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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de diciembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"Por Orden comunicada de V. E. de fecha 8 de septiembre de 2017 (con registro de entrada el día 12 siguiente), el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden Ministerial por la que se regulan las actuaciones de planificación, ejecución y evaluación correspondientes a la supervisión continua de las entidades integrantes del sector público institucional estatal.

De antecedentes resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto

El proyecto de Orden sometido a consulta consta de preámbulo, catorce artículos (distribuidos en cuatro capítulos), una disposición adicional, una disposición transitoria y una disposición final.

A) Parte expositiva

La parte expositiva explica que el informe de la Comisión para la Reforma de las Administraciones Públicas, que fue elevado al Consejo de Ministros el 21 de junio de 2013, formuló 217 propuestas basadas en el convencimiento de que una economía competitiva exige unas Administraciones públicas eficientes. En él se previó la elaboración de dos leyes: una, reguladora del procedimiento administrativo común de las Administraciones públicas que estableciera una regulación completa de las relaciones ad extra entre las Administraciones y los ciudadanos y empresas, y otra, comprensiva del régimen jurídico del sector público, donde se regularan las relaciones ad intra de las Administraciones públicas. Esta previsión se ha concretado en la elaboración y publicación de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, y la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

A continuación, indica que el artículo 81.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, dispone que todas las Administraciones públicas deberán establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades, y que el artículo 85 de la Ley dispone, respecto de las entidades del sector público institucional estatal, que están sometidas al control de eficacia y de supervisión continua. En este sentido, el artículo 85.2 establece que el control de eficacia será ejercido por el Departamento al que estén adscritos, a través de las inspecciones de servicios, y tendrá por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad específica de la entidad y la adecuada utilización de los recursos, de acuerdo con lo establecido en su plan de actuación y sus actualizaciones anuales. Por su parte, el artículo 85.3 prevé que la supervisión continua corresponderá al Ministerio de Hacienda y Función Pública, a través de la Intervención General de la Administración del Estado, y señala que las actuaciones de planificación, ejecución y evaluación serán objeto de desarrollo reglamentario. Es, precisamente, este desarrollo reglamentario el que lleva a cabo la presente Orden.

Asimismo, el preámbulo señala que la Orden se adecua a los principios de buena regulación contenidos en el artículo 129 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia.

Por último, hace un resumen del contenido de la Orden y señala que se dicta en ejercicio de la habilitación legal otorgada al Ministro de Hacienda y Función Pública en el artículo 85.3 y en la disposición final decimoquinta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

B) Parte dispositiva

El proyecto se estructura en cuatro capítulos, el primero relativo a las disposiciones generales, el segundo a la planificación, el tercero a la ejecución y el cuarto a la evaluación. El contenido de la parte dispositiva puede resumirse del siguiente modo:

1) Capítulo I: "Disposiciones Generales"

El artículo 1, "Objeto", establece que la Orden tiene por objeto regular las actuaciones de planificación, ejecución y evaluación que tiene que realizar la Intervención General de la Administración del Estado en el marco del sistema de supervisión continua previsto en los artículos 81.2 y 85 de la Ley 40/2015, dispone de 1 de octubre.

El artículo 2, "Ámbito de aplicación", que están sometidas a supervisión continua las entidades integrantes del sector público institucional estatal y las autoridades administrativas independientes, en cuanto sea compatible con su naturaleza y autonomía, con su ley de creación, sus estatutos y la legislación especial de los sectores económicos sometidos a su supervisión.

El artículo 3, "Finalidad del sistema", detalla que la finalidad del sistema de supervisión es el análisis y la verificación de la vigencia de las circunstancias que justificaron la creación de las entidades integrantes del sector público institucional, su sostenibilidad financiera y la concurrencia de las causas de disolución previstas en la Ley 40/2015, de 1 de octubre. El artículo 4, "Principios orientadores del Sistema", establece que el Sistema de supervisión se regirá por los principios de autonomía e independencia; coordinación; eficiencia; y ejercicio contradictorio.

