Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado
La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de noviembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:
"Por Orden comunicada de V. E. de 29 de mayo de 2017, cuya entrada se registró ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España y de su Consejo General.
De antecedentes resulta:
PRIMERO. - Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España y de su Consejo General. Obran en el expediente varias versiones previas del proyecto y una versión final, fechada el 7 de abril de 2017.
El proyecto normativo se estructura en dos partes: el real decreto aprobatorio de los Estatutos y el texto de los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España y su Consejo General (en adelante, COGITI).
El real decreto aprobatorio consta de un preámbulo, un artículo único, dos disposiciones transitorias, una disposición derogatoria y tres disposiciones finales.
El preámbulo destaca que los vigentes Estatutos se aprobaron por el Real Decreto 104/2003, de 24 de enero, que después fueron modificados, sucesivamente, por los Reales Decretos 901/2007, de 6 de julio, y 143/2016, de 8 de abril. Tanto la aprobación de los Estatutos de 2003 como su posterior modificación en 2007 obedecieron a la necesidad de acomodar la estructura colegial de los peritos e ingenieros técnicos industriales a los cambios introducidos por la Ley 74/1978, de 26 de diciembre -que adecuó el régimen de Colegios Profesionales a la Constitución- y por la Ley 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y Colegios Profesionales. Con la última modificación de 2016 se aprobó el cambio de denominación del Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales, que pasó a llamarse "Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados en la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España".
La aprobación ahora de unos nuevos Estatutos -sigue diciendo el preámbulo- pretende acomodar el régimen jurídico colegial a las reformas introducidas por las Leyes 2/2007, de 15 de marzo, de Sociedades Profesionales; 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio; y 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicio y su ejercicio. La entidad y trascendencia de estas reformas legales -sigue diciendo el preámbulo- aconseja aprobar unos nuevos Estatutos Generales para garantizar una mayor claridad de las normas aplicables y permitir la regulación de todos los aspectos relacionados con la estructura colegial y el ejercicio de la profesión en un único texto normativo.
El artículo único aprueba los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de Estaña y de su Consejo General.
La disposición transitoria primera declara que, en tanto no se produzca la adaptación a los nuevos Estatutos, se aplicarán los Estatutos vigentes, siempre y cuando no entren en contradicción con los nuevos Estatutos Generales.
La disposición transitoria segunda prevé que los órganos rectores de los Colegios Oficiales permanecerán en sus cargos hasta que finalice el periodo para el cual fueron elegidos y dispone que las nuevas vacantes se cubrirán conforme a lo dispuesto en los nuevos Estatutos Generales.
La disposición derogatoria única abroga el Real Decreto 104/2003, de 24 de enero, por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Graduados en la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España y de su Consejo General, así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en el real decreto proyectado.
La disposición final primera exige a los Colegios Oficiales reformar sus estatutos en el plazo de un año desde la aprobación de los Estatutos Generales por el procedimiento previsto en el proyectado artículo 34, sin perjuicio de lo que disponga la normativa autonómica aplicable. Asimismo, exige que el Consejo General proceda a la reforma de sus correspondientes reglamentos en el mismo plazo de un año.
La disposición final segunda señala que el real decreto proyectado se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18ª de la Constitución.
Por último, la disposición final tercera establece la entrada en vigor del real decreto proyectado el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.
Por lo que respecta a los Estatutos Generales, se componen de 69 artículos -integrados en ocho títulos- y una disposición final única.
El título preliminar agrupa disposiciones generales en materia de objeto, composición y naturaleza de los Colegios Oficiales y el Consejo General (artículo 1), régimen jurídico (artículo 2), alcance de la colegiación (artículo 3), ámbito territorial (artículo 4), relaciones con la Administración (artículo 5) y fines y funciones de los Colegios (artículo 6).
El título I contiene disposiciones en materia de colegiación (capítulo I), derechos y deberes de los colegiados (capítulo II) y ordenación del ejercicio de la profesión (capítulo III). En cuanto a la colegiación, se desarrolla su régimen jurídico general (artículo 7); los requisitos de colegiación (artículo 8); el régimen de incorporaciones (artículo 9); y la pérdida de la condición de colegiado (artículo 10). A continuación, se regulan los derechos y deberes de los colegiados en relación con su actividad profesional (artículos 11 y 12) y los derechos y deberes corporativos (artículos 13 y 14). Por último, se desarrollan las reglas generales sobre el ejercicio de la profesión (artículo 15); el régimen de incompatibilidades (artículo 16); encargos (artículo 17); visado (artículo 18); la responsabilidad profesional (artículo 19); las reglas en materia de honorarios profesionales (artículo 20); y cobro de honorarios (artículo 21).
El título II se refiere a la organización colegial y se estructura en tres capítulos, dedicados, respectivamente, a los órganos de gobierno de los Colegios (capítulo I), la elección de los cargos de la Junta de Gobierno (capítulo II) y el Consejo General de Colegios (capítulo III). El capítulo I enumera los órganos de gobierno que deberán existir en todos los Colegios (artículo 22) y regula la Junta General (artículos 23 a 25), la Junta de Gobierno (artículos 26 y 27), el Decano (artículo 28), el Vicedecano (artículo 29), el Secretario (artículo 30), el Tesorero (artículo 31), el Interventor (artículo 32), los vocales de la Junta de Gobierno (artículo 33) y los estatutos particulares y reglamentos internos de los Colegios (artículo 34). El Capítulo II desarrolla el régimen de sufragio activo y pasivo (artículo 35), el procedimiento electoral (artículo 36) y la moción de censura (artículo 37). El capítulo III se refiere a la naturaleza del Consejo General de Colegios (artículo 38), sus funciones (artículo 39), su sede (artículo 40) y sus órganos (artículos 41 a 46).
El título III establece el régimen jurídico de la actividad y patrimonio de los entes colegiados. En cuanto al régimen jurídico (capítulo I), se desarrollan las reglas de sujeción de la actividad de los entes colegiados a Derecho Administrativo (artículo 47), el silencio administrativo (artículo 48), la nulidad y anulabilidad de los actos de las corporaciones colegiales (artículo 49), el régimen de acuerdos (artículo 50), los recursos (artículo 51) y otras reclamaciones contra la actuación de las corporaciones (artículo 52), las comunicaciones entre los Colegios y el Consejo General (artículo 53) y la actividad no sujeta a Derecho Administrativo (artículo 54). Por lo que respecta al régimen económico (capítulo II), se enumeran los recursos económicos de los Colegios y del Consejo General (artículo 55).
El título IV regula el ejercicio profesional bajo forma societaria. Desarrolla las reglas en materia de sociedades profesionales (artículo 56) y establece un registro de estas sociedades (artículo 57).
El título V se refiere al régimen disciplinario. Establece las reglas de competencia de los órganos corporativos (artículo 58), define las infracciones (artículo 59) y sanciones (artículo 60), y desarrolla el procedimiento disciplinario (artículo 61), el régimen de recursos contra las resoluciones sancionadoras (artículo 62), la prescripción de infracciones y sanciones (artículo 63), la anotación y cancelación de las sanciones (artículo 64) y el régimen supletorio aplicable (artículo 65).
El título VI regula el procedimiento para la reforma de los Estatutos Generales, que se desarrolla en un único artículo (artículo 66).
El título VII agrupa una serie de disposiciones comunes a los Colegios y al Consejo General que se refieren al régimen de ventanilla única (artículo 67), a la elaboración de la memoria anual (artículo 68) y al servicio de atención a los colegiados y a los consumidores y usuarios (artículo 69).
Por último, la disposición final única se refiere al uso del género gramatical e indica que todas las referencias en masculino a lo largo del texto son referencias genéricas y se refieren tanto a mujeres como a hombres.
SEGUNDO. - El proyecto se acompaña de una memoria del análisis de impacto normativo, fechada el 7 de abril de 2017.
La memoria explica que la ordenación y regulación de la organización corporativa de la profesión de ingeniería técnica industrial se inició en España con la aprobación del Decreto de 22 de junio de 1.956, que autorizó la creación de Colegios de Peritos Industriales y la constitución de un Consejo General. Posteriormente, por Orden del Ministerio de Industria de 16 de octubre de 1957, se aprobaron los primeros Estatutos Generales de los Colegios de Peritos Industriales.
Estos Estatutos continuaron vigentes tras la aprobación de las Leyes 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales (en virtud de su disposición transitoria primera); 74/1978, de 26 de diciembre, de normas reguladoras de los Colegios Profesionales (que adecuó el régimen de los colegios profesionales a la Constitución) y 7/1997, de 14 de abril, de medidas liberalizadoras en materia de suelo y de Colegios Profesionales.
Sin embargo, tras más de 20 años de vigencia, se hizo necesario sustituirlos por un nuevo texto. El Real Decreto 331/1979, de 11 de enero, aprobó los nuevos Estatutos Generales de los Colegios de Ingenieros Técnicos Industriales (denominación que sustituía a la anterior de "peritos industriales", en coherencia con lo dispuesto en la Ley 2/1964, de 29 de abril, sobre Reordenación de las Enseñanzas Técnicas y el posterior Decreto 148/1969, de 13 de febrero).
El siguiente hito en la ordenación de la profesión vino marcado por la aprobación de los vigentes Estatutos, mediante el Real Decreto 104/2003, de 24 de enero, por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de los Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales y del Consejo General. Se pretendió con este nuevo texto adaptar la regulación estatutaria a los cambios introducidos por la Constitución en el ordenamiento jurídico, así como incorporar las últimas modificaciones en materia de organización corporativa y ejercicio de la profesión.
Sin embargo, los vigentes Estatutos -según destaca la memoria- exigen ahora ser sustituidos por un texto de nuevo cuño que adapte sus disposiciones a la normativa en materia de libre acceso al ejercicio de actividades profesionales, según ha sido modificada por exigencia de las directivas europeas sobre la materia: ? Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales (modificada por la Directiva 2013/55/UE, de 20 de noviembre), y ? Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior; transpuesta en España por las Leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
En concreto, la memoria subraya que el artículo 5 de la citada Ley 25/2009 introdujo importantes modificaciones en la Ley sobre Colegios Profesionales en materia de simplificación de procedimientos, reducción de cargas administrativas, refuerzo de las garantías de consumidores y usuarios y transparencia en la actuación de las corporaciones y sus colegiados. Asimismo, el artículo 6 de esta ley modificó la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales, que afectaron a las sociedades multidisciplinares (su composición, visado y reconocimiento en España de las constituidas en el extranjero).
Además de lo anterior, en el resumen ejecutivo que figura al inicio de la memoria se indica que otro de los objetivos perseguidos por la norma proyectada es adaptar los Estatutos a la realidad actual de las nuevas titulaciones universitarias creadas en el Marco del Espacio Europeo de Educación Superior.
En consecuencia, con este fin de introducir todas estas modificaciones, el Pleno del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España, en su reunión celebrada el 21 de enero de 2012, acordó por unanimidad aprobar el proyecto de Estatutos Generales y remitirlo al entonces Ministerio de Industria, Energía y Turismo para su aprobación por el Gobierno (conforme al artículo 6.2 de la Ley sobre Colegios Profesionales).
La memoria describe a continuación el contenido y estructura de la norma proyectada y se detiene en su análisis jurídico. Destaca que su fundamento legal se encuentra, por un lado, en las citadas Leyes 17/2009 y 25/2009 (disposición final tercera, en ambos casos) que autorizan al Gobierno para dictar las disposiciones reglamentarias necesarias para su desarrollo y aplicación y, por otro, en el artículo 6.2 de la Ley sobre Colegios Profesionales. Todo ello obliga a adoptar una norma que tenga rango de real decreto.
Desde una perspectiva competencial, se afirma que la regulación proyectada se dicta con fundamento en el artículo 149.1.18 de la Constitución, que reserva al Estado la competencia exclusiva para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas (y recuerda que la jurisprudencia constitucional ha reconocido naturaleza de Administraciones públicas a los colegios profesionales). También destaca la memoria que todas las comunidades autónomas han asumido, a través de sus respectivos Estatutos de Autonomía, competencias de desarrollo normativo y ejecución de las bases establecidas en la legislación estatal.
Por lo que respecta a la tramitación del expediente, la memoria describe los siguientes hitos: tras la aprobación de los nuevos Estatutos por el Pleno y Asamblea del Consejo General (el 21 de enero de 2012), el proyecto fue remitido al Ministerio de Industria, Energía y Turismo, que ha impulsado el procedimiento para su aprobación.
Este procedimiento ha cumplido -según la memoria- con las exigencias previstas en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en la redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. El texto ha sido informado por la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa, el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, el Ministerio de Economía y Competitividad, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo y la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. Además, ha sido sometido a trámite de audiencia, en el que han sido oídos todos los Colegios Oficiales de graduados de la rama industrial de la ingeniería, ingenieros técnicos industriales y peritos industriales de España, el Colegio General de los Ingenieros Industriales y el Colegio Nacional de Ingenieros del ICAI. Finalmente, tras incorporar algunas de las observaciones recibidas durante la tramitación, el texto final fue ratificado por unanimidad por el Pleno del Consejo General el 19 de diciembre de 2015.
Desde la perspectiva del impacto económico general, la memoria se limita a señalar que, por sí mismos, el real decreto y los Estatutos no tienen impacto económico relevante.
Por otro lado, señala que la regulación proyectada no distorsiona la competencia en el mercado, sino que -al contrario- incluye disposiciones expresas sobre la aplicación de la legislación de defensa de la competencia y de competencia desleal. Además, introduce elementos que permitirán mejorar la competitividad en los mercados de servicios profesionales: así, se eliminan las restricciones injustificadas a la publicidad (conservando únicamente las impuestas por la Ley General de Publicidad), se prohíben las restricciones al ejercicio profesional en forma societaria y se suprime la función colegial de fijación de baremos orientativos de honorarios o cualquier otra recomendación sobre precios.
Desde la perspectiva de las cargas administrativas, la memoria destaca que el proyecto normativo no genera nuevas obligaciones para los administrados y recuerda que, al contrario, es el Colegio el que asume la responsabilidad de determinadas funciones y servicios (como la función de visado o la atención a la protección de consumidores y usuarios de los servicios prestados por los colegiados). En cuanto a las obligaciones de los particulares en sus relaciones con el Colegio, señala que con el nuevo proyecto están más definidas y que la posibilidad de relacionarse por medios electrónicos con la respectiva corporación permitirá reducir considerablemente las cargas administrativas y su coste.
Por último, la memoria concluye que la norma proyectada no tiene ni impacto presupuestario, ni por razón de género ni en la infancia, la adolescencia o la familia, ni, en fin, por razón de oportunidades, no discriminación y accesibilidad universal de las personas con discapacidad.
TERCERO.- Del contenido del expediente se desprenden los siguientes hitos fundamentales en su tramitación.
a) Inicio de la tramitación
El 27 de enero de 2012 el Presidente del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos y Peritos Industriales de España remitió al entonces Ministerio de Industria, Energía y Turismo copia certificada del acuerdo de aprobación de los nuevos Estatutos Generales (acuerdo unánime del Pleno, reunido en asamblea general extraordinaria, el 21 de enero de 2012) para su aprobación por el Consejo de Ministros. Se adjuntaban a este certificado un proyecto de real decreto aprobatorio, el proyecto de Estatutos Generales y una primera versión de la memoria del análisis de impacto normativo.
b) Primera fase de informes
(i) Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa
El 21 de febrero de 2012 la Secretaría General de Industria y de la Pequeña y Mediana Empresa del Ministerio de Industria, Energía y Turismo informó que no formulaba observaciones a la norma proyectada.
(ii) Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas
El 6 de marzo de 2012 emitió informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. El informe comenzaba por recordar la doctrina del Tribunal Constitucional en materia de Colegios profesionales y la competencia estatal para dictar las bases de su régimen jurídico, al amparo del artículo 149.1.18ª de la Constitución, así como la asunción por las comunidades autónomas de competencias para dictar las normas de desarrollo y ejecución de las bases en lo que se refiere a la creación, regulación y tutela de los Colegios de ámbito autonómico.
En cuanto a las observaciones particulares, se referían fundamentalmente a la colegiación obligatoria (al amparo de lo previsto en la Ley 25/2009); a la exigencia de incorporar el título competencial en el real decreto aprobatorio y a la adecuación de los Estatutos Generales a las previsiones de la Ley sobre Colegios Profesionales, particularmente en lo que se refiere a la ordenación del ejercicio de la actividad (así, observaciones a la parte expositiva y a los artículos 6 y 18), procedimiento y trámites (artículos 7, 9, 10 y 11), funciones de visado (artículos 15 y 21) y honorarios profesionales (artículo 23). Por último, se formulan observaciones al régimen sancionador (artículo 61).
(iii) Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad
El 16 de noviembre de 2012 informó el proyecto la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad. En línea con el informe emitido por el Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, se formulaban observaciones en relación con la obligación de colegiación (artículo 10) y la función de visado de los Colegios (artículos 15 y 21). Además, se realizaban otras en relación con la representación exclusiva, el reconocimiento de firma o el cobro de honorarios a través del Colegio (artículo 6); el requisito de la nacionalidad a efectos de colegiación (artículo 11); y el régimen sancionador (artículo 61).
(iv) Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo
En su informe de 13 de junio de 2013 señalaba que el rango normativo era el adecuado, si bien destacaba que los estatutos de los Colegios Profesionales no pueden calificarse como reglamentos estatales, en el sentido de disposiciones generales emanadas de la Administración del Estado en el ejercicio de su potestad reglamentaria.
Por lo demás, el informe compartía y reiteraba las observaciones formuladas por los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas y Economía y Competitividad -en particular, en relación con la colegiación obligatoria y las funciones de visado- y recordaba la pendencia de la tramitación de un anteproyecto de Ley de Colegios Profesionales cuyas determinaciones debería tener en cuenta la versión final de los Estatutos. Formulaba, además, una serie de observaciones particulares, la mayoría de las cuales han sido atendidas y quedan reflejadas en la versión final del texto. Entre las que no lo han sido, destacan las relativas a la conveniencia de incluir en un anexo una relación de los Colegios existentes; la sustitución de la expresión "página web" por "punto de acceso electrónico único" o la regulación completa de los actos y resoluciones que ponen fin a la vía administrativa.
c) Segunda versión de los Estatutos (28 de mayo de 2015)
El 5 de junio de 2015, el Presidente del Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales remitió al Ministerio de Industria, Energía y Turismo un nuevo texto de Estatutos Generales, junto a una copia certificada del acuerdo adoptado por el Consejo General en su reunión de 28 de mayo de 2015.
En el escrito de remisión se indicaba que la práctica totalidad de las observaciones había sido acogida. Entre las no incorporadas al texto, destacaba las siguientes:
? En primer lugar, se mantenía la función colegial de "participar en la formulación del perfil profesional de los colegiados", por considerar que con ello no se invadía el campo reservado a la ley en el artículo 36 de la Ley sobre Colegios Profesionales. La finalidad de esta función sería la de definir, en el marco de la regulación legal de la profesión, y "a los efectos legales de acreditación de competencias y funciones de los profesionales colegiados, los distintos perfiles de los profesionales en función de su experiencia en los distintos campos de ejercicio de su actividad y de sus conocimientos adquiridos en el marco de la formación permanente y actualizada de los mismos". ? En cuanto al visado, se mantenía su obligatoriedad "en los casos previstos en el ordenamiento jurídico", lo que se consideraba conforme con el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio (el escrito recordaba que en los proyectos de instalaciones, edificación de construcciones o naves industriales, entre otras, resulta obligatorio el visado). ? Por lo que respecta a la colegiación obligatoria, se mantenía para los funcionarios públicos con fundamento en varias sentencias del Tribunal Constitucional que se citaban en el escrito (Sentencias 3/2013 y 50/2013). ? Además, se mantenía la participación de los Colegios en la elaboración de los planes de estudios (por ser una función mencionada en el artículo 5, letra f), de la Ley sobre Colegios Profesionales) y la exigencia de suscribir una póliza de responsabilidad civil "en los casos y con la cuantía que establezca el ordenamiento jurídico aplicable" (recordando que, en varias disposiciones, se exige a los profesionales suscribir un seguro de responsabilidad civil).
d) Segunda fase de informes
(i) Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
En su informe de 25 de junio de 2015 se objetaba la inclusión entre las funciones de los Colegios de la participación en los planes de estudios e informe de las normas de organización de los centros docentes correspondientes a la profesión. Recordaba el informe que, aunque esta función aparece prevista en la Ley sobre Colegios Profesionales, dicha ley es anterior a la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, que incluye dentro del ámbito reservado a la autonomía universitaria la elaboración de las normas de organización y funcionamiento y la aprobación de los planes de estudio. Señalaba que, en caso de mantener esta función en el texto de los estatutos, la competencia de los Colegios debería quedar condicionada a que lo solicitasen los centros correspondientes.
(ii) Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad
El 22 de octubre de 2015 emitió un segundo informe la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad, cuyas observaciones han sido en su mayoría incorporadas al texto de los Estatutos. Entre las que no lo han sido, destacan la definición de la función de visado (recogida en el proyectado artículo 18), la supresión de la competencia del Consejo General para aprobar los Estatutos y reglamentos internos de los Colegios (artículo 34) y las relativas al régimen sancionador (exigencia de que las conductas de competencia desleal o intrusismo profesional sean declaradas como tales por sentencia firme o, en su caso, resolución de la autoridad de competencia).
e) Respuesta a las observaciones recibidas y tercera versión de los Estatutos (19 de diciembre de 2015)
El 17 de noviembre de 2015, el Presidente del Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales remitió al Ministerio de Industria, Energía y Turismo nuevo escrito en el que daba respuesta a las observaciones recibidas de los Ministerios de Educación, Cultura y Deporte y de Economía y Competitividad. En dicho texto, en concreto, se justificaba el rechazo a las siguientes propuestas:
? La supresión de la función de participación de los Colegios en el diseño de planes de estudio y organización de las enseñanzas académicas: consideraba que la autonomía universitaria es un derecho de configuración legal y que la Ley Orgánica 6/2001, a pesar de haber tenido oportunidades para ello, no había derogado la Ley sobre Colegios Profesionales en este punto. ? Las relativas al régimen de colegiación obligatoria, visado y aprobación de los Estatutos de los Colegios por el Consejo General: entendía que, en todos estos casos, la regulación propuesta es conforme con la Ley sobre Colegios Profesionales. ? Las relativas al régimen sancionador: con fundamento en que la relación de los colegiados con la Administración corporativa es una relación especial de sujeción y que, por ello, aun cuando deban respetarse las sentencias y resoluciones firmes, debe existir la posibilidad de sancionar conductas que no hayan sido objeto de un proceso judicial o de un procedimiento administrativo.
El 16 de julio de 2016, el COGITI remitió una nueva versión de los Estatutos Generales al Ministerio de Industria, Energía y Turismo. Se adjuntaba certificación del acuerdo de aprobación adoptado por el Pleno del Consejo General el 19 de diciembre de 2015 y un escrito en el que se dejaba constancia de que todas las observaciones recibidas habían sido finalmente aceptadas, a excepción de las relativas a la participación en los planes de estudio y a la aprobación por el Consejo General de los Estatutos particulares de los Colegios. f) Tercera fase de informes
(i) Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte
En su informe de 29 de agosto de 2016 manifestó que no formulaba observaciones al nuevo texto.
(ii) Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad
El 29 de septiembre de 2016, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía y Competitividad elevó nuevo informe en el que reiteraba la mayoría de las observaciones formuladas anteriormente -en particular, en relación con la colegiación obligatoria, régimen de visado o régimen sancionador- y añadía otras sobre el alcance de los Estatutos Generales (artículo 3), la supresión de la referencia al domicilio fiscal como causa que determine la vinculación con un Colegio determinado (artículo 7) o la conveniencia de suprimir la lista de los Colegios existentes (anexos).
g) Cuarta versión de los Estatutos (de 14 de octubre de 2016)
El 14 de octubre de 2016, el COGITI remitió una nueva versión de los Estatutos Generales al Ministerio de Industria, Energía y Turismo.
El texto de los nuevos Estatutos se acompañaba de una nueva versión de la memoria del análisis de impacto normativo y de un escrito en el que se justificaba el rechazo a las observaciones recibidas del Ministerio de Economía y Competitividad (a excepción de dos, relativas al alcance de la colegiación -artículo 3- y a la inclusión de una referencia a la tutela de consumidores y usuarios -artículo 6-).
h) Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
El 16 de diciembre de 2016 informó el proyecto de Estatutos la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia. El informe subrayaba la necesidad de acometer una reforma general de la regulación de los servicios y los Colegios Profesionales y advertía de las restricciones a la competencia que existen en la actualidad, en particular en las llamadas "reservas de actividad". Destacaba que estas restricciones son particularmente visibles en las profesiones de ingeniería y recomendaba al legislador una revisión del ordenamiento vigente.
Por lo demás, el informe planteaba observaciones al proyecto de Estatutos que coincidían parcialmente con otras formuladas por los ministerios informantes. Así, objetaba el régimen de colegiación obligatoria y recomendaba que no se explicitase la titulación requerida para la colegiación. También sugería que se suprimiese la referencia a la representación institucional exclusiva de la profesión y a la obligación de colegiación en el lugar donde el profesional tenga establecido su domicilio fiscal. Por último, se objetaba el régimen de seguro de responsabilidad civil, se sugería replantear el cobro de honorarios a través del Colegio y el régimen de visado y se recomendaba suprimir la exigencia de colegiación para la inclusión en listas de peritos que puedan intervenir en procesos judiciales.
i) Respuesta a las observaciones de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia
El 17 de enero de 2017, el COGITI envió un nuevo escrito en el que señalaba que la mayoría de las afirmaciones contenidas en el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia son de lege ferenda y, por tanto, ajenas al ámbito del texto proyectado. Además, rechazaba incorporar las observaciones particulares al articulado de los Estatutos.
El escrito se acompañaba de una carta -fechada el 16 de enero de 2017- dirigida a la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en la que se reiteraban estas mismas aseveraciones.
j) Audiencia al Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales
El 1 de febrero de 2017, el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales solicitó al Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital que le diera audiencia en el expediente.
Esta solicitud fue remitida al COGITI para que informase acerca de si se había dado audiencia a las entidades afectadas en la tramitación de los Estatutos. El 8 de febrero siguiente se recibió respuesta en la que el COGITI manifestaba no oponerse a que el Ministerio concediera audiencia al Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales y al Colegio Nacional de Ingenieros del ICAI, si bien consideraba que tales entidades no debían ser consideradas como afectadas por la norma proyectada.
Ese mismo día se concedió trámite de audiencia a ambas entidades. Solo el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales presentó alegaciones, que se recibieron el 7 de marzo de 2017. En su escrito, la entidad interesada manifestaba que el proyecto de Estatutos Generales inducía a confusión tanto en cuanto a la denominación del Consejo General como en cuanto al alcance de la norma proyectada. Por lo que respecta a la denominación, señalaba que por Real Decreto 143/2016, de 8 de abril, se aprobó la modificación estatutaria que cambió el nombre del antiguo Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos y Peritos Industriales por el de Consejo General de Colegios de Graduados en la rama industrial de la ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España. Este real decreto -añadía- había sido impugnado por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales y por el Colegio Nacional de Ingenieros del ICAI y el recurso se encontraba pendiente de resolución y fallo por el Tribunal Supremo.
Por lo demás, el escrito argumentaba que la norma proyectada, al definir su ámbito de aplicación y el alcance de la obligación de colegiación, confundía deliberadamente la profesión -ingeniería técnica- con la titulación académica -grado- y pretendía desdibujar las diferencias entre las profesiones de ingeniería industrial e ingeniería técnica industrial.
El escrito fue enviado al COGITI el 9 de marzo siguiente, con el ruego de que las observaciones fueran valoradas y de que tales valoraciones quedasen incorporadas en una nueva versión de la memoria del análisis de impacto normativo.
El 14 de marzo de 2017, el COGITI remitió nuevo escrito en el que daba respuesta a las observaciones recibidas. Consideraba que el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales solo pretendía demorar la aprobación de los nuevos Estatutos Generales y solicitaba que continuase la tramitación del expediente por contar el proyecto con el respaldo de todos los departamentos ministeriales informantes.
k) Nuevo escrito y quinta versión de los Estatutos (22 de marzo de 2016)
El 22 de marzo de 2017 tuvo entrada un nuevo escrito del COGITI en el que se solicitaba que continuara la tramitación del expediente y se explicaba la introducción de algunos cambios en el texto de los Estatutos para recoger las observaciones formuladas por el Consejo de Estado en relación con la aprobación del proyecto de Estatutos del Colegio de Ingenieros de Montes (singularmente, en relación con la salvaguarda de las competencias autonómicas, ejercicio de las funciones de autoridad competente y la clarificación de algunas cuestiones relacionadas con el régimen disciplinario). Se acompañaba a este escrito nueva versión de los Estatutos Generales modificada en el sentido indicado.
l) Informe final de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital (29 de marzo de 2017)
En su informe de 29 de marzo de 2017, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital manifestaba un juicio global favorable de la norma proyectada, si bien formulaba diversas observaciones en relación con la aprobación de los Estatutos particulares de los Colegios (que corresponde al Consejo General) y la aprobación de los Estatutos Generales (que corresponde al Gobierno, previa su elaboración por el Consejo General), todo ello de conformidad con el artículo 6 de la Ley de Colegios Profesionales.
m) Respuesta a las observaciones y versión final de los Estatutos (de 5 de abril de 2017)
El 10 de abril de 2017 tuvo entrada en el Ministerio escrito del presidente del COGITI en el que manifestaba que todas las modificaciones propuestas por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital habían sido aceptadas y reiteraba que el texto había sido había corregido en algunos puntos para acoger la doctrina del Consejo de Estado en el sentido indicado en su último escrito de 22 de marzo de 2017. En este escrito, el presidente del COGITI certificaba que el texto había sido aprobado por el órgano "estatutariamente competente", mediante Acuerdo de 5 de abril de 2017, y se adjuntaba la versión final del proyecto de Estatutos y de la memoria del análisis de impacto normativo.
CUARTO. - El 29 de mayo de 2017 el expediente tuvo entrada en el Consejo de Estado.
QUINTO. - Ya en este Consejo el expediente, el 15 de junio siguiente se recibió un escrito del COGITI en el que se reiteraba que el texto sometido a dictamen cuenta con el respaldo de todos los departamentos ministeriales informantes. En relación con las alegaciones formuladas por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, se remitía a la contestación dada en su momento, así como a las consideraciones del dictamen del Consejo de Estado número 44/2016, de 10 de marzo emitido en relación con el entonces proyecto de Real Decreto por el que se aprobó la modificación de los Estatutos Generales para cambiar el nombre del Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos y Peritos Industriales por el de Consejo General de Colegios de Graduados en la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España.
A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones:
I
Se somete a consulta un proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España y de su Consejo General.
La presente consulta se fundamenta en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, según el cual "la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los siguientes asuntos: (...) 3.- Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes así como sus modificaciones".
Como luego se razonará con mayor detalle, la ingeniería técnica industrial es en la actualidad una profesión de colegiación obligatoria. Por esta razón, la aprobación de sus Estatutos Generales exige tramitar el correspondiente expediente de aprobación de normas reglamentarias, donde la intervención del Consejo de Estado tiene carácter preceptivo. Así lo ha declarado este Consejo en varios dictámenes con base en la jurisprudencia sentada por el Tribunal Constitucional en la Sentencia núm. 201/2013, de 5 de diciembre, y así se recoge en la Memoria del Consejo de Estado del año 2016.
Al analizar la cuestión de la norma exigible para la creación de un colegio (artículo 4.1 de la Ley sobre Colegios Profesionales), el Tribunal Constitucional declaró en la sentencia citada que "la exigencia de norma de rango legal para su creación únicamente tiene carácter básico en su aplicación a los colegios de adscripción obligatoria, en la medida en que los mismos ejercen funciones públicas -de deontología y ordenación de la profesión-, y limitan los derechos de los profesionales -el derecho de asociación y la libertad de ejercicio de la profesión-; y en este contexto ha de ser entendido lo dispuesto en el art. 4.1 de la Ley estatal, previsto para un momento temporal en que todos los colegios profesionales eran obligatorios. Dicha exigencia no resulta, sin embargo, de aplicación a los colegios voluntarios, surgidos tras la reforma efectuada por la Ley 25/2009, los cuales carecen de funciones coactivas para la regulación del ejercicio profesional, y se someten al régimen jurídico general de las asociaciones, sin perjuicio de que puedan ejercer funciones de interés general".
El Tribunal Constitucional distingue así entre Colegios de adscripción obligatoria, a los que corresponde el ejercicio de funciones públicas -ordenación de la profesión y control deontológico- encomendadas o atribuidas por el legislador y las Administraciones competentes, y los Colegios de adscripción voluntaria, que en principio no pueden ejercer funciones de ordenación de la profesión, incluida la potestad disciplinaria.
Como consecuencia de lo anterior, este Alto Cuerpo Consultivo ha declarado que, tratándose de Colegios de adscripción obligatoria, "la aprobación de las normas estatutarias de rango reglamentario previstas en la Ley de Colegios Profesionales de 1974 -los Estatutos Generales del artículo 6, apartados 2 y 3, y el artículo 9.1.b) de la Ley 2/1974, y los Estatutos del Consejo General, contemplados en el artículo 9.1.b) y 9.2- exige de la intervención del Gobierno de la Nación y, en consecuencia, de la preceptiva intervención del Consejo de Estado ex artículo 22.3 de la citada Ley Orgánica 3/1980" (ver, en este sentido, dictamen núm. 716/2016, de 15 de diciembre, en relación con la aprobación de los Estatutos Generales del Colegio Oficial de Ingenieros de Montes y, sensu contrario, dictamen núm. 37/2015 sobre los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Educadoras y Educadores Sociales y de su Consejo General; ambos citados en la Memoria del Consejo de Estado del año 2016).
II
La habilitación legal de la norma proyectada se encuentra recogida de manera general en el artículo 6.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, que prevé la existencia de unos Estatutos de cada Colegio Profesional:
"Los Consejos Generales elaborarán, para todos los Colegios de una misma profesión, y oídos éstos, unos Estatutos generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno, a través del Ministerio competente. En la misma forma, se elaborarán y aprobarán los Estatutos en los Colegios de ámbito nacional".
Por su parte, el artículo 9.1 b) de la misma ley atribuye a los Consejos Generales la función de "elaborar los Estatutos generales de los Colegios, así como los suyos propios".
El Consejo de Estado, en los casos en los que ha dictaminado en relación con los proyectos de Estatutos de profesiones colegiadas, ha observado repetidamente que "los Estatutos son normas jurídicas especiales, fruto simultáneo de la autonomía que nuestro ordenamiento jurídico reconoce a la Administración Corporativa y del control que se reserva al Gobierno de la Nación" (entre otros muchos, dictámenes números 4.408/98, de 4 de febrero de 1999; 1.813/2000, de 27 de julio; 773/2007, de 17 de mayo; 2.289/2010, de 21 de diciembre y, más recientemente, 44/2016, de 10 de marzo; 602/2016, de 1 de diciembre; y 716/2016, de 15 de diciembre).
Por ello, a pesar de que los Estatutos están directamente conectados con normas de rango legal (y, en concreto, con el artículo 6 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales), los proyectos de reales decretos que los aprueban no son típicos reglamentos ejecutivos, sino normas especiales en las que el control reservado al Estado -que se materializa en el correspondiente real decreto- afecta a un ámbito de autonormación de grupos profesionales, expresado en sus Estatutos (así, entre otros, dictámenes núm. 606/2012, 2.166/2005 y 244/2011). Consecuencia de ello es que la valoración de tales normas no deba hacerse desde la perspectiva del desarrollo reglamentario de una ley, sino desde el punto de vista de normas internas que deben ser objeto de aprobación a menos que contradigan algún precepto legal o reglamentario de aplicación imperativa (dictamen nº 697/2009, de 17 de septiembre).
A estos efectos, se advierte que la memoria del análisis de impacto normativo que acompaña al proyecto de Estatutos incurre en error y debe ser corregida cuando dice que la norma proyectada "tiene su fundamento legal (...) en la disposición final tercera de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y por otro, en la disposición final tercera de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que autorizan al Gobierno para que, en el ámbito de sus competencias, dicte las disposiciones reglamentarias necesarias para el desarrollo y aplicación de esta Leyes" (p. 10). El único fundamento de la norma proyectada está en el artículo 6.2 de la Ley sobre Colegios Profesionales y, además, con el sentido que se acaba de indicar: como fundamento de una norma jurídica de naturaleza especial, que es el resultado del legítimo ejercicio de la potestad de autoorganización que corresponde a todas las corporaciones profesionales, en cuanto que Administraciones públicas de base corporativa.
III
La especialidad de las normas estatutarias se pone de manifiesto también en el procedimiento de su aprobación. Como señaló el Consejo de Estado en su dictamen nº 3.675/98, de 5 de noviembre, debe distinguirse nítidamente entre el acto de aprobación y la norma aprobada, o lo que es lo mismo, entre dos fases del procedimiento: primero, la fase colegial o corporativa, que consiste en la elaboración y aprobación de los Estatutos por el Consejo General; segundo, la fase gubernamental, en la que deben observarse, de forma matizada, las formalidades establecidas para la elaboración de las disposiciones administrativas de carácter general en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (así, dictámenes números 4.384/98, de 26 de noviembre, o más recientemente, 44/2016, de 10 de marzo y 716/2016, de 15 de diciembre).
En cuanto a la primera fase, el Consejo de Estado el dictamen núm. 4.384/98, de 26 de noviembre, ya advirtió de que las reglas de procedimiento están poco definidas en la Ley sobre Colegios Profesionales. Lo único que exige expresamente el artículo 6.2 es que deben ser oídos todos los Colegios afectados (Colegios de una misma profesión, dice el artículo citado). Según la memoria, se ha dado audiencia a "todos los Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España" (págs. 2 y 12), por lo que debe concluirse que este trámite ha sido cumplido, aun cuando no conste documentación alguna al respecto. Por lo demás, el presidente del COGITI certificó que los nuevos Estatutos fueron aprobados en asamblea general extraordinaria celebrada el día 21 de enero de 2012, por unanimidad de sus miembros.
En la segunda fase -fase gubernamental- han emitido informe los Ministerios de Hacienda y Administraciones Públicas; Educación, Cultura y Deporte; y Economía y Competitividad. En fin, también ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo (después Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital), como departamento ministerial proponente, aunque el texto haya sido finalmente remitido a este Consejo por el Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, por haber asumido este departamento ministerial la cartera de industria (Real Decreto 415/2016, de 3 de noviembre, por el que se reestructuran los departamentos ministeriales; ver, en este sentido, dictamen núm. 174/2017 y otros posteriores).
Durante la tramitación del expediente parece haber planteado ciertas dudas la evacuación del trámite de audiencia. El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales solicitó al ministerio proponente que le concediera audiencia en el expediente. Ante esta solicitud, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital remitió oficio al COGITI en el que se solicitaba confirmación de que "durante la tramitación del proyecto de los nuevos estatutos del COGITI se procedió a realizar el trámite de audiencia al Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales e, igualmente, al Colegio Nacional de Ingenieros del ICAI", con la advertencia de que "la omisión de un trámite de audiencia puede ocasionar la nulidad de los Estatutos Generales", razón por la cual, si no se hubiese realizado el trámite de audiencia "y fuese preceptivo en atención al interesado", valorase la oportunidad de llevar a cabo dicho trámite.
Es necesario aclarar, en este sentido, que lo que la Ley sobre Colegios Profesionales exige al Consejo General proponente es que dé audiencia a los Colegios "de una misma profesión" -en cuanto afectados por la norma-, algo que no sucede en este caso con el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales, por ser este un ente corporativo que representa los intereses de una profesión distinta (ingeniería industrial). Sentado lo anterior, considera el Consejo de Estado que nada cabe objetar a la actuación de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital, que se ha limitado a informar de la petición de audiencia al Consejo General proponente para que valorase si tenía o no carácter preceptivo y, ante la respuesta de aquel -que señaló que no era obligatorio pero que no se oponía a que se le oyera en el expediente-, ha concedido la audiencia solicitada.
En atención a todo lo anterior, es necesario concluir que el expediente ha sido tramitado correctamente con arreglo a las disposiciones legales aplicables.
IV
El título competencial previsto para la aprobación de los Estatutos Generales -el artículo 149.1. 18ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas- es correcto, y su aplicación como fundamento de la norma proyectada no suscita dudas.
Resulta así que los Colegios Profesionales, según ha declarado reiteradamente el Tribunal Constitucional, participan de la naturaleza jurídica de las Administraciones públicas (v. gr., Sentencias 201/2013, de 5 de diciembre y 84/2014, de 29 de mayo). En particular, el Tribunal Constitucional ha declarado que la existencia de un Consejo General es una "determinación básica "dado el ámbito nacional del mismo" y, por ello, ha afirmado que su regulación corresponde al Estado, "desarrollando el art. 36 y con cobertura competencial en el art. 149.1.18 CE, ambos de la Constitución" (Sentencia 330/1994, de 15 de diciembre, FJ 9). De ahí que la Sentencia 201/2013, de 5 de diciembre, FJ 9, declare que, en el ejercicio de la citada competencia básica, corresponde al legislador estatal "regular los consejos generales, su organización y competencias"" (doctrina reiterada posteriormente en la Sentencia 84/2014, de 24 de mayo).
A lo largo del texto proyectado, además, se asegura en diversos preceptos la salvaguarda de las competencias asumidas por las comunidades autónomas en materia de Colegios Profesionales.
V
El COGITI es una corporación de derecho público con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines. Se constituyó por Decreto de 22 de junio de 1956, mediante el cual se autorizó la creación de Colegios de Peritos Industriales, a petición de La Asociación Nacional de Peritos Industriales. Sus primeros Estatutos fueron aprobados por Orden del Ministerio de Industria de 16 de octubre de 1957.
Los vigentes Estatutos Generales fueron aprobados por el Real Decreto 104/2003, de 24 de enero (objeto del dictamen del Consejo de Estado núm. 1.076/2002, de 27 de junio), y modificados sucesivamente por el Real Decreto 901/2007, de 6 de julio (dictamen núm. 875/2007, de 24 de mayo), y Real Decreto 143/2016, de 8 de abril (dictamen núm. 44/2016, de 17 de marzo).
Según se desprende del preámbulo de la norma proyectada y de la memoria del análisis de impacto normativo, el objetivo de los nuevos Estatutos Generales es adaptar las disposiciones estatutarias a la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales; al Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales y que regula los nuevos títulos universitarios de Grado y Máster; a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio; y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio.
Los nuevos Estatutos, en general, mantienen el mismo régimen hoy aplicable, si bien incorporan novedades sustanciales en los siguientes aspectos:
A) Adaptación de los Estatutos Generales vigentes a la nueva regulación sobre la materia derivada de la modificación de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, operada por medio de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre libre acceso de las actividades de servicios y su ejercicio, que responde en último extremo a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006. En relación con esta reforma, los Estatutos incorporan las siguientes novedades:
? Se define y regula la "organización corporativa", que estará integrada por el Consejo General, los Consejos autonómicos y los Colegios Oficiales (artículo 1 de los Estatutos, en conexión con la disposición adicional tercera de la Ley sobre Colegios Profesionales). ? Se detallan los fines que están llamados a cumplir los Colegios Profesionales que lo integran: ordenación del ejercicio de la profesión, representación institucional exclusiva, defensa de los intereses profesionales de los colegiados y defensa de los consumidores y usuarios (artículo 6, en relación con el artículo 1.3 de la Ley sobre Colegios Profesionales). ? Se definen las nuevas competencias del Consejo General de Colegios (artículo 39), que incluyen el funcionamiento del sistema de ventanilla única (artículo 67), la redacción de la memoria anual (artículo 68) o el mantenimiento de un servicio de atención a los colegiados y a los consumidores y usuarios (artículo 69), este último también a cargo de los respectivos Colegios. Todo ello se hace en desarrollo de los preceptos correspondientes de la Ley sobre Colegios Profesionales, introducidos con la reforma de 2009 (artículos 10, 11 y 12 de la Ley). ? Se recogen expresamente cuestiones como la exigencia de respeto a la legislación en materia de defensa de la competencia y competencia desleal (artículo 2 de la Ley sobre Colegios Profesionales); la prohibición de formular recomendaciones sobre honorarios (artículo 14 de la Ley sobre Colegios Profesionales); la igualdad de trato y no discriminación entre colegiados (artículo 15 de la Ley sobre Colegios Profesionales) o la posibilidad de establecer criterios orientativos a los efectos de tasación de costas y jura de cuentas (disposición adicional cuarta de la Ley sobre Colegios Profesionales).
B) En conexión con la reforma anterior, se incorporan también las novedades introducidas en materia de visado colegial por el artículo 13 de la Ley sobre Colegios Profesionales, desarrollado por el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio (artículo 18 de los Estatutos, sobre el que se harán algunas consideraciones más adelante).
C) Además de todo ello, los nuevos Estatutos regulan el ejercicio de la profesión a través de sociedades profesionales, de conformidad con lo previsto en la Ley 2/2007, de 15 de marzo, de sociedades profesionales. A estos efectos, se incorpora un título IV donde se desarrolla el ejercicio de la profesión de ingeniero técnico industrial con otros profesionales a través de una sociedad y se establece la obligación de llevanza de un Registro de Sociedades Profesionales por los Colegios Profesionales.
D) En fin, los nuevos Estatutos Generales se adaptan también al nuevo régimen jurídico de las Administraciones públicas y del procedimiento administrativo común, instaurado en su día en virtud de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, y sustituida recientemente por la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
A juicio del Consejo de Estado, la reforma proyectada se ajusta, en líneas generales, a las previsiones de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, y a sus sucesivas modificaciones, en especial, a la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, y a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, que incorporó la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. Por este motivo, procede emitir un parecer general favorable a la aprobación del texto propuesto.
La anterior conclusión favorable no impide, sin embargo, que deban hacerse una serie de observaciones generales y particulares al texto propuesto, que se abordarán en los epígrafes posteriores.
VI
Durante la tramitación del expediente los órganos informantes han opuesto distintos reparos al régimen de colegiación obligatoria diseñado por la norma proyectada, así como a las consecuencias que ello implica (entre otras, la representación institucional exclusiva, el diseño de un régimen disciplinario o la colegiación de los funcionarios públicos). Asimismo, la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ha señalado las consecuencias negativas de las llamadas "reservas de actividad" y el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales ha planteado objeciones a la denominación del Consejo General y a la extensión del ámbito de la colegiación, alegando que el proyecto confunde la profesión con la titulación exigida para ejercerla. Todas estas consideraciones están estrechamente vinculadas entre sí y requieren de un deslinde conceptual previo entre las nociones de profesión regulada, reservas de actividad, colegiación obligatoria y titulación académica.
a) Profesión regulada
La profesión de ingeniería técnica industrial es, a día de hoy, una profesión regulada (dictamen núm. 44/2016, de 10 de marzo). El concepto de profesión regulada ha sido definido por el Tribunal Constitucional, en especial por contraposición con el de profesión titulada. Son profesiones tituladas aquellas cuyo ejercicio queda condicionado a la posesión de determinados títulos académicos (Sentencia 83/1984, de 24 de julio, FJ 3), entendiendo por tales "la posesión de estudios superiores y la ratificación de dichos estudios mediante la consecución del oportuno certificado o licencia" (Sentencia 42/1986, de 10 de abril, FJ 1).
Sin embargo, no toda intervención pública en la ordenación del ejercicio de una profesión convierte a esta en una profesión titulada (Sentencia 122/1989, de 6 de julio, FJ 3), sino que existe "la posibilidad de diversos grados de control estatal de las actividades profesionales según sea la mayor o menor importancia constitucional de los intereses que con su ejercicio se ponen en juego" (Sentencia 111/1993, de 25 de marzo, FJ 9). "La profesión incluye, generalmente, la realización de un disperso haz de actividades cada una de las cuales es susceptible, en su caso, de tener una diferente regulación, y así ocurre con cierta frecuencia" (Sentencia 386/1993, de 23 de diciembre, FJ 3).
Al hilo de esta jurisprudencia constitucional, el Consejo de Estado ha definido las profesiones reguladas como "aquellas en las que existe "un completo establecimiento del régimen del haz de actividades que supone la profesión"" (dictamen núm. 2.095/2009, de 18 de febrero de 2010).
La ingeniería técnica industrial ha sido tradicionalmente una profesión regulada. El Decreto de 31 de octubre de 1924, por el que se estableció el Estatuto de Enseñanza Industrial, reconoció a los peritos industriales las mismas atribuciones que a los ingenieros industriales, con sujeción a determinados límites -de potencia, tensión y personal- en función de la industria correspondiente (artículo 35). El mismo sistema siguió después el Decreto 2236/1967, de 19 de agosto, que ratifico´ el Real Decreto de 1924 (anulado por el Tribunal Supremo, fue posteriormente sustituido por el Real Decreto ley 37/1977, de 13 de junio).
Con la Ley 2/1964, de 29 de abril, sobre Reordenación de las Enseñanzas Técnicas, se suprimió la profesión de perito industrial y sus funciones fueron asumidas por los ingenieros técnicos industriales. La disposición final segunda de esta ley remitió al Gobierno la aprobación de una norma reglamentaria que determinase las facultades de los Ingenieros Técnicos de Grado Medio. En cumplimiento de este mandato, el Decreto 2541/1971, de 13 de agosto, estableció el conjunto de facultades y atribuciones que correspondían a los ingenieros técnicos industriales.
En la actualidad, la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos, dispone que los ingenieros técnicos, "una vez cumplidos los requisitos establecidos por el ordenamiento jurídico, tendrán la plenitud de facultades y atribuciones en el ejercicio de su profesión dentro del ámbito de su respectiva especialidad técnica" (artículo primero). Este conjunto de atribuciones profesionales se enuncia en el artículo segundo (así, entre otras, redacción y firma de proyectos; dirección de las actividades objeto de los proyectos; realización de mediciones, cálculos, valoraciones, tasaciones, peritaciones, estudios o informes o dirección de toda clase de industrias) y se reconoce no solo a los ingenieros técnicos, sino "también a los antiguos Peritos, Aparejadores, Facultativos y Ayudantes de Ingenieros, siempre que hubieran accedido o accedan a la especialidad correspondiente de la arquitectura o ingeniería técnica conforme a lo dispuesto en la normativa que regula la utilización de las nuevas titulaciones" (artículo segundo).
Con respecto a las profesiones reguladas, el artículo 12.9 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, exige que los planes de estudio que habiliten para su ejercicio se adecuen a las condiciones que establezca el Gobierno. Tales condiciones han sido establecidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008, cuyo artículo primero dispone lo siguiente:
"En virtud de lo dispuesto en el artículo 12.9 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, se determinan las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios conducentes a la obtención de los distintos títulos universitarios oficiales de Grado que habiliten para el ejercicio de las siguientes profesiones reguladas: (...) Ingeniero Técnico Industrial".
Más específicamente, la Orden CIN/351/2009, de 9 de febrero, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Industrial, especifica en su parte expositiva que "la legislación vigente conforma la profesión de Ingeniero Técnico Industrial como profesión regulada cuyo ejercicio requiere estar en posesión del correspondiente título oficial de Grado...".
En conclusión, al amparo del ordenamiento jurídico vigente, la profesión cuyo régimen de colegiación regula el proyecto de Estatutos Generales que ahora se dictamina es la profesión de ingeniero técnico industrial -a la que se asimilan los antiguos peritos industriales-, que se configura como profesión regulada cuyo haz de actividades se encuentra regulado en la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros.
b) Reservas de actividad
En estrecha vinculación con las profesiones reguladas se encuentran las llamadas "reservas de actividad". Se trata de actividades que, dentro del haz de atribuciones que integran la profesión correspondiente, se reservan a los profesionales que acrediten estar en posesión de una determinada titulación académica y profesional.
Ejemplos paradigmáticos de estas reservas de actividad en el ámbito estatal se encuentran en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación, que exige al proyectista (artículo 10), al director de obra (artículo 12) y al director de la ejecución de la obra (artículo 13) "estar en posesión de la titulación académica y profesional habilitante de arquitecto, arquitecto técnico, ingeniero o ingeniero técnico, según corresponda, y cumplir las condiciones exigibles para el ejercicio de la profesión".
En el mismo sentido, el artículo 1.3, letra p), del Real Decreto 235/2013, de 5 de abril, por el que se aprueba el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, exige al técnico competente para certificar la eficiencia energética de los edificios estar "en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación o para la realización de proyectos de sus instalaciones térmicas, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación...".
La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia ha objetado en su informe que estas reservas de actividad perjudican el régimen de libre competencia y ha llamado la atención sobre la necesidad de su supresión. Pues bien, a pesar de la indudable importancia de estas observaciones, es necesario advertir de que se trata de cuestiones que trascienden el presente expediente y que habrán de ser valoradas, llegado el momento, por el legislador.
Ello no obstante, no se le oculta a este Consejo que las reservas de actividad están llamadas a desempeñar un papel crucial en el futuro de la colegiación obligatoria, a tenor de la línea seguida por las propuestas de reforma legislativa surgidas en este ámbito. En este sentido, es significativo que el anteproyecto de Ley de Servicios y Colegios Profesionales (examinado por el Consejo de Estado en su dictamen núm. 1.434/2013, de 27 de febrero de 2014) limitase la obligación de colegiación "en un colegio de ingenieros técnicos" a los solos efectos de poder "ejercer las actividades que en materia de proyección que la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, reserva a los ingenieros técnicos" (disposición adicional primera, letra n), del anteproyecto).
c) Colegiación obligatoria
En la actualidad, el ejercicio de la profesión de ingeniería industrial está sujeto a colegiación obligatoria. Los vigentes Estatutos generales de 2003 disponen que "para el ejercicio de la profesión, tanto libre como por cuenta ajena o en cualquier otra forma, será obligatorio estar incorporado al correspondiente Colegio" (artículo 7.1).
El artículo 3.1 de la ley de Colegios Profesionales - modificado por la Ley 25/2009- dispone: "Será requisito indispensable para el ejercicio de las profesiones hallarse incorporado al Colegio Profesional correspondiente cuando así lo establezca una ley estatal".
En el caso de la ingeniería técnica industrial, fueron los primeros Estatutos de 1957 los que establecieron la obligación de colegiación, tanto para el ejercicio libre de la profesión como para el ejercicio por cuenta de "empresas o negocios industriales" (artículo 3). Esta regulación quedó salvada por el régimen transitorio diseñado por la Ley sobre Colegios Profesionales (según la disposición transitoria primera: "Las disposiciones reguladoras de los Colegios Profesionales y de sus Consejos Superiores y los Estatutos de los mismos continuarán vigentes en todo lo que no se oponga a lo dispuesto en la presente Ley, sin perjuicio de que se puedan proponer o acordar las adaptaciones estatutarias precisas, conforme a lo dispuesto en la misma").
Posteriormente, los Estatutos de 1979 y los actuales de 2003 mantuvieron la exigencia de colegiación obligatoria para el ejercicio de la profesión (respectivamente, en sus artículos 2 y 3) y esto mismo hace el proyectado artículo 7, redactado en los siguientes términos:
"Será requisito indispensable para ejercer los actos propios de la profesión de perito, ingeniero técnico industrial o ingeniero graduado de la rama industrial estar colegiado en un Colegio Oficial de Graduados en la rama industrial de la Ingeniería, de Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España, siempre y cuando así lo establezca una ley estatal".
Durante la tramitación del expediente, varios informes han puesto de manifiesto que este régimen está llamado a desaparecer y a ser sustituido por una la ley estatal que determine las profesiones sujetas a colegiación obligatoria. En este sentido, se ha subrayado la conveniencia de resaltar en el texto proyectado la provisionalidad del régimen de colegiación proyectado y destacar que su vigencia se mantendrá solo hasta en tanto no sea aprobada la nueva ley.
En efecto, la Ley 25/2009, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, después de modificar el artículo 3.2 de la Ley sobre Colegios Profesionales para limitar la colegiación obligatoria a los supuestos en que así lo exigiera una ley estatal, introdujo la siguiente previsión en su disposición transitoria cuarta:
"En el plazo máximo de doce meses desde la entrada en vigor de esta Ley, el Gobierno, previa consulta a las Comunidades Autónomas, remitirá a las Cortes Generales un Proyecto de Ley que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación.
Dicho Proyecto deberá prever la continuidad de la obligación de colegiación en aquellos casos y supuestos de ejercicio en que se fundamente como instrumento eficiente de control del ejercicio profesional para la mejor defensa de los destinatarios de los servicios y en aquellas actividades en que puedan verse afectadas, de manera grave y directa, materias de especial interés público, como pueden ser la protección de la salud y de la integridad física o de la seguridad personal o jurídica de las personas físicas.
Hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley se mantendrán las obligaciones de colegiación vigentes".
Esta ley, sin embargo, no ha sido aprobada hasta la fecha. A finales de 2013 este Consejo tuvo ocasión de dictaminar el anteproyecto de Ley de servicios y Colegios Profesionales (el ya citado dictamen núm. 1.434/2013, de 27 de febrero de 2014), y ya entonces advirtió de que el plazo señalado por la Ley 25/2009 había sido ampliamente superado, si bien se añadió que ello no era óbice para aprobar el texto proyectado porque la iniciativa legislativa del Gobierno no dependía para su ejercicio de la previa habilitación legal. Desde entonces, sin embargo, el texto no ha pasado de la fase de anteproyecto y la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009 sigue sin tener contenido preciso. Por eso, también aquí es necesario concluir que los reparos que se oponen al régimen de colegiación obligatoria son, por el momento, consideraciones de lege ferenda.
En relación con esta cuestión, el Consejo de Estado no puede dejar de subrayar lo anómalo de la actual situación legislativa. Desde 2009 está anunciada la remisión de un proyecto de ley que determine las profesiones sujetas a colegiación obligatoria, pero a día de hoy esa previsión todavía no se ha cumplido.
Este estado de cosas menoscaba ciertamente la seguridad jurídica. Los Colegios Profesionales se sitúan en la disyuntiva de tener que modificar sus Estatutos vigentes para adaptarlos a la profunda reforma llevada a cabo por las Leyes de 2009 y, al mismo tiempo, esperar a la aprobación de una ley sobre colegiación obligatoria que no termina de materializarse. Los procedimientos de reforma de Estatutos Generales iniciados desde 2009 se han hecho siempre bajo la advertencia de que el régimen de colegiación obligatoria habría de condicionarse a la futura ley que se aprobase al respecto (así lo ha venido advirtiendo este Consejo de Estado desde el temprano dictamen nº 697/2009, de 17 de septiembre). Además, muchos expedientes de reforma estatutaria se paralizaron a la espera de que se aprobase la anunciada ley y han tenido que reanudar su tramitación en los últimos años ante el silencio del legislador (ver en este sentido, por ejemplo, el reciente dictamen núm. 716/2016). Esta situación, sin embargo, no puede mantenerse indefinidamente. No se le oculta a este Consejo de Estado la dificultad de acometer una reforma legislativa como la anunciada en 2009, dada la importancia de las funciones que desempeñan los Colegios Profesionales y la diversidad de profesiones que en la actualidad se someten a colegiación obligatoria. Ciertamente, una ley de estas características requiere una tramitación sosegada, que pondere los distintos intereses en juego. Sin embargo, considera el Consejo de Estado que el régimen actual debe ser clarificado a fin de que Colegios y profesionales puedan conocer con certeza cuáles son las profesiones sujetas a colegiación obligatoria.
En todo caso, el proyecto de Estatutos ha acogido la doctrina sentada por este Consejo de Estado en otros dictámenes sobre disposiciones estatutarias e incluye diversas previsiones que subrayan la pervivencia de la colegiación obligatoria -y de las consecuencias asociadas a ella- "siempre y cuando así lo mantenga una ley estatal" (artículo 7.1 del proyecto de Estatutos, sin perjuicio de lo que luego se dirá sobre este artículo).
Por lo demás, mientras la ingeniería técnica industrial sea una profesión sujeta a colegiación obligatoria, los Colegios estarán llamados a desempeñar importantes funciones. Además de que el ejercicio profesional se supedite al ingreso en el respectivo Colegio, las corporaciones colegiales mantendrán competencias como la representación institucional exclusiva de la profesión o el ejercicio de la potestad disciplinaria, con posibilidad de suspender la colegiación, como luego se verá con detalle. Así resulta de los artículos 1.3 y 3 de la Ley sobre Colegios Profesionales y así lo ha declarado el Tribunal Constitucional (especialmente en la Sentencia 3/2013, citada por otras muchas posteriores). Por ello, todas las objeciones que se han formulado en el expediente a la regulación de estos aspectos solo pueden ser analizadas desde la óptica de la situación normativa actual.
d) Titulación académica, profesiones reguladas y colegiación
Todo lo dicho anteriormente guarda una estrecha vinculación con el régimen de titulación académica exigida a los profesionales de la ingeniería técnica industrial, que también ha suscitado debate durante la tramitación del expediente, especialmente en relación con las observaciones planteadas por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales. Desde los primeros antecedentes normativos de la regulación de la ingeniería técnica industrial ha sido constante la equiparación entre la denominación de la profesión -ingeniería técnica industrial- y la titulación académica exigida para acceder a su ejercicio -título de ingeniero técnico industrial-. Así, con precedentes en el Real Decreto de 4 de septiembre de 1850 (que reguló la carrera de ingenieros industriales) y en la Real Orden de 29 de agosto de 1903, del Ministerio de Instrucción Pública y Bellas Artes (que reguló las atribuciones de los peritos industriales), la primera regulación sistemática de la profesión de perito industrial se hizo en el Decreto de 31 de octubre de 1924, por el que se estableció el Estatuto de Enseñanza Industrial. Más adelante, la regulación de las funciones de los ingenieros industriales -que sustituyeron a los antiguos peritos- se hizo en la Ley 2/1964, de 29 de abril, sobre Reordenación de las Enseñanzas Técnicas Técnicos de Grado Medio, y en el Decreto 148/1969, 13 febrero 1969, por el que se regulan las denominaciones de los graduados en Escuelas Técnicas y las especialidades a cursar en las escuelas de Arquitectura e Ingeniería Técnica. A este último decreto remite la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros técnicos ("A los efectos previstos en esta Ley se considera como especialidad cada una de las enumeradas en el Decreto 148/1969").
Este esquema, sin embargo, ha cambiado con la reforma operada por la Ley Orgánica 4/2007, de 12 de abril, por la que se modifica la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, con el fin de adaptar el sistema universitario español a las exigencias del Espacio Europeo de Educación Superior.
Como explica en detalle el dictamen del Consejo de Estado nº 44/2016, de 10 de marzo, esta última reforma ha supuesto el fin de la tradicional equiparación entre titulaciones universitarias y profesiones. En la actualidad, las universidades tienen autonomía para configurar los estudios sin sujeción a un catálogo previo de titulaciones aprobado por el Gobierno. De esta manera, ha desaparecido el título de ingeniero técnico industrial, que ha sido sustituido por el correspondiente título de graduado en ingeniería.
Ahora bien, en cuanto la profesión de ingeniero técnico industrial continúa siendo una profesión regulada, el artículo 12.9 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, exige que los planes de estudio que habiliten para su ejercicio se adecuen a las condiciones que establezca el Gobierno. Tales condiciones han sido establecidas en el Acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008 y, específicamente, en la Orden CIN/351/2009, de 9 de febrero, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Industrial.
En suma, para poder ejercer como ingeniero técnico industrial la legislación vigente exige estar en posesión de un título universitario que viene definido tanto en un sentido formal -obtención de título de Grado en ingeniería- como material -dicho Grado debe reunir los requisitos de verificación que establece la Orden CIN/351/2009, de 9 de febrero-.
En el citado dictamen núm. 44/2016, el Consejo de Estado ya advirtió de la dificultad que los cambios operados en la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales iban a suponer de cara a "la consecución de la tradicional concordancia entre las titulaciones y las profesiones para las que aquellas habilitan". El propio acuerdo del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008 se hacía eco de esta dificultad:
"De acuerdo con lo dispuesto en la Ley 12/1986, de 1 de abril, sobre regulación de las atribuciones profesionales de los Arquitectos e Ingenieros Técnicos, las profesiones de Ingeniero Técnico Aeronáutico (...) Ingeniero Técnico Industrial (...) se conforman como profesiones reguladas, por lo que, hasta tanto se establezcan las oportunas reformas de la regulación de las profesiones con carácter general en España, es preciso determinar, de conformidad con lo previsto en el artículo 12.9 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, anteriormente mencionado, las condiciones que serán de aplicación a todos los planes de estudios conducentes a la obtención de cada uno de los títulos oficiales de Grado que permitan ejercer las referidas profesiones".
En el expediente que ahora se informa, vuelve a plantearse esta cuestión. El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales argumenta que los Estatutos proyectados inducen a confusión, tanto por la denominación del Consejo General -que hace referencia a los Colegios Oficiales de "Graduados en la rama industrial de la Ingeniería"- como por el alcance de la obligación de colegiación -que se refiere a "los actos propios de la profesión de perito, ingeniero técnico industrial o ingeniero graduado de la rama industrial"-. En concreto, se objeta que la redacción de los Estatutos confunde deliberadamente la profesión y la titulación académica exigida para ejercerla, con lo que, en definitiva, se amplía ilegítimamente el ámbito de colegiación obligatoria.
El cambio de denominación del Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados en la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales fue aprobado por el Real Decreto 143/2016, de 8 abril, posteriormente impugnado por el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales y el Colegio Nacional de Ingenieros del ICAI. El recurso ha sido resuelto recientemente mediante Sentencia de 8 de noviembre de 2017 (recurso núm. 4674/2016), en la que el Tribunal Supremo anula el Real Decreto 143/2016. Más en concreto, la sentencia declara (FJ 5) que la denominación "Consejo General de Colegios Oficiales de Graduados de la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España" no se ajusta a las previsiones y límites del artículo 4.5 de la Ley sobre Colegios Profesionales, que prohíbe otorgar a un Colegio "denominación coincidente o similar a la de otros anteriormente existentes o que no responda a la titulación poseída por sus componentes o sea susceptible de inducir a error en cuanto a quiénes sean los profesionales integrados en el Colegio". La disconformidad con este precepto se basa, según la sentencia, en tres motivos:
"A) En primer término, como se reconoce por la parte recurrida, no existe en la actualidad un título universitario específico con la denominación "Grado de la rama Industrial de la Ingeniería", pues se trata de un conjunto de diferentes títulos universitarios de grado que en virtud del principio de autonomía universitaria pueden tener distintas denominaciones, títulos de Grado que únicamente en determinadas condiciones permiten el acceso a la profesión de Ingeniero Técnico Industrial o Perito Industrial. De modo que no existe un título equivalente que responda a la expresión impugnada de "Grado de la rama Industrial de la Ingeniería", expresión que aglutina un conjunto de enseñanzas universitarias con estudios relacionados en el ámbito industrial de la ingeniería que, solamente en el supuesto de ajustarse al plan de estudios de la Orden CIN/351/2009, de 9 de febrero, habilitan el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Industrial y el ingreso en el Colegio Profesional.
B) Tampoco existe una profesión regulada equivalente a las del título de Grado indicado, pues la profesión es la de Ingeniero Técnico Industrial o Perito Industrial, siendo así que la modificación de la denominación colegial se promovió por el Consejo General aquí recurrido con la intención y finalidad de aproximar la organización de los títulos, haciendo visible que la nueva denominación "Graduación en la rama de Ingeniería Industrial" es actualmente la vía de acceso a la vida corporativa. No obstante, dicha razón no justifica la modificación operada pues continúa igual la profesión y la referencia a los Ingenieros Técnicos Industriales y a los Peritos Industriales, de modo que la expresión a la que se ciñe este proceso no es específica de una profesión y no permite identificar adecuadamente a los profesionales.
C) Además, la denominación "Graduado en la rama Industrial de la Ingeniería" lleva a confusión al poder identificar o asimilar la profesión regulada de Ingeniero Técnico Industrial con otras profesiones reguladas como la de Ingeniero Industrial, pues si bien la titulación que habilita para el ejercicio de la profesión de estos últimos es la de Master y no la de Grado, es lo cierto que el carácter genérico de la expresión utilizada puede inducir a error en los usuarios de los servicios en lo que se refiere a las competencias profesionales que unos y otros ostentan. En efecto, la forma de acceso a las distintas profesiones a través de un Grado o Master no es un elemento decisivo, ni conocido por el conjunto de los usuarios y, por el contrario, la inclusión de la aludida expresión que incorpora la palabra "Ingeniería" puede dar lugar a error en las respectivas atribuciones profesionales y sobre quiénes son los profesionales que integran el Colegio, afectando así a la delimitación subjetiva de otros Colegios, como los de Ingenieros, ahora recurrentes".
En consecuencia, al haber declarado el Tribunal Supremo la nulidad del Real Decreto 143/2016, de 8 de abril, los nuevos Estatutos deberán recoger el nombre tradicional de Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España.
Además del cambio de denominación, el Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales objeta que los Estatutos proyectados confunden deliberadamente el nombre de la profesión para cuyo ejercicio se exige colegiación obligatoria. En concreto, los reparos se dirigen al artículo 7, que alude a "los actos propios de la profesión de perito, ingeniero técnico industrial o ingeniero graduado de la rama industrial". El Consejo General de Colegios Oficiales de Ingenieros Industriales señala que no existe la profesión de "ingeniero graduado de la rama industrial" y esta objeción, a juicio del Consejo de Estado, es acertada. Volviendo a la citada jurisprudencia del Tribunal Constitucional, la profesión es un haz disperso de actividades, cada una de las cuales es susceptible, en su caso, de tener una diferente regulación (Sentencia 386/1993, de 23 de diciembre, FJ 3). La ingeniería técnica industrial, como se ha venido razonando hasta ahora, es una profesión regulada y el haz de actividades que la integran está definido por la Ley 12/1986. Como presupuesto para el ejercicio de esa profesión se exige estar en posesión de un título académico (que, en cuanto se trata de una profesión regulada, deberá reunir determinados requisitos actualmente establecidos en la Orden CIN/351/2009, de 9 de febrero) y colegiarse en un Colegio Oficial. Pero no pueden confundirse el título y la profesión, porque ello podría distorsionar el alcance de la colegiación obligatoria.
En este sentido, el Tribunal Constitucional, en su Sentencia 170/2014, de 23 de octubre, al resolver el recurso de inconstitucionalidad interpuesto por el Gobierno de la Generalidad de Cataluña en relación con varios preceptos de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre acceso a las profesiones de Abogado y Procurador de los Tribunales ya advertía que "hasta ahora la jurisprudencia constitucional no ha tenido ocasión de reconocer la relevancia de la diferencia entre los conceptos de título profesional y título académico". En ese caso concreto, el Tribunal, se detuvo a delimitar conceptualmente las diferencias entre la titulación académica -graduado o licenciado en Derecho- y las profesiones cuyo desempeño exige como presupuesto necesario, entre otros, estar en posesión del correspondiente título -por ejemplo, las de abogado y procurador- y se expresó en los siguientes términos: "El legislador estatal ha creado dos títulos profesionales, el de abogado y el de procurador de los tribunales, cuya obtención es necesaria para poder ejercer, respectivamente, la profesión de abogado y la de procurador. Estas titulaciones no son asimilables o equivalentes al título académico de grado o licenciado en Derecho..." (FJ 3).
Las mismas consideraciones pueden extenderse al presente caso. Una cosa es la titulación -grado- y otra distinta es la profesión para cuyo ejercicio es requisito obligatorio la colegiación -profesión de ingeniería técnica industrial-. La profesión de ingeniero técnico industrial, en cuanto profesión regulada, está perfectamente definida en la legislación estatal: de manera expresa en la Ley 12/1986, que enumera las atribuciones profesionales de los ingenieros técnicos, y de forma implícita en la legislación sectorial, que establece las actividades reservadas a estos profesionales (en los ejemplos señalados anteriormente, la Ley de Ordenación de la Edificación y -por remisión a ella- el Real Decreto que regula el procedimiento básico para la certificación de la eficiencia energética de los edificios, reservan competencias de certificación a los ingenieros técnicos).
La profesión, por tanto, es un concepto definido en la Ley que no puede ser modificado por unos Estatutos colegiales. Solo para el ejercicio de la profesión de ingeniero técnico industrial -a la que se equiparan los antiguos peritos industriales, ex artículo segundo de la Ley 12/1986- es requisito imprescindible estar colegiado en un Colegio Oficial. Así se desprende también de la anteriormente citada Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2017, que expresamente señala que no existe "una profesión regulada equivalente a las del título de Grado indicado, pues la profesión es la de Ingeniero Técnico Industrial o Perito Industrial".
Por todo ello, el artículo 7.1 del proyecto de Estatutos debe modificarse para indicar que será requisito indispensable "para ejercer los actos propios de la profesión de perito o ingeniero técnico industrial estar colegiado en un Colegio Oficial...".
Esta observación al artículo 7.1 se formula con carácter esencial a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
VII
Al margen de las anteriores consideraciones generales, se formulan las siguientes observaciones particulares.
A) Observaciones al real decreto aprobatorio
Preámbulo
El párrafo final debería hacer referencia no solo al acuerdo por el que se remitió el proyecto de Estatutos Generales para su tramitación por el Gobierno, sino al acuerdo de aprobación de los Estatutos y al cumplimiento del requisito de mayoría reforzada.
Disposición derogatoria única. Derogación normativa
La disposición derogatoria única dispone que queda derogado el Real Decreto 104/2003, de 24 de enero, por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Graduados en la rama industrial de la Ingeniería, Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España y de su Consejo General, "así como cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo establecido en este Real Decreto".
Este último inciso debe ser suprimido. Como se ha señalado con detalle en el punto II de las consideraciones del presente dictamen, los proyectos de reales decretos que aprueban los Estatutos no son reglamentos ejecutivos, sino normas especiales en las que el Estado se limita a ejercer una potestad de control y a aprobar el texto remitido por el correspondiente Consejo General en ejercicio del derecho de autonormación de un grupo profesional. Por ello, en atención a esta peculiar naturaleza jurídica, el real decreto aprobatorio debe limitarse, exclusivamente, a derogar el Real Decreto 104/2003, de 24 de enero, que es la única norma que tiene capacidad para derogar en cuanto participa de su misma naturaleza jurídica.
B) Observaciones a los Estatutos Generales
Artículo 3. Alcance
Dispone este artículo lo siguiente:
"Los Colegios estarán integrados por los Graduados en la rama industrial de la Ingeniería, incluidos los que cumplen la Orden CIN/351/2009, los titulados Ingenieros Técnicos de la misma rama con arreglo a los planes de estudios anteriores al Real Decreto 1497/1987 (...) y los Peritos Industriales, siempre que estén en posesión del correspondiente título oficial reconocido por el Estado, que lo soliciten y cumplan los demás requisitos exigidos por los presentes Estatutos".
Del precepto citado se desprende que podrían formar parte del colegio tres clases de titulados: i) los ingenieros técnicos y peritos industriales que hubieran obtenido la correspondiente titulación conforme a los planes de estudio anteriores a 2009; ii) los graduados que cumplan con los requisitos previstos en la Orden CIN/351/2009, de 9 de febrero; y iii) los graduados que no cumplan con estos requisitos ("Graduados en la rama industrial de la ingeniería, incluidos los que cumplen la Orden CIN/351/2009").
Pues bien, a juicio del Consejo de Estado, la extensión de la colegiación a esta última categoría de graduados no resulta admisible, pues se trata de personas que, conforme a la normativa vigente, no están capacitados para el ejercicio de la profesión de ingeniero industrial. Una vez más, es necesario reiterar que la ingeniería técnica industrial es una profesión regulada. Por ello, el artículo 12.9 del Real Decreto 1393/2007, de 29 de octubre, por el que se establece la ordenación de las enseñanzas universitarias oficiales, exige que la titulación que habilite para su ejercicio cumpla con una serie de requisitos:
"Cuando se trate de títulos que habiliten para el ejercicio de actividades profesionales reguladas en España, el Gobierno establecerá las condiciones a las que deberán adecuarse los correspondientes planes de estudios, que además deberán ajustarse, en su caso, a la normativa europea aplicable. Estos planes de estudios deberán, en todo caso, diseñarse de forma que permitan obtener las competencias necesarias para ejercer esa profesión. A tales efectos la Universidad justificará la adecuación del plan de estudios a dichas condiciones".
Por acuerdo de Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008 se establecieron las condiciones básicas de aplicación a los títulos de grado que permiten acceder al ejercicio profesional de las ingenierías técnicas. Estos requisitos se desarrollan de manera específica en la Orden CIN/351/2009, de 9 de febrero, por la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten para el ejercicio de la profesión de Ingeniero Técnico Industrial. En su apartado 1, la Orden especifica:
"No podrá ser objeto de verificación por parte del Consejo de Universidades ningún plan de estudios correspondiente a un título universitario oficial cuya denominación incluya la referencia expresa a la profesión de Ingeniero Técnico Industrial sin que dicho título cumpla las condiciones establecidas en el referido Acuerdo [del Consejo de Ministros de 26 de diciembre de 2008] y en la presente Orden".
Además de todo ello, es necesario reiterar que la ingeniería técnica industrial es una profesión sujeta a colegiación obligatoria. El artículo 3, en conexión con el artículo 7 de los Estatutos, se refiere al alcance de la colegiación a efectos de ejercicio profesional. En efecto, a diferencia de lo que sucede en otras Corporaciones colegiales, el artículo 3 no distingue entre colegiados honoríficos o adheridos voluntariamente, sino que alude simplemente a colegiados ejercientes. Cabe imaginar en este sentido la confusión que podría generar encontrar entre tales colegiados a personas que, sin embargo, no estuvieran capacitados para ejercer la profesión. La tantas veces citada Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2017 apunta en esta misma dirección cuando considera inadmisible incluir "títulos de Grado genéricos e indeterminados (...) que no se corresponden con la titulación exigida para ejercer la profesión regulada de Ingeniero Técnico Industrial por no cumplir las previsiones de la Orden CIN/351/2009, de modo que puede generarse confusión entre los profesionales" (FJ 5).
En fin, en cuanto se trata de corporaciones colegiales de adscripción obligatoria, tanto los Colegios como el Consejo General están llamados a desempeñar verdaderas "funciones públicas sobre la profesión", a través de la ordenación del ejercicio de la profesión, representación institucional exclusiva, defensa de los intereses profesionales de los colegiados y protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados (Sentencia del Tribunal Constitucional 3/2013, FJ 6). Baste recordar aquí que, como ha indicado el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones, los Colegios Profesionales no son meras asociaciones, puesto que el constituyente quiso "desgajar o separar a los Colegios Profesionales del régimen general asociativo, estableciendo un régimen específico en el artículo 36". Ello es así porque los Colegios Profesionales se dirigen "no sólo a la consecuencia de fines estrictamente privados, lo que podría conseguirse con la simple asociación, sino esencialmente a garantizar que el ejercicio de la profesión -que constituye un servicio al común- se ajuste a las normas o reglas que aseguren tanto la eficacia como la eventual responsabilidad en tal ejercicio, que, en principio, por otra parte, ya ha garantizado el Estado con la expedición del título habilitante" (Sentencia 89/1989, de 11 de mayo).
En este mismo sentido, la tantas veces citada Sentencia del Tribunal Supremo de 8 de noviembre de 2017 subraya lo siguiente en su fundamento jurídico quinto:
"Es claro que lo decisivo para el acceso a los Colegios Profesionales es la posesión de un título con arreglo a un plan de estudios que se corresponda con las previsiones de la Orden Ministerial reseñada, la Orden CIN/351/2009, que exige sus planes de estudio con duración de 240 créditos y dentro del marco de estudios se configuran sus módulos, siendo uno de ellos el "común a la rama industrial" con 60 créditos. Por ende, la incorporación en la denominación de nuevos colegiados está sujeta y condicionada en todo caso a la realización de los planes de estudios que habilitan al ejercicio a la profesión".
Y, más adelante, añade que la inclusión de referencias a "títulos de Grado genéricos e indeterminados (...) genera confusión y error entre las entidades colegiales, en la medida en que la expresión controvertida incorpora Títulos de Grado que no se corresponden con la titulación exigida para ejercer la profesión regulada de Ingeniero Técnico Industrial por no cumplir las previsiones de la Orden CIN/351/2009, de modo que puede generarse confusión entre los profesionales".
Así las cosas, el artículo 3 de los Estatutos debe modificarse para limitar el alcance de la colegiación solo a quienes estén capacitados para el ejercicio profesional. De esta manera, el citado precepto podría quedar redactado en términos similares a los siguientes:
"Los Colegios estarán integrados por los Graduados en la rama industrial de la Ingeniería cuyo título universitario oficial cumpla con los requisitos de la Orden CIN/351/2009, de 9 de febrero; los titulados Ingenieros Técnicos de la misma rama con arreglo a los planes de estudios anteriores al Real Decreto 1497/1987 (...) y los Peritos Industriales, siempre que estén en posesión del correspondiente título oficial reconocido por el Estado, que lo soliciten y cumplan los demás requisitos exigidos por los presentes Estatutos".
Esta observación al artículo 3 se formula con carácter esencial a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
Artículo 6. Fines y funciones de los Colegios
En relación con los fines y funciones de los Colegios, que desarrolla el artículo 6, es preciso observar dos cuestiones: por un lado, la competencia de los Colegios para elaborar listas de colegiados que puedan intervenir como peritos en asuntos judiciales y, por otro, la función de participación en la elaboración de los planes de estudios de las universidades.
i) Elaboración de listas de colegiados que puedan intervenir como peritos judiciales. El artículo 6.2, letra e), reproduce una de las funciones de los Colegios Profesionales actualmente previstas en los Estatutos de 2003:
"e) Facilitar a los Tribunales, conforme a las Leyes, la relación de colegiados que pudieran ser requeridos para intervenir como peritos en los asuntos judiciales, o designarlos directamente, según proceda".
A lo largo del expediente se ha subrayado en algunos informes la conveniencia de abrir estas listas de peritos no solo a colegiados, sino a personas que, sin estar colegiadas, reúnan los requisitos de titulación exigidos para el ejercicio de la profesión. Con ello se buscaría fomentar la competencia en este ámbito y ampliar a otros profesionales el acceso a la actividad pericial.
A juicio del Consejo de Estado, sin embargo, la previsión del artículo 6.2, letra e), de los Estatutos proyectados es coherente con el vigente sistema de designación de peritos judiciales previsto en la Ley de Enjuiciamiento Civil. En efecto, el artículo 341 de la Ley dispone lo siguiente:
"Artículo 341. Procedimiento para la designación judicial de perito.
1. En el mes de enero de cada año se interesará de los distintos Colegios profesionales o, en su defecto, de entidades análogas, así como de las Academias e instituciones culturales y científicas a que se refiere el apartado segundo del artículo anterior el envío de una lista de colegiados o asociados dispuestos a actuar como peritos. La primera designación de cada lista se efectuará por sorteo realizado en presencia del Secretario Judicial, y a partir de ella se efectuarán las siguientes designaciones por orden correlativo".
Así pues, la Ley de Enjuiciamiento Civil basa el sistema de designación de peritos en la colaboración entre los respectivos Colegios y la Administración de Justicia: los Colegios remiten anualmente una lista de profesionales colegiados y después, ya en sede judicial, las designaciones se hacen por sorteo entre quienes figuren en esa lista. Es cierto que la Ley no solo se refiere a Colegios Profesionales, sino también a Academias y a otras instituciones culturales y científicas y, por este motivo, habla de "listas de asociados". Pero, a juicio de este Consejo, cuando las listas de peritos se refieran a actividades sujetas a colegiación obligatoria -como es el caso de los ingenieros técnicos industriales- estos profesionales habrán de estar colegiados. Así se desprende no solo del tenor literal de la Ley (que alude a las "listas de colegiados"), sino de la propia exigencia de seguridad y certeza en la actuación de los peritos judiciales. En efecto, dada la importancia de la función pericial en el seno del proceso, parece lógico que el órgano judicial se apoye en el plus de garantía que ofrece el Colegio Profesional, siquiera a efectos de ordenación de la actividad profesional y control disciplinario. Por todo ello, entiende el Consejo de Estado que nada cabe objetar a la redacción de la letra e) del artículo 6.2, según figura en el proyecto de Estatutos.
ii) Participación en la elaboración de planes de estudio. El artículo 6.2 añade como nueva función de los Colegios la siguiente:
"t) Participar en la elaboración de los planes de estudio e informar las normas de organización de los Centros docenes correspondientes a la profesión y mantener permanente contacto con los mismos y preparar la información necesaria para facilitar el acceso a la vida profesional de los nuevos profesionales, todo ello en los términos previstos en la legislación vigente".
Este precepto fue objetado por el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en su informe de 24 de junio de 2015, por considerarlo contrario a la autonomía universitaria. Señala el citado ministerio que, aun cuando la redacción está tomada del artículo 5, letra f), de la Ley sobre Colegios Profesionales, este precepto es anterior a la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, cuyo artículo 2 reconoce y garantiza la autonomía universitaria; autonomía que se concreta, entre otros aspectos, en la libertad de cada universidad para establecer sus normas de organización y funcionamiento y para establecer sus planes de estudios. Sugería, por ello, que el precepto estatutario se modificase en el sentido de que esta participación de los Colegios en la elaboración de los planes de estudio tuviera lugar solamente a petición de las universidades interesadas.
El COGITI, en cambio, alega que la autonomía universitaria es un derecho de configuración legal y que las sucesivas leyes orgánicas que lo han regulado -incluida la Ley Orgánica 6/2001- no han modificado el artículo 5, letra f), de la Ley de Colegios Profesionales, aun habiendo tenido la oportunidad de hacerlo, por lo que se trata de un precepto que continúa vigente. Considera, por tanto, que es legítimo recoger en los Estatutos la participación de los Colegios en la elaboración de los planes de estudios de aquellas universidades que impartan enseñanzas orientadas al ejercicio de la profesión.
El Consejo de Estado comparte en este punto el parecer del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. Es preciso tener en cuenta que sobre esta cuestión ya se pronunció el Tribunal Supremo, en Sentencia de 17 de junio de 1994 (recurso núm. 486/1993), al conocer del recurso interpuesto por el Consejo General de Colegios Oficiales de Peritos e Ingenieros Técnicos Industriales contra el Real Decreto 1497/1987, de 27 de noviembre, por el que se establecen directrices generales comunes de los planes de estudios de los títulos universitarios de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional. Dijo entonces el Tribunal Supremo (FJ 2):
"Que la Ley de Colegios Profesionales, