Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 8 de noviembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 11 de julio de 2017, el Consejo de Estado ha procedido a examinar el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se fijan las exigencias mínimas del nivel Básico a efectos de certificación, se establece el currículo básico de los niveles Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1, y Avanzado C2, de las Enseñanzas de idiomas de régimen especial reguladas por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, y se establecen las equivalencias entre las Enseñanzas de idiomas de régimen especial reguladas en diversos planes de estudios y las de este real decreto.

De sus antecedentes resulta:

PRIMERO.- CONTENIDO DEL PROYECTO DE REAL DECRETO

El proyecto final (fechado en 4 de julio de 2017) consta de un preámbulo, ocho artículos, una disposición adicional, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales, además de dos anexos. 1.- Preámbulo

Dice que el artículo 59.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, establece que las enseñanzas de idiomas se organizan en los niveles Básico, Intermedio y Avanzado, que se corresponderán, respectivamente, con los niveles A, B y C del Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas, y que se subdividen, a su vez, en los niveles A1, A2, B1, B2, C1 y C2.

Igualmente, esa misma norma establece que el Gobierno determinará, previa consulta a las comunidades autónomas, las equivalencias entre los títulos de las Enseñanzas de idiomas y el resto de los títulos de las enseñanzas del sistema educativo (artículo 62.1). Dice también que corresponde al Gobierno el diseño del currículo básico en relación con los objetivos, competencias, contenidos y criterios de evaluación de las Enseñanzas de idiomas, con el fin de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones (artículos 6 bis.1.e) y 6 bis.3).

A su vez, el artículo 59.1 establece que las enseñanzas del nivel Básico tendrán las características y la organización que las Administraciones educativas determinen, y el artículo 60.1 dice que las enseñanzas de idiomas correspondientes a los niveles Intermedio y Avanzado serán impartidas en las escuelas oficiales de idiomas.

Finalmente, el artículo 61.1 dispone que en la definición del currículo básico de las distintas lenguas deben determinarse los efectos de los certificados acreditativos de la superación de las exigencias académicas correspondientes.

A la vista de ello, el proyectado Real Decreto (norma básica conforme al artículo 149.1.30.ª de la Constitución) tiene por objeto fijar las exigencias mínimas del nivel Básico a efectos de certificación, así como el currículo básico de los niveles Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1 y Avanzado C2 de los idiomas impartidos en las escuelas oficiales de idiomas. 2.- Articulado

El Capítulo I se refiere a las disposiciones generales, y está conformado por tres artículos.

El artículo 1 se refiere al objeto del proyecto, que es:

- Fijar las exigencias mínimas del nivel Básico a efectos de certificación y establecer el currículo básico en relación con los objetivos, competencias, contenidos y criterios de evaluación, de los niveles Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1 y Avanzado C2 de los idiomas alemán, árabe, chino, coreano, danés, finés, francés, griego, inglés, irlandés, italiano, japonés, neerlandés, polaco, portugués, rumano, ruso, sueco, lenguas cooficiales de las comunidades autónomas, y español como lengua extranjera.

- Establecer los efectos de los certificados acreditativos de la superación de las exigencias académicas establecidas para los niveles Básico, Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1 y Avanzado C2, así como determinar los requisitos mínimos de la documentación académica necesaria para garantizar la movilidad del alumnado respectivo.

- Y establecer (en el anexo II) las equivalencias entre las enseñanzas reguladas por el mismo y las reguladas por las sucesivas normas que a lo largo del tiempo han tratado la materia: Real Decreto 967/1988, de 2 de septiembre, sobre Ordenación de las Enseñanzas correspondientes al primer nivel de las enseñanzas especializadas de idiomas, Real Decreto 944/2003, de 18 de julio, por el que se establece la estructura de las enseñanzas de idiomas de régimen especial reguladas por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, y Real Decreto 1629/2006, de 29 de diciembre, por el que se fijan los aspectos básicos del currículo de las enseñanzas de idiomas de régimen especial reguladas por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

El artículo 2 trata sobre el acceso a las enseñanzas de idiomas. Dispone en concreto que, salvo que se acredite el dominio del idioma, será requisito imprescindible tener dieciséis años cumplidos en el año en que se comiencen los estudios (catorce años si se trata de seguir enseñanzas de un idioma distinto del cursado en la Educación Secundaria Obligatoria como primera lengua extranjera). La superación de los niveles Básico A2, Intermedio B1, Intermedio B2, y Avanzado C1 permitirán respectivamente el acceso a las enseñanzas de nivel Intermedio B1, Intermedio B2, nivel Avanzado C1 y nivel Avanzado C2 del idioma y modalidad correspondientes. Y los diplomas de español como lengua extranjera (DELE) de los niveles A1, A2, B1, B2 y C1 regulados en el Real Decreto 1137/2002, de 31 de octubre, permitirán el acceso, respectivamente, a las enseñanzas de régimen especial de español como lengua extranjera de los niveles Básico A2, Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1 y Avanzado C2.

El artículo 3 regula los traslados de centro.

El Capítulo II se refiere al nivel básico (artículo 4). Establece que tendrá las características y la organización que las Administraciones educativas determinen, debiendo tenerse en cuenta las competencias propias del nivel A del Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas, que se subdivide en los niveles A1 y A2. Los certificados (con valor nacional) de nivel Básico A1 y de nivel Básico A2 valdrán para acreditar competencias en idiomas, propias de esos niveles, en los procedimientos que a tales efectos establezcan las Administraciones públicas u otros organismos públicos. Los certificados del nivel Básico A2 permitirán el acceso a las enseñanzas del nivel Intermedio B1 del idioma para el que hayan sido expedidos.

Trata asimismo de la equivalencia del nivel básico de español como lengua extranjera, así como los diplomas de español como lengua extranjera, y regula el contenido de los certificados correspondientes.

El Capítulo III (artículos 5 a 7) regula sobre los niveles Intermedio y Avanzado. Sus currículos serán los establecidos en el anexo I de este Real Decreto, cuyo desarrollo corresponderá a las Administraciones educativas.

Se dice que las enseñanzas de nivel Intermedio se corresponden con el nivel B del Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas, y se subdividen en niveles Intermedio B1 e Intermedio B2. Las enseñanzas de nivel Avanzado se corresponden con el nivel C del Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas y se subdividen en niveles Avanzado C1 y Avanzado C2.

Las Administraciones educativas podrán organizar las enseñanzas de esos niveles durante un periodo de entre tres (reducible a dos) y cuatro cursos de duración (ampliables a cinco) para cada nivel en su conjunto. Para superar dichos niveles los alumnos dispondrán de un número máximo de años equivalente al doble de los que se ordenen para el idioma y nivel correspondientes.

Para obtener los correspondientes certificados será necesaria la superación de unas pruebas específicas de certificación. Las Administraciones educativas regularán las pruebas bajo estándares que garanticen su validez, fiabilidad, viabilidad, equidad, transparencia e impacto positivo, así como el derecho del alumnado a ser evaluado con plena objetividad. Se establecerán medidas necesarias para los alumnos con discapacidad. Habrá al menos una convocatoria anual.

Se podrán diversificar las modalidades de certificación de los niveles Intermedio y Avanzado. Además de la certificación de competencia general -que incluirá las actividades de comprensión de textos orales y escritos, de producción y coproducción de textos orales y escritos, y de mediación para cada nivel-, se podrán certificar competencias parciales correspondientes a una o más de dichas actividades de lengua.

En todos los casos los certificados tendrán carácter oficial y validez en todo el territorio nacional.

También se regula el contenido de los certificados correspondientes. Las Administraciones educativas determinarán la valoración de los certificados en los procedimientos de reconocimiento de méritos que gestionen, y a sus poseedores se les podrá eximir de las pruebas de competencias en idiomas que establezcan las Administraciones públicas u otros organismos públicos y que correspondan a los niveles de competencia consignados.

Concluye el artículo 7 diciendo que los certificados de nivel Intermedio y Avanzado de español como lengua extranjera expedidos a través de las escuelas oficiales de idiomas, y los diplomas de español como lengua extranjera (DELE) de esos niveles, serán respectivamente equivalentes a todos los efectos en los procedimientos que establezcan las Administraciones públicas u otros organismos públicos en los que se deban acreditar competencias en dicho idioma a los mencionados niveles.

El Capítulo IV (artículo 8) se refiere a los "documentos de evaluación", que son los documentos oficiales que deben ser utilizados en la evaluación para las enseñanzas de idiomas de régimen especial. Serán en concreto el expediente académico y las actas de calificación, cuya custodia corresponderá a los centros de enseñanza de acuerdo con lo que establezcan las Administraciones educativas. Se añade que en el expediente académico se hará constar la estructura de niveles y cursos, así como el número mínimo de horas lectivas por curso.

La disposición adicional única trata sobre la correspondencia de las enseñanzas de idiomas con otras enseñanzas. Establece que el Gobierno determinará, previa consulta a las comunidades autónomas, las equivalencias entre los títulos de las Enseñanzas de Idiomas y el resto de los títulos de las enseñanzas del sistema educativo. Las Administraciones educativas facilitarán la realización de pruebas homologadas para obtener la certificación oficial del conocimiento de las lenguas cursadas por el alumnado de educación secundaria y formación profesional.

La disposición derogatoria única dice que queda derogado el Real Decreto 1629/2006, de 29 de diciembre, por el que se fijan los aspectos básicos del currículo de las enseñanzas de idiomas de régimen especial reguladas por la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, si bien esa derogación se producirá "una vez se complete la implantación de las enseñanzas de los niveles Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1, y Avanzado C2 de acuerdo con el calendario de implantación previsto en el apartado primero de la disposición final primera".

La disposición final primera establece el calendario de implantación de la nueva norma. Dice que, con carácter general, las enseñanzas de los niveles Intermedio y Avanzado se implantarán en el año académico 2018-2019, y que las Administraciones educativas podrán, en el ámbito de sus competencias, iniciar la implantación de las enseñanzas de los mencionados niveles, así como de las correspondientes al nivel Básico, en el año académico 2017-2018.

Se añade que la incorporación del alumnado procedente de las enseñanzas reguladas por el Real Decreto 1629/2006 (cuya derogación se prevé) se hará de acuerdo con lo establecido en el cuadro de equivalencias del anexo II de este Real Decreto.

La disposición final segunda dice que este Real Decreto tiene el carácter de norma básica y se dicta al amparo del artículo 149.1.30.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

La disposición final tercera faculta al Ministro de Educación, Cultura y Deporte para dictar cuantas disposiciones requiera la aplicación de lo dispuesto en este Real Decreto.

Y la disposición final cuarta establece que este Real Decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

El anexo I regula el "currículo básico" de las enseñanzas de idiomas de régimen especial de los niveles Intermedio y Avanzado, y el anexo II es un cuadro de equivalencias entre enseñanzas reguladas por este proyecto y las antes reguladas por los Reales Decretos 967/1988, de 2 de septiembre, 944/2003, de 18 de julio, y 1629/2006, de 29 de diciembre.

SEGUNDO.- MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO

Tiene la misma fecha que el proyecto (4 de julio de 2017) y aborda los siguientes aspectos:

1.- Oportunidad y objetivos de la propuesta. Se trata sobre ello en términos similares a los reflejados en el preámbulo del proyecto.

2.- Sobre alternativas analizadas, se dice que la consistente en no modificar la normativa básica de las enseñanzas de idiomas ha sido desechada porque la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, ha modificado la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, para establecer una nueva organización de las enseñanzas de idiomas y su correspondencia con los niveles A, B y C del Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas, que se subdividen en los niveles A1, A2, B1, B2, C1 y C2. Tal como determinan los artículos 6 bis.1.e) y 6 bis.3 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, corresponde al Gobierno determinar los objetivos, competencias, contenidos y criterios de evaluación de las enseñanzas de idiomas, con el fin de garantizar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere dicha ley, por lo que es ineludible que el Gobierno adapte estos elementos del currículo a la nueva organización y correspondencia de los niveles.

3.- Se explica la estructura y contenido del proyecto.

4.- Se analiza la competencia estatal para aprobar el texto proyectado y se cita en concreto el artículo 149.1.30.ª de la Constitución.

5.- Se hace referencia a la tramitación seguida y se incluye un cuadro general sobre las fases y participantes en esa tramitación, así como sobre las alegaciones presentadas y sobre su acogimiento o rechazo en el texto final.

6.- Se explica que no se ha seguido el trámite de exposición pública previo a la elaboración del texto, tal y como ha pasado a establecer hoy el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (una vez modificado por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público). Se trata del trámite previo a la información pública propiamente dicha, pues esta procederá cuando el texto ya haya sido redactado.

La omisión de ese trámite previo está permitida por dicho artículo 26.2 en el caso de que se trate de elaborar normas presupuestarias u organizativas de la Administración General del Estado o de las organizaciones dependientes o vinculadas a estas, cuando concurran razones graves de interés público que lo justifiquen, o cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia.

En este caso se considera que está justificado no seguir ese trámite inicial, pues la proyectada norma no tiene impacto sobre la economía y únicamente regula el currículo y aspectos generales de las enseñanzas de idiomas de régimen especial en virtud de lo dispuesto en la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

7.- En cuanto a los impactos:

- Impacto presupuestario. Se indica que "por razón de su alcance y contenido, este real decreto no incide en los Presupuestos Generales del Estado y en los presupuestos de las Comunidades Autónomas y Entidades locales".

- Impacto por razón de género. Se dice que el proyecto "no incluye ninguna medida que implique diferencia entre mujeres y hombres por lo que hace referencia a derechos, recursos, participación, normas y valores vinculados a la pertenencia a un sexo, y será de aplicación a todos los agentes que forman parte del sistema educativo español con pleno respeto al principio constitucional de igualdad. Por todo ello, se considera que el impacto por razón de género es nulo".

- Respecto al impacto sobre la infancia y la adolescencia, "... se considera que el impacto de este proyecto normativo sobre la infancia y la adolescencia es positivo dado que la edad mínima de acceso a las enseñanzas de idiomas son los 16 años por regla general, y los 14 años para seguir las enseñanzas de un idioma distinto del cursado en la educación secundaria obligatoria como primera lengua extranjera".

- Impacto sobre la familia. Se dice que "es positivo".

- Impacto en materia de igualdad de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad. Se indica que el proyectado artículo 7.7 contiene una medida dirigida a facilitar las pruebas a quienes padezcan discapacidad, por lo que el impacto del proyecto "es positivo".

- Finalmente, en cuanto a las cargas administrativas, se expone que el proyecto "no supone, a priori, un aumento o disminución de las cargas administrativas que recaen sobre el ciudadano, dado que no regula los procedimientos administrativos mediante los cuales se relaciona la Administración pública con aquel".

TERCERO.- TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE

En el expediente constan textos sucesivos del anteproyecto, el primero no fechado (al que en el índice se atribuye fecha "febrero de 2017") y otros de 23 de marzo, 9 de mayo, y 14 de junio de 2017, a los que se añade el texto final de 4 de julio de 2017.

A lo largo de la tramitación han informado:

- Conferencia Sectorial de Educación (en sesión de 30 de marzo de 2017). En el borrador de acta de esa sesión consta que el Ministro de Educación, Cultura y Deporte explicó los pormenores del proyecto, que el Consejero de Educación de Navarra intervino para tratar sobre la posibilidad de ofertar plazas por parte de las comunidades autónomas, en la medida de sus necesidades, en la especialidad de idiomas, con el fin de consolidar plazas que actualmente están cubiertas por funcionarios interinos, y que el Consejero de Educación, Juventud y Deporte de la Comunidad de Madrid manifestó que en la disposición adicional segunda la facilitación de pruebas homologadas se restringe a los alumnos de ESO y Formación Profesional, lo que debería ampliarse a otros alumnos, como por ejemplo a aquellos que cursen Enseñanzas de Régimen Especial (le respondió el Director General de Evaluación y Cooperación Territorial en el sentido de que las pruebas están diseñadas para ser aplicadas dentro de las enseñanzas de régimen reglado y no en régimen especial, no obstante lo cual se procederá al estudio de la propuesta ante el asentimiento de los miembros de la Conferencia).

- Comisión Permanente del Consejo Escolar del Estado. En su dictamen (unánime) 15/2017 de 9 de mayo, se efectúan observaciones puntuales a los artículos 1, 4, 6, 7 y 8, así como a la disposición derogatoria y a los anexos.

- Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales (5 de junio de 2017). Lo ha hecho al amparo del artículo 26.5, sexto párrafo, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Considera que el Estado es competente para la aprobación de la norma y que el proyecto se ajusta a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Propone una precisión sobre la proyectada disposición final tercera -ya que el artículo 149.1.30.ª de la Constitución se refiere separadamente a la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales, por una parte, y, por otra, a las normas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución a fin de garantizar el cumplimiento de obligaciones de los poderes públicos en esta materia-.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte (20 de junio de 2017). Trata sobre los antecedentes y objeto del proyecto, la estructura y contenido del mismo, la competencia estatal para su aprobación y la tramitación seguida; en cuanto a esta, se analizan las razones para no haberse seguido un trámite de consulta pública previa -conforme al artículo 26.2 de la Ley de Gobierno- y se destaca que sí ha habido información pública una vez elaborado un texto de la norma; en cuanto a las comunidades autónomas, se considera que han participado en el seno de la Conferencia de Educación. Efectúa además algunas observaciones sobre el nombre de la norma, la fórmula promulgatoria, y a los artículos 2.2, 4.4, 4.7, 6.2 y 7.3, a la disposición derogatoria y a las disposiciones finales primera y tercera.

Justifica asimismo el rango reglamentario del proyecto (a cuyo efecto se ha incluido una referencia en el preámbulo), y añade que no se ha recabado informe del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, ya que él no afecta a la distribución de competencias entre el Estado y las comunidades autónomas y no se está, por ello, en el caso del artículo 25.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

- Obra en el expediente certificado, de 9 de mayo de 2017, de la Subdirectora de Atención al Ciudadano, del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, en el que se dice que entre los días 10 de abril y 4 de mayo de 2017 el proyecto ha estado expuesto a información pública en el portal informático de ese ministerio.

A su vez, en la memoria, como ya se ha dicho, se relacionan las observaciones recibidas, sus autores, y se razona sobre cada una de ellas, tanto las recibidas en el trámite de información pública como de los demás órganos intervinientes mencionados.

Y en tal estado de tramitación el expediente, V. E. ha solicitado el presente dictamen.

El proyecto de Real Decreto sometido a consulta sustituirá al Real Decreto 1629/2006, de 26 de diciembre, que en la actualidad regula las enseñanzas especiales de idiomas.

I.- TRAMITACIÓN SEGUIDA Y DOCUMENTACIÓN

Se han cumplido en general los trámites exigidos por la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Consta así en el expediente el informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente. Se ha elaborado una "memoria de impacto normativo" y han informado la Conferencia Sectorial de Educación y el Consejo Escolar del Estado.

No se ha seguido el trámite de "consulta previa" a la redacción de un primer texto de la norma -previsto actualmente en el artículo 26.2 de la Ley del Gobierno-, ya que el proyecto carece de impacto económico significativo, lo que permite dicho artículo. Sí ha habido, en cambio, trámite posterior de exposición pública, en el que han alegado diversas entidades y personas interesadas.

Ha emitido informe el Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, tal y como prevé el artículo 26.5 de la Ley del Gobierno. No se ha producido en cambio la "aprobación previa" a que se refiere el artículo 26.5 de la Ley de Gobierno, pues el proyecto no afecta a organización administrativa ni a régimen de personal, procedimientos e inspección de servicios.

Han podido además participar en la elaboración del proyecto las comunidades autónomas (en el seno de la Conferencia Sectorial de Educación) y las entidades interesadas (en el seno del Consejo Escolar del Estado).

II.- RANGO Y COMPETENCIA ESTATAL

- El proyecto de Real Decreto que se somete a consulta se dicta, con base en la potestad reglamentaria del Gobierno (artículo 97 de la Constitución), en desarrollo de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación. Aunque se trata de un proyecto de norma reglamentaria, tiene carácter básico por ser complemento directo de la LOE, de acuerdo además con el criterio seguido en materia educativa. De hecho, el tema de que se trata ya se recogía en normas reglamentarias, algunas de las cuales se modifican expresamente.

En tal sentido, se han informado y aprobado proyectos similares. Por ejemplo, en el dictamen número 172/2013 este Consejo de Estado recordó que la Sentencia del Tribunal Constitucional 184/2012, de 17 de octubre, dijo que "en particular en lo que al ámbito educativo respecta, ya en la STC 77/1985 admitimos tal posibilidad, estimando que la regulación reglamentaria de materias básicas por parte del Gobierno "resultaría acorde con los preceptos constitucionales si, primeramente, resultara de una habilitación legal, y, en segundo lugar, si su rango reglamentario viniera justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características" (FJ 15) sin perjuicio de advertir que "si el Gobierno, al dictar las correspondientes normas reglamentarias en virtud de esa remisión, extendiera su regulación a aspectos no básicos o no cubiertos por la habilitación legal, que pretendiera fueran de aplicación directa en el ámbito de las Comunidades Autónomas que hubieran asumido competencias de desarrollo en esta materia, estas Comunidades Autónomas podrían, de ser así y en cada caso, plantear el oportuno conflicto de competencias ante este Tribunal Constitucional, que debería, en cada supuesto, examinar si se hubiera producido o no el traspaso del ámbito competencial estatal. Ahora bien, la mera remisión en abstracto a las normas reglamentarias para regular materias básicas no tiene por qué suponer necesariamente que esas normas vulnerarían las competencias asumidas por las Comunidades Autónomas, ni puede, por lo que hemos dicho, reputarse sin más inconstitucional" (FJ 16)". Y en la Sentencia 17/2014, de 30 de enero, en la que se enjuició el Real Decreto 1834/2008, de 8 de noviembre, sobre formación para el ejercicio de la docencia en la educación secundaria obligatoria, el bachillerato, la formación profesional, las enseñanzas de régimen especial y las especialidades de los cuerpos docentes de enseñanza secundaria, se estableció lo siguiente: "De acuerdo con la citada jurisprudencia, puede decirse que el reglamento objeto del presente conflicto reúne las características formales exigidas para ser considerado como básico. Por un lado, su disposición final primera, tras declarar su carácter básico, afirma que "se dicta al amparo del artículo 149.1.18 y 30 de la Constitución". Por otro, es la propia Ley Orgánica de educación, en sus arts. 94 y 100.2 (que, de acuerdo con lo dispuesto en la disposición final quinta, tienen carácter básico), la que remite al Gobierno la habilitación de otras titulaciones no previstas en ella para impartir enseñanzas de educación secundaria obligatoria y bachillerato en determinadas áreas, previa consulta a las Comunidades Autónomas, así como la fijación de la formación pedagógica y didáctica necesaria para ejercer la docencia en las diferentes enseñanzas reguladas en la Ley. Asimismo, la disposición adicional séptima, en su segundo apartado, atribuye al Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, no sólo la creación o supresión de las especialidades docentes de los cuerpos a los que se refiere dicha disposición, sino también la asignación de áreas, materias y módulos que deberán impartir los funcionarios adscritos a cada una de ellas. De acuerdo con lo dicho más arriba, la actuación del Gobierno sería aquí completiva y no definidora de competencias y sería, además, "complemento indispensable" para asegurar el mínimo común denominador establecido en la Ley Orgánica 2/2006, pues ésta no resulta instrumento idóneo para regular exhaustivamente todos los aspectos básicos, debido al "carácter marcadamente técnico o a la naturaleza coyuntural y cambiante" de los mismos. Efectivamente, no es infrecuente que se produzcan cambios en los planes de estudios o en los distintos currículos que hacen necesarias adaptaciones en las exigencias relativas a la formación del profesorado, como, de hecho, ocurre en este caso, según hemos reseñado en el fundamento jurídico segundo".

El proyecto se ampara, por tanto, en el artículo 149.1.30.ª de la Constitución, que atribuye al Estado las competencias para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de los títulos académicos y profesionales y para dictar las normas básicas para el desarrollo del artículo 27 de la Constitución, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los poderes públicos en esta materia.

Debe observarse, sin embargo, que el proyecto se califica de básico en todo su contenido, pero no debe calificarse de básico su artículo 6.5, pues el mismo reitera (con alguna mayor precisión) lo ya establecido en el artículo 60.4 de la Ley Orgánica de Educación, el cual, conforme establece su disposición final quinta, no tiene naturaleza de precepto básico, por lo que no tiene sentido que sea básico el mencionado artículo 6.5.

En concreto, el artículo 60.4 de la LOE dispone que "de acuerdo con lo que establezcan las Administraciones educativas, las escuelas oficiales de idiomas podrán impartir cursos para la actualización de conocimientos de idiomas y para la formación del profesorado y de otros colectivos profesionales". El ahora proyectado artículo 6.5 establece que "de acuerdo con lo que establezcan las Administraciones educativas, las escuelas oficiales de idiomas podrán impartir cursos de los niveles Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1, y Avanzado C2 para la actualización, perfeccionamiento y especialización de competencias en idiomas dirigidos al profesorado y otros colectivos profesionales, y, en general, a personas adultas con necesidades específicas de aprendizaje de idiomas".

Idéntica observación se hizo en el dictamen de este Consejo de Estado nº 1.951/2006 en relación con similar precepto, en concreto la disposición adicional segunda, del Real Decreto 1629/2006 -que actualmente regula la misma materia- y de hecho ese Real Decreto se acabó aprobando de acuerdo con esa observación, por lo que en él se califica expresamente como no básica esa disposición adicional.

Esta observación es esencial conforme al artículo 130.4 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

III.- CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO

Primero.- Ley Orgánica de Educación y las enseñanzas de idiomas.

El artículo 4 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, considera que la enseñanza de idiomas tendrá la consideración de enseñanza de régimen especial.

Su artículo 59.1, relativo precisamente a ese tipo de enseñanzas, fue modificado por Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre.

En su redacción anterior, ese precepto disponía que "las enseñanzas de idiomas tienen por objeto capacitar al alumnado para el uso adecuado de los diferentes idiomas, fuera de las etapas ordinarias del sistema educativo, y se organizan en los niveles siguientes: básico, intermedio y avanzado. Las enseñanzas del nivel básico tendrán las características y la organización que las Administraciones educativas determinen".

Tras la reforma, el artículo 59.1 establece lo siguiente: "1. Las Enseñanzas de Idiomas tienen por objeto capacitar al alumnado para el uso adecuado de los diferentes idiomas, fuera de las etapas ordinarias del sistema educativo, y se organizan en los niveles siguientes: básico, intermedio y avanzado. Estos niveles se corresponderán, respectivamente, con los niveles A, B y C del Marco Común Europeo de Referencia para las Lenguas, que se subdividen en los niveles A1, A2, B1, B2, C1 y C2. Las enseñanzas del nivel básico tendrán las características y la organización que las Administraciones educativas determinen".

Por su parte, el artículo 62.1 de la propia LOE establecía lo siguiente en su redacción inicial: "1. El título de Bachiller habilitará para acceder directamente a los estudios de idiomas de nivel intermedio de la primera lengua extranjera cursada en el bachillerato", y ahora, tras la Ley Organánica 8/2013, establece que "1. El Gobierno determinará, previa consulta a las Comunidades Autónomas, las equivalencias entre los títulos de las Enseñanzas de Idiomas y el resto de los títulos de las enseñanzas del sistema educativo".

Como principios o reglas adicionales aplicables a las enseñanzas de idiomas, la Ley Orgánica de Educación añade lo siguiente (se trata de previsiones que se recogen en dicha ley orgánica desde su redacción inicial):

- "1. Para acceder a las enseñanzas de idiomas será requisito imprescindible tener dieciséis años cumplidos en el año en que se comiencen los estudios. Podrán acceder asimismo los mayores de catorce años para seguir las enseñanzas de un idioma distinto del cursado en la educación secundaria obligatoria" (artículo 59).

- "Las enseñanzas de idiomas correspondientes a los niveles intermedio y avanzado a las que se refiere el artículo anterior serán impartidas en las escuelas oficiales de idiomas. Las Administraciones educativas regularán los requisitos que hayan de cumplir las escuelas oficiales de idiomas, relativos a la relación numérica alumno-profesor, a las instalaciones y al número de puestos escolares. 2. Las escuelas oficiales de idiomas fomentarán especialmente el estudio de las lenguas oficiales de los Estados miembros de la Unión Europea, de las lenguas cooficiales existentes en España y del español como lengua extranjera. Asimismo, se facilitará el estudio de otras lenguas que por razones culturales, sociales o económicas presenten un interés especial. 3. Las Administraciones educativas podrán integrar en las escuelas oficiales de idiomas las enseñanzas de idiomas a distancia. 4. De acuerdo con lo que establezcan las Administraciones educativas, las escuelas oficiales de idiomas podrán impartir cursos para la actualización de conocimientos de idiomas y para la formación del profesorado y de otros colectivos profesionales" (artículo 60).

- "1. La superación de las exigencias académicas establecidas para cada uno de los niveles de las enseñanzas de idiomas dará derecho a la obtención del certificado correspondiente, cuyos efectos se establecerán en la definición de los aspectos básicos del currículo de las distintas lenguas. 2. La evaluación de los alumnos que cursen sus estudios en las escuelas oficiales de idiomas, a los efectos de lo previsto en el apartado anterior, será hecha por el profesorado respectivo. Las Administraciones educativas regularán las pruebas terminales, que realizará el profesorado, para la obtención de los certificados oficiales de los niveles básico, intermedio y avanzado" (artículo 61).

- "... las Administraciones educativas facilitarán la realización de pruebas homologadas para obtener la certificación oficial del conocimiento de las lenguas cursadas por los alumnos de educación secundaria y formación profesional" (artículo 62.2).

Por otra parte, la ya citada Ley Orgánica 8/2013 introdujo el nuevo artículo 6 bis en la LOE Su apartado 1.e) atribuye al Gobierno la competencia para aprobar "el diseño del currículo básico, en relación con los objetivos, competencias, contenidos, criterios de evaluación, estándares y resultados de aprendizaje evaluables, con el fin de asegurar una formación común y el carácter oficial y la validez en todo el territorio nacional de las titulaciones a que se refiere esta Ley Orgánica". El artículo 6 define el currículo del siguiente modo: "1. A los efectos de lo dispuesto en esta Ley Orgánica, se entiende por currículo la regulación de los elementos que determinan los procesos de enseñanza y aprendizaje para cada una de las enseñanzas".

A su vez, el propio artículo 6 bis dice en su apartado 3 que "para el segundo ciclo de Educación Infantil, las enseñanzas artísticas profesionales, las enseñanzas de idiomas y las enseñanzas deportivas, el Gobierno fijará los objetivos, competencias, contenidos y criterios de evaluación del currículo básico, que requerirán el 55 por 100 de los horarios escolares para las Comunidades Autónomas que tengan lengua cooficial y el 65 por 100 para aquellas que no la tengan".

Segundo Objeto del proyectado reglamento

El ahora proyectado Real Decreto sustituirá al Real Decreto 1629/2006, de 29 de diciembre (dictaminado por este Consejo bajo el nº 1.951/2006), que hasta ahora regula los aspectos básicos del currículo de las enseñanzas de idiomas. A tal efecto, y como dice su artículo 1, la nueva norma tiene por objeto:

- Establecer, como ya hace el Real Decreto 1629/2006, las exigencias mínimas del nivel Básico (que ahora se divide en A1 y A2), así como el currículo básico de los otros dos niveles (que ahora son Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1 y Avanzado C2) de los idiomas alemán, árabe, chino, coreano, danés, finés, francés, griego, inglés, irlandés, italiano, japonés, neerlandés, polaco, portugués, rumano, ruso, sueco, lenguas cooficiales de las comunidades autónomas, y español como lengua extranjera, de las enseñanzas de idiomas de régimen especial.

- Establecer, como asimismo hace actualmente el Real Decreto 1629/2006, los efectos de los certificados acreditativos de la superación de las exigencias académicas establecidas para los niveles (que ahora son Básico, Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1 y Avanzado C2), así como determinar los requisitos mínimos de la documentación académica necesaria para garantizar la movilidad del alumnado respectivo.

- Y establecer (en el anexo II), como asimismo hace actualmente el Real Decreto 1629/2006, las equivalencias entre las enseñanzas de idiomas, tal y como pasan a regularse, y las reguladas en normas anteriores.

Tercero Observaciones y consideraciones sobre el proyecto

Cabe efectuar algunas consideraciones y/o observaciones:

1.- Sobre la memoria, cabe observar que la determinación de si el proyecto tiene ciertos impactos (por ejemplo, por razón de género) no tiene tanto por objeto analizar si la misma afectará sobre uno u otro género, sino analizar cuál es la situación actual de cada género en relación con la materia que se trata de regular (en particular si la situación es de desigualdad de partida), y qué medidas contiene o efectos supone la nueva norma sobre esa situación.

2.- En relación con el preámbulo, en él se dice que el objeto de la norma es regular las enseñanzas de idiomas en las escuelas de idiomas. Pero también se regula o afecta a enseñanzas de idiomas en el sistema educativo reglado (en enseñanza primaria y secundaria) y la enseñanza de la lengua española como lengua extranjera que imparte el Instituto Cervantes. Podría añadirse alguna referencia a ello. Asimismo, debería decirse que sustituye al Real Decreto 1629/2006, de 29 de diciembre, que regula la materia en la actualidad.

3.- En el cuadro que se recoge como Anexo II, y también en el proyectado artículo 2.2, parece faltar alguna referencia al nivel Básico A1.

4.- En el artículo 2 se contiene una previsión que no estaba en el Real Decreto 1629/2006, pues se reproduce lo establecido en el artículo 59.2 de la Ley Orgánica de Educación en cuanto a que se requerirá determinada edad para acceder a las enseñanzas de idiomas, en concreto dieciséis años en general, y catorce si se trata de aprender un idioma distinto al cursado en la ESO (el proyectado reglamento añade, para clarificar, que debe tratarse de un idioma diferente al cursado en la ESO "como primera lengua extranjera"). No se hace observación al efecto.

5.- En el propio artículo 2, apartado 3, del proyecto se introduce una previsión que no está tampoco en el Real Decreto 1629/2006: "Los diplomas de español como lengua extranjera (DELE) de los niveles A1, A2, B1, B2, y C1 regulados en el Real Decreto 1137/2002, de 31 de octubre, por el que se regulan los "diplomas de español como lengua extranjera (DELE)", permitirán el acceso, respectivamente, a las enseñanzas de régimen especial de español como lengua extranjera de los niveles Básico A2, Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1, y Avanzado C2".

El Real Decreto 1629/2006 no trata esta cuestión porque regula los certificados del español como lengua extranjera, no los diplomas de español como lengua extranjera -DELE- que otorga el Instituto Cervantes, que fueron creados por el Real Decreto 826/1988, de 20 de julio, y que hoy se regulan por el Real Decreto 1137/2002.

La disposición adicional primera de ese Real Decreto 1137/2002 sí se refiere a ello, aunque no en relación con los niveles (y subniveles) que se contemplan en el proyecto, sino a los mencionados DELE. Dice concretamente que "los diplomas de español nivel A2 y nivel B1 darán derecho, respectivamente, al acceso al nivel Intermedio y al nivel Avanzado de las enseñanzas de régimen especial de español como lengua extranjera de las escuelas oficiales de idiomas. El diploma de español nivel B2 dará derecho al acceso a los cursos especializados de español como lengua extranjera de los niveles C1 y C2 que organicen las escuelas oficiales de idiomas".

La nueva previsión alcanza tanto a los certificados como a los diplomas de español como lengua extranjera, por lo que, aunque no se derogue expresamente esa disposición adicional del Real Decreto 1137/2002, debería al menos hacerse una mención explicativa sobre ello en el preámbulo o en la memoria del proyectado Real Decreto. Además, dado que han existido, por una parte, certificados de nivel básico y, por otra, diplomas de nivel básico, acaso convendría aclarar que los certificados de nivel A1 darán acceso al nivel de enseñanza A2.

6.- El artículo 3 del proyecto coincide con el artículo 5 del Real Decreto 1629/2006 (sobre traslados de centro).

7.- El proyectado artículo 4 viene a coincidir con el artículo 2 del Real Decreto 1629/2006, sobre el nivel básico de las enseñanzas de idiomas, aunque introduce las variaciones derivadas de la nueva subdivisión de los niveles.

Cabe observar que la previsión contenida en el proyectado artículo 4.3 -en el sentido de que "los certificados acreditativos de nivel Básico expedidos por las Administraciones educativas surtirán efecto en todo el territorio nacional. Los certificados del nivel Básico A2 permitirán el acceso a las enseñanzas del nivel Intermedio B1 del idioma para el que hayan sido expedidos"- es redundante respecto a lo que se establece en el artículo 2 cuando dice que "los certificados acreditativos de haber adquirido las competencias propias de los niveles Básico A2, Intermedio B1, Intermedio B2, y Avanzado C1 de las enseñanzas reguladas por este real decreto, en sus distintas modalidades (de competencia general o de competencias parciales por actividades de lengua), permitirán el acceso, respectivamente, a las enseñanzas de nivel Intermedio B1, Intermedio B2, de nivel Avanzado C1, y de nivel Avanzado C2 del idioma y modalidad correspondientes, en todo el territorio nacional".

Como la parte relativa a los diplomas de español como lengua extranjera (DELE) ya se contiene en el artículo 4.3 del Real Decreto 1137/2002, cabría incluir una referencia explicativa a ello en el preámbulo del proyecto tal y como se ha dicho al tratar sobre el proyectado artículo 2.3.

8.- Los artículos 5 a 7 (y en parte el artículo 2) tratan sobre los niveles Intermedio y Avanzado, y se corresponden con los artículos 3 y 4 y la disposición adicional segunda del Real Decreto 1629/2006, con las adaptaciones derivadas de la subdivisión en niveles, pudiendo destacarse lo siguiente:

* Ahora pasan a contemplarse certificados de conocimiento general o parcial. A este respecto, el proyectado artículo 7.1 dispone lo siguiente: "Siguiendo las recomendaciones del Consejo de Europa sobre el fomento del plurilingüismo, se podrán diversificar las modalidades de certificación de los niveles Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1, y Avanzado C2. Además de la certificación de competencia general, que incluirá las actividades de comprensión de textos orales y escritos, de producción y coproducción de textos orales y escritos, y de mediación para cada nivel, se podrán certificar igualmente competencias parciales correspondientes a una o más de dichas actividades de lengua. En todos los casos los certificados tendrán carácter oficial y validez en todo el territorio nacional". En relación con ello, en el proyectado artículo 6.3 se establece que "las Administraciones educativas podrán organizar las enseñanzas de los niveles Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1, y Avanzado C2 en cursos de competencia general, que incluye las actividades de comprensión de textos orales y escritos, de producción y coproducción de textos orales y escritos, y de mediación para cada nivel, o por competencias parciales correspondientes a una o más de dichas actividades de lengua".

* Lo previsto en el Real Decreto 1629/2006 sobre la duración de estas enseñanzas (entre tres y cuatro años, ampliables a cinco) varía en el sentido de que pasará a poder reducirse la duración a dos años "en el caso de español como lengua extranjera y de aquellas lenguas que tienen el carácter de lengua cooficial en virtud de lo dispuesto en la Constitución Española y en los Estatutos de autonomía de las respectivas Comunidades Autónomas".

* La ampliación a cinco años, que hasta ahora se preveía para los idiomas árabe, chino y japonés, se extiende a los idiomas coreano y ruso.

* Actualmente los alumnos tienen derecho a cursar enseñanzas en régimen presencial durante, como máximo, el doble de los años ordenados para la formación correspondiente. En el proyecto se mantiene esa regla, pero se generaliza, es decir, no se limita a la enseñanza presencial *(artículo 6.4): "Para superar los niveles Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1, y Avanzado C2, los alumnos dispondrán de un número máximo de años equivalente al doble de los que se ordenen para el idioma y nivel correspondientes". Se llama la atención al respecto.

* No se recoge en el proyecto la previsión contenida en el artículo 3.6 del Real Decreto 1629/2006, que establece: "El título de bachiller habilitará para acceder directamente a los estudios del idioma de nivel intermedio de la primera lengua extranjera cursada en el bachillerato". Se debe a que tal regla, que se encontraba en el artículo 62.1 de la Ley Orgánica de Educación, fue suprimida de ella por la Ley Orgánica 8/2013. El actual artículo 62.2 de la Ley Orgánica de Educación establece en su lugar lo siguiente: "1. El Gobierno determinará, previa consulta a las Comunidades Autónomas, las equivalencias entre los títulos de las Enseñanzas de Idiomas y el resto de los títulos de las enseñanzas del sistema educativo. 2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado anterior, las Administraciones educativas facilitarán la realización de pruebas homologadas para obtener la certificación oficial del conocimiento de las lenguas cursadas por los alumnos de educación secundaria y formación profesional". Lo repite la proyectada disposición adicional única.

* Se añade (en el artículo 7.5) algo no incluido en el Real Decreto 1629/2006: "Corresponde al profesorado de las escuelas oficiales de idiomas, en los términos que establezcan las respectivas Administraciones educativas, la elaboración, administración, y evaluación de las pruebas para la obtención de los certificados de los niveles Intermedio B1, Intermedio B2, Avanzado C1, y Avanzado C2".

Por otra parte, y en relación con el artículo 7.3, deberían precisarse o explicarse, al menos en el preámbulo o en la memoria, los términos "impacto positivo" que se contienen en ese párrafo cuando dice lo siguiente: "Las Administraciones educativas regularán la organización de las pruebas de certificación, que se elaborarán, administrarán y evaluarán según unos estándares que garanticen su validez, fiabilidad, viabilidad, equidad, transparencia e impacto positivo, así como el derecho del alumnado a ser evaluado con plena objetividad. El Gobierno, previa consulta con las Comunidades Autónomas, establecerá los principios básicos comunes de evaluación con el fin de garantizar el cumplimiento de los requisitos de calidad mencionados".

9.- El proyectado artículo 8, sobre documentos de evaluación, contiene previsiones ya recogidas en el Real Decreto 1629/2006, en concreto en su artículo 3.8 y en su anexo II, relativos a los documentos oficiales que deben ser utilizados en la evaluación para las enseñanzas de idiomas.

10.- Lo que se dice en la disposición adicional única.1 (en el sentido de que el Gobierno establecerá las equivalencias entre los títulos de idiomas y los restantes títulos del sistema educativo) viene a reiterar lo ya establecido en el artículo 62.1 de la Ley Orgánica de Educación, por lo que debería suprimirse o transcribirse con indicación, entre paréntesis, de que reproduce esa previsión legal.

11.- En cuanto a la disposición derogatoria, prevé la derogación del Real Decreto 1629/2006 solo cuando "se complete la implantación" de los niveles previstos en esta norma, lo que puede generar confusión, ya que esa implantación puede ser sucesiva. Pero es más correcto derogar ya el Real Decreto 1629/2006 y añadir: "sin perjuicio de que sea aplicable en función de lo que resulte del calendario de implantación establecido en la disposición final primera". Algo similar se propuso por este Consejo en el dictamen número 1.951/2006, sobre el que fue proyecto de Real Decreto 1629/2006.

12.- Finalmente, el anexo I regula el currículo básico de los niveles Intermedio y Avanzado, y lo hace en términos más precisos y desarrollados que los que resultan del anexo I del vigente Real Decreto 1629/2006.

Respecto al nivel básico, el proyectado artículo 4, al igual que hace el artículo 2 del propio Real Decreto 1629/2006, dispone que tendrá las características y la organización que las Administraciones educativas determinen.

Por todo lo expuesto, el Consejo de Estado, es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación hecha sobre el carácter no básico del proyectado artículo 6.5, y consideradas las restantes, puede V. E. elevar al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 8 de noviembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE EDUCACIÓN, CULTURA Y DEPORTE.