El artículo 5, "Funciones de la Intervención General de la Administración del Estado", regula las funciones de esta en el sistema de supervisión continua.

El artículo 6, "Obligación de colaboración y de suministro", prevé la obligación de colaboración y de suministro de información por parte de los organismos y entidades del sector público institucional estatal.

2) Capítulo II: "Planificación"

El artículo 7, "Objetivo y alcance del Sistema de supervisión continua", señala que dicho sistema tiene los siguientes objetivos: la verificación de la subsistencia de las circunstancias que justificaron la creación de las entidades; de la sostenibilidad financiera; y de la concurrencia de las causas de disolución previstas en la ley.

El artículo 8, "Sistema de información", regula la información que los sujetos contemplados en el artículo 2 de la Orden deben remitir al sistema de supervisión y la forma de remitirla.

El artículo 9, "Actuaciones de supervisión continua", define dichas actuaciones.

El artículo 10, "Actuaciones automatizadas de supervisión continua", concreta qué información debe tenerse en cuenta al realizar las verificaciones o comprobaciones de carácter automatizado.

El artículo 11, "Inclusión de actuaciones en los planes anuales de control", preceptúa que la Intervención General de la Administración del Estado, a través de la Oficina Nacional de Auditoría, decidirá anualmente la realización de actuaciones de control concretas en el marco de la supervisión continua y prevé qué informaciones y documentos deberá tener en cuenta para tomar dicha decisión.

3) Capítulo III: "Ejecución"

El artículo 12, "Supervisión continua automatizada", establece que la supervisión continua se llevará a cabo de forma automatizada sobre la base del sistema de información previsto en el artículo 8 de la Orden y prevé que anualmente se elabore una memoria que contenga una evaluación de los resultados de las actuaciones de supervisión continua.

El artículo 13, "Actuaciones de control financiero permanente o auditoría pública", prevé que las actuaciones de control se llevarán a cabo por la Intervención General de la Administración del Estado, a través de la Oficina Nacional de Auditoría y, en función de los medios disponibles, podrán ejecutar trabajos las intervenciones delegadas de los departamentos ministeriales, entidades u órganos de vinculación, dependencia, tutela o adscripción a las intervenciones regionales y territoriales y, en el ámbito de sus funciones, la Intervención General de Defensa y la Intervención General de la Seguridad Social. Las actuaciones de control concretas que se lleven a cabo serán las que se hayan incluido en los respectivos planes anuales de control.

4) Capítulo IV: "Evaluación"

El artículo 14, "Resultados de las actuaciones de supervisión continua", señala que los resultados del sistema de supervisión continua se plasmarán en una memoria anual y en los informes de control.

La disposición adicional señala que corresponderá a la IGAE la habilitación, gestión y administración del sistema al que se hace referencia en el artículo 8 (sistema de información) y que el sistema deberá estar habilitado en el plazo máximo de nueve meses desde la entrada en vigor de la Orden.

La disposición transitoria única establece que el sistema de supervisión continua se implantará de forma progresiva atendiendo a la adaptación de los organismos y entidades integrantes del sector público estatal a la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

La disposición final única prevé que la Orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO. Contenido del expediente

A) Obra el texto de la Orden sometida a consulta, que se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo, en la que se examina brevemente el contenido del proyecto, la adecuación al orden constitucional de competencias, el impacto económico y presupuestario y su impacto por razón de género. Según la memoria, el presente proyecto no tiene efectos significativos sobre la competencia, no tiene efecto presupuestario, no afecta a las cargas administrativas y no tiene impacto ni sobre la unidad de mercado ni sobre la igualdad de género ni sobre la familia, la infancia y la adolescencia.

B) No se ha concedido trámite de audiencia a los ciudadanos porque, al ser el proyecto una norma de funcionamiento interno de la Administración General del Estado, no es necesario someterla a trámite de información pública o audiencia previsto en el artículo 26.6 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

C) Figuran las conformidades de la Secretaría de Estado de Hacienda, de la Función Pública y de la Subsecretaría.

D) Consta el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de 24 de julio de 2017, en el que únicamente se formulan observaciones de carácter formal. El informe concluye que el proyecto "se encuentra correctamente tramitado y no se formulan observaciones a su contenido". Y, en tal estado de tramitación, se emite el presente dictamen.

I. Objeto y competencia

Se somete a consulta un proyecto de Orden por la que se regulan las actuaciones de planificación, ejecución y evaluación correspondientes a la supervisión continua de las entidades integrantes del sector público institucional estatal.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica.

II. Procedimiento

El procedimiento seguido se ha ajustado a las exigencias previstas para los proyectos de reglamento por el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Efectivamente, constan en el expediente, y así se recoge en antecedentes, la versión definitiva del proyecto sometido a consulta y la preceptiva memoria que lo acompaña, el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública y las conformidades de la Secretaría de Estado de Hacienda, de la Secretaría de Estado de la Función Pública y de la Subsecretaría.

III. Base legal y rango de la norma

El artículo 4.1.b) de la citada Ley del Gobierno contiene la habilitación general de los Ministros para dictar órdenes ministeriales: "Los Ministros, como titulares de sus Departamentos, tienen competencia y responsabilidad en la esfera específica de su actuación, y les corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: (...) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su Departamento".

La habilitación específica que sirve de base al proyecto sometido a consulta se encuentra en el artículo 85.3, último párrafo, y en la disposición final decimoquinta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre.

El último párrafo del artículo 85.3 establece lo siguiente: "Las actuaciones de planificación, ejecución y evaluación correspondientes a la supervisión continua se determinarán reglamentariamente".

Por su parte, la disposición final decimoquinta de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, establece: "En el plazo de tres meses desde la entrada en vigor de esta Ley, mediante Orden del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, se desarrollará lo previsto en el artículo 85 sobre la supervisión continua".

El presente proyecto de Orden ministerial desarrolla reglamentariamente las actuaciones de planificación, ejecución y evaluación correspondientes a la supervisión continua de las entidades integrantes del sector público institucional estatal. En consecuencia, a la vista de los artículos citados, existe habilitación suficiente para dictar la norma proyectada y su rango -orden ministerial- es el adecuado.

IV. Marco normativo

El artículo 81.2 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, establece lo siguiente: "2. Todas las Administraciones Públicas deberán establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, con el objeto de comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera, y que deberá incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación o extinción".

Por su parte, el artículo 85 de la misma ley, "Control de eficacia y supervisión continua", dispone:

"1. Las entidades integrantes del sector público institucional estatal estarán sometidas al control de eficacia y supervisión continua, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 110. Para ello, todas las entidades integrantes del sector público institucional estatal contarán, en el momento de su creación, con un plan de actuación, que contendrá las líneas estratégicas en torno a las cuales se desenvolverá la actividad de la entidad, que se revisarán cada tres años, y que se completará con planes anuales que desarrollarán el de creación para el ejercicio siguiente.

2. El control de eficacia será ejercido por el Departamento al que estén adscritos, a través de las inspecciones de servicios, y tendrá por objeto evaluar el cumplimiento de los objetivos propios de la actividad específica de la entidad y la adecuada utilización de los recursos, de acuerdo con lo establecido en su plan de actuación y sus actualizaciones anuales, sin perjuicio del control que de acuerdo con la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, se ejerza por la Intervención General de la Administración del Estado.

3. Todas las entidades integrantes del sector público institucional estatal están sujetas desde su creación hasta su extinción a la supervisión continua del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a través de la Intervención General de la Administración del Estado, que vigilará la concurrencia de los requisitos previstos en esta Ley. En particular verificará, al menos, lo siguiente:

a) La subsistencia de las circunstancias que justificaron su creación.

b) Su sostenibilidad financiera.

c) La concurrencia de la causa de disolución prevista en esta ley referida al incumplimiento de los fines que justificaron su creación o que su subsistencia no resulte el medio más idóneo para lograrlos.

Las actuaciones de planificación, ejecución y evaluación correspondientes a la supervisión continua se determinarán reglamentariamente.

4. Las actuaciones de control de eficacia y supervisión continua tomarán en consideración: a) La información económico financiera disponible.

b) El suministro de información por parte de los organismos públicos y entidades sometidas al Sistema de control de eficacia y supervisión continúa.

c) Las propuestas de las inspecciones de los servicios de los departamentos ministeriales.

Los resultados de la evaluación efectuada tanto por el Ministerio de adscripción como por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas se plasmarán en un informe sujeto a procedimiento contradictorio que, según las conclusiones que se hayan obtenido, podrá contener recomendaciones de mejora o una propuesta de transformación o supresión del organismo público o entidad".

V. Observaciones

A) De contenido

1) Artículo 3

1. Sería conveniente redactar de forma más clara el artículo 3 del proyecto. En este sentido, se propone, en la línea de los artículos 81.2 y 85.3 de la Ley 40/2015, la siguiente redacción: "El sistema de supervisión continua tiene como finalidad verificar la subsistencia de las circunstancias que justificaron la creación de las entidades integrantes del sector público institucional estatal, su sostenibilidad financiera y la concurrencia de las causas de disolución previstas en esta ley referidas al incumplimiento de los fines que justificaron su creación o que su subsistencia no resulte el medio más idóneo para lograrlos".

2. No debe incluirse en este artículo el último inciso: "debiendo valorarse la formulación de recomendaciones de mejora o una propuesta de supresión o transformación del organismo público o entidad", porque no se refiere a la finalidad del sistema, sino a los medios para alcanzar dicha finalidad. Estos medios deberían regularse de forma separada en otro artículo y no a través de diversas alusiones a lo largo del proyecto, que establecen una regulación poco clara de la materia.

2) Artículo 6

Debe suprimirse el último inciso del primer apartado: "sin perjuicio de otras obligaciones de suministro de información que legalmente les resulten exigibles".

A juicio del Consejo de Estado, no es necesario hacer referencia explícita a que las obligaciones de suministro de información previstas en otras leyes no se ven afectadas, porque ello se deduce derechamente del artículo al no hacer este referencia explícita a ello.

3) Sobre el capítulo II, "Planificación"

El contenido de los artículos que integran este capítulo, a excepción del artículo 11, que se refiere a los planes anuales de control, no está relacionado con la planificación. El artículo 7 trata sobre los objetivos y el alcance del sistema; el artículo 8 se refiere a la información que deben remitir los sujetos afectados, a través del correspondiente sistema de información, a la Intervención General de la Administración del Estado; el artículo 9 define cuáles son las actuaciones de supervisión continua; y el artículo 10 concreta qué información deberá tenerse en cuenta en las verificaciones o comprobaciones de carácter automatizado.

El Consejo de Estado considera que los artículos 7 a 10 deberían ubicarse en el Capítulo I, "Disposiciones generales", y que debería regularse de forma más detallada la planificación, que prácticamente no es tratada en el proyecto sometido a consulta. En el caso de que se acoja esta observación, deberán revisarse las remisiones que se hacen a lo largo del proyecto.

4) Artículo 7

El artículo, cuya rúbrica es "Objetivo y alcance del Sistema de supervisión continua", reitera y desarrolla el contenido del artículo 3 del proyecto, "Finalidad del sistema". Los objetivos a los que hace referencia coinciden con la finalidad a la que alude el artículo 3. Por ello, se sugiere que el título del artículo sea el siguiente: "Alcance del sistema de supervisión continua", y que el contenido del artículo se redacte de acuerdo con ese título, poniendo el acento en el alcance y no en los objetivos. A modo de ejemplo, se sugiere la siguiente redacción inicial:

"Sin perjuicio de la facultad de vigilar la concurrencia de los requisitos previstos en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, en las entidades integrantes del sector público institucional estatal desde su creación hasta su extinción, el sistema de supervisión continua tendrá el siguiente alcance:

a) La verificación de la subsistencia de las circunstancias que justificaron la creación de los organismos o entidades se realizará mediante el análisis del contenido de sus planes iniciales de actuación o documentos equivalentes, de las razones que justificaron la creación los mismos, y de la existencia de duplicidades...".

5) Artículo 10

El artículo 10 reproduce, casi literalmente, el artículo 85.4 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, salvo en el apartado c). Debe recordarse aquí que no es adecuado reproducir literalmente en normas de rango reglamentario lo establecido en una norma de rango legal cuando no se introduce desarrollo alguno. En estas circunstancias, debe valorarse la posibilidad de eliminar este artículo.

En caso de que no se considere oportuno eliminarlo, se pone de relieve que el apartado c) del proyecto es menos claro que el apartado c) del artículo 85.4 de la Ley:

- El apartado c) del proyecto se refiere al "órgano competente" del Departamento Ministerial, pero no concreta de qué es competente el órgano al que hace referencia. En cambio, el precepto de la Ley hace referencia a "las inspecciones de los servicios".

- El apartado c) del proyecto alude a "información", mientras que la Ley hace referencia a "propuestas", que es algo distinto.

A la vista de lo anterior, se propone la siguiente redacción para el apartado c): "Las propuestas procedentes de los órganos competentes de la inspección de los servicios de los departamentos ministeriales de adscripción, dependencia, vinculación o tutela, en su caso".

6) Artículo 14

En primer lugar, el informe de control al que alude el apartado b) del apartado primero debería llamarse "informe de evaluación" pues, como establece el artículo 85 citado, los resultados que recoge son los resultados de la evaluación y su contenido está relacionado con la evaluación llevada a cabo por el órgano correspondiente.

En segundo lugar, debería aclararse el contenido del segundo apartado, pues no es del todo claro. Del artículo parece desprenderse que la Intervención General de la Administración del Estado pondrá en conocimiento del Ministerio de Hacienda y Función Pública el informe de evaluación (al que no se hace referencia en este apartado), que contiene unas conclusiones y, en su caso, recomendaciones de mejora; una propuesta de transformación o supresión del organismo público o entidad; y/o la valoración de los órganos de dependencia, vinculación, tutela o adscripción.

A juicio del Consejo de Estado, habría sido adecuado concretar el contenido del informe de evaluación a que hace referencia este último apartado de forma específica, así como la forma de elaboración del mismo, con especial referencia al carácter contradictorio de su elaboración.

7) Observación final

A la vista de las observaciones anteriores, el Consejo de Estado considera que sería conveniente que se revisase la estructura y el contenido del proyecto de Orden Ministerial remitido en consulta, con el objetivo de dotar de una mayor claridad a la misma y de desarrollar todos los aspectos de la planificación, ejecución y evaluación del sistema de supervisión continua.

B) De técnica normativa

1) Sería conveniente introducir en el preámbulo una descripción del contenido de la Orden.

2) En general, se recomienda que se revise el uso continuado del gerundio a lo largo del proyecto. Su utilización reiterada no es correcta y dificulta la comprensión (v. gr., antepenúltimo párrafo del preámbulo).

C) Formales

1) El proyecto se refiere al "Sistema de supervisión continua". Se considera más adecuado escribir "sistema de supervisión continua", pues no está justificado el uso de la mayúscula en este caso.

2) En el artículo segundo, apartado segundo, debe decirse: "ley de creación" a pesar de que el artículo 110 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, aluda a la "Ley de creación", pues no está justificado el uso de la mayúscula.

3) En el penúltimo párrafo, del preámbulo, sería más adecuada la siguiente redacción: "La norma se estructura en cuatro capítulos: primero, "disposiciones generales"; segundo, "planificación"; tercero, "ejecución"; y cuarto, "evaluación"".

4) Y en el último párrafo del preámbulo, debe decirse: "...contenida en el artículo 85.3 y en la disposición final decimoquinta...".

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede aprobarse el proyecto de Orden Ministerial, por la que se regulan las actuaciones de planificación, ejecución y evaluación correspondientes a la supervisión continua de las entidades integrantes del sector público institucional estatal."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de diciembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA.