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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 23 de noviembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En virtud de Orden de V. E. de fecha 25 de septiembre de 2017, con registro de entrada el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se regula la residencia, desplazamientos y localización del personal de la Guardia Civil.

De los antecedentes resulta:

Primero. Contenido del proyecto

El proyecto comienza con un preámbulo que cita el artículo 104.1 de la Constitución Española, que atribuye a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad la misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. Por su parte, la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, hace referencia a los principios básicos de su actuación, entre ellos el de total dedicación, y la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, se refiere a la disponibilidad permanente para el servicio (artículo 28). En esta misma norma se prevén limitaciones o condiciones al ejercicio de determinados derechos, es decir, los de residencia y libre circulación previstos en el artículo 19 de la Constitución, por parte de los guardias civiles, en relación con la responsabilidad que se les asigna.

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta pretende desarrollar la previsión del artículo 21 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, que dispone que cabe autorizar la fijación del domicilio en municipio distinto al de destino, siempre que se asegure el adecuado cumplimiento de las obligaciones profesionales. Añade el precepto que el guardia civil tendrá la obligación de comunicar a su unidad el lugar de su domicilio habitual o temporal con objeto de facilitar su localización. En todo caso, se deberán facilitar los medios de localización que permitan a todo guardia civil atender puntualmente sus obligaciones profesionales.

En el preámbulo se expresa que, para facilitar trámites y procedimientos, lo habitual es que baste con la comunicación del lugar en que se desea residir aun cuando, por razones familiares, de seguridad o de ubicación fronteriza de determinadas unidades, se habilita un procedimiento con resolución expresa. Se tiene en cuenta también la situación de los guardias civiles en situación de baja temporal a los efectos de facilitar su recuperación y permitir que se sometan a los reconocimientos psicofísicos necesarios.

En cuanto al derecho de los guardias civiles a desplazarse por el territorio nacional, reconocido por el artículo 6 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, se regula la comunicación en caso de desplazamientos al extranjero, teniendo en cuenta los medios y tecnologías disponibles, así como el principio de libre circulación por territorio comunitario. Se regula, además, un procedimiento reforzado de comunicación específica no impeditivo para los viajes a aquellos países que por su situación internacional haya señalado el Secretario General de Política de Defensa en las normas que regulan los desplazamientos al extranjero del personal militar.

El preámbulo termina señalando que el proyecto de norma ha sido informado por las asociaciones profesionales representativas de los guardias civiles en el seno del Consejo de la Guardia Civil, en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 44 y 54 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre.

El proyecto de Real Decreto consta de 13 artículos distribuidos en cuatro capítulos con este contenido:

Capítulo I. Disposiciones generales Artículo 1. Objeto Artículo 2. Ámbito de aplicación Artículo 3. Definiciones Capítulo II. Residencia Sección 1ª. Residencia habitual Artículo 4. Residencia habitual Artículo 5. Comunicación y procedimiento para fijar la residencia habitual Artículo 6. Situaciones especiales Sección 2ª. Residencia temporal por baja Artículo 7. Procedimiento para la autorización de la residencia temporal por baja Artículo 8. Efectos de la autorización de residencia temporal por baja Capítulo III. Desplazamientos y localización Artículo 9. Desplazamientos de los guardias civiles Artículo 10. Desplazamientos del personal de baja para el servicio por motivos de salud Artículo 11.Localización Capítulo IV. Comunicaciones y recursos Artículo 12. Comunicaciones Artículo 13. Recursos

La disposición adicional primera se ocupa del personal pendiente de asignación de destino o en reserva sin destino, la segunda del personal que tenga la condición de guardia civil en suspenso o que se encuentre en las situaciones administrativas de suspensión de empleo o de suspensión de funciones, la tercera del personal autorizado a disfrutar de licencia por asuntos propios o por estudios, y la cuarta de los países y territorios sujetos a comunicación específica para el desplazamiento, con remisión al artículo 3.2 de la Orden DEF/2097/2015, de 29 de septiembre. El Real Decreto incorpora una disposición transitoria única, que se ocupa de las autorizaciones de residencia en vigor o en tramitación, y una disposición derogatoria que deroga cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en la norma proyectada. Son tres las disposiciones finales: la primera, relativa al título competencial, es decir, los artículos 149.1.4ª y 149.1.29ª de la Constitución, que atribuyen al Estado la competencia exclusiva en materia de Defensa y Fuerzas Armadas, y de seguridad pública, respectivamente; la segunda, a las facultades para el desarrollo, atribuidas a los Ministros de Defensa e Interior; y la tercera, a la entrada en vigor de la norma proyectada, que tendrá lugar el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo. Contenido del expediente

Constan entre los documentos enviados al Consejo de Estado cinco versiones del proyecto, la memoria del análisis de impacto normativo, los informes de las Secretarías Generales Técnicas del Ministerio de Defensa, del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y del Ministerio de Interior, así como la aprobación del Ministro de Hacienda y Función Pública. En relación con el proyecto, redactado por la Dirección General de la Guardia Civil, la Secretaría de Estado de Seguridad mostró su conformidad con la tramitación el 6 de septiembre de 2016.

La primera de las versiones, formulada el 29 de julio de 2016, revestía forma de orden ministerial y fue enviada al Consejo de la Guardia Civil en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 54 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil. En la Comisión de Normativa y Desarrollo Profesional el debate sobre la norma arrojó un resultado favorable con el voto a favor de la Asociación Pro Guardia Civil (APROGC), el voto en contra de la Asociación Unificada de Guardias Civiles (AUGC) y de la Asociación Española de Guardias Civiles (AEGC) y la abstención del resto de las asociaciones representadas. Elevado el proyecto al Pleno a los votos en contra se sumó el de un vocal de la Escala de Cabos y Guardias, no vinculado a ninguna asociación. Al expediente enviado al Consejo de Estado se había incorporado la certificación emitida por el General de División Secretario del Consejo, pero no las actas, asunto al que se aludirá después.

La memoria del análisis de impacto normativo, en formato abreviado, describe la finalidad de la norma, es decir, el desarrollo de los artículos 6 y 21 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, desarrollo que permitirá conjugar el derecho a la libre elección de residencia con el cumplimiento de las obligaciones profesionales de los guardias civiles y regular las comunicaciones previas para los desplazamientos el extranjero. El Real Decreto proyectado no tiene impacto sobre la competencia, no tiene impacto de género, no afecta a las cargas administrativas, no tiene efectos sociales o medioambientales, no afecta a la igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad y tampoco tiene impacto presupuestario ni supone incremento del gasto ni disminución de los ingresos públicos.

Tiene, sin embargo, un impacto positivo sobre la infancia y la familia porque hace especial hincapié en que la sujeción al deber de residencia y domicilio de los guardias civiles no tenga repercusión negativa que impida o limite la constitución de la familia, de modo que el artículo 4.2 establece una referencia temporal de hora y media de duración del desplazamiento entre la residencia habitual y la oficial, "lapso que con los actuales medios de transporte ofrece un amplio abanico de opciones para residir en otro lugar y poder acudir diariamente al trabajo con normalidad". Se fomenta así la igualdad y la conciliación de la vida familiar, personal y profesional. El artículo 6.1, por otra parte, permite residir a los guardias civiles en otro Estado de la Unión Europea que limite con España.

El régimen de la residencia se inspira en la Orden DEF/2096/2015, de 29 de septiembre, por la que se fijan los términos y condiciones para que el militar pueda residir en un municipio distinto al de destino. Por otra parte, la memoria concede especial importancia a la regulación de los desplazamientos al extranjero, señalando que no están regulados más allá de la declaración genérica del derecho fundamental recogida en el artículo 8 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre. La razón es que la Orden DEF/2097/2015, de 29 de septiembre, por la que se regula la autorización previa para desplazamientos al extranjero del personal militar, derogó de forma expresa la Orden Ministerial 170/1996, de 15 de octubre, por la que se regulan las notificaciones de salida a otros países del personal militar profesional, que se aplicaba hasta entonces al personal de la Guardia Civil. Esta Orden DEF/2097/2015, de 29 de septiembre, no incluye al personal de la Guardia Civil. Se ha de señalar, por otra parte, que la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas, configura un sistema de autorización previa para el desplazamiento de los militares a determinados territorios en función de su situación, régimen que no será aplicable a la Guardia Civil. En estos fundamentos se asientan las razones de oportunidad de la norma proyectada, que no deroga a ninguna otra porque hasta el momento la regulación del deber de residencia se contenía en disposiciones e instrucciones de carácter interno.

El 23 de septiembre de 2016 emite su informe la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, entendiendo que el rango que procede para la norma proyectada es el de real decreto y no el de orden. Cuando las habilitaciones concedidas por una ley son genéricas el desarrollo reglamentario habrá de instrumentarse por real decreto, como apunta la doctrina del Consejo de Estado y la jurisprudencia. A diferencia de las dos habilitaciones específicas que se contienen en Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas (los artículos 11 y 23 se remiten a una orden del Ministro de Defensa), la habilitación concedida en la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la GuardiaCivil, se remite a un genérico desarrollo reglamentario. Añade, con relación a una versión de la norma proyectada que no es la actual, que no cabe sujetar los desplazamientos de los guardias civiles en el territorio nacional a un régimen de autorización o comunicación, ya que no lo prevé la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, ni cabe tampoco sujetar a un régimen de autorización el desplazamiento al extranjero, por la misma razón. Se formulan además varias observaciones formales y se analiza el contenido del proyecto, proponiendo mejoras a las que posteriormente se hará referencia.

A la vista de las consideraciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, se formuló un segundo texto con rango de real decreto. La Dirección General de la Guardia Civil precisó que no se pretendía someter a autorización los desplazamientos de los guardias civiles sino solo a un régimen de comunicación con tres supuestos: el primero o general para facilitar los datos de ubicación; el segundo, eximiendo de esta comunicación a los viajes a la Unión Europea o territorios fronterizos de menos de 4 días de duración; y el tercero, reforzado, cuando los guardias civiles pretendan viajar a territorios en los que se prevea la existencia de riesgos en razón de sus circunstancias excepcionales, territorios que se delimitarán por referencia a la Orden DEF/2097/2015, de 29 de septiembre. Las observaciones formales fueron asumidas por la Dirección General de la Guardia Civil.

En su segundo informe, de 14 de noviembre de 2016, la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior insiste en que el objeto del Real Decreto proyectado no puede ser la regulación del derecho de los guardias civiles a desplazarse libremente, derecho que queda garantizado por una ley orgánica. De ser así, la norma precisaría rango de ley. Insiste en que la reproducción de preceptos de una ley orgánica en el texto no es una técnica normativa correcta y propone una redacción alternativa para el proyectado artículo 9.

En el nuevo texto se elimina la obligación de comunicación para los desplazamientos en el territorio nacional y se aceptan las nuevas sugerencias de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior. Sobre esta versión recayó un nuevo informe en el que se señala la necesidad de precisar el concepto de residencia temporal junto con otras observaciones formales.

Una cuarta versión del proyecto de Real Decreto se presentó el 8 de marzo de 2017 y obtuvo, el 19 de abril de 2017, la aprobación previa de la Secretaria de Estado de Función Pública, por delegación del Ministro de Hacienda y Función Pública, a los efectos del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Se formularon, en todo caso, algunas sugerencias sobre los artículos 5 y 7, señalando que habría que añadir la posibilidad de dictar resolución expresa; sobre el artículo 7.2, a los efectos de determinar que el plazo para emitir los informes médicos debe tener efectos suspensivos; y sobre el artículo 12, en el que deberían precisarse cuáles son los sistemas, aplicaciones y soportes.

La Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa manifiesta, el 4 de mayo de 2017, su posición favorable. Sugiere que se aclare el contenido de la norma en lo relativo a los recursos, acomodándolo a la regulación general, y propone que el ámbito se circunscriba exclusivamente a los miembros de la Guardia Civil. La Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad manifiesta, el 25 de abril de 2017, su parecer favorable y no presentó observaciones.

Sobre el último texto recayó, el 25 de julio de 2017, el informe favorable de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior. Esta versión fue enviada al Consejo de Estado por oficio del Ministro del Interior de fecha 28 de febrero de 2017 y fue sellado el registro de entrada el 3 de julio de 2017. El Consejo de Estado hizo constar que se había aportado la certificación expedida por el Secretario del Consejo de la Guardia Civil, pero no la copia de las actas de las reuniones, de modo que no resultaba posible valorar las razones por las que algunas asociaciones se manifestaron en contra del proyecto y otras mostraron su conformidad. Un recto entendimiento del trámite de audiencia hace necesarios estos documentos.

Documentación recibida con posterioridad

Constan ahora en el expediente las actas de las sesiones de la Comisión de Normativa y del Estatuto Profesional y del Pleno del Consejo de la Guardia Civil. La Comisión se reunió el 15 de junio de 2016 y sobre este proyecto se manifestó a favor la asociación APROGC, en contra AUGC y AEGC y se abstuvieron UO, ASESGC y UNIONGC. El contenido del acta se limita a registrar el resultado final, sin que quede reflejo de las razones de voto de unos u otros.

En la reunión del Pleno, celebrada el día 29 de junio de 2016, el proyecto formó parte del orden del día. Se hace constar que, a instancia de la Comisión de Normativa, se ha modificado el artículo 7 en relación con los informes médicos y sus plazos. Se refleja el resultado de la votación, en la que la asociación AUGC consta como ausente y se suma a los votos en contra el de un vocal de la Escala de Cabos y Guardias, no vinculado a ninguna asociación. Tampoco se especifican los motivos que determinaron los votos favorables o desfavorables.

Y, en tal estado de tramitación, el Consejo de Estado emite este dictamen.

I. Sobre el objeto

El expediente remitido se refiere a un proyecto de Real Decreto por el que se regula la residencia, desplazamientos y localización del personal de la Guardia Civil.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado evacua la presente consulta con carácter preceptivo, conforme a lo dispuesto por su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en la redacción que resulta de la Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre.

II. Sobre la tramitación del expediente

En primer lugar, es preciso hacer constar que la tramitación del expediente comenzó el 29 de julio de 2016, bajo la vigencia de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se ha de tener en cuenta que la entrada en vigor de la nueva Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que da nueva redacción al Título V, "De la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria del Gobierno", tuvo lugar el 2 de octubre de 2016. La disposición transitoria tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, establece: "Disposición transitoria tercera. Procedimientos de elaboración de normas en la Administración General del Estado. Los procedimientos de elaboración de normas que se hallaren en tramitación en la Administración General del Estado a la entrada en vigor de esta Ley se sustanciarán de acuerdo con lo establecido en la normativa vigente en el momento en que se iniciaron".

Obran en el expediente los preceptivos informes de las secretarías generales técnicas de los ministerios que han participado en el procedimiento de elaboración y, en particular, el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 22.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, favorable después de varias modificaciones sobre el texto inicialmente propuesto. El proyecto cuenta con la conformidad del Secretario de Estado de Seguridad y se han recabado y obtenido los informes favorables de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Defensa y de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad.

Consta, también, que se ha concedido la preceptiva autorización del Ministro de Hacienda y Función Pública, a los efectos del artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado , el 20 de noviembre de 2006. La aprobación se plasma en el oficio de 19 de abril de 2017 de la Secretaria de Estado de Función Pública, por delegación del Ministro de Hacienda y Función Pública.

Por lo que se refiere a la memoria del análisis de impacto normativo, como ya se ha hecho constar en antecedentes, justifica la legalidad de la norma y la habilitación competencial que la ampara. El rango de la norma se ha modificado durante la tramitación a instancias de la Secretaría General Técnica y la orden inicial ahora es un real decreto. Como ha señalado el Consejo de Estado, la regla general es que el desarrollo reglamentario ha de hacerse por real decreto antes que por orden ministerial y este criterio es el que ahora consta en el artículo 129.4 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que dispone:

"Artículo 129. Principios de buena regulación. (...) 4. A fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, la iniciativa normativa se ejercerá de manera coherente con el resto del ordenamiento jurídico, nacional y de la Unión Europea, para generar un marco normativo estable, predecible, integrado, claro y de certidumbre, que facilite su conocimiento y comprensión y, en consecuencia, la actuación y toma de decisiones de las personas y empresas. (...) Las habilitaciones para el desarrollo reglamentario de una ley serán conferidas, con carácter general, al Gobierno o Consejo de Gobierno respectivo. La atribución directa a los titulares de los departamentos ministeriales o de las consejerías del Gobierno, o a otros órganos dependientes o subordinados de ellos, tendrá carácter excepcional y deberá justificarse en la ley habilitante. (...)"

La doctrina citada resulta aplicable con mayor razón en un caso como este, en el que el contenido de la regulación proyectada guarda relación con la plena efectividad de los derechos fundamentales regulados en el artículo 19 de la Constitución.

Por otra parte, la memoria ha valorado los impactos en la igualdad de oportunidades, la discriminación y la accesibilidad universal de las personas con discapacidad, en las políticas de género y en la competencia exigidos por el artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y ha descartado todos ellos, así como las repercusiones presupuestarias. Se limita el impacto de la norma, según la memoria, a una repercusión positiva sobre la infancia, la adolescencia y la familia, ya que la regulación que se pretende para el ejercicio del derecho a la libertad de residencia facilitará la conciliación de la vida familiar, personal y profesional.

En efecto, de la comparación con la regulación anterior en relación con la autorización para fijar una residencia a los guardias civiles, que resulta ser la Orden General número 2, dada en Madrid el día 13 de enero de 2003, sobre el lugar de residencia, desplazamientos y localización del personal, se desprende que la norma ahora proyectada tiene un impacto favorable sobre la posibilidad de conciliación de la vida familiar y profesional, ya que, en muchos casos, la residencia en término municipal distinto de aquel en que está destinado el miembro de la Guardia Civil puede fijarse mediante una comunicación.

En resumen, la tramitación del expediente ha sido la prevista en las normas aplicables. Sin embargo, el Consejo de Estado observa defectos en el trámite de informe del Consejo de la Guardia Civil y a ello se dedican los siguientes párrafos.

III. Sobre el Consejo de la Guardia Civil y su informe

La Guardia Civil es un instituto armado de naturaleza militar, dependiente del Ministro del Interior, en el desempeño de las funciones que esta Ley le atribuye, y del Ministro de Defensa en el cumplimiento de las misiones de carácter militar que este o el Gobierno le encomienden, como dispone la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

En razón de este peculiar carácter y las funciones asignadas al Instituto, no existía cauce de participación específico de los miembros de la Guardia Civil en relación con las normas que regulaban su tarea hasta la creación del Consejo Asesor de Personal del Cuerpo de la Guardia Civil por el artículo 29 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, desarrollado por el Real Decreto 4/2002, de 11 de enero, por el que se determina la composición, funcionamiento y procedimiento de elección de los miembros del Consejo Asesor de Personal del Cuerpo de la Guardia Civil y el régimen aplicable a los mismos. Posteriormente, la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, reconoce la existencia de cauces de participación y expresión para los miembros de la Guardia Civil mediante el reconocimiento de asociaciones profesionales y la creación de un órgano de participación de estas, el Consejo de la Guardia Civil. Esta opción normativa es una de las posibles pero, una vez adoptada por el legislador, el desarrollo normativo ha de basarse en ella.

El Consejo de la Guardia Civil, como dispone el artículo 52 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, es el "órgano colegiado en el que participarán representantes de los miembros del Cuerpo de la Guardia Civil y de los Ministerios del Interior y de Defensa, con el fin de mejorar las condiciones profesionales de su integrantes, así como el funcionamiento del Instituto". Como dispone el Real Decreto 751/2010, de 4 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, que fue objeto del dictamen nº 836/2010, de 27 de mayo, de este Consejo de Estado, parte de sus vocales son elegidos por los integrantes del Instituto mediante sufragio personal, libre, directo y secreto en representación de los miembros de la Guardia Civil y otra parte de ellos son designados por la Administración. El procedimiento para la elección de los primeros se regula en el Real Decreto 1963/2008, de 28 de noviembre, por el que se desarrolla el Régimen Electoral del Consejo de la Guardia Civil, y fue objeto del dictamen nº 1.704/2008, de 13 de noviembre, de este Consejo de Estado. En cuanto a los designados por la Administración General del Estado se señala que han de ser los más idóneos entre el personal civil y militar y deben pertenecer al Grupo A, Subgrupo A1.

La composición de este Consejo de la Guardia Civil pretende, por tanto, convertirlo en el cauce de participación de los miembros del Instituto armado en todas aquellas materias que afecten a su estatuto personal, razón de la que deriva la trascendencia del informe del Consejo, que es preceptivo. Así lo ha señalado en varias ocasiones este Consejo de Estado y en el mismo sentido se ha expresado el Tribunal Supremo en la Sentencia de 13 de febrero de 2012 (Sala 3ª, Sección 7ª, recurso nº 574/2009) que anula el Real Decreto 1370/2009, de 13 de agosto, por el que se modifica el Real Decreto 944/2001, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la determinación de la aptitud psicofísica del personal de las Fuerzas Armadas, por carecer de tal informe previo.

Creado el órgano colegiado, por tanto, procede utilizarlo según lo previsto en las normas. En algunos casos, los expedientes tramitados por el Ministerio del Interior a instancias de la Dirección General de la Guardia Civil se envían al Consejo de Estado incorporando la certificación expedida por el Secretario del Consejo de la Guardia Civil acerca de las sesiones en las que los proyectos fueron debatidos, sin incorporar copia de las actas, más detalladas, en las que los participantes del Consejo expresan sus opiniones. Un buen ejemplo es el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil, que fue objeto del dictamen nº 185/2017, de 25 de mayo, y otro el propio proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil, objeto del dictamen nº 836/2010, de 27 de mayo. Recientemente, el proyecto de Real Decreto de ordenación de la enseñanza en la Guardia Civil ha sido devuelto por este Consejo de Estado en petición de antecedentes precisamente por esta razón.

En el caso sometido a consulta consta en el expediente la certificación del Secretario del Consejo de la Guardia Civil en lo que afecta a las sesiones de la Comisión de Normativa y de Estatuto Profesional y del Pleno de este órgano, en relación con lo previsto en el artículo 54.2 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, que dispone que entre las funciones del Consejo de la Guardia Civil se encuentra la de: "2. Informar, con carácter previo, las disposiciones legales o reglamentarias que se dicten sobre las citadas materias", entre las que se enumeran el establecimiento o modificación del estatuto profesional y del régimen disciplinario de la Guardia Civil, la determinación de las condiciones de trabajo y el régimen retributivo, así como los asuntos que afecten a otros aspectos sociales, profesionales y económicos de los guardias civiles. La certificación emitida por el Secretario del Consejo de la Guardia Civil, el 30 de junio de 2016, deja constancia de este dato.

El Consejo de Estado ha solicitado la incorporación de las actas, pero, como se refleja en los antecedentes de este dictamen, su contenido no arroja luz sobre el asunto: se limitan, tanto la levantada en razón de la reunión de la Comisión como la levantada tras la reunión del Pleno, a registrar el resultado final, sin que quede reflejo de las razones de voto de unos u otros.

Así las cosas, conviene la cita del artículo 27 del Real Decreto 751/2010, de 4 de junio, por el que se aprueba el Reglamento de organización y funcionamiento interno del Consejo de la Guardia Civil:

"Del acta de la reunión Artículo 27. Acta de la reunión. 1. De cada sesión que celebre el Consejo de la Guardia Civil se levantará acta firmada por el Secretario, que especificará necesariamente los asistentes, el Orden del Día de la reunión, las circunstancias del lugar y tiempo en que se ha celebrado, los puntos principales de las deliberaciones, así como el contenido de los acuerdos adoptados. 2. En el acta figurará, a solicitud de los respectivos miembros del Consejo, el voto contrario al acuerdo adoptado, su abstención y los motivos que la justifiquen o el sentido de su voto favorable. Asimismo, cualquier miembro tiene derecho a solicitar la trascripción íntegra de su intervención o propuesta, siempre que aporte en el acto, o en el plazo que señale el Presidente, el texto que se corresponda fielmente con su intervención, haciéndose así constar en el acta o uniéndose copia a la misma. 3. Los miembros que discrepen del acuerdo mayoritario podrán formular voto particular por escrito en el plazo de cuarenta y ocho horas, que se incorporará al texto aprobado. 4. Cuando los miembros del órgano voten en contra o se abstengan, quedarán exentos de la responsabilidad que, en su caso, pueda derivarse de los acuerdos. 5. Las actas se aprobarán en la misma o en la siguiente sesión, pudiendo no obstante emitir el Secretario certificación sobre los acuerdos específicos que se hayan adoptado, sin perjuicio de la ulterior aprobación del acta. En las certificaciones de acuerdos adoptados emitidas con anterioridad a la aprobación del acta se hará constar expresamente tal circunstancia".

Entiende el Consejo de Estado que un recto entendimiento del procedimiento normativo aconseja incorporar en las actas las intervenciones, las propuestas y los debates con la mayor fidelidad y detalle, a fin de valorar los previsibles efectos de las normas en la realidad social y profesional de los destinatarios de estas, los miembros de la Guardia Civil a los que serán de aplicación y a los que, no se olvide, la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, reconoce, con los límites necesarios, derecho a la libertad de expresión, información y asociación.

Si las normas han creado un órgano colegiado y le han asignado una determinada función de participación, esta opción normativa no puede quedar frustrada por un entendimiento meramente formal de los preceptos aplicables. No basta con levantar las actas, es preciso dotarlas de contenido sustancial. Como en muchas ocasiones ha señalado el Consejo de Estado, por ejemplo en el dictamen nº 982/97, de 10 de abril, relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento General de Conductores: "La audiencia de los ciudadanos, prevista en la Constitución, no puede convertirse en un rito democrático vacío. Podría decirse que no se trata sólo de oír sino de escuchar. La finalidad última de la audiencia es la de mejorar la calidad técnica de la norma, no tanto desde el punto de vista técnico cuando de su adecuación a la realidad económica y social que trata de configurar. Todo lo cual requiere prestar atención a las alegaciones con mentalidad receptiva y se traduce, a veces, en la obligación de explicar los motivos por los que determinadas propuestas no han sido tenidas en cuenta".

IV. Consideraciones generales

El marco normativo sobre el que se desenvuelve el Real Decreto sometido a consulta tiene su origen en el artículo 104 de la Constitución, que dispone:

"Artículo 104 Las Fuerzas y Cuerpos de seguridad, bajo la dependencia del Gobierno, tendrán como misión proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y garantizar la seguridad ciudadana. Una ley orgánica determinará las funciones, principios básicos de actuación y estatutos de las Fuerzas y Cuerpos de seguridad".

Esta ley orgánica es la Ley Orgánica 2/1986, de 13 de marzo, de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, que define los principios básicos de actuación y los deberes de la Guardia Civil. Su desarrollo se encuentra en la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, de la que procede la cita de tres preceptos concretos. El primero afecta al principio general de la norma y dispone:

"Del ejercicio de derechos fundamentales y libertades públicas

Artículo 2. Titularidad Los Guardias Civiles son titulares de los derechos fundamentales y de las libertades públicas reconocidos en la Constitución, sin otros límites en su ejercicio que los establecidos en ésta, en las disposiciones que la desarrollan y en la presente Ley Orgánica".

Y los dos siguientes se refieren a los dos derechos fundamentales a los que este Real Decreto afecta en estos términos:

"Artículo 6. Libertad de desplazamiento y circulación 1. Sin perjuicio de las limitaciones que deriven del cumplimiento de su misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y de garantizar la seguridad ciudadana, y de lo dispuesto en el artículo 21 de esta Ley, los miembros de la Guardia Civil tienen derecho a desplazarse libremente por el territorio nacional. 2. Los Guardias Civiles deberán comunicar previamente a sus superiores los desplazamientos al extranjero, a los que se aplicarán las mismas limitaciones que a los desplazamientos por territorio nacional".

"Artículo 21. Residencia y domicilio 1. Siempre que se asegure el adecuado cumplimiento de las obligaciones profesionales, podrá autorizarse, en los términos y condiciones que reglamentariamente se establezcan, la fijación del domicilio en un municipio distinto del de destino. 2. El Guardia Civil tendrá la obligación de comunicar en su unidad el lugar de su domicilio habitual o temporal con objeto de facilitar su localización. En todo caso, se deberán facilitar los medios de localización que permitan a todo Guardia Civil atender puntualmente sus obligaciones profesionales".

De la previsión del artículo 21.1 deriva la habilitación para dictar esta norma y esta previsión determina, igualmente el carácter preceptivo del dictamen de este Consejo de Estado. En atención a estas prescripciones el rango de la norma es correcto y la habilitación suficiente.

Se ha de destacar, en primer lugar, lo innovador de la regulación. En el expediente se deja constancia de que hasta este momento los procedimientos relativos a desplazamientos y residencia de los guardias civiles se regían por "disposiciones e instrucciones de carácter interno". Coherentemente, si se ha de atender al tenor de la disposición derogatoria, no existe norma que expresamente deba ser derogada.

La regulación se encontraba en la Orden General número 2, dada en Madrid el día 13 de enero de 2003, sobre "Lugar de residencia, desplazamientos y localización del personal", dictada por el Director General de la Guardia Civil.

Esta orden general parte de un principio de "permanente disponibilidad" por referencia al artículo 175 de la Ley 85/1978, de 28 de diciembre, de Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas, norma hoy derogada por la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas, junto con la obligación de residencia en el lugar de destino impuesta con carácter general, para los funcionarios públicos en el artículo 77 del texto articulado de la Ley de Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por el Real Decreto 315/1964, de 7 de febrero, que dispone: "Los funcionarios deberán residir en el término municipal donde radique la oficina, dependencia o lugar donde presten sus servicios". En razón de lo expuesto, el personal de la Guardia Civil estaba obligado a fijar su domicilio en el municipio donde prestara sus servicios, aunque estaba previsto el procedimiento para conseguir la autorización para residir en otro lugar en determinados casos.

Por lo que se refiere a los desplazamientos, la Orden General fijaba el principio de libre desplazamiento por el territorio nacional para quienes estuvieran francos de servicio y de comunicación anticipada en los casos de desplazamiento al extranjero, remitiendo esta regulación a la Orden del Ministerio de Defensa 170/1996, de 15 de octubre, disposición hoy derogada y sustituida por la Orden DEF/2097/2015, de 29 de septiembre, por la que se regula la autorización previa para desplazamientos al extranjero del personal militar, que fue objeto del dictamen nº 421/2015, de 25 de junio.

El juicio global que el proyecto merece al Consejo de Estado es favorable. En esta materia existe una tensión entre la plena efectividad de los derechos fundamentales que la Constitución reconoce a todos los ciudadanos y la necesidad de que las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad estén disponibles para cumplir las funciones y deberes que la misma Constitución les encomienda. Los miembros de la Guardia Civil se encuentran vinculados a la Administración y al Estado al que sirven mediante una relación de sujeción especial en la que se insertan voluntariamente. Su régimen jurídico constituye, por tanto, un orden concreto, en el que resultan justificadas algunas limitaciones al ejercicio de los derechos fundamentales en aras de su misión, orden concreto que se plasma en las opciones normativas que ha fijado la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil.

Como se ha señalado en otras ocasiones por este Consejo de Estado, es necesaria una cierta flexibilidad en la gestión del personal para un modelo policial eficiente. En este sentido, se ha de valorar favorablemente la sustitución de las autorizaciones por las comunicaciones, la brevedad de los plazos fijados en los procedimientos, la reiterada referencia la motivación de los actos y la prudente ponderación en muchas de las soluciones adoptadas, con alguna excepción a la que se aludirá después.

Estas excepciones parecen tener su origen en la necesidad de contar con fórmulas para gestionar algunos problemas relacionados con el personal en situación de baja médica, pero lo cierto es que esta norma no es la sede adecuada para procurar soluciones a estas situaciones. El Consejo de Estado estima que se ha de partir de un principio general: la honorabilidad de los funcionarios públicos. Y este principio determina que el desarrollo reglamentario pretendido debe orientarse a regular a las situaciones normales y no a prevenir las patologías.

Se ha de considerar, además, que existe un grupo normativo a disposición de la administración para casos como estos. Este grupo normativo está encabezado por el artículo 23 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, que establece la obligación de los miembros de la Guardia Civil de someterse a los reconocimientos psicofísicos necesarios, y los artículos 57, 99, 100 y 101 de la Ley 42/1999, de 25 de noviembre, de Régimen del Personal del Cuerpo de la Guardia Civil, que desarrollan y amplían esta obligación. Se ha de valorar también que la Ley Orgánica 12/2007, de 22 de octubre, del régimen disciplinario de la Guardia Civil, configura como falta muy grave "la negativa injustificada a someterse a reconocimiento médico, prueba de alcoholemia o detección del consumo de drogas tóxicas, estupefacientes o sustancias similares, legítimamente ordenada por la autoridad competente, a fin de constatar la capacidad psicofísica para prestar servicio", en su artículo 7.24. Este grupo se completa con el Real Decreto 944/2001, de 3 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento para la determinación de la aptitud psicofísica del personal de las Fuerzas Armadas.

Así las cosas, estima el Consejo de Estado que la Administración cuenta con los normas adecuadas para afrontar las situaciones en las que las bajas médicas pueden afectar al cumplimento del servicio, de modo que su tratamiento específico en la norma ahora remitida a consulta debe limitarse a las necesidades en relación con la residencia y el desplazamiento de los funcionarios.

Junto con esta consideración de carácter general, el Consejo de Estado formula otras particulares con la finalidad de mejorar el proyecto de Real Decreto enviado en consulta.

V. Consideraciones particulares

1. A los artículos 1 y 3 del proyecto. Objeto y definiciones: la residencia y el domicilio

La Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, dispone en su artículo 21 que se podrá autorizar la "fijación del domicilio en un municipio distinto del de destino". El concepto de domicilio se encuentra en el Código Civil, que dispone en el Título III del Libro I, "Del domicilio", que:

"Artículo 40 Para el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de las obligaciones civiles, el domicilio de las personas naturales es el lugar de su residencia habitual, y en su caso, el que determine la Ley de Enjuiciamiento Civil. El domicilio de los diplomáticos residentes por razón de su cargo en el extranjero, que gocen del derecho de extraterritorialidad, será el último que hubieren tenido en territorio español".

El domicilio es, pues, el lugar en que legalmente se considera establecido alguien para el cumplimiento de sus obligaciones y el ejercicio de sus derechos, y la residencia el lugar en que se reside o la casa en que se vive, establece la Real Academia Española. En estos parámetros, la norma sometida a consulta propone la siguiente regulación:

"Artículo 1. Objeto. 1. Este real decreto tiene por objeto regular, en desarrollo de lo previsto en los artículos 6 y 21 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil: a) los términos y condiciones para que los guardias civiles puedan fijar su domicilio de residencia en un municipio distinto al de aquel en que radique la unidad del puesto de trabajo que ocupen o en la que estén encuadrados administrativamente. b) El deber de los guardias civiles de comunicar en la unidad de destino donde ocupen un puesto de trabajo o en la que estén encuadrados administrativamente, su domicilio habitual o temporal y de facilitar los medios necesarios que aseguren su localización en caso de que sea preciso para atender sus obligaciones profesionales. c) El deber de los guardias civiles de comunicar previamente a sus superiores los desplazamientos que vayan a realizar al extranjero".

El problema reside en que todas las definiciones del proyecto se centran en el concepto de residencia, ya que el artículo 3 define la residencia oficial, la residencia habitual y la residencia temporal, pero no se refiere al domicilio. Sin embargo, el concepto usado por la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, es el de domicilio, poco acorde con la tradición de nuestra legislación que siempre se ha referido en materia de funcionarios públicos al "deber de residencia". En efecto, en la norma que ocupa al Consejo de Estado están previstas las siguientes definiciones:

"Artículo 3. Definiciones A los únicos efectos previstos en este real decreto, se establecen las siguientes definiciones: a) Residencia oficial: término municipal en que tiene su sede una unidad o sus puestos orgánicos, y que es considerada como tal para los guardias civiles que en ella prestan servicio ocupando un destino o encuadrados administrativamente sin ocupar un puesto de trabajo. b) Residencia habitual: la que usualmente ocupa el guardia civil. c) Residencia temporal; en la que se reside cuando se ocupa temporalmente un puesto de trabajo, o a la que se traslada el personal de baja para el servicio por motivos de salud, diferente a la habitual y que usualmente ocupa mientras esté vigente el período que se señale en la correspondiente autorización".

Parece, por tanto, oportuno, incluir la definición del domicilio, por remisión al Código Civil en el proyectado artículo 3, o bien suprimir todas ellas. Estima el Consejo de Estado que nada se pierde con la supresión del artículo 3, ya que el concepto relevante a los efectos de la aplicación de la norma es el de "residencia oficial", que se relaciona con el término municipal en que tiene la sede la unidad en que el guardia civil presta sus servicios y este concepto ya está definido en el artículo 3.d) del recientemente aprobado Real Decreto 848/2017, de 22 de septiembre, por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil, de este modo: "Residencia oficial: Término municipal en que tiene su sede una unidad o sus puestos orgánicos, y que es considerada como tal para los guardias civiles que en ella prestan servicio ocupando un destino".

Como ya se expresó en el dictamen nº 185/2017, de 25 de mayo, sobre el proyecto de Real Decreto por el que se aprueba el Reglamento de destinos del personal de la Guardia Civil: "Es bien consciente el Consejo de Estado de que cada vez es más frecuente que normas de todo rango pretendan incorporar catálogos exhaustivos de definiciones "a los efectos previstos" en la misma norma, ya sea ley, reglamento y hasta orden. Esta práctica, que tiene su origen en los problemas de traducción del Derecho comunitario, se ha extendido hasta llegar a ser perturbadora; en primer lugar, porque ninguna norma tiene efectos "a sus solos efectos", sino integrada en el ordenamiento en su conjunto; y, en segundo lugar, porque muchas de estas definiciones alteran las ya establecidas en normas de cabeceras de su grupo normativo o que tienen rango superior".

En resumen, procede incorporar el domicilio a la lista de definiciones o suprimirlas todas. Pero, en todo caso, entiende el Consejo de Estado que resultaría más correcto sustituir la expresión "su domicilio de residencia" por "su domicilio" en el párrafo a) del artículo 1 de la norma proyectada.

Por otra parte, en el apartado b) del artículo 1 aparece la expresión "domicilio habitual o temporal", que técnicamente no es correcta. Sin embargo, procede directamente del artículo 21 de la Ley Orgánica, que dispone: "2. El Guardia Civil tendrá la obligación de comunicar en su unidad el lugar de su domicilio habitual o temporal con objeto de facilitar su localización. En todo caso, se deberán facilitar los medios de localización que permitan a todo Guardia Civil atender puntualmente sus obligaciones profesionales", de modo que no cabe plantear objeción.

2. Al artículo 4. La residencia habitual

El artículo 4 del proyecto de Real Decreto establece una norma general para la determinación de la residencia habitual del personal: habrá de fijarse en el lugar donde se encuentre la residencia oficial . E inmediatamente prevé la excepción, de modo que cabe fijar la residencia en un municipio distinto siempre que se encuentre en territorio nacional y la distancia que lo separe de la residencia oficial sea como máximo de hora y media. El criterio de tiempo difiere el anteriormente fijado en la Orden General número 2, dada en Madrid el día 13 de enero de 2003, que se refería a la distancia y señalaba: "Que la residencia habitual se halle en territorio nacional y a menos de cincuenta kilómetros de distancia por carretera del lugar donde radique dicho puesto de servicio". También difiere del establecido para las Fuerzas Armadas que lo fijan en dos horas, como prevé el artículo 4.2 de la Orden DEF/2096/2015, de 29 de septiembre, por la que se fijan los términos y condiciones para que el militar pueda residir en un municipio distinto al de destino.

Los tres criterios pretenden atender a las posibilidades que ahora facilitan los medios de transporte. Se ha de tener en cuenta que los desplazamientos pueden llevarse a cabo utilizando vehículos a motor, ferrocarriles o aviones, de modo que el criterio del tiempo puede verse afectado por la disponibilidad de billetes o por la frecuencia de vuelos y rutas, asunto que en principio no afecta al desplazamiento por carretera en un vehículo propio. En todo caso, lo cierto es que la posibilidad de fijar el domicilio en otro municipio queda siempre condicionada, como disponen los párrafos b) y c) a las necesidades del servicio, de manera que el precepto resulta acorde con los objetivos previstos y permitirá una valoración ajustada al caso.

Por otra parte, es de destacar que el régimen anterior se basaba en la concesión expresa de una autorización que debían expedir los Jefes de Zona y Generales Jefes de Unidad o Jefatura equivalente. Esta autorización se sustituye ahora por una comunicación, mediante un procedimiento al que se refiere el artículo siguiente. La comunicación desarrolla correctamente los principios de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, y debe ser valorada de forma positiva.

3. Al artículo 5: la comunicación y la fijación de la residencia habitual

Como se expresó, el procedimiento ahora habilitado para la fijación de la residencia habitual sustituye la autorización por la comunicación, de forma coherente tanto con los principios generales del procedimiento administrativo común como con el artículo 21 de la Ley Orgánica, que dispone, recuérdese, que "siempre que se asegure el adecuado cumplimiento de las obligaciones profesionales, podrá autorizarse, en los términos y condiciones que reglamentariamente se establezcan, la fijación del domicilio en un municipio distinto del de destino".

En efecto, el artículo 69 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula las declaraciones responsables y las comunicaciones disponiendo el apartado 2 que se entiende por comunicación "aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho". Estas comunicaciones permiten "el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas", como dispone el artículo 69.3. Por otra parte, en el artículo 24 de la misma Ley 39/2015, de 1 de octubre, se regula el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud del interesado, disponiendo: "En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario".

Las autoridades a las que compete el estudio del contenido de la comunicación son las mismas a las que la Orden General de 13 de enero de 2003 encomendaba esta tarea, es decir, Jefes de Zona, Jefes de Jefatura o unidad al mando de General. La comunicación del interesado será remitida, junto con el informe del jefe de la unidad en la que preste servicios, a estas autoridades, que cuentan con un plazo de diez días hábiles para verificar que el funcionario reúne todas las condiciones establecidas en el artículo 4.2.

Estima el Consejo de Estado que estos plazos fijados en el proyecto de Real Decreto se acomodan a lo previsto en las normas generales en materia de procedimiento administrativo. Sin embargo, sugiere que en el primer párrafo del apartado 2 del artículo 5 se inserte una referencia más precisa al plazo en que el jefe de la unidad de la que depende el interesado debe remitir al Jefe de Zona, o de Jefatura o unidad al mando de General la solicitud y el informe . La expresión "de forma inmediata" es perentoria, pero poco clara. Podría sustituirse por la mención de un plazo concreto, un máximo de tres o de cinco días hábiles, por ejemplo.

El último apartado del proyectado artículo 5 se refiere a la residencia temporal y señala que: "Cuando el personal ocupe temporalmente un puesto de trabajo de una unidad, la residencia temporal será la del término municipal donde tenga su sede. No obstante, podrá fijar dicha residencia temporal en un municipio distinto, con arreglo a lo previsto en esta sección". Estima el Consejo de Estado que este inciso, el apartado 5 del artículo 5, encontraría mejor acomodo en el artículo 4, ya que nada tiene que ver con los procedimientos para fijar la residencia o las comunicaciones.

4. Al artículo 6. Situaciones especiales

Se prevé en este precepto la posibilidad de que la fijación de residencia sea autorizada en circunstancias especiales, identificando estas con la carencia de los requisitos que permiten acceder al procedimiento de comunicación regulado en el artículo 4 del proyecto de Real Decreto. Aun en los casos en los que el interesado no reúna estos requisitos podrá solicitar esta autorización en razón de "circunstancias especiales de necesidad personal o familiar, debidamente justificadas, o por motivos de seguridad personal contrastados".

La fórmula utilizada ya constaba en la Orden General de 2003, si bien bajo esta disposición la autorización era el procedimiento general, y permite una razonable flexibilidad en la aplicación de las normas sobre residencia. Al parecer, una de las circunstancias que pueden ser valoradas es la especial situación de los guardias civiles que prestan servicios en zonas fronterizas con Portugal o Francia, ya que, recuérdese, la fijación de la residencia habitual se circunscribe, en principio, al territorio nacional.

El procedimiento previsto en este caso no difiere en trámites y plazos del previsto para las comunicaciones, de modo que la autorización se entenderá concedida si ha transcurrido el tiempo previsto para resolver, que será, a partir de ahora, de diez días hábiles. Por esta razón, el Consejo de Estado debe sugerir, al igual que lo ha hecho con respecto al artículo 5, apartado 2 , que la expresión "de forma inmediata, por el medio oficial más rápido" sea sustituida por la mención de un plazo concreto, de cinco o de diez días hábiles.

5. A los artículos 7 y 8: residencia por baja médica.

Los artículos 7 y 8 se dedican en el proyecto a la regulación de la residencia en los casos de baja médica del personal de la Guardia Civil. Como se ha expresado hasta ahora, el procedimiento general es la simple comunicación, quedando la autorización para los supuestos en los que el interesado solicitante del cambio de residencia no cumpliera determinados requisitos. Este criterio general resulta coherente con lo establecido en el artículo 21 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil, que dispone:

"Artículo 21 Residencia y domicilio 1. Siempre que se asegure el adecuado cumplimiento de las obligaciones profesionales, podrá autorizarse, en los términos y condiciones que reglamentariamente se establezcan, la fijación del domicilio en un municipio distinto del de destino".

El Real Decreto proyectado parte pues de este principio general: cabe fijar la residencia en otro municipio siempre que se asegure el adecuado cumplimiento de las obligaciones profesionales. Pero para el caso de solicitud de cambio de la residencia por motivos de baja médica el procedimiento se configura como de autorización y no de comunicación, sin que en el expediente quede reflejo de las razones que sustentan este criterio. Lo cierto es que en el caso del personal de baja, cuando esta ya se ha declarado por un médico, las obligaciones profesionales a las que se refiere la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, parecen limitarse a someterse a los reconocimientos médicos necesarios y procurar la pronta recuperación, sin afectar a las necesidades del servicio.

En todo caso, hay diferencias entre el procedimiento previsto en la Orden General de 13 de enero de 2003 para estos casos de cambio temporal de residencia por baja médica con respecto a lo proyectado en el Real Decreto enviado al Consejo de Estado, tanto en los plazos como en la configuración del procedimiento.

En la Orden General de 13 de enero de 2003, el cambio de residencia del personal que estuviera en situación de baja médica podía ser autorizado tras un dictamen de los Servicios Médicos de la Guardia Civil en el que, teniendo en cuenta el diagnóstico, constara expresamente que no existía contraindicación para residir en el nuevo municipio. Si los Servicios Médicos de la Guardia Civil no emitían el dictamen en el plazo de tres días, el interesado podía entender que no existía contraindicación médica para residir en el nuevo municipio. Y debía en este caso dar cuenta de su salida al jefe de la unidad a la que estaba adscrito y de su llegada al nuevo municipio al jefe de la unidad a la que quedaba adscrito durante la baja médica de forma temporal.

En el proyecto de Real Decreto sometido a consulta, el apartado 2 del artículo 7 se remite al artículo 103 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, que regula la Sanidad de la Guardia Civil y señala que la autorización para este cambio de residencia exigirá "informe preceptivo favorable de los servicios médicos de la Guardia Civil de la unidad correspondiente, donde se establezca de forma expresa que la residencia temporal en el lugar solicitado permitirá al interesado disponer de unas condiciones que favorezcan o faciliten su recuperación".

Este informe debe emitirse en tres días desde la entrada de la copia de la solicitud en los Servicios Médicos, pero, añade el proyecto de Real Decreto: "De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas".

Se ha de tener en cuenta que el artículo 22.1.d) de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, regula la suspensión en estos términos:

"Artículo 22. Suspensión del plazo máximo para resolver. 1. El transcurso del plazo máximo legal para resolver un procedimiento y notificar la resolución se podrá suspender en los siguientes casos: (...) d) Cuando se soliciten informes preceptivos a un órgano de la misma o distinta Administración, por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. En caso de no recibirse el informe en el plazo indicado, proseguirá el procedimiento".

En todo caso, en el párrafo 3 del artículo 7 proyectado se señala un plazo para la resolución de la solicitud del procedimiento de autorización de este modo: "La solicitud se resolverá con la mayor brevedad posible y como máximo en un plazo de seis días hábiles contados desde la fecha en que tenga entrada en el registro del órgano competente para su resolución, hecho que será comunicado al solicitante".

Así las cosas, el precepto no resulta fácil de interpretar: la resolución de la solicitud de autorización para fijar la residencia en otro municipio se somete al plazo de seis días hábiles a contar desde la entrada en el registro del órgano competente para su resolución, que resulta ser el Jefe de Zona, o de Jefatura o unidad al mando de General. De los términos en que se expresa el texto parece desprenderse que este plazo queda condicionado al registro tanto de la solicitud como del informe que la acompaña. Si es así, la suspensión del plazo en espera del informe determinará que no comience el cómputo de los seis días. Y como este informe se configura como determinante y suspensivo podría entenderse que puede paralizar durante tres meses el comienzo del plazo de seis días. De lo expuesto se desprende que, en esta posible interpretación, un procedimiento que se solventaba en el plazo de tres días ahora podría prolongarse hasta tres meses más seis días, ya que el informe de la Sanidad de la Guardia Civil se configurará como preceptivo, vinculante y determinante en el procedimiento de concesión de la autorización.

Es preciso, por tanto, plantearse si, en este concreto caso, una norma con rango de real decreto puede insertar en un procedimiento administrativo de autorización un trámite como el descrito, es decir, si se puede por norma de rango inferior a ley configurar el informe de los Servicios Médicos como un "informe preceptivo y favorable".

Son varios los argumentos jurídicos que se pueden tener en cuenta. En primer lugar, se ha de valorar que los informes son, como norma general en el procedimiento administrativo, facultativos y no vinculantes, y así, lo dispone el artículo 80 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre: "Artículo 80. Emisión de informes. 1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes". Esta misma norma dispone que el plazo para su emisión será de diez días a falta de otra disposición, plazo que supera los tres días fijados en el Real Decreto sometido a consulta, pero queda muy lejos de los tres meses en los que se permitiría la suspensión del procedimiento en espera el informe.

Se debe traer a colación, además, el artículo 103 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, que regula la Sanidad de la Guardia Civil. El inciso en que se apoya el texto sometido a consulta es el apartado 2. b), que se transcribe a continuación para permitir la comparación con otros apartados:

"Artículo 103. Sanidad de la Guardia Civil. 1. En la Sanidad de la Guardia cCvil están incluidos los servicios médicos y los de inspección sanitaria y contará con el apoyo de los de atención psicológica. A los efectos de este artículo y en la forma que reglamentariamente se determine, los servicios de Sanidad de la Guardia Civil están incluidos en la Sanidad Militar. 2. Corresponde a la Sanidad de la Guardia Civil, con independencia de la prestación sanitaria a que tiene derecho el personal del Cuerpo por su pertenencia al Régimen Especial de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas: (...) b) Efectuar el seguimiento y control de las bajas temporales del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, y asesorar e informar en esta materia a los Jefes de unidad, centro u organismo. (...) f) Emitir los dictámenes preceptivos que determina la legislación de clases pasivas del Estado, a los efectos de determinar, en su caso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 98, la limitación para ocupar determinados destinos o el pase a retiro como consecuencia de que el afectado esté imposibilitado totalmente para el desempeño de las funciones propias de la Guardia Civil".

Cabe, además, la cita de la regulación en el caso de las Fuerzas Armadas, es decir, la Orden DEF/2096/2015, de 29 de septiembre, por la que se fijan los términos y condiciones para que el militar pueda residir en un municipio distinto al de destino. En esta norma no existe un precepto específico para los casos de baja médica, de manera que las autorizaciones para fijar la residencia habitual en un municipio distinto al de destino "corresponden al jefe de unidad, buque, centro o establecimiento de destino, o en el que se desempeñe una comisión de servicio", según el artículo 5. No se supeditan a informe médico alguno y menos aún a un informe vinculante.

Y debe ser valorado un último dato: se trata de un límite al ejercicio de los derechos que no aparece en la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, reguladora de los derechos y deberes de los miembros de la Guardia Civil.

En atención a todo lo expuesto, el Consejo de Estado entiende que la inserción en el procedimiento de autorización de un informe preceptivo y favorable para estos concretos casos de cambio de residencia no se acomoda al ordenamiento administrativo en general ni a los criterios que el Real Decreto enviado a consulta ha utilizado para el resto de los casos, que, se insiste, en muchos casos se limitan a una simple comunicación.

Existen, además, algunos datos de hecho que el Consejo de Estado debe valorar. La posibilidad de que el informe preceptivo y favorable se emita en el plazo de tres días dependerá de la disponibilidad de efectivos y recursos en la Sanidad de la Guardia Civil, inserta en la Sanidad Militar. Es frecuente que al Consejo de Estado lleguen reclamaciones de funcionarios que vieron prolongarse en el tiempo su pase a las situaciones de retiro o baja por condiciones psicofísicas por demoras en las reuniones de los tribunales médicos, dato que determina que las previsiones de plazo de la norma proyectada parezcan optimistas. Por otra parte, quienes solicitan la autorización para residir en otro municipio por razones de salud ya han aportado un informe médico de un facultativo, precisamente aquel en razón del que se ha declarado la baja médica, y disponen por tanto de una justificación inicialmente más razonable, documentada por escrito, que aquellos que solicitan el cambio de residencia por motivos personales.

El Consejo de Estado es consciente de que algunas de las bajas médicas solicitadas y conseguidas por algunos guardias civiles podrían suponer, si se prolongan indebidamente, un problema para el buen funcionamiento del servicio y la adecuada distribución de los efectivos. Pero este riesgo puede ser conjurado con un control más completo de los pocos casos que pudieran provocar esta situación sin imponer al resto de los miembros de la Guardia Civil un procedimiento como el descrito.

Procede, por tanto, reconsiderar el procedimiento de autorización regulado en el artículo 7 y suprimir el carácter preceptivo y favorable del informe. A estos efectos, cabe inspirarse en la regulación vigente, contenida en la Orden General, que resulta más proporcional en la relación entre el procedimiento y los fines perseguidos.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos de lo previsto en los artículos 2, apartado 2, párrafo último, de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado (aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio).

6. Al artículo 9. Desplazamientos y localización

En lo que afecta a los desplazamientos de los miembros de la Guardia Civil, la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, dispone:

"Artículo 6. Libertad de desplazamiento y circulación 1. Sin perjuicio de las limitaciones que deriven del cumplimiento de su misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y de garantizar la seguridad ciudadana, y de lo dispuesto en el artículo 21 de esta Ley, los miembros de la Guardia Civil tienen derecho a desplazarse libremente por el territorio nacional. 2. Los Guardias Civiles deberán comunicar previamente a sus superiores los desplazamientos al extranjero, a los que se aplicarán las mismas limitaciones que a los desplazamientos por territorio nacional".

El Real Decreto sometido a consulta se limita a especificar que los guardias civiles tienen la obligación de comunicar a su unidad de destino los medios oportunos para su localización cuando ejerciten su derecho a desplazarse por el territorio nacional. En el caso de desplazamientos al extranjero se impone la misma obligación de facilitar los datos que permitan la localización a la unidad en la que estén destinados junto con la obligación de comunicar el desplazamiento antes de comenzar el viaje, de forma coherente con el artículo 16.2. Sin embargo, quedan exentos de esta obligación de comunicación si el desplazamiento tiene como destino los Estados miembros de la Unión Europea o los países que tengan frontera terrestre con el territorio nacional, siempre que el viaje no supere los cuatro días y que se mantengan sin variación los medios que hagan posible su localización.

Es distinta, sin embargo, la regulación prevista para aquellos países que figuren en la resolución del Secretario General de Política de Defensa, dictada con arreglo a la Orden DEF/2097/2015, de 29 de septiembre, por la que se regula la autorización previa para desplazamientos al extranjero del personal militar. Se ha de tener en cuenta que la Orden General de 2003 regulaba las salidas al extranjero del siguiente modo:

"Octavo. Salidas al extranjero. Las salidas al extranjero estarán sometidas al régimen de comunicación anticipada que establece la Orden Ministerial 170/1996, de 15 de octubre, y por la correspondiente Circular de la Subdirección General de Personal 4/1997. Las Autoridades del Cuerpo que se citan en el apartado cuarto de la citada Circular podrán denegar la autorización en las circunstancias excepcionales motivadas por situaciones de conflicto".

La Orden Ministerial número 170/1996, de 15 de octubre, por la que se regulan las notificaciones de salida a otros países del personal militar profesional, modificada por la Orden Ministerial número 49/1997, indicaba la obligación de la notificación, con al menos siete días naturales antes del inicio, de los viajes al extranjero para los militares y resultaba aplicable a los miembros de la Guardia Civil. Esta orden ha sido derogada por la Orden DEF/2097/2015, de 29 de septiembre, por la que se regula la autorización previa para desplazamientos al extranjero del personal militar, cuyo ámbito subjetivo de aplicación se limita, como desarrollo de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas (artículo 21), a los miembros de las Fuerzas Armadas.

Así las cosas, el vacío legal que resulta de la derogación de la Orden Ministerial número 170/1996, de 15 de octubre, se cubrirá por el Real Decreto proyectado, aunque teniendo en cuenta que, a diferencia de lo que ocurre con los miembros de las Fuerzas Armadas , los miembros de la Guardia Civil no precisan de autorización previa para viajar al extranjero. Así se prevé en el artículo 9 del proyecto enviado en consulta y en la disposición adicional cuarta .

Por estas razones se incorpora un procedimiento reforzado de comunicación en los casos en que el guardia civil pretenda desplazarse a aquellos países que figuren en la resolución del Secretario General de Política de Defensa . El guardia civil tiene la obligación de comunicarlo por escrito, siete días antes del inicio del viaje, y será informado por sus superiores de las condiciones que desaconsejan el viaje, normalmente por circunstancias relacionadas con la seguridad, sanidad o movilidad.

El Consejo de Estado estima que la regulación prevista resulta un correcto desarrollo de la Ley Orgánica, que no impone una autorización previa para los viajes al extranjero, sea cual sea el destino, pero permite la localización del viajero, que habrá sido, por otra parte, advertido de las circunstancias de cualquier naturaleza que han determinado que un país sea incluido en la lista.

Sin embargo, ha de hacer una consideración: salvo error u omisión, esa resolución del Secretario General de Política de Defensa no está publicada en el Boletín Oficial del Estado, de modo que no será posible para un guardia civil saber cuándo debe comunicar su viaje. Cobra así todo el sentido el último inciso del artículo proyectado, que dispone: "5. Con la finalidad de que los guardias civiles tengan conocimiento de los países o territorios que requieren comunicación específica, por parte de la Dirección General de la Guardia Civil se dará la difusión adecuada a los mismos". 7. Al artículo 10. Desplazamientos del personal de baja para el servicio por motivos de salud

Ya se ha expresado que, en materia de desplazamientos, la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, ha optado por la interpretación más amplia posible, de modo que solo permite imponer limitaciones al derecho a circular libremente por el territorio nacional por razones "que deriven del cumplimiento de su misión de proteger el libre ejercicio de los derechos y libertades y de garantizar la seguridad ciudadana". Y, una vez expresada esta opción normativa por una ley orgánica, los miembros de la Guardia Civil pueden moverse libremente por España y por el extranjero con la única limitación de comunicar sus viajes siempre que pretendan desplazarse a unos cuantos países previamente determinados.

En este contexto, el artículo 10 del Real Decreto proyectado crea una nueva obligación de comunicación para los miembros de la Guardia Civil que estén de baja por enfermedad y dispone:

"Artículo 10. Desplazamientos del personal de baja para el servicio por motivos de salud. Los desplazamientos del personal del Cuerpo que se encuentre de baja temporal para el servicio por motivos de salud, además de lo previsto en este real decreto, quedarán sujetos a que pueda atenderse el cumplimiento de la obligación de someterse a los reconocimientos psicofísicos que prevé el artículo 23 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, y su normativa de desarrollo, así como a lo que dispongan los servicios médicos de la Guardia Civil correspondientes en las tareas de seguimiento y control de la baja en virtud de lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, para lo que dicho personal deberá comunicar en su unidad de destino los datos de aquellos desplazamientos con una ausencia estimada superior a siete días".

Entiende el Consejo de Estado que una norma con rango de real decreto no puede imponer una restricción como la comunicación previa en el ejercicio de un derecho fundamental sin razones vinculadas con las previstas en la Ley Orgánica de cabecera. La comunicación previa que se pretende regular para los guardias civiles no guarda relación directa con la misión encomendada a la Guardia Civil, sino que parece más bien un instrumento adicional para la gestión del personal. Resulta comprensible la regulación de la comunicación de los viajes al extranjero para el personal en activo que se desplaza a determinados países y se presenta como una restricción ponderada, pero no ocurre lo mismo con esta nueva comunicación que no afecta al personal en activo ni encuentra acomodo en el tenor literal de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre.

Se suma a todo ello que la posibilidad de localizar al personal que se encuentra de baja se regula con precisión en los artículos 7 y 8, ya que han de notificar sus datos de localización, quedan encuadrados en la unidad a cuya demarcación pertenezca el municipio donde han sido autorizados a residir, permanecen en contacto con los servicios médicos y deben comunicar su partida, en caso de alta médica, en esa unidad, como dispone, entre otras medidas, el artículo 8. Y, por supuesto, se debe valorar que los guardias civiles tienen siempre la obligación de someterse a los reconocimientos médicos previstos por las normas o pautados por la Sanidad de la Guardia Civil.

8. A la disposición final tercera. Entrada en vigor

El Consejo de Estado ha señalado en varias ocasiones que han de existir razones fundadas para prescindir del plazo de vacatio legis. No se ha justificado que existan en este proyecto, de modo que parece oportuno remitirse a las normas generales de nuestro ordenamiento. Finalmente, entiende el Consejo de Estado que procede efectuar una relectura cuidadosa del texto. En particular, el uso de mayúsculas y minúsculas puede revisarse para evitar, por ejemplo, una expresión como "el Jefe de Zona, o de Jefatura o unidad al mando de general", que no deja de resultar chocante cuando un Jefe merece una mayúscula y un General no.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial formulada al artículo 7.2, y consideradas las restantes, puede elevarse al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se regula la residencia, desplazamientos y localización del personal de la Guardia Civil."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 23 de noviembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DEL INTERIOR.

En efecto, el artículo 66 de la ley citada dispone: "Competencias generales sobre organización, función pública, procedimientos e inspección de servicios. 1. Las competencias en materia de organización administrativa, régimen de personal, procedimientos e inspección de servicios, no atribuidas específicamente conforme a una Ley a ningún otro órgano de la Administración General del Estado, corresponderán al Ministerio de Administraciones Públicas". Y señala el artículo 67.4: "En cualquier caso, antes de ser sometidos al órgano competente para promulgarlos, los proyectos de disposiciones de carácter general que afecten a las materias a que se refiere el apartado 1 del artículo anterior requerirán la aprobación previa del Ministro de Administraciones Públicas. Se entenderá concedida la aprobación si transcurren quince días desde aquel en que se hubiese recibido el proyecto del citado Ministerio, sin que éste haya formulado objeción alguna". Ley 85/1978, de 28 de diciembre, de Reales Ordenanzas de las Fuerzas Armadas "Artículo 175 El lugar habitual de residencia del militar será el de su destino. Por circunstancias atendibles podrá autorizársele a fijarlo en otro distinto, con la condición de que pueda cumplir adecuadamente todas sus obligaciones. Dentro del territorio nacional podrá separársele de la localidad de su destino con la limitación que imponga la posibilidad de incorporarse a su unidad en los plazos fijados por el jefe de ella. Para salir al extranjero, además de observar las mismas prescripciones que el resto de los ciudadanos, deberá disponer de autorización de sus superiores. En todos los casos tendrá obligación de comunicar en su destino el lugar de su domicilio habitual o eventual, con objeto de que pueda ser localizado si las necesidades del servicio lo exigen". Este precepto fue derogado por la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar.

Decreto 315/1964, de 7 de febrero, por el que se aprueba la Ley articulada de Funcionarios Civiles del Estado. "Artículo 77. 1. Los funcionarios deberán residir en el término municipal donde radique la oficina, dependencia o lugar donde presten sus servicios. 2. Por causas justificadas, el Subsecretario del Departamento podrá autorizar la residencia en lugar distinto, siempre y cuando ello sea compatible con el exacto cumplimiento de las tareas propias del cargo". La disposición derogatoria única de la Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Básico del Empleado Público, deroga este artículo 77 con el alcance establecido en el disposición final cuarta de la misma norma, que se expresa de este modo: "Disposición Final Cuarta. Entrada en vigor. 1. El presente Estatuto entrará en vigor en el plazo de un mes a partir de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado". 2. No obstante lo establecido en los Capítulos II y III del Título III, excepto el artículo 25.2, y en el Capítulo III del Título V producirá efectos a partir de la entrada en vigor de las Leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo de este Estatuto. La disposición final tercera 2 del presente Estatuto producirá efectos en cada Administración Pública a partir de la entrada en vigor del Capítulo III del Título III con la aprobación de las Leyes de Función Pública de las Administraciones Públicas que se dicten en desarrollo de este Estatuto. Hasta que se hagan efectivos esos supuestos la autorización o denegación de compatibilidades continuará rigiéndose por la actual normativa. 3. Hasta que se dicten las Leyes de Función Pública y las normas reglamentarias de desarrollo se mantendrán en vigor en cada Administración Pública las normas vigentes sobre ordenación, planificación y gestión de recursos humanos en tanto no se opongan a lo establecido en este Estatuto". Proyecto de Real Decreto "Artículo 4. Residencia habitual. 1. El lugar de residencia habitual del personal incluido en el ámbito de aplicación será el del término municipal donde radique su residencia oficial. 2. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, el citado personal, asegurando el adecuado cumplimiento de sus obligaciones profesionales, podrá fijar su residencia habitual en un municipio distinto al de su residencia oficial, previa comunicación en los términos fijados en este real decreto, siempre que se cumplan todas las condiciones siguientes: a) Que el municipio se encuentre en territorio nacional. b) Que el afectado pueda cumplir adecuadamente todas las obligaciones profesionales de su puesto, cargo o función, incluida la disponibilidad permanente para el servicio exigida a los miembros de la Guardia Civil. c) Que no genere una manifiesta incompatibilidad para desempeñar, en correcto estado de condiciones psicofísicas, la jornada habitual de trabajo que tenga establecida, así como la prestación de los servicios que le sean nombrados. d) Que la duración del desplazamiento entre donde se encuentre ubicada la vivienda que pretende fijar como habitual y su residencia oficial sea como máximo, en condiciones normales, de una hora y media. La Dirección Adjunta Operativa, la Subdirección General de Personal, la Subdirección General de Apoyo y el Gabinete Técnico, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer un plazo inferior en determinadas unidades, de forma motivada y fundada en el tiempo de incorporación que tengan fijado para la atención de requerimientos del servicio. 3. En todo caso, cuando se acepte la adjudicación de un pabellón oficial, se fijará la residencia habitual en dicho pabellón, independientemente del municipio en que se ubique. 4. El hecho de tener establecida la residencia habitual en un municipio distinto al de su residencia oficial no alterará la responsabilidad del cumplimiento de las obligaciones profesionales".

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas "Artículo 69. Declaración responsable y comunicación. 1. A los efectos de esta Ley, se entenderá por declaración responsable el documento suscrito por un interesado en el que éste manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos establecidos en la normativa vigente para obtener el reconocimiento de un derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentación que así lo acredita, que la pondrá a disposición de la Administración cuando le sea requerida, y que se compromete a mantener el cumplimiento de las anteriores obligaciones durante el período de tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio. Los requisitos a los que se refiere el párrafo anterior deberán estar recogidos de manera expresa, clara y precisa en la correspondiente declaración responsable. Las Administraciones podrán requerir en cualquier momento que se aporte la documentación que acredite el cumplimiento de los mencionados requisitos y el interesado deberá aportarla. 2. A los efectos de esta Ley, se entenderá por comunicación aquel documento mediante el que los interesados ponen en conocimiento de la Administración Pública competente sus datos identificativos o cualquier otro dato relevante para el inicio de una actividad o el ejercicio de un derecho. 3. Las declaraciones responsables y las comunicaciones permitirán, el reconocimiento o ejercicio de un derecho o bien el inicio de una actividad, desde el día de su presentación, sin perjuicio de las facultades de comprobación, control e inspección que tengan atribuidas las Administraciones Públicas. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, la comunicación podrá presentarse dentro de un plazo posterior al inicio de la actividad cuando la legislación correspondiente lo prevea expresamente. (...)".

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas "Artículo 30. Cómputo de plazos. (...). 2. Siempre que por Ley o en el Derecho de la Unión Europea no se exprese otro cómputo, cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo los sábados, los domingos y los declarados festivos. Cuando los plazos se hayan señalado por días naturales por declararlo así una ley o por el Derecho de la Unión Europea, se hará constar esta circunstancia en las correspondientes notificaciones. (...)".

Proyecto de Real Decreto "Artículo 5. (...) 2. En los casos en que el interesado comunique en su unidad que va a fijar su residencia habitual en un municipio distinto del de su residencia oficial, el jefe de la que dependa el interesado la remitirá, junto con su informe, de forma inmediata y por conducto reglamentario al Jefe de Zona, o de Jefatura o unidad al mando de general de la que dependa. Se dará cuenta al interesado de la fecha de entrada de su comunicación en el registro de dicho órgano. La citada autoridad comprobará, a la vista de los informes recibidos de la cadena de mando, que el interesado reúne todas las condiciones establecidas en el artículo 4.2, pudiendo recabar cuantos informes considere pertinentes para su valoración. Cuando el interesado no reúna las citadas condiciones, el Jefe de Zona, o de Jefatura o unidad al mando de General de la que dependa procederá a dictar resolución motivada en el plazo máximo de diez días hábiles a contar desde el siguiente al de entrada de la comunicación en dicho órgano, no autorizando a establecer la residencia en el lugar pretendido. Este plazo podrá suspenderse por un periodo máximo de otros diez días hábiles cuando sea preciso requerir al interesado la aportación de documentos o de otros elementos de juicio necesarios". Proyecto de Real Decreto "Artículo 6. Situaciones especiales. (...) 1. Cuando se den circunstancias especiales de necesidad personal o familiar, debidamente justificadas, o por motivos de seguridad personal contrastados, el Jefe de Zona, o de Jefatura o unidad al mando de general podrá autorizar al afectado por estas circunstancias a residir en otro municipio distinto al de su residencia oficial, sin que sea preciso cumplir todos los requisitos contemplados en el artículo 4.2. En este sentido, al valorar las circunstancias especiales que concurran, podrá tenerse en cuenta la proximidad de la residencia oficial con países de la Unión Europea limítrofes con el territorio nacional. 2. Para los supuestos contemplados en este artículo, el interesado presentará solicitud de autorización en su unidad de destino o en la que esté encuadrado administrativamente, dirigida al Jefe de Zona, o de Jefatura o unidad al mando de general de la que dependa, especificando las razones por las que motiva dicha petición y acompañando la documentación justificativa que considere la cual será remitida por el jefe de unidad, con su informe, a !a autoridad competente para su resolución de forma inmediata, por el medio oficial más rápido y utilizando el conducto reglamentario (...)".

Proyecto de Real Decreto "Sección 2ª. Residencia temporal por baja Artículo 7. Procedimiento para la autorización de la residencia temporal por baja. 1. Con el fin de favorecer su recuperación, el personal incluido en el ámbito de aplicación que se encuentre de baja temporal para el servicio por motivos de salud podrá solicitar directamente al Jefe de la Comandancia, Sector, Servicio o unidad similar en la que se encuentre destinado u ocupando temporalmente un puesto de trabajo, autorización para fijar temporalmente su residencia en lugar distinto al habitual. Igualmente, remitirá copia de la solicitud a los servicios médicos de la Guardia Civil correspondientes, a efectos de facilitar la emisión del informe preceptivo previsto en el apartado 2. A la solicitud podrá acompañar, además, los informes que considere oportunos. La solicitud se dirigirá al Jefe de Zona, o de Jefatura o unidad al mando de general, en el caso del personal directamente dependiente de ellos. 2. En el marco de lo previsto en el artículo 103.2.b) de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil, la autorización exigirá informe preceptivo favorable de los servicios médicos de la Guardia Civil de la unidad correspondiente, donde se establezca de forma expresa que la residencia temporal en el lugar solicitado permitirá al interesado disponer de unas condiciones que favorezcan o faciliten su recuperación. El informe contendrá las condiciones de seguimiento de la evolución de la baja y propuesta sobre el plazo de autorización, para cuya determinación se tomará como referencia la duración media, por patologías, establecida en las tablas y manuales técnicos utilizados en el sistema nacional de salud y, en su caso, otras autorizaciones concedidas con anterioridad. El informe que se emita será remitido a la autoridad que corresponda de las señaladas en el apartado 1, en el plazo de tres días hábiles desde la entrada de la copia de la solicitud en los servicios médicos correspondientes. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. Además del anterior, por dichas autoridades se podrán recabar cuantos informes se juzguen necesarios para la resolución de la solicitud. 3. La solicitud se resolverá con la mayor brevedad posible y como máximo en un plazo de seis días hábiles contados desde la fecha en que tenga entrada en el registro del órgano competente para su resolución, hecho que será comunicado al solicitante. Transcurrido dicho plazo sin que se haya notificado resolución expresa, se entenderá concedida la autorización señalada, sin perjuicio de que se dicte la resolución correspondiente con los efectos previstos en el apartado 4. 4. La autorización de residencia temporal que se conceda incluirá las condiciones de seguimiento y control de la baja por los servicios médicos competentes, así como el plazo de su vigencia, que inicialmente será como máximo, desde su notificación o desde la estimación por superación del plazo, de treinta días naturales o del tiempo propuesto en el informe de los servicios médicos según la duración media de la patología. Una vez finalizado el plazo, el interesado regresará a su residencia habitual. Cuando desaparezcan o se modifiquen las circunstancias que justificaron la concesión del cambio de residencia, la autoridad que la concedió podrá revocarla mediante resolución motivada que comunicará al afectado. 5. En los casos en que el interesado pretenda continuar en la residencia temporal por considerar que persisten las circunstancias y el fin que justificaron la autorización, en el plazo de cinco días hábiles anteriores al fin de su vigencia, podrá dirigir directamente nueva solicitud a la autoridad que concedió la anterior, a la que acompañará el informe previsto en el apartado 2, emitido por el servicio médico de la Guardia Civil de la unidad en la que se encuentre encuadrado temporalmente. En estos casos, el plazo de resolución será de cinco días hábiles desde que la solicitud tenga entrada en el registro del órgano competente para ello, y durante este tiempo la residencia temporal se considerará prorrogada de forma provisional. Sin perjuicio de lo que prevea la normativa reguladora de los destinos del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, en los casos en que se produzca la adjudicación de un destino mientras se disfruta de residencia temporal autorizada, el interesado podrá continuar en ella mientras permanezca vigente y lo comunicará, en un plazo de tres días desde la efectividad del destino, al Jefe de la Comandancia, Sector, Servicio o unidad similar de la que cesa. Si persisten las circunstancias y el fin que justificaron la autorización, podrá solicitar nueva autorización al Jefe de la Comandancia, Sector, Servicio o unidad similar del nuevo destino, en la forma y plazos previstos en el párrafo anterior. Cuando la baja para el servicio por motivos de salud acontezca fuera de la residencia habitual, el afectado que pretenda fijar temporalmente su residencia en fugar distinto tendrá que solicitar autorización en los términos previstos en este artículo. En estos casos, podrán ser los servicios médicos de la Guardia Civil del lugar donde se encuentre los que efectúen el informe previsto en el apartado 2, siempre que certifiquen además que el estado de !a enfermedad o lesión impide que el afectado se traslade efectivamente a su lugar de residencia habitual. Excepcionalmente, cuando los servicios médicos de la Guardia Civil correspondientes consideren que pueden existir beneficios extraordinarios para la recuperación de la salud del interesado en comparación con los que justificaron la autorización de residencia temporal, la autoridad señalada en el apartado 1 podrá autorizar, en cada caso y a instancia del interesado, solicitudes de traslado de la residencia temporal a otro municipio distinto".

Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas "Artículo 80. Emisión de informes. 1. Salvo disposición expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. 2. Los informes serán emitidos a través de medios electrónicos y de acuerdo con los requisitos que señala el artículo 26 en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor. 3. De no emitirse el informe en el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se podrán proseguir las actuaciones salvo cuando se trate de un informe preceptivo, en cuyo caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento en los términos establecidos en la letra d) del apartado 1 del artículo 22. 4. Si el informe debiera ser emitido por una Administración Pública distinta de la que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo sin que aquél se hubiera emitido, se podrán proseguir las actuaciones. El informe emitido fuera de plazo podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución".

Ley 29/2014, de 28 de noviembre, de Régimen del Personal de la Guardia Civil "Artículo 103. Sanidad de la Guardia Civil. 1. En la Sanidad de la Guardia Civil están incluidos los servicios médicos y los de inspección sanitaria y contará con el apoyo de los de atención psicológica. A los efectos de este artículo y en la forma que reglamentariamente se determine, los servicios de Sanidad de la Guardia Civil están incluidos en la Sanidad Militar. 2. Corresponde a la Sanidad de la Guardia Civil, con independencia de la prestación sanitaria a que tiene derecho el personal del Cuerpo por su pertenencia al Régimen Especial de la Seguridad Social de las Fuerzas Armadas: a) Determinar la existencia de las condiciones psicofísicas precisas para el ingreso en los centros docentes de formación y para la pérdida de la condición de alumno, con arreglo a lo establecido en el artículo 35.2 y en el artículo 48.1.b). b) Efectuar el seguimiento y control de las bajas temporales del personal del Cuerpo de la Guardia Civil, y asesorar e informar en esta materia a los Jefes de unidad, centro u organismo. c) Valorar y confirmar, en su caso, las bajas temporales que hayan sido expedidas por facultativos ajenos a la Sanidad del Cuerpo cuya recuperación no se haya producido antes del décimo día desde que fueron emitidas. d) Disponer que quienes se encuentren en situación de baja temporal sean sometidos a los reconocimientos psicofísicos que se estimen convenientes. e) Emitir dictámenes directamente o a través de los órganos médico-periciales, detallando en ellos el diagnóstico de la enfermedad o proceso patológico y el grado de discapacidad que corresponda para determinar la aptitud para el servicio de los interesados. f) Emitir los dictámenes preceptivos que determina la legislación de clases pasivas del Estado, a los efectos de determinar, en su caso, de acuerdo con lo establecido en el artículo 98, la limitación para ocupar determinados destinos o el pase a retiro como consecuencia de que el afectado esté imposibilitado totalmente para el desempeño de las funciones propias de la Guardia Civil. Para el desarrollo de sus competencias, la Sanidad de la Guardia Civil podrá establecer contratos o convenios de colaboración con determinados profesionales médicos o entidades públicas o privadas. 3. Los servicios aludidos en el apartado primero de este artículo están facultados para acceder a los informes y diagnósticos relativos a las situaciones de baja temporal de los miembros del Cuerpo, a fin de ejercitar las funciones que tienen encomendadas, con los límites que establece la normativa vigente respecto al tratamiento y protección de datos de carácter personal. 4. Corresponde a los órganos de inspección sanitaria de la Guardia Civil el control y la revisión de las bajas por insuficiencia temporal de condiciones psicofísicas, para lo cual podrán emitir los dictámenes que estimen oportunos o solicitar, en su caso, una valoración de los profesionales u órganos médicos que se recogen en el apartado 2 de este artículo. Estos dictámenes prevalecerán sobre los que hubiesen sido emitidos por otros facultativos. A los efectos mencionados en el párrafo anterior los guardias civiles tienen la obligación de someterse a los reconocimientos psicofísicos que se consideren necesarios a juicio de los Servicios de Sanidad de la Guardia Civil. 5. Reglamentariamente se desarrollará el ejercicio de las facultades encomendadas en esta Ley a la Sanidad de la Guardia Civil y los procedimientos de relación con los órganos medico periciales competentes de la Sanidad Militar".

Orden General de 13 de enero de 2003 "Quinto. Residencia temporal. 1. El personal que hubiere recibido la baja médica para el servicio podrá fijar su residencia temporal en lugar distinto al de su residencia habitual, si bien será preciso el dictamen de los Servicios Médicos de la Guardia Civil en el que conste, expresamente, la ausencia de contraindicación médica para residir en el nuevo municipio. Este dictamen será emitido previa solicitud directa del interesado ajustada al modelo que figura como Anexo III, en la que se exprese el municipio y dirección en que desea fijar la residencia, adjuntando, de forma que se asegure su confidencialidad, copia del diagnóstico realizado por el facultativo que emitió la baja para el servicio. 2. Cuando los Servicios Médicos de la Guardia Civil no emitan el dictamen antes citado dentro del plazo de tres días hábiles, se entenderá que no existe contraindicación médica para residir en el nuevo municipio. 3. Cuando un Servicio Médico de la Guardia Civil emitiera un dictamen negativo sobre el cambio temporal de residencia, en discrepancia con el parecer del facultativo que informó la baja para el servicio, resolverá el expediente el Subdirector General de Personal, previos los informes técnicos que, en su caso, estime convenientes. 4. Durante el tiempo de baja médica en la nueva residencia temporal quedará adscrito a la Comandancia a cuya demarcación pertenezca el municipio donde fije la residencia temporal, a los únicos efectos de cuanto dispone esta Sección 2ª. 5. El interesado deberá trasladarse efectivamente al municipio y vivienda indicados en su solicitud y dar cuenta, mediante escritos ajustados a los modelos que se establecen en los Anexos IV y V respectivamente, de la salida al Jefe de su Unidad y de la llegada al Jefe de la Unidad de la Guardia Civil más próxima, en cuya demarcación está situada la nueva residencia temporal. Este último mando lo comunicará, sin demora, al Jefe de su Comandancia y este último al de la Comandancia o Unidad de origen. 6. Si deseara trasladar su residencia temporal a otro municipio distinto, deberá obtener nuevamente el correspondiente dictamen de los Servicios Médicos referidos en el párrafo primero de este apartado". Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas. "Artículo 11. Libertad de desplazamiento y circulación 1. El militar podrá desplazarse libremente por el territorio nacional sin perjuicio de las limitaciones derivadas de las exigencias del deber de disponibilidad permanente a que se refiere el artículo 22. 2. En los desplazamientos al extranjero se aplicarán los mismos criterios que a los que se realicen en territorio nacional. En función de la situación internacional y en operaciones militares en el exterior, será preceptiva una autorización previa de conformidad con lo que se establezca por orden del Ministro de Defensa".

Proyecto de Real Decreto "Disposición adicional cuarta. Países y territorios sujetos a comunicación específica para el desplazamiento. Para el cumplimiento de lo dispuesto en el presente real decreto, el Secretario General de Política de Defensa comunicará a la Dirección General de la Guardia Civil los países o territorios que, por su situación internacional, haya establecido con arreglo a lo previsto en el artículo 3.2 de la Orden DEF/2097/2015, de 29 de septiembre".

Al parecer se desaconseja el viaje a Afganistán, Irak, Libia, Malí, República Centroafricana, Somalia, Yemen, Líbano y Corea del Norte. Hay otros países en los que se deberán "extremar las precauciones y no mantener contactos que puedan ser relacionados con la condición de militar profesional del viajero", como son Cuba, Irán, Rusia y la República de Guinea. Proyecto de Real Decreto "Artículo 10. Desplazamientos del personal de baja para el servicio por motivos de salud. Los desplazamientos del personal del Cuerpo que se encuentre de baja temporal para el servicio por motivos de salud, además de lo previsto en este real decreto, quedarán sujetos a que pueda atenderse el cumplimiento de la obligación de someterse a los reconocimientos psicofísicos que prevé el artículo 23 de la Ley Orgánica 11/2007, de 22 de octubre, y su normativa de desarrollo, así como a lo que dispongan los servicios médicos de la Guardia Civil correspondientes en las tareas de seguimiento y control de la baja en virtud de lo dispuesto en el artículo 103 de la Ley 29/2014, de 28 de noviembre, para lo que dicho personal deberá comunicar en su unidad de destino los datos de aquellos desplazamientos con una ausencia estimada superior a siete días".