Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 26 de octubre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de Orden de V. E. de fecha 25 de julio de 2017, con registro de entrada el día 19 de septiembre siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptación de los capítulos III y V de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, al ámbito de los centros y establecimientos militares.

De antecedentes resulta:

Primero.- Estructura del proyecto

El proyecto de real decreto sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo único, una disposición adicional y una disposición final.

El preámbulo comienza citando el Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado, que fue modificado por el Real Decreto 1084/2014, de 19 de diciembre. La disposición final primera 1.c) de dicho Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, establece que el Gobierno, a propuesta de los Ministerios de Defensa y de Hacienda y Administraciones Públicas, procederá a adaptar al ámbito de los centros y establecimientos militares el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptación de los Capítulos III y V de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

Continúa señalando la parte expositiva que desde la aprobación del mencionado Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, se han producido cambios normativos -tanto en materia de prevención de riesgos laborales como en lo que hace a los órganos de representación en las Administraciones públicas-, lo que hace necesario modificar dicho real decreto. A renglón seguido, el preámbulo sintetiza las concretas modificaciones que la norma proyectada introduce en los artículos 4, 6 y 7 del Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre; y concluye aludiendo a los trámites fundamentales seguidos en el procedimiento de elaboración del real decreto proyectado (entre ellos, la consulta a las organizaciones sindicales más representativas y a la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo), el cual se aprobará "a propuesta de la Ministra de Defensa y del Ministro de Hacienda y Función Pública".

El artículo único consta de cuatro apartados, que modifican sendos preceptos del Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre:

- El apartado uno del artículo único confiere nueva redacción al artículo 4 del Real Decreto 1932/1998, referido a los Delegados de Prevención, para incluir expresamente su condición de personal civil destinado en los propios centros y para modificar su sistema de designación. Los Delegados de Prevención serán designados por los representantes del personal de forma proporcional entre funcionarios y personal estatutario (por una parte) y personal laboral (por otra). - El apartado dos modifica el artículo 6 del Real Decreto 1932/1998, en lo referido a las garantías de esos Delegados de Prevención. Se incluye entre las garantías de los Delegados de Prevención que no son Delegados de Personal el crédito horario que les corresponde para el desarrollo de sus funciones; y se consideran como tiempo de trabajo efectivo (no imputable al crédito horario) nuevos supuestos, como el tiempo dedicado a las actuaciones derivadas de la aplicación de los protocolos de acoso existentes en el Ministerio de Defensa. - El apartado tres modifica el artículo 7 del Real Decreto 1932/1998, sobre el Comité de Seguridad y Salud. Se introducen dos modalidades de comité: comités unitarios, para una única dependencia en la que "50 o más personas realicen tareas del anexo I del Reglamento de los Servicios de Prevención, así como en las sedes centrales de cada uno de los tres Ejércitos y del Ministerio de Defensa"; y comités agrupados, "para el conjunto de las dependencias existentes en una misma provincia que dispongan de 50 o más empleados públicos en total". Asimismo se prevé, como novedad, que en las reuniones del Comité puedan participar los "delegados sindicales que no sean además delegados de prevención" y los asesores sindicales. - Por último, el apartado cuatro modifica la disposición final primera del Real Decreto1932/1998, de 11 de septiembre, relativa a las facultades de desarrollo de dicho real decreto.

En cuanto a la parte final del proyecto, la disposición adicional única se refiere al no incremento de dotaciones ni de retribuciones u otros gastos de personal, mientras que la disposición final única prevé la entrada en vigor del real decreto proyectado el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Segundo.- Contenido del expediente

En el expediente remitido a este Consejo obra la siguiente documentación:

a) Texto del proyecto y de la memoria del análisis de impacto normativo: figuran en el expediente cuatro versiones sucesivas del texto del proyecto, resultado de las observaciones formuladas por las distintas entidades y órganos intervinientes en la tramitación.

Al proyecto acompaña la correspondiente memoria del análisis de carácter normativo. Tras un resumen ejecutivo, la memoria justifica su carácter abreviado por la ausencia de impacto del proyecto desde el punto de vista económico, presupuestario y del sistema de distribución de competencias, así como por razón de género. A continuación, el documento describe el contenido y tramitación de la norma y se refiere a la oportunidad de su aprobación, centrando su objeto en la adaptación para los establecimientos militares de las modificaciones introducidas por el Real Decreto 1084/2014, de 19 de diciembre, en lo concerniente a los delegados de prevención y a los Comités de Seguridad y Salud.

b) Informe de la Unidad de la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa: dicho informe, de fecha 16 de junio de 2015, se limitaba a señalar dos erratas en el texto del proyecto de real decreto.

c) Informe de la Asesoría Jurídica General de la Defensa: en fecha 22 de junio de 2015, el Asesor Jurídico General emitió informe en el que no formulaba observaciones al proyecto.

d) Documentación relativa a la consulta a los representantes sindicales: obra en el expediente informe de la Subdirección General de Personal del Ministerio de Defensa de fecha 28 de abril de 2016, en el que se hace constar que se trasladó el texto del proyecto a los representantes sindicales miembros de la Subcomisión Delegada de la Comisión de Interpretación, Vigilancia, Estudio y Aplicación (CIVEA) del III Convenio Único para el personal laboral de la Administración General del Estado, no habiéndose recibido observaciones por parte de dichos representantes.

e) Informe de los Estados Mayores: constan en el expediente los informes emitidos por el Estado Mayor de la Defensa y por cada uno de los Estados Mayores de los tres Ejércitos, habiendo manifestado no tener observaciones sobre el proyecto tanto el Estado Mayor de la Defensa como el Estado Mayor de la Armada. La valoración de las observaciones formuladas por los Estados Mayores del Ejército de Tierra y del Ejército del Aire se ha plasmado en un informe elaborado por la Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa. La mayor parte de esas observaciones han sido aceptadas, justificándose la no incorporación de algunas de ellas por la falta de adecuación de las alternativas propuestas al Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado, en la redacción dada por el Real Decreto 1084/2014, de 19 de diciembre.

f) Oficio de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, de fecha 2 de junio de 2016, por el que se remitía a la Dirección General de Personal del mismo departamento una propuesta de proyecto con algunas modificaciones. Entre ellas se encontraba la adición de un nuevo apartado cuarto al artículo único del proyecto, por el que se modificaba la disposición final primera del Real Decreto 1932/1998 (referida a las facultades de desarrollo de dicho real decreto).

En fecha 8 de junio de 2016, la Dirección General de Personal manifestó su conformidad con el texto propuesto por la Secretaría General Técnica.

g) Informe de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo: la Secretaría General Técnica solicitó al Instituto de Seguridad e Higiene en el Trabajo que sometiese el proyecto a consulta de la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo. En su sesión plenaria de 20 de diciembre de 2016, este último órgano manifestó su parecer favorable a la continuación de la tramitación del proyecto de real decreto, sin formular ninguna observación. h) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social: en fecha 2 de febrero de 2017, dicha secretaría general técnica emitió informe sobre el proyecto de real decreto en el que formulaba varias observaciones de redacción que han obtenido reflejo en la versión final del texto.

i) Informe de las secretarías generales técnicas de los ministerios proponentes: el 8 de junio de 2017, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública emitió informe en el que se formulaban varias observaciones de redacción sobre el articulado del proyecto y una observación a la memoria (sobre la necesidad de especificar en ella que la aplicación del proyecto no conlleva un incremento de costes de personal).

Por otro lado, en fecha 5 de julio de 2017, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa informó favorablemente el proyecto de real decreto.

Y, en este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Se somete a consulta el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptación de los capítulos III y V de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, al ámbito de los centros y establecimientos militares.

El presente dictamen preceptivo se emite con fundamento en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

II. La disposición adicional novena de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de prevención de Riesgos Laborales, habilitó al Gobierno para que, previa consulta con las organizaciones sindicales más representativas y a propuesta de los Ministros de Defensa y de Trabajo y Asuntos Sociales, adaptase las normas de los capítulos III y V de dicha ley a las exigencias de la Defensa Nacional, a las peculiaridades orgánicas y al régimen vigente de representación del personal en los establecimientos militares.

En desarrollo de esta habilitación legal, se aprobó el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptación de los capítulos III y V de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, al ámbito de los centros y establecimientos militares. Este último real decreto regula, de acuerdo con su artículo 1, "la adaptación de las normas de los capítulos III y V de esta ley, sobre derechos y obligaciones en materia de seguridad y salud en el trabajo y de consulta y participación de los trabajadores, para su aplicación en el ámbito de las relaciones de trabajo del personal laboral, estatutario y funcionarios civiles que prestan sus servicios en establecimientos dependientes de la Administración Militar". Se trata de una norma reglamentaria que regula, por tanto, las especialidades que en materia de prevención de riesgos laborales resultan de aplicación al personal civil -ya sea laboral, estatutario o funcionario- que presta sus servicios en establecimientos militares. Su ámbito de aplicación no alcanza en cambio al personal militar, que se rige a estos efectos por lo dispuesto en el Real Decreto 1755/2007, de 28 de diciembre, de prevención de riesgos laborales del personal militar de las Fuerzas Armadas y de la organización de los servicios de prevención del Ministerio de Defensa (aprobado con fundamento en la disposición adicional novena bis de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales).

El Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, fue modificado por el Real Decreto 67/2010, de 29 de enero, de adaptación de la legislación de Prevención de Riesgos Laborales a la Administración General del Estado. Además, la disposición final primera 1.c) de dicho Real Decreto 67/2010 (en la redacción que le confirió el Real Decreto 1084/2014, de 19 de diciembre) estableció que "a fin de coordinar la normativa específica existente en el Ministerio de Defensa con lo previsto en este Real Decreto, en el plazo de seis meses, a propuesta de los Ministerios de Defensa y de Hacienda y Administraciones Públicas, el Gobierno procederá a la adaptación del Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre...".

La norma proyectada persigue precisamente esto último: adaptar la normativa específica de prevención de riesgos laborales del personal civil en establecimientos militares (Real Decreto 1932/1998) a lo establecido en la normativa de prevención de riesgos laborales del personal de la Administración General del Estado (Real Decreto 67/2010). En concreto, la necesidad de dicha adaptación viene motivada por las modificaciones que el Real Decreto 1084/2014, de 19 de diciembre, introdujo en el citado Real Decreto 67/2010 en relación con los delegados de prevención y con los Comités de Seguridad y Salud. A su vez, dichas modificaciones trajeron causa, fundamentalmente, del Acuerdo de la Mesa General de Negociación de la Administración General del Estado, adoptado el 29 de octubre de 2012, sobre asignación de recursos y racionalización de las estructuras de negociación y participación.

Estas razones, que conducen a la adaptación que aborda el proyecto, se encuentran apenas esbozadas en la memoria del análisis de impacto normativo, en la que se echa de menos una mención al citado acuerdo. Se sugiere, por tanto, que se complete la memoria en este sentido.

III. En la tramitación del proyecto de real decreto se han observado los requisitos procedimentales exigidos por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (en su redacción previa a la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). Así, el proyecto aparece acompañado por la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo (cuyo carácter abreviado se justifica adecuadamente) y ha sido sometido a audiencia de los representantes de los trabajadores (trámite esencial, tal y como se desprende de la Sentencia del Tribunal Supremo de 13 de julio de 2010, que declaró la nulidad de un precepto del Real Decreto 1755/2007, de prevención de riesgos laborales del personal militar de las Fuerzas Armadas y de la organización de los servicios de prevención del Ministerio de Defensa, precisamente por haberse omitido la consulta a las organizaciones sindicales).

Asimismo, el proyecto ha sido sometido al preceptivo informe de las secretarías generales técnicas de los departamentos proponentes (Defensa y Hacienda y Función Pública). El texto ha sido informado también por la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo, de acuerdo con lo establecido en el artículo 13.3 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales.

IV. En lo que hace a su contenido, el proyecto de real decreto modifica los artículos, 4, 6 y 7 del Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre. Dichas modificaciones se refieren a dos aspectos, los Delegados de Prevención y los Comités de Seguridad y Salud, aproximando su regulación a la prevista para el personal al servicio de la Administración General del Estado en el Real Decreto 67/2010:

- En cuanto a los Delegados de Prevención, se menciona expresamente su condición de personal civil destinado en los propios centros y se modifica su sistema de designación, que tendrá lugar de forma proporcional entre el número de funcionarios y personal estatutario del centro o conjunto de establecimientos -por una parte- y del personal laboral -por otra parte-; en cambio, en la norma vigente se contempla que la designación de los Delegados de Prevención es proporcional a los efectivos del personal laboral, estatutario y funcionario, considerando separadamente cada una de estas tres clases de personal. Por otro lado, se introducen novedades en relación con las garantías de estos Delegados de Prevención (en particular, referidas al crédito horario y a los supuestos considerados como de tiempo de trabajo efectivo).

- En lo que respecta a los Comités de Seguridad y Salud, se crean dos modalidades de comité (comités unitarios y comités agrupados) según cual sea su ámbito de representación. Por otro lado, se prevé que en las reuniones del comité puedan participar (con voz, pero sin voto) los "delegados sindicales que no sean además delegados de prevención" y los asesores sindicales.

A las anteriores modificaciones, contempladas en los apartados uno a tres del artículo único del proyecto, se añade la que afecta a la disposición final primera del Real Decreto 1932/1998. Esta última modificación, que se lleva a cabo en el apartado cuarto del artículo único, no se contemplaba en la versión inicial del proyecto, sino que fue introducida en el texto propuesto por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa en fecha 2 de junio de 2016, y aceptada por la Dirección General de Personal del mismo departamento el día 8 de junio siguiente (letra f) del antecedente segundo).

En su redacción vigente, la disposición final primera del Real Decreto 1932/1998 ("Normas reglamentarias") establece lo siguiente: "Se faculta al Ministro de Defensa, previa consulta con el Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales, para dictar las disposiciones complementarias precisas para el desarrollo del presente Real Decreto".

El apartado cuatro del artículo único del proyecto modifica la citada disposición adicional primera, que quedaría redactada con el siguiente tenor:

"Disposición final primera. Facultades de desarrollo

Se faculta al Ministro de Defensa, previa consulta al Ministro de Hacienda y Función Pública, para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo de este real decreto".

Por tanto, el proyecto mantiene la habilitación al Ministro de Defensa para el desarrollo del Real Decreto 1932/1998, pero sustituye la previa consulta al "Ministro de Trabajo y Asuntos Sociales" (hoy, Ministra de Empleo y Seguridad Social) por una consulta al Ministro de Hacienda y Función Pública. Entiende este Consejo que la consulta al titular de este último departamento resulta pertinente, por cuanto con frecuencia el régimen de prevención de riesgos laborales del personal civil en establecimientos militares supone una adaptación de las especialidades que en esa materia se establecen en el ámbito de la Administración General del Estado. Sin embargo, no resulta procedente que se elimine la previa consulta al actual Ministerio de Empleo y Seguridad Social, dado que el Real Decreto 1932/1998 fue dictado (tal y como exige la disposición adicional novena de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales) a propuesta conjunta de los Ministros de Defensa y de Trabajo y Asuntos Sociales, por lo que parece que en su desarrollo por el primero de ellos debe exigirse la consulta al segundo. A ello se añade el hecho de que también la normativa especial sobre prevención de riesgos laborales en el ámbito de la Administración General del Estado (el Real Decreto 67/2010) ha sido aprobada a propuesta conjunta del departamento encargado de los asuntos de seguridad e higiene en el trabajo (el entonces Ministerio de Trabajo e Inmigración) y del departamento encargado de los asuntos de personal al servicio de la Administración (el Ministerio de la Presidencia, en aquel momento).

Por todo ello, la habilitación al Ministro de Defensa para el desarrollo del Real Decreto 1932/1998 debe aparecer acompañada de la exigencia de previo informe del titular de dos departamentos: el Ministerio de Empleo y Seguridad Social y el Ministerio de Hacienda y Función Pública.

Por otro lado -tal vez por haberse incluido en el proyecto con posterioridad-, la modificación de la disposición final primera del Real Decreto 1932/1998 a la que acaba de aludirse no se cita en el preámbulo, que sí menciona y describe, en cambio, las restantes modificaciones que se introducen por el proyecto en dicho real decreto. Debe, por tanto, añadirse en la parte expositiva la mención a la modificación que el apartado cuarto del artículo único introduce en la citada disposición final primera.

Asimismo, convendría incluir también en el preámbulo la cita de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, por ser la norma legal en la que se prevén especialidades aplicables en el ámbito de las Administraciones públicas, en general, y en la que se encuentra la habilitación legal al Gobierno para adaptar sus disposiciones al ámbito de los establecimientos militares (disposición adicional novena).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se modifica el Real Decreto 1932/1998, de 11 de septiembre, de adaptación de los capítulos III y V de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, al ámbito de los centros y establecimientos militares."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de octubre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE DEFENSA.