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Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 840/2017 (FOMENTO)

Referencia:
840/2017
Procedencia:
FOMENTO
Asunto:
Proyecto de Real Decreto por el que se regula la utilización civil de las aeronaves pilotadas por control remoto, y se modifica el Real Decreto 552/2014, de 27 de junio, por el que se desarrolla el reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea, y se modifica el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de circulación aérea.
Fecha de aprobación:
16/11/2017

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 16 de noviembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se regula la utilización civil de las aeronaves pilotadas por control remoto, se modifica el Real Decreto 552/2014, de 27 de junio, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea, y se modifica el Real Decreto 57/2002, de 18 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de Circulación Aérea, remitido por V. E. el 15 de septiembre de 2017 (entrada en este Cuerpo Consultivo el mismo día).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto

El proyecto de Real Decreto consta de 44 artículos, divididos en seis capítulos, seis disposiciones adicionales, una transitoria, una derogatoria y siete finales y, por último, un anexo.

A) Capítulo I ("Disposiciones generales")).

Agrupa los artículos 1 a 7. Regula el objeto de la norma -el régimen jurídico aplicable a las aeronaves civiles pilotadas por control remoto (RPA), y las operaciones y actividades realizadas por estas- (artículo 1) y su ámbito de aplicación, objetivo, subjetivo y territorial -las aeronaves pilotadas por control remoto -RPA- y los elementos que configuran su sistema -RPAS-, el personal que los pilota o ayuda al piloto a ejercer sus funciones, las organizaciones involucradas en la aeronavegabilidad, los operadores y, en lo que les afecta, los gestores aeroportuarios y proveedores de servicios de tránsito aéreo (artículo 2).

Establece las exclusiones parciales a su aplicación (artículo 3), los requisitos generales de uso de los RPA (artículo 4), las definiciones (artículo 5), las normas de procedimiento y el régimen de recursos (artículo 6) y, finalmente, regula la supervisión, el control y el régimen sancionador (artículo 7).

En lo tocante a su ámbito de aplicación, el proyecto establece el régimen aplicable a los sistemas civiles de las aeronaves pilotadas por control remoto. Quedan excluidas las autónomas -aquellas no tripuladas que no permiten la intervención del piloto en la gestión del vuelo-, conforme con lo establecido por la Organización de Aviación Civil Internacional (OACI) en la Circular 328, "Sistemas de aeronaves no tripuladas" (UAS)-. También quedan excluidos los RPAS utilizados para actividades y operaciones militares; los aeromodelos; las aeronaves de masa máxima de despegue (en adelante MTOW) superior a 150 kg, excepto las excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) 216/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea, y se deroga la Directiva 91/670/CEE del Consejo, por estar destinadas a actividades o servicios de aduanas, policía, búsqueda y salvamento, lucha contra incendios, guardacostas o similares, o por concurrir en ellas alguna de las circunstancias que se especifican en el anexo II de esta norma; los globos libres no tripulados; los globos cautivos y, finalmente, los vuelos desarrollados en espacios interiores completamente cerrados, en cuanto que no interfieren en la navegación aérea.

El proyecto establece el régimen aplicable a las operaciones aéreas especializadas y vuelos experimentales. Las condiciones para la realización de otras operaciones aéreas, en particular el transporte de pasajeros, carga y correo, no se regulan, dado que, conforme al estado actual de evolución de la técnica, no es posible realizarlas en condiciones de seguridad. Y ello, sin perjuicio de que en el marco de las operaciones aéreas especializadas -como pueden ser las de emergencias- quepa realizar el traslado de un lugar a otros de determinados artículos y de que puedan llevarse a cabo vuelos experimentales.

El proyecto dispone además que la realización de otras actividades distintas de las operaciones aéreas especializadas y vuelos experimentales regulados expresamente, las exhibiciones aéreas, actividades deportivas, recreativas y de competición y las actividades lúdicas propias de las aeronaves de juguete requerirán la autorización previa de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea.

Finalmente, el proyecto establece un régimen específico aplicable a las operaciones de formación práctica de pilotos remotos y a las operaciones de policía atribuidas a las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, aduanas, tráfico, y Centro Nacional de Inteligencia, para atender a sus peculiaridades.

En lo atinente a los requisitos generales de uso, el proyecto dispone que el diseño y características de los RPA y RPAS debe permitir al piloto remoto intervenir, en todo momento, en el control del vuelo, y, en su caso, debe tener capacidad para evitar posibles colisiones y otros riesgos.

B) Capítulo segundo ("Requisitos de los Sistemas de aeronaves pilotadas por control remoto")

Comprende los artículos 8 a 19. Se divide en tres secciones: la primera, relativa a la identificación, matriculación, aeronavegabilidad y requisitos del enlace de mando y control (artículos 8 a 13); la segunda, referida a las organizaciones de diseño y producción (artículos 14 y 15) y la tercera, relativa al mantenimiento (artículos 16 a 19).

El régimen de identificación, matriculación y aeronavegabilidad de RPA y requisitos del enlace de mando y control se concreta en que todas las aeronaves pilotadas por control remoto, incluso las excluidas del Registro de Matrícula de Aeronaves, lleven una placa de identificación y de que las pilotadas por control remoto de masa máxima al despegue (MTOW) superior a 25 kg estén matriculadas y dispongan de un certificado de aeronavegabilidad. Si no alcanzaren dicho peso, la organización que pretenda llevar a cabo vuelos podrá solicitar un certificado especial denominado "certificado especial para vuelos experimentales". El proyecto regula el procedimiento de concesión y contenido de las matrículas, de dichos certificados y de los requisitos de enlace y control.

El proyecto fija también los requisitos que deben cumplir las organizaciones de diseño y de producción de los RPA y las condiciones y responsabilidades de los fabricantes, de los titulares del certificado tipo y de otras organizaciones de mantenimiento. En concreto, las obligaciones de mantenimiento exigibles para mantener la aeronavegabilidad de los aparatos.

C) Capítulo III ("Condiciones para la utilización del espacio aéreo").

Comprende los artículos 20 a 25. Dispone la sujeción de las operaciones de RPA a las reglas del aire aplicables al espacio aéreo en que se desarrollan y mantiene el régimen previsto en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, con algunas singularidades. En relación con las operaciones aéreas especializadas, también denominadas trabajos aéreos, trabajos técnicos o científicos (o, en los términos utilizados por la normativa de la Unión Europea en su ámbito de aplicación: "aquellas actividades distintas de una operación de transporte aéreo comercial, en la que se utiliza, en este caso, una aeronave pilotada por control remoto (RPA) para realizar actividades especializadas, entre otras, agricultura, construcción, fotografía, vigilancia, observación y patrulla, y publicidad aérea" -la lucha contra incendios o las actividades de búsqueda y salvamento, entre otras, no sujetas a normativa comunitaria, se configuran igualmente como operaciones aéreas especializadas-), establece:

a) Las aeronaves de hasta 25 kg de MTOW que no dispongan de certificado de aeronavegabilidad, previa comunicación previa o habilitación, podrán operar en zonas fuera de aglomeraciones de edificios en ciudades, pueblos o lugares habitados o de reuniones de personas al aire libre, en espacio aéreo no controlado o fuera de una zona de información de vuelo (FIZ), siempre que lo hagan dentro del alcance visual del piloto (VLOS), o de observadores que estén en contacto permanente por radio con aquel (EVLOS), a una distancia horizontal del piloto, o en su caso de los observadores, no mayor de 500 m y a una altura sobre el terreno no mayor de 400 pies (120 m) sobre el obstáculo más alto situado dentro de un radio de 150 m (500 ft) desde la aeronave.

Además, podrán realizar operaciones aéreas especializadas en zonas fuera de aglomeraciones de edificios en ciudades, pueblos o lugares habitados o de reuniones de personas al aire libre, más allá del alcance visual del piloto (BVLOS) y dentro del alcance directo de la emisión por radio de la estación de pilotaje remoto que permita un enlace de mando y control efectivo, en espacio aéreo no controlado o fuera de una zona de información de vuelo (FIZ): a´) las aeronaves pilotadas por control remoto cuya masa máxima al despegue sea inferior a 2 kg, a una altura máxima sobre el terreno no mayor de 400 pies (120 m) sobre el obstáculo más alto situado dentro de un radio de 150 m (500 ft) desde la aeronave; b´) las aeronaves pilotadas por control remoto (RPA) que cuenten con sistemas, aprobados por la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, que permitan a su piloto detectar y evitar a otros usuarios del espacio aéreo o, en otro caso, que se realicen en espacio aéreo segregado; c´) las aeronaves pilotadas por control remoto de MTOW que no exceda de 10 kg podrán operar sobre aglomeraciones de edificios en ciudades, pueblos o lugares habitados o de reuniones de personas al aire libre, en espacio aéreo no controlado o fuera de una zona FIZ, siempre que la operación se realice dentro del alcance visual del piloto (VLOS) y a una distancia horizontal máxima del piloto de 100 m, a una altura máxima sobre el terreno no mayor de 400 pies (120 m) sobre el obstáculo más alto situado dentro de un radio de 600 m desde la aeronave y en zonas acotadas para la realización de estas operaciones o, en otro caso, manteniendo una distancia horizontal mínima de seguridad de 150 m respecto de edificios u otro tipo de estructuras y de 50 m respecto de personas que no estén bajo el control del operador.

b) Las aeronaves que cuenten con un certificado de aeronavegabilidad podrán realizar todas las operaciones que sean conformes con las limitaciones y condiciones previstas en dicho certificado.

c) Los vuelos experimentales podrán realizarse siempre que cumplan determinadas condiciones dentro del alcance visual del piloto, o, en otro caso, en una zona del espacio aéreo segregada al efecto, y siempre en zonas fuera de aglomeraciones de edificios en ciudades, pueblos o lugares habitados o de reuniones de personas al aire libre y en espacio aéreo no controlado y fuera de una FIZ. La realización de estos vuelos requerirá, además, el establecimiento de una zona de seguridad en relación con la zona de realización del vuelo.

D) El Capítulo IV ("Requisitos de la operación")

Comprende los artículos 26 a 32 y se divide en dos secciones: la primera, titulada "Requisitos del operador" (artículos 26 a 28) y la segunda, "Limitaciones en la operación" (artículos 29 a 32).

Previene, como requisitos generales exigibles a cualquier operador de RPA, la obligación de disponer de la documentación relativa a la caracterización de las aeronaves que vayan a utilizarse en las operaciones, cuando dichas aeronaves no dispongan de certificado de aeronavegabilidad RPA o de certificado especial para vuelos experimentales; haber realizado los estudios aeronáuticos de seguridad en los que se constate que la operación puede realizarse con seguridad y la idoneidad de la zona de seguridad para la realización de vuelos experimentales; disponer de un seguro o garantía financiera equivalente que cubra su responsabilidad frente a terceros por los daños que puedan causarse por la operación; adoptar las medidas necesarias para proteger el RPA de actos de interferencia ilícita; garantizar la protección de datos y la privacidad; notificar accidentes, incidentes y los sucesos que se produzcan y adoptar las medidas necesarias para la protección de las personas y bienes subyacentes y la seguridad de la operación, así como asegurarse de que la operación, el personal y la aeronave cumplen con los requisitos del proyecto.

Para llevar a cabo operaciones aéreas especializadas, además, se exige que el operador disponga de un manual de operaciones, haya realizado, con resultado satisfactorio, los vuelos de prueba necesarios y un estudio aeronáutico de seguridad, cuando el RPA con que vaya a operar no dispongan de certificado de aeronavegabilidad y se pretenda realizar operaciones sobre aglomeraciones o más allá del alcance visual del piloto.

En lo atinente a las limitaciones en la operación, el proyecto dispone la prohibición de pilotar RPA en vehículos en movimiento, a menos que se garantice que en ningún momento se interponen obstáculos entre la estación de pilotaje remoto y la aeronave y que la velocidad del vehículo permite al piloto mantener la conciencia situacional de la posición de la aeronave en el espacio y en relación con otros tráficos; la prohibición de realizar las funciones de piloto u observador en más de una aeronave al mismo tiempo; la obligación de establecer un área de protección para el despegue y el aterrizaje y zonas de recuperación segura en el suelo; la prohibición de llevar a bordo objetos y sustancias peligrosas, salvo autorización específica de la Agencia, y la de sobrevolar, sin la autorización del responsable de la infraestructura, instalaciones afectas a la defensa nacional o a la seguridad del Estado y centrales nucleares.

E) Capítulo V ("Personal")

Agrupa los artículos 33 a 38. Previene que los pilotos y observadores deberán tener una edad mínima de dieciocho años y disponer de un certificado médico equivalente al exigible para obtener la licencia de piloto de aeronave ligera (LAPL), de los conocimientos teóricos necesarios para la operación y, en el caso de los pilotos, de formación práctica en la operación de la aeronave.

F) Capítulo VI ("Habilitación para el ejercicio de operaciones aéreas especializadas o para la realización de vuelos experimentales")

Incluye los artículos 39 a 44. Regula dos procedimientos distintos: la comunicación previa y la autorización. La comunicación previa se requiere para las operaciones aéreas especializadas y vuelos experimentales realizados por aeronaves pilotadas por control remoto con un MTOW inferior a 25 kg que implican menores riesgos para la seguridad, y la autorización, para el resto de los casos. La comunicación previa o autorización de las operaciones aéreas habilita al operador para hacerlo indefinidamente, salvo si versan sobre vuelos experimentales

El proyecto establece que la Agencia Estatal de Seguridad Aérea puede autorizar operaciones o vuelos experimentales en los que se excepcione del cumplimiento de alguno de los requisitos si se acredita que la operación puede llevarse a cabo en condiciones de seguridad equivalentes y en los casos en que los operadores habilitados colaboren con las autoridades públicas en situaciones de grave riesgo, catástrofe o calamidad pública.

G) Disposiciones adicionales, transitoria, derogatoria y finales

Las disposiciones adicionales regulan las obligaciones necesarias para garantizar la seguridad pública en el uso de RPA a la entrada en vigor del Real Decreto (disposición primera); las limitaciones y prohibiciones adicionales para garantizar la seguridad, regularidad o continuidad de las operaciones aeronáuticas (disposición segunda); las reglas mínimas de policía de la circulación aérea aplicables a los RPA destinados exclusivamente a actividades deportivas, recreativas, de competición o exhibición -aeromodelos- o a las actividades lúdicas - aeronaves de juguete- (disposición tercera); la competencia de la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes de Aviación Civil para abrir investigación cuando se trate de accidentes o incidentes graves de estas aeronaves (disposición cuarta); el régimen aplicable a las infraestructuras que puedan destinarse a la operación de RPAS en materia de servidumbres aeronáuticas y obtención de los informes previos a su establecimiento en materia de compatibilidad con el espacio aéreo (disposición quinta) y, finalmente, la declaración de que las medidas del Real Decreto no suponen un incremento de gasto (disposición sexta).

La disposición transitoria única establece el derecho intertemporal en relación con las habilitaciones obtenidas conforme al régimen de la Ley 18/2014, de 15 de octubre; con la aeronavegabilidad de las aeronaves de más de 150 kg de MTOW y hasta 450 kg; con el régimen jurídico de las organizaciones de mantenimiento hasta la adopción de la normativa de desarrollo aplicable a estas organizaciones; y, finalmente, el período transitorio del que disponen las aeronaves que hasta la entrada en vigor de la norma no están obligadas a identificarse para adaptarse a la nueva regulación.

La disposición derogatoria establece que, a la entrada en vigor de este Real Decreto, surtirá efecto la derogación prevista en el apartado dos de la disposición final segunda de la Ley 18/2014, de 15 de octubre.

Las disposiciones finales modifican el Real Decreto 552/2014, de 27 de junio (la primera), actualizan las referencias al capítulo VIII de dicho Real Decreto 552/2014, dada la renumeración realizada por la disposición final primera del proyecto (la segunda), el régimen supletorio (la tercera), las medidas de ejecución (la cuarta), la habilitación para el desarrollo normativo hecha a favor del Ministro de Fomento (quinta), el título competencial para aprobar el Real Decreto, que es el artículo 149.1.20.ª, salvo el artículo 44 y la disposición adicional primera que se fundan el artículo 149.1.29.ª de la Constitución (sexta) y la entrada en vigor, que se producirá el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado (séptima).

El anexo I lleva por título "Categoría y tipo de aeronaves equivalentes a los efectos de lo dispuesto en el artículo 33.1, letra d)".

Segundo.- Acompaña al proyecto el expediente instruido para su elaboración y en el que se reflejan las actuaciones habidas.

En él consta:

a) El texto inicial del "Proyecto de real decreto por el que se regula la utilización civil de las aeronaves pilotadas por control remoto, y se modifica el Real Decreto 552/2014, de 27 de junio, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea", sometido a dictamen del Consejo de Estado el 2 de diciembre de 2015, el dictamen emitido el 10 de diciembre de 2015 y el texto del proyecto de Real Decreto elaborado tras dicho trámite el 14 de diciembre de 2015.

b) La documentación que refleja la tramitación del nuevo texto del proyecto de Real Decreto.

Tercero.- El proyecto inicial, elaborado por la Agencia Española de Seguridad Aérea y la Dirección General de Aviación Civil, una vez conformado por el Ejército del Aire, fue sometido al trámite de audiencia, oyéndose a las organizaciones representativas del sector, a ENAIRE y al Consejo de Consumidores y Usuarios (CCU). Mediante Resolución de la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento, publicada el 22 de octubre de 2014, se sometió a información pública, formulándose numerosas alegaciones.

Fue informado por el Gabinete de Coordinación y Estudios de la Secretaría de Estado de Seguridad del Ministerio del Interior, por ADIF, Puertos del Estado, la División de Prospectiva y Tecnología del Transporte de la Secretaría General de Transporte, la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes Aéreos, la Comisión de Investigación de Accidentes e Incidentes Marítimos y la Dirección General de Marina Mercante. Emitieron informe las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Fomento, Defensa; Interior; Industria, Energía y Turismo (en la actualidad Economía, Industria y Competitividad); Educación, Cultura y Deporte; Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (en la actualidad Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente), así como de los de Economía y Competitividad y Fomento.

Informó también entonces la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales y la Comisión Interministerial entre Defensa y Fomento (CIDEFO), en relación con las entonces disposiciones adicional quinta y final primera del proyecto, al afectar al ámbito de sus competencias. Se obtuvo la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

El texto del proyecto de Real Decreto fue sometido a dictamen del Consejo de Estado el 2 de diciembre de 2015, quien lo emitió el 10 de diciembre, formulando dos observaciones de carácter esencial. La primera señalaba falta de habilitación reglamentaria en la legislación aérea para regular el aeromodelismo -que ha sido suprimido del proyecto-. Y la otra la falta de fundamento legal para habilitar a la Agencia Estatal de Seguridad Aérea para categorizar los RPAS. Además, se formulaban otras observaciones y sugerencias.

Tras este dictamen, atendiendo a lo aducido por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación en la tramitación del proyecto ante la Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios, se notificó el proyecto a la Comisión Europea en el marco de lo dispuesto en la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por la que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información.

Elaborado un nuevo texto del proyecto de Real Decreto -el segundo- el 18 de enero de 2016, fue remitido a la Comisión Europea, como reglamento técnico, por el Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación el 19 de enero.

La Comisión Europea formuló dos sugerencias al texto elaborado mediante escrito de 3 de mayo de 2016. La primera se refería a los costes que pudiera implicar la exigencia de un certificado de aeronavegabilidad y su inscripción en el registro de matrícula de aeronaves civiles de los RPAS de masa máxima al despegue superior a 25 kg. La segunda versaba sobre la conveniencia de incluir disposiciones sobre el reconocimiento mutuo de autorizaciones y certificados emitidos por otros Estados miembros, miembros del Espacio Económico Europeo y Turquía. Finalmente, la Comisión señalaba que se encontraba en tramitación un nuevo reglamento comunitario que modificará el Reglamento (CE) 216/2008 del Parlamento y del Consejo, de 20 de febrero, sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y suscitaba la cuestión sobre si resultaba pertinente la aprobación de la nueva regulación.

En el proyecto consultado ahora, se ha acogido la segunda de las sugerencias formuladas por la Comisión.

También formuló alegaciones la República Francesa, el 10 de mayo de 2016, señalando que la exigencia de determinados requisitos técnicos (equipos de comunicación bidireccionales, transponedores S, etc.) a los aparatos podían comportar el establecimiento de restricciones a la libre circulación de bienes, al no estar establecidos en otros Estados.

A la vista de las observaciones formuladas, se procedió a modificar el texto el 27 de octubre de 2016, siendo sometido a nuevos trámites de audiencia y de información pública. El 16 de diciembre de 2016, la Dirección General de Aviación Civil valoró las observaciones y alegaciones hechas, y el 16 de enero de 2107, el Comité Español de Representantes de Personas con Discapacidad formuló diversas observaciones al texto.

A finales de enero de 2017, se redactó un nuevo texto del proyecto -el tercero-.

Cuarto.- El tercer texto del proyecto de Real Decreto fue objeto de aprobación previa el 3 de abril de 2017 por parte del Ministro de Hacienda y Función Pública, formulándose dos observaciones a los artículos 40 y 43 -en el sentido de incluir una previsión sobre el plazo máximo de resolución de los procedimientos y el sentido negativo del silencio- y a la disposición final segunda -en el sentido de incluir en el apartado 4 del artículo 23 ter del Real Decreto por el que se desarrolla el Reglamento del Aire una referencia al Servicio de Vigilancia Aduanera-.

El Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales -el 5 de abril de 2017-, la División de Prospectiva y Tecnología de la Secretaría General de Transporte -el 27 de febrero de 2017-, la Dirección General de Marina Mercante -el 16 de marzo de 2017-, la Comisión de Accidentes e Incidentes de la Aviación Civil -el 2 de marzo de 2017-, el ADIF y el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente -el 23 de marzo de 2017- emitieron sus informes sin formular observaciones al texto elaborado.

El Centro Nacional de Inteligencia informó el 5 de abril de 2017 en el sentido de que debía hacerse mención expresa de dicho organismo en el artículo 2.3.a) (aeronaves excluidas) y en la disposición adicional primera (cesión de información).

La Sociedad Estatal de Salvamento y Seguridad Marítima (SSEMAR) informó el 27 de febrero de 2017, exponiendo que debía asegurarse que todos los RPAS de más de 150 kilogramos empleados para el salvamento marítimo deberían regirse por una única regulación, con independencia del tipo de operación. Alegaba que, con arreglo a la norma proyectada, podía entenderse que el uso de RPAS de más 150 kg quedaba sometido a la nueva regulación cuando se tratara de operaciones de búsqueda y rescate y al reglamento europeo cuando se tratara de operaciones contra la contaminación.

El 6 de abril de 2017, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad emitió informe, formulando diversas observaciones formales de índole menor al texto y otras de contenido material. En concreto, decía que debía aclararse el contenido, requisitos y autoría del estudio aeronáutico de seguridad; que los plazos de seis meses establecidos para la expedición del certificado de aeronavegabilidad y para la emisión de la autorización por parte de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea podían producir retrasos en el inicio de la actividad y que, en el artículo 34, apartado primero, letra b), al regularse los conocimientos teóricos de los pilotos remotos, se debería exigir un certificado emitido por una organización de formación.

Puertos del Estado informó el 24 de abril de 2017 que el artículo 32.2 del proyecto debería decir que "las limitaciones al sobrevuelo de las instalaciones no serán aplicables a los RPAS utilizadas por el responsable de la infraestructura para el ejercicio de las funciones atribuidas".

Quinto.- La Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa informó favorablemente el proyecto el 3 de mayo de 2017, si bien formulando algunas observaciones de redacción. Las relativas a los artículos 2.3.b) y 5.q) fueron incorporadas al texto consultado. La atinente a la inclusión, entre las definiciones del artículo 5, del concepto de "aeronave de juguete" no fue atendida -si bien se hizo cita en el preámbulo de la norma-, y la relativa a una ampliación del concepto de placa identificativa fue también rechazada, al entenderse que la fórmula utilizada por el proyecto comprendía la propuesta.

Sexto.- El 25 de julio de 2017, la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior emitió informe sobre el proyecto. Adjuntaba además otro de la Dirección General de Tráfico, fechado el 2 de febrero de 2017.

En el informe de la Dirección General de Tráfico, de 2 de febrero de 2017, se hacía constar que se solicitaba, en primer término, que la operación con drones relacionada con la movilidad y la seguridad vial de la ciudadanía figurara dentro de las operaciones sometidas a un régimen específico, invocando en tal sentido que el SERA (Reglamento del Aire) establece que las misiones de vigilancia de tráfico, como actividad de interés público, pueden quedar exentas de las reglas del aire. Además, señalaba que, caso de que la prestación del servicio se llevara a cabo por operadores aéreos ajenos a la Dirección General de Tráfico, debería preverse que estos podrían también quedar exentos de los requisitos establecidos en el SERA, en el Reglamento de Circulación Aérea y en el Real Decreto 552/2014.

La Secretaría General Técnica formuló además otras observaciones al texto elaborado.

Las relativas al artículo 28 y las disposiciones adicionales primera y segunda y final primera -de carácter técnico- han sido incorporadas a la última versión del proyecto.

Además, y en relación con el artículo 3, se insistía en que era importante y necesario que las RPA relacionadas con la movilidad y seguridad vial figuraran dentro de las operaciones sujetas a un régimen específico (exclusiones parciales). Invocaba en tal sentido que la Agrupación de Tráfico de la Guardia Civil dependía funcionalmente de la Dirección General de Tráfico y que la íntima conexión entre una y otra justificaba su exclusión.

En el texto sometido a consulta, acogiendo la observación formulada por dicha Secretaría General Técnica, se ha incluido una referencia a "las (operaciones) de vigilancia del tránsito viario realizadas por la Dirección General de Tráfico" en el artículo 3.2.

Séptimo.- El 4 de septiembre de 2017, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento emitió informe complementario favorable a la aprobación del proyecto.

Octavo.- La memoria del análisis de impacto normativo da cuenta pormenorizadamente del contenido del proyecto y de la tramitación seguida para su elaboración. Detalla los informes recabados, las observaciones formuladas por los distintos órganos preinformantes y la suerte seguida por cada una de ellas. Se indica además que se han acogido las observaciones formuladas en su día por el Consejo de Estado y se señala que el uso de aeromodelos se sujeta a determinadas obligaciones por razón de seguridad con base en el artículo 32.2 de la Ley 21/2003, de 7 de julio.

Añade que, aun cuando está en fase de tramitación una modificación del Reglamento (CE) núm. 216/2008 del Parlamento y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, que amplía su ámbito de aplicación -incluyendo aeronaves hasta ahora excluidas y reguladas en el proyecto-, el texto en germen prevé una vacatio legis de dos años para los requisitos del producto de la aeronave y tres para la operación, lo que aconseja regular la materia.

La memoria señala que la aprobación del proyecto permitirá la consolidación del sector económico de los drones. En tal sentido, expresa que la Agencia Estatal de Seguridad Aérea ha habilitado 1309 operadores de RPAS de menos de 25 kg de MTOW, 3 operadores de aeronaves de más de 25 kg de MTOW; ha autorizado a 67 operadores para la realización de vuelos experimentales y 65 organizaciones de formación han notificado que van a impartir cursos de formación de pilotos remotos. Hace además hincapié en que la regulación proyectada se acomoda a la aprobada por otros Estados miembros y que carece de impacto presupuestario.

En relación con las cargas administrativas, el proyecto mantiene en general las ya existentes derivadas del artículo 50 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre.

El proyecto -dice finalmente la memoria- tiene un impacto de género nulo; neutro en materia de discapacidad e igualmente nulo en la familia. Los medios de intervención previstos en el proyecto se justifican en la imperiosa necesidad de interés general relativa a la seguridad pública, en su acepción de seguridad pública, con base en la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea.

Y, en tal estado de tramitación, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

I

1. El proyecto sometido a consulta tiene por objeto establecer la regulación de la utilización civil de las aeronaves pilotadas por control remoto -llamados vulgarmente drones- y modificar el Real Decreto 552/2014, de 27 de junio, por el que se desarrolla el Reglamento del aire y disposiciones operativas comunes para los servicios y procedimientos de navegación aérea. En concreto, la norma regula el régimen de las aeronaves pilotadas por control remoto (RPA) y, en particular, su identificación, matriculación, aeronavegabilidad y requisitos de enlace de mando y control; el régimen de las organizaciones de diseño y producción de estas aeronaves; las condiciones a que se sujetan para utilizar el espacio aéreo, los requisitos de las operaciones que lleven a cabo y sus limitaciones y el régimen del personal que los pilote o ayude a quien lo hace.

El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado. La competencia para hacerlo corresponde a su Comisión Permanente. En efecto, aun cuando este órgano informó un proyecto anterior que tenía el mismo objeto -en concreto, emitió el dictamen número 1.272/2015, de 10 de diciembre-, el ahora examinado es distinto, fruto de una reelaboración del antes considerado. Por consiguiente, no resulta de aplicación lo dispuesto en el inciso final del párrafo tercero del apartado segundo del artículo 2 de la ley orgánica antes citada.

2. El proyecto consultado se inserta en el procedimiento de elaboración iniciado en 2014. No es el fruto de otro, comenzado con posterioridad a 1 de octubre de 2016, diferente de aquel en el que se emitió el dictamen del Consejo de Estado. En consecuencia, a la vista de la fecha de su iniciación, las previsiones que le son aplicables son las contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno -en particular, en su artículo 24-, en su redacción vigente con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. Ello de conformidad con lo dispuesto en el apartado a) de la disposición transitoria tercera de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común, que establece que "a los procedimientos ya iniciados antes de la entrada en vigor de la Ley no les será de aplicación, rigiéndose por la normativa anterior".

A la vista del mencionado artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, el Consejo de Estado considera que se han cumplido las exigencias requeridas en cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado.

Constan en el expediente la memoria del análisis de impacto normativo, que integra la memoria justificativa, la memoria económica y el informe sobre el impacto por razón de género exigidos por el artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, conforme con lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que entró en vigor el 1 de enero de 2010, tras la aprobación por el Consejo de Ministros, en su reunión de 11 de diciembre de 2009, de la Guía Metodológica para su elaboración.

Han informado las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte, de Economía, Industria y Competitividad, Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, y del Interior -en un par de ocasiones-, de acuerdo con lo establecido en el artículo 24.1.b) de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. También se ha informado por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento conforme con el artículo 24.2 de la citada Ley 50/1997. Finalmente, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa ha dado su expresa conformidad al contenido del proyecto de Real Decreto en su informe de 4 de mayo de 2017.

Se recabó y obtuvo del, a la sazón, Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, y luego, de nuevo, del Ministro de Hacienda y Función Pública -el 3 de abril de 2017- la aprobación previa exigida por el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado.

Por otra parte, en su reunión plenaria de 26 de octubre de 2015, la Comisión Interministerial entre Defensa y Fomento informó favorablemente las disposiciones adicional tercera y final primera del proyecto -al incidir ambos preceptos en sus competencias- y resultar, en consecuencia, preceptiva su intervención conforme a lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

Se ha oído a las organizaciones y asociaciones representativas del sector afectado, de acuerdo con lo prevenido en el artículo 24.1 de la citada Ley 50/1997, de 27 de noviembre, y también al Consejo de Consumidores y Usuarios, conforme con lo dispuesto en el artículo 39.1 del texto refundido de la Ley General para la Defensa de los Consumidores y Usuarios y otras leyes complementarias, aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2007, de 16 de noviembre.

No se ha consultado a las comunidades autónomas, al no incidir en el ámbito de sus competencias.

En consecuencia, no se formula observación esencial alguna al proyecto por razón de su tramitación.

3. La norma se dicta primordialmente en el ejercicio de las competencias atribuidas al Estado en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución ("aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo").

Dicha competencia ha sido delimitada por el Tribunal Constitucional en varios pronunciamientos -entre los que destaca la Sentencia 64/1984, de 11 de junio- conforme a los cuales corresponde en exclusiva al Estado la totalidad de las competencias sobre el control del espacio aéreo y sobre los aeropuertos de interés general y la competencia, también exclusiva, para dictar normas de seguridad aérea. En este sentido, el Tribunal Constitucional ha hecho hincapié en que "la seguridad de la navegación exige (...) una serie de garantías uniformes en todo el territorio nacional, las cuales, a su vez, derivan de normas internacionales que persiguen la misma finalidad" (Sentencia del Tribunal Constitucional 40/1998, de 19 de febrero).

El artículo 44 del proyecto y la disposición adicional primera encuentran, por su parte, su fundamento en el artículo 149.1.29.ª de la Constitución ("seguridad pública").

Así las cosas, el proyecto de Real Decreto respeta el reparto constitucional de competencias.

4. El rango de la norma -real decreto- es adecuado.

II

1. Las aeronaves pilotadas por control remoto -denominadas muchas veces por sus diversos acrónimos en inglés UAV (Unmanned Aerial Vehicle), UA (Unmanned Aircraft) y RPA (Remotely Piloted Aircraft)- y sus sistemas de funcionamiento (RPAS) fueron regulados por primera vez en España por el Real Decreto-ley 8/2014, de 4 de julio. Esta norma fue posteriormente tramitada por las Cortes Generales como proyecto de ley y se concretó en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

La Ley 18/2014, de 15 de octubre, en su artículo 50, regula, en primer término, el uso y las operaciones de las aeronaves civiles pilotadas por control remoto no comprendidas en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) 216/2008 del Parlamento y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea y se deroga la Directiva 91/670/CEE, del Consejo. Esta regulación tiene carácter transitorio. Así se deduce de su apartado 1, que previene que "hasta tanto se produzca la entrada en vigor de la norma reglamentaria prevista en la disposición final segunda, apartado 2, de esta Ley, las operaciones de aeronaves civiles pilotadas por control remoto quedan sujetas a lo establecido en este artículo".

De otro lado, en su disposición final segunda, la Ley 18/2014, de 15 de octubre, habilitó al Gobierno para establecer, mediante norma reglamentaria, su régimen jurídico al instituir que

"el Gobierno determinará reglamentariamente el régimen jurídico aplicable a las aeronaves civiles pilotadas por control remoto, así como las actividades y operaciones realizadas por ellas. A la entrada en vigor de la referida norma reglamentaria quedará sin vigencia el contenido del artículo 50".

Y, finalmente, en su artículo 51, la Ley 18/2014, de 15 de octubre, modificó el artículo 4 de la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, para incluir en su definición legal de aeronave a las pilotadas por control remoto. Se ajustó de este modo nuestra legislación interna a lo establecido en los párrafos 1.7 y 2.4 de la Circular 328-AN/190, de la OACI, aprobada en 2011, que dicen, respectivamente, que "los vehículos no pilotados son realmente aeronaves" y que "el hecho de que la aeronave sea tripulada o no tripulada no afecta a su condición de aeronave", quedando incluidos en el anexo 7 del Convenio de Chicago de 1944.

2. Como se señaló en el dictamen número 1272/2015, de 10 de diciembre, la consecuencia obligada de la inclusión de las pilotadas por control remoto en el concepto legal de aeronaves contenido en la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, es su sujeción al régimen jurídico establecido en el correspondiente bloque normativo, que tiene como normas de cabecera la mentada Ley 48/1960 y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea.

Así las cosas, el proyecto elaborado y sometido a consulta encuentra su fundamento en la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea, y en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, de aprobación de medidas urgentes para el crecimiento, la competitividad y la eficiencia.

3. El proyecto de Real Decreto vendrá a sustituir -no obstante su carácter reglamentario- la regulación contenida en el artículo 50 de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, que tiene carácter temporal como se ha dicho.

Como se dijo ya en el dictamen número 1272/2015, de 10 de diciembre, la habilitación normativa al Gobierno contenida en la disposición final segunda de la Ley 18/2014, de 15 de octubre, para regular el régimen de las aeronaves pilotadas por control remoto no está limitada por las previsiones materiales de su artículo 50. Aquella le faculta para sustituir íntegramente la regulación transitoria por otra nueva -y en su caso distinta- mediante disposición reglamentaria -en virtud de la degradación normativa establecida-. En otros términos, las determinaciones del artículo 50 no han de ser necesariamente respetadas por la nueva regulación reglamentaria. El precepto legal es una norma temporal, efímera, hasta tanto en cuanto se apruebe la que la sustituya. Y la nueva regulación, de rango reglamentario por mandato de la disposición final segunda antes citada, queda únicamente constreñida por las previsiones contenidas en la norma de cabecera del grupo normativo aplicable -la Ley 48/1960, de 21 de julio, sobre Navegación Aérea-, en su complementaria en el mismo grupo -la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea-, y en los convenios internacionales aplicables, que se erigen así como límites materiales específicos de la potestad reglamentaria.

Por consiguiente, las disposiciones que ahora se pretenden aprobar y que no se acomodan a lo establecido en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, no pueden calificarse como ultra vires por esta circunstancia.

4. La regulación proyectada mantiene, en términos generales, el régimen ya establecido en la Ley 18/2014, de 15 de octubre, con algunas singularidades, para las aeronaves y sistemas civiles pilotadas por control remoto, excluidas del ámbito de aplicación del Reglamento (CE) 216/2008 del Parlamento y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea y se deroga la Directiva 91/670/CEE del Consejo.

Se han eliminado del texto remitido en consulta las determinaciones contenidas en el proyecto anterior que habían merecido reparo obstativo por parte de este Consejo; en concreto, la regulación del aeromodelismo y la habilitación a la Agencia Estatal de Seguridad Aérea para categorizar las aeronaves. Además, se han acogido la mayor parte de las observaciones no esenciales formuladas en el dictamen de 2015.

III

1. La primera cuestión que debe examinarse es la atinente a la oportunidad de expedir el proyecto de Real Decreto sometido a consulta. Su objeto es regular los requisitos y operaciones de las aeronaves pilotadas por control remoto no incluidas en el ámbito de aplicación del Reglamento (CE) 216/2008.

En su comunicación de 3 de mayo de 2015 sobre el proyecto elaborado, la Comisión Europea llamó la atención sobre su intención de regular las aeronaves hasta ahora excluidas del Reglamento (CE) 216/2008, dando a entender que se valorara la oportunidad de aprobar la nueva reglamentación.

En efecto, la Comisión Europea, en la Estrategia Europea de Aviación, presentada el 7 de diciembre de 2015, incluyó como uno de sus objetivos el establecimiento de una regulación unitaria de los drones, incluidos los de menos de 150 kg de masa al momento del despegue. Y, en consonancia con dicho objetivo, el 1 de diciembre de 2016, el Consejo aprobó una orientación general sobre la revisión de las normas comunes de seguridad de la aviación civil. Y, por su parte, la Agencia Europea de Seguridad Aérea ha hecho público ya en 2017 un documento preparatorio del futuro reglamento de ejecución, que contempla la obligación de registrar todas las aeronaves tripuladas por control remoto y la creación de un espacio, delimitado, seguro y cuidadoso con el medio ambiente, de hasta 150 metros de altura, en el que podrán operar dichas aeronaves y cuyo control se realizará de manera automática usando tecnologías de identificación electrónica y geolocalización (U-Space), de establecimiento y configuración progresiva. La proyectada regulación, que está todavía en ciernes, contempla una vacatio legis de dos años para los requisitos de producto de la aeronave y de tres para las condiciones exigidas para sus operaciones.

El respeto al principio de seguridad jurídica, consagrado en el artículo 9 de la Constitución, comporta no solo que las normas sean ciertas y claras, sino también estables. Se acomoda mal con el referido principio la aprobación de normas que -fuera de casos justificados por las circunstancias- se sabe que van a tener una vida efímera.

A juicio del Consejo de Estado, sin embargo este reparo no se puede formular al proyecto sometido a consulta. En efecto, la eventual regulación europea que discipline las aeronaves pilotadas por control remoto, sus operaciones y las condiciones que deben reunir quienes las manipulen no está todavía aprobada y los períodos de vacatio legis que contempla son lo suficientemente dilatados para justificar la expedición del proyecto de Real Decreto. A este hecho se añade la conveniencia de hacerlo, a fin de facilitar el desarrollo del sector económico implicado, que es ya relevante y que previsiblemente verá incrementada su importancia según señala la memoria de la norma consultada. IV

Sobre la regulación proyectada, el Consejo de Estado debe formular las siguientes consideraciones:

1) Sobre el ámbito de aplicación y exclusiones parciales del proyecto de Real Decreto

A) Las aeronaves reguladas por el proyecto son una concreta especie dentro del género de las tripuladas: aquellas en las que siempre hay un piloto al control remoto de los mandos. Y, aun entre estas, la norma consultada (artículos 1.1 y 2.1) solo resulta de aplicación a los drones cuya masa máxima al despegue es inferior a los 150 kilogramos, destinadas a operaciones especializadas o vuelos experimentales y a los de masa superior, cuando efectúen operaciones de aduanas, policía, búsqueda y salvamento, lucha contra incendios, guardacostas o similares.

Siguen quedando al margen del ámbito del Real Decreto -al igual que lo hacían en el texto anteriormente consultado- las aeronaves civiles autónomas, esto es, las que no permiten la intervención en la gestión del vuelo -toda vez que, como dice el preámbulo de la norma, no está permitida su operación en el espacio aéreo español- y los sistemas tripulados sin control remoto -aeronaves tradicionales-. También están excluidas las aeronaves militares -entre las que se incluyen las de la Guardia Civil-.

Respecto de las operaciones llevadas a cabo por las aeronaves comprendidas en su ámbito de aplicación, el proyecto sujeta a sus previsiones las denominadas operaciones especializadas (investigación y desarrollo, agroforestales, levantamientos aéreos, fotografía, vigilancia, observación y patrulla, etc.) y los vuelos experimentales. Las demás operaciones aéreas llevadas a cabo por los drones requieren la habilitación previa por parte de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea.

Pues bien, lo expuesto sólo se colige después de un esfuerzo interpretativo -no precisamente sencillo- tanto de los artículos 1 y 2 del proyecto de Real Decreto como del Reglamento (CE) núm. 216/2008 del Parlamento y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, sobre normas comunes en el ámbito de la aviación civil y por el que se crea una Agencia Europea de Seguridad Aérea y se deroga la Directiva 91/670/CEE del Consejo, el Reglamento núm. 1592/2002 y la Directiva 2004/36/CE.

En efecto, el artículo 1 ("Objeto") del proyecto de Real Decreto dice que tiene por objeto establecer el régimen de las aeronaves civiles pilotadas por control remoto (RPA) a las que no les es aplicable el Reglamento (CE) 216/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de febrero de 2008.

Determinar cuáles son estas no es tarea sencilla. El mencionado reglamento lo hace de manera asistemática. En su artículo 1.2.a) para las operaciones militares y asimiladas y para las aeronaves tripuladas por control remoto de masa operativa no superior a 150 kg, de una manera un tanto recóndita, en el apartado i) de su Anejo II, al señalar que están excluidas de su ámbito.

Por su parte, el artículo 2.1 ("Ámbito objetivo y subjetivo") dispone que el Real Decreto

"es de aplicación a las aeronaves civiles pilotadas por control remoto (RPA) y a los elementos que configuran el sistema de aeronave pilotada por control remoto (RPAS, por su siglas en inglés Remotely Piloted Aircraft Systems), a las operaciones que se realicen con ellos, al personal que los pilote o ayude al piloto a ejercer sus funciones, a las organizaciones de formación aprobadas, así como a su aeronavegabilidad y a las organizaciones involucradas en la misma, a los operadores de estos sistemas y, en lo que corresponda, a los proveedores de servicios de navegación aérea y a los gestores de aeropuertos y aeródromos".

La lectura del precepto induce a entender -a resultas de una interpretación literal de su tenor- que, subjetivamente, el proyecto resulta de aplicación a todas las aeronaves civiles pilotadas por control remoto (RPA), con independencia de cuál sea su masa máxima al despegue o su destino.

Por su parte, el apartado 2 del mismo artículo 2, al definir su ámbito objetivo, no previene que quedan comprendidas en su ámbito las operaciones aéreas especializadas y vuelos experimentales. Solo establece que la realización por las aeronaves civiles de actividades distintas de estas y las deportivas, de exhibición y lúdicas de juguete requieren la previa habilitación de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea.

En otros términos, el artículo 2 -apartados 1 y 2- del proyecto resulta abstruso. Impide al destinatario de la norma conocer, con claridad y sencillez, cuál es su ámbito de aplicación subjetivo y objetivo y le obliga a una labor de interpretación que excede de lo ordinario. Por ello, este Consejo de Estado considera que los mencionados apartados 1 y 2 del artículo 2 deben ser objeto de nueva redacción dejando claro que el proyecto resulta de aplicación:

a) A los drones cuya masa máxima al despegue es inferior a los 150 kilogramos, destinadas a operaciones especializadas o vuelos experimentales.

b) A los drones, cualquiera que sea su masa máxima al despegue, cuando efectúen operaciones de aduanas, policía, búsqueda y salvamento, lucha contra incendios, guardacostas o similares.

c) A los drones, cualquiera que sea su masa máxima al despegue, cuando estén excluidos de la aplicación del Reglamento (CE) 216/2008, del Parlamento y del Consejo, de 20 de febrero de 2008, por concurrir alguna de las circunstancias especificadas en su anexo II. d) A las operaciones aéreas especializadas -definidas en el artículo 5.l)- y vuelos experimentales -definidos en el artículo 5.s)- llevadas a cabo por los drones incluidos en su ámbito de aplicación.

e) A las organizaciones de producción y formación.

B) El Consejo considera adecuada, por otra parte, la exclusión contenida en el artículo 2.2 en relación con las actividades deportivas, recreativas, de competición o exhibición y a las lúdicas propias de las aeronaves de juguete, atendiendo así a la observación de legalidad formulada en su día en el dictamen de 10 de diciembre de 2015. Todo ello sin perjuicio de su sujeción a las obligaciones derivadas de la necesidad de garantizar la seguridad y continuidad de las operaciones aéreas conforme se previene en la disposición adicional segunda del proyecto.

C) En el artículo 2. 3, b), la previsión "aquellas cuya masa máxima al despegue sea superior a 150 kg salvo que..." debería constituir un apartado diferente c) en la relación que se contiene en el precepto, habida cuenta de su relevancia.

D) Cuestión que debe examinarse también es la relativa a la exclusión parcial del régimen general previsto en el proyecto de Real Decreto -salvo lo dispuesto en sus capítulos I y II- de las operaciones de vigilancia del tránsito viario realizadas por la Dirección General de Tráfico.

En el expediente administrativo hay constancia de la insistencia tanto de la Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior como de la Dirección General de Tráfico en que las referidas operaciones de vigilancia del tránsito viario queden excluidas parcialmente del régimen general establecido en el proyecto de Real Decreto y que se sujeten al específico que se deriva del artículo 3.2 de la norma consultada. Se invoca en tal sentido que los helicópteros de dicha Dirección General están asimilados a los de los servicios de aduana en cuanto a su regulación y que la conexión con la Agrupación de Tráfico es tan intensa que permite sujetarlos al régimen de los servicios policiales. Además, la Dirección General de Tráfico, en su informe de 2 de febrero de 2017, ha propuesto que los operadores aéreos contratados para ejecutar la prestación de servicios de vigilancia del tránsito puedan acogerse al régimen específico previsto en el proyecto y, por ende, estar sujetos a las exclusiones parciales contenidas en el artículo 3 y a las excepciones contenidas en el artículo 23 ter ("Condiciones de uso del espacio aéreo") del Reglamento del Aire, aprobado por Real Decreto 57/2002, de 18 de enero y modificado por la disposición final primera del proyecto.

La propuesta de la Dirección General de Tráfico ha sido atendida por la Dirección General de Aviación Civil en el texto sometido a consulta, de modo que se ha incluido en el artículo 3.2 proyectado la mención "a las operaciones de vigilancia del tránsito viario realizadas por la Dirección General de Tráfico" como excluidas parcialmente de la regulación general instituida.

El Consejo de Estado no entra a valorar la exclusión hecha por el proyecto respecto de estas operaciones de vigilancia del tráfico. Debe señalar, no obstante, que dichas operaciones no están legalmente equiparadas a las de aduanas, a las desempeñadas por los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad y a las realizadas por el Centro Nacional de Inteligencia, ni pueden justificarse en la conexión íntima entre la Dirección General de Tráfico y la Agrupación de Tráfico, como se pretende, toda vez que los RPA de esta Dirección General no son operados por personal de la citada Agrupación.

En todo caso, la redacción dada al inciso antes transcrito ampara la exclusión de las operaciones de vigilancia tanto realizadas directamente por los servicios de la mencionada Dirección General de Tráfico como por sus contratistas.

A juicio del Consejo de Estado, las operaciones de vigilancia del tráfico llevadas a cabo por sus contratistas no deben quedar comprendidas en el ámbito de las exclusiones parciales previstas en el artículo 3 y mucho menos orilladas del régimen general del uso del espacio aéreo contenido en el Reglamento de Circulación Aérea -y por tanto acogerse a las reglas especiales contenidas en el artículo 23 ter de dicho reglamento-. La simple enumeración de quienes quedan excluidos del régimen general -los Cuerpos y Fuerzas de Seguridad del Estado, el Servicio de Vigilancia Aduanera y el Centro Nacional de Inteligencia- evidencia que se trata de instituciones públicas a las que se atribuyen competencias especialmente prevalentes, que merecen una singular protección y que se prestan directamente por sus respectivos servicios administrativos. Estas cualidades pudieran reconocerse a las operaciones prestadas directamente por la Dirección General de Tráfico, pero es claro que no cabe hacerlo a quienes gestionan indirectamente el servicio en virtud de contrato o encomienda. Razones de seguridad aérea -existen antecedentes de situaciones análogas en que esta se vio comprometida- así lo aconsejan muy especialmente. Por ello, el Consejo de Estado considera que la exclusión parcial prevista en el artículo 3.3 del proyecto debe quedar ceñida a las "operaciones de vigilancia del tránsito viario llevadas a cabo directamente por los servicios de la Dirección General de Tráfico".

En el mismo sentido, debe realizarse el correspondiente ajuste en el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 7, en el que se hace referencia a las "misiones de vigilancia del tránsito viario realizadas por la Dirección General de Tráfico".

2). En el artículo 5 ("Definiciones"), en el apartado j) "Operación comercial", se sugiere decir "operación aérea especializada realizada por cuenta ajena en la que se da o promete una remuneración..." a fin de acompasarla con la de operación no comercial contenida en el apartado k).

3). En el artículo 6 no se alcanza a ver la utilidad de incluir el párrafo segundo del apartado 1, pues no añade nada a la regulación del artículo 14 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. Tampoco se aprecian, respecto del mismo texto, los incisos finales de los apartados 2 (desde "Frente a ellas...") y 3 (desde "Según lo establecido ...").

En el apartado 3, por su parte, se establece que las resoluciones de los Directores de Seguridad de la Agencia Estatal serán recurribles en alzada ante el Director de la Agencia. Nada hay que objetar a dicha previsión, salvo que el proyecto no les atribuye a dichos directores competencia alguna para dictarlas.

4). El Capítulo II ("Requisitos de los Sistemas de aeronaves pilotadas por control remoto (RPAS)" establece los exigidos a las operaciones especializadas, a los vuelos experimentales y a los enlaces de mando y control. Respecto de las primeras, se requiere que las aeronaves cuenten con una placa de identificación, marbete que deberá ser ignífugo; que estén matriculadas o inscritas en el registro de matrícula de aeronaves civiles si tienen más de 25 kg de masa máxima al despegue y, finalmente, deben contar con el correspondiente certificado de aeronavegabilidad o de tipo correspondiente (artículo 11 del proyecto).

La emisión de los certificados de aeronavegabilidad y, en su caso, tipo para las aeronaves pilotadas por control remoto se ajustará a los procedimientos establecidos en el anexo I, parte 21 del Reglamento (UE) número 748/2012 de la Comisión, de 3 de agosto de 2012, modificado ulteriormente en varias ocasiones, la última el 5 de enero de 2016. Así lo dispone el párrafo segundo del apartado 1 del artículo 11.

Respecto de los criterios materiales de certificación, el proyecto dispone en su apartado 2, párrafo primero, para los certificados de tipo restringido, que podrán consistir en especificaciones de certificación publicadas por organismos españoles o internacionales que garanticen un nivel de seguridad adecuado y que, en ausencia de estas, se fijarán por resolución del Director de la Agencia Estatal de Seguridad Aérea, mediante resolución, siguiendo las directrices establecidas por la Agencia Europea de Seguridad Aérea.

No existe, por el contrario, previsión alguna análoga en el apartado 1 de este artículo para los certificados restringidos de aeronavegabilidad. En efecto, su párrafo segundo hace referencia a los procedimientos que se han de observar para su emisión -los establecidos en el anexo I, parte 21 del Reglamento (UE) 748/2012-, pero no a los criterios materiales que han de seguirse para hacerlo. La remisión hecha al anexo I no colma el vacío expuesto, pues su subparte H (21.A.171 y ss.) -que es la aplicable- no los fija. En consecuencia, debe introducirse la correspondiente previsión, indicando las especificaciones materiales de certificación a las que han de acomodarse en forma análoga a la contemplada en el párrafo primero del apartado 2 para los certificados de tipo.

Análoga observación debe formularse respecto de los requisitos materiales que deben cumplir las organizaciones de diseño y producción de RPA para ser acreditadas. Los artículos 14.1 y 15.3 del proyecto se remiten a la parte 21 del anexo I del Reglamento (UE) 748/2012, pero las subpartes aplicables (la J y la F, entre otras) no determinan los criterios sustantivos que han de cumplir. Se limitan a fijar los procedimientos que han de seguirse. Procede, por consiguiente, establecerlos, aun por remisión a los criterios fijados en la norma europea o por organismos internacionales o mediante resolución del Director de la Agencia en aplicación de las directrices fijadas por la Agencia Europea de Seguridad Aérea.

5). En relación con el artículo 43, el Consejo de Estado debe reiterar la observación formulada en su dictamen de 10 de diciembre de 2015 en el sentido de que debería establecerse un plazo de validez temporal de las autorizaciones contempladas en el precepto para realizar operaciones o vuelos específicos.

En el texto entonces sometido a consulta no se contemplaba plazo de duración alguno para estas autorizaciones y en el ahora examinado se prevé que la autorización podrá hacerlo.

Habida cuenta de la singular índole de las operaciones -para atender nuevos desarrollos de la técnica o necesidades de la actividad- y su carácter excepcional, la duración de la autorización debe estar fijada por la resolución que la conceda, pues carece de sentido que pueda serlo ilimitadamente.

6). El apartado 2 de la disposición adicional primera del proyecto dispone que, en la comercialización de las aeronaves pilotadas por control remoto, para cualesquiera usos, el vendedor está obligado a requerir al comprador su DNI u otro documento de identificación, el poder con que actúa si lo hiciere por cuenta de otro, las autorizaciones precisas y la documentación complementaria que se establezca en la normativa de aplicación y a consignar tales datos en los asientos de los libros o sistemas de registro del establecimiento junto con los identificativos de la aeronave, mediante su designación específica.

Esta previsión se ha introducido en el proyecto a instancias del Ministerio del Interior, sin que conste en la memoria el fundamento legal que la ampara. Impone a los comercializadores de aeronaves una obligación de documentación y registro que incide en su ámbito de libertad de sus actividades.

Es principio general de nuestro Derecho que la afectación al ámbito de libertad de los ciudadanos y también de los prestadores de servicios -con fundamento último en este último caso en el artículo 38 de la Constitución- requiere la existencia de un fundamento, expreso y claro, en norma de rango legal, que habilite a las Administraciones públicas para hacerlo. Tal es el sentido de la regulación contenida en el artículo 4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas, en la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (en especial, su artículo 1) y en la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de unidad de mercado (artículos 1, 5, etc.).

En consecuencia, la imposición de una obligación como la contenida en el mencionado apartado 2 del proyecto no puede hacerse mediante norma de rango reglamentario si no encuentra un fundamento legal expreso habilitante.

En el caso presente, dicho fundamento no existe. No se encuentra en el bloque normativo regulador del derecho aeronáutico -Ley sobre Navegación Aérea y Ley de Seguridad Aérea- y tampoco en el de seguridad ciudadana.

La Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección de la seguridad ciudadana, en su artículo 25 ("Obligaciones de registro documental"), apartado 1, dispone que quedarán sujetas a las obligaciones de registro documental e información en los términos que establezcan las disposiciones aplicables "las personas físicas o jurídicas que ejerzan actividades relevantes para la seguridad ciudadana", pero las acota a las siguientes:

"las de hospedaje, transporte de personas, acceso comercial a servicios telefónicos o telemáticos de uso público mediante establecimientos abiertos al público, comercio o reparación de objetos usados, alquiler o desguace de vehículos de motor, compraventa de joyas y metales, ya sean preciosos o no, objetos u obras de arte, cerrajería de seguridad, centros gestores de residuos metálicos, establecimientos de comercio al por mayor de chatarra o productos de desecho, o de venta de productos químicos peligrosos a particulares".

En otros términos, no incluye entre aquellos a quienes se pueden imponer obligaciones de información y documentación a quienes comercializan aeronaves pilotadas por control remoto.

Por consiguiente, a juicio del Consejo de Estado, la previsión contenida en este apartado carece de fundamento legal y debe ser suprimida.

Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

En todo caso, no ignora este Cuerpo Consultivo la finalidad perseguida por la norma proyectada, encaminada a contar con una fuente de información relevante para la actividad de seguridad pública, pero debe llamar la atención que, además de lo expuesto antes, la imposición de una obligación de registro y documentación como la prevista solo tendría eficacia para las aeronaves de juguete, puesto que todos los demás aparatos comprendidos en su ámbito de obligación están obligados a estar identificados y, además, todas las de más de 25 kg, matriculadas e inscritas en el registro de matrícula.

7). El párrafo último del apartado 3 de la disposición adicional primera el proyecto, por su parte, establece que

"por orden del Ministro del Interior podrá crearse un registro en el que deban inscribirse todas las naves pilotadas por control remoto, así como sus sucesivas transmisiones, y, en su caso, en el que se inscribirán, como mínimo, los datos de las placas identificativas a que se refiere el artículo 8 y esta disposición".

Se trata de un registro distinto del de Aeronaves Civiles en el que deberán inscribirse todas las aeronaves pilotadas por control remoto, sin distinción de categorías y clases.

La misma tacha que se ha formulado al apartado anterior de esta disposición adicional primera debe reiterarse aquí. La imposición de la obligación de inscribirse en un registro y de anotar, además, las transmisiones requiere un fundamento legal expreso que habilite a la Administración para hacerlo. La obligación de inscribir en el Registro de Aeronaves Civiles deriva de lo dispuesto en la Ley sobre Navegación Aérea. Pero esta norma no ampara la constitución de otro registro.

Dejando a un lado que no se acomoda al principio de simplificación de cargas administrativas consagrado en nuestro ordenamiento (Ley 40/2015, artículo 4; Ley 20/2013, de 9 de diciembre, artículo 7), la exigencia de una doble inscripción en dos registros diferentes para la mayor parte de los drones, tampoco existe en este caso un fundamento legal expreso que habilite para imponer la obligación que se pretende fuera de la legislación aérea.

El artículo 25.2 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de protección para la seguridad ciudadana, dispone que

"los titulares (...) de aeronaves ligeras estarán obligados a realizar las actuaciones de registro documental e información previstas en la normativa vigente".

Pero esta disposición no ampara la previsión proyectada. En efecto, el concepto de aeronave ligera tiene en el ámbito aeronáutico unos límites precisos, referido a los aerodinos, ultraligeros y aviones, motoveleros o helicópteros monomotor de masa máxima al despegue de 2.000 kg y siempre en operaciones no comerciales, según las normas de la OACI. Por consiguiente, la previsión del artículo 25.2 de la Ley Orgánica 4/2015 no alcanza nunca a las aeronaves pilotadas por control remoto por no ser en puridad aeronaves ligeras, aunque se requiera en el proyecto a quienes los manejen estar en posesión de la misma clase de licencia.

En consecuencia, el párrafo tercero del apartado tercero de la disposición adicional primera del proyecto debe ser suprimido. Esta observación tiene carácter esencial a los efectos del artículo 130 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

8). La disposición final tercera puede suprimirse por cuanto se trata de una previsión que opera en todo caso por imperativo de las disposiciones legales reguladoras del procedimiento administrativo.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales formuladas a la disposición adicional primera, y consideradas las restantes contenidas en el cuerpo de este dictamen, puede elevarse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 16 de noviembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.

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