividad del propio Gobierno siempre que concurra efectivamente la excepcionalidad de la situación (Sentencia 93/2015, de 14 de mayo). No obstante lo anterior, rechaza todas aquellas justificaciones ambiguas o basadas en meras fórmulas rituales que hagan muy difícil su control constitucional (Sentencia 68/2007).

El Decreto-ley sometido a consulta tiene por objeto hacer frente a una situación concreta carente y necesitada de cobertura normativa que puede ser considerada como una coyuntura económica problemática, por cuanto la ausencia de regulación de la actividad de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas ha generado una notable conflictividad entre profesionales que pone en peligro los derechos de los usuarios la movilidad de estos vehículos y la seguridad jurídica que se ha traducido incluso en problemas de orden público, con la consiguiente alarma social. A la vista de lo anterior, puede concluirse, pues, que en este supuesto concurre la "extraordinaria y urgente necesidad" habilitante para hacer uso del Decreto-ley.

Sentado lo anterior, la norma autonómica contiene un precepto, el artículo 1, que, al establecer un requisito de antigüedad para la transmisión de las autorizaciones, no se aviene con el orden constitucional de reparto de competencias, por lo que se pretende su impugnación.

El artículo 149.1.21 de la Constitución reserva al Estado la competencia sobre los transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una Comunidad Autónoma, lo que ha sido desarrollado a través de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres ("LOTT"). La Generalidad de Cataluña, por su parte, se reserva en exclusiva en el artículo 169 de su Estatuto la competencia "sobre los transportes terrestres de viajeros y mercancías por carretera, ferrocarril y cable que transcurran íntegramente dentro del territorio de Cataluña". En la medida en que las autorizaciones VTC habilitan "para la realización de servicios tanto urbanos como interurbanos en todo el territorio nacional" (artículo 182.2 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, "ROTT"), el título competencial previsto en el artículo 169 del Estatuto catalán no constituye un título jurídico suficiente para que la Generalidad lleve a cabo la regulación de este tipo de permisos, por lo que debe examinarse el contenido del artículo 1 del Decreto-ley desde la perspectiva de la legislación estatal. No obsta a lo anterior que el punto de conexión utilizado en el Decreto- ley catalán sea el domicilio de la empresa.

El marco competencial de la materia examinada se completa con la regulación contenida en la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable. Por lo que a la cuestión sometida a dictamen se refiere, dedica esta norma su Sección segunda a la delegación de facultades en materia de transportes públicos discrecionales. En particular, su artículo 5 delega en las Comunidades Autónomas las funciones de: otorgamiento de autorizaciones para la prestación de dichos servicios; convalidación de la transmisión de las autorizaciones mediante la correspondiente novación subjetiva de las mismas; visado periódico de las autorizaciones; establecimiento de tarifas; revocación o condicionamiento de las autorizaciones; establecimiento de prestación de servicios mínimos; y cuantas actuaciones gestoras sean necesarias para el funcionamiento de los servicios y no se reserve para sí el Estado. El artículo 6 determina la competencia de estas funciones. Lo anterior debe completarse con lo dispuesto en el artículo 16 que establece que "el ejercicio de las facultades delegadas a que se refiere la presente Ley Orgánica estará sujeto a las normas del Estado, que conservará, en todo caso, la función legislativa y la potestad reglamentaria sobre las materias objeto de delegación, y a lo que dispongan los programas o planes generales o sectoriales del Estado".

Establecido así el marco competencial, a continuación ha de examinarse la regulación estatal dictada en ejercicio de las competencias reservadas al Estado, que parte del artículo 42 de la LOTT, que establece que la realización de transporte público de viajeros y mercancías estará supeditada a la posesión de una autorización -cuyos requisitos precisa el artículo siguiente-, expedida por el órgano competente de la Administración General del Estado o, en su caso, por el de aquella Comunidad Autónoma en que se domicilie dicha autorización, cuando esta facultad le haya sido delegada por el Estado. El artículo 99, por su parte, dispone que el arrendamiento de vehículos con conductor constituye una modalidad de transporte de viajeros cuyo ejercicio está condicionado a la obtención de la correspondiente autorización y remite su ulterior regulación a su desarrollo reglamentario. Ello se ha llevado a cabo, fundamentalmente, a través de lo dispuesto en los artículos 180 a 182 del ROTT, preceptos que han sido reformados a través del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre.

En particular, el artículo 118 del ROTT establece la regla de la transmisibilidad de las autorizaciones de transporte de viajeros en vehículos de turismo, indicando: "En todo caso, la transmisión de autorizaciones de transporte estará subordinada a que los adquirentes cumplan los requisitos de carácter personal previstos en el artículo 42 y concordantes de este reglamento, así como al cumplimiento de las reglas específicas que, en su caso, determine el Ministro de Fomento, el cual podrá en especial condicionarla a que la empresa transmitente tenga una determinada antigüedad como titular de la autorización, no haya disminuido el número de autorizaciones o copias de que era titular en un determinado período de tiempo, o a que se produzca la transmisión de la totalidad de la empresa".

Expuesta la regulación estatal y el marco competencial, resulta que el régimen de transmisión de las autorizaciones no es una materia que haya sido cedida por el Estado a las Comunidades Autónomas y que, en uso de sus competencias, el Estado ha establecido un régimen de transmisión de estas autorizaciones con el que no se aviene lo previsto en el artículo 1 del Decreto- ley cuya impugnación se pretende, pues establece una condición (antigüedad mínima de dos años) para la transmisión de la autorizaciones no contemplada en la regulación estatal.

A la vista de todo ello, debe concluirse que existen fundamentos para proceder a la impugnación pretendida, en particular, respecto al artículo 1 del Decreto-ley de la Generalidad de Cataluña 5/2017, de 1 de agosto, de medidas urgentes para la ordenación de los servicios de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas.

Y, en mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que existen fundamentos jurídicos suficientes para la interposición de recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 1 del Decreto-ley de la Generalidad de Cataluña 5/2017, de 1 de agosto, de medidas urgentes para la ordenación de los servicios de transporte de viajeros en vehículos de hasta nueve plazas."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 2 de noviembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. VICEPRESIDENTA PRIMERA DEL GOBIERNO Y MINISTRA DE LA PRESIDENCIA Y PARA LAS ADMINISTRACIONES TERRITORIALES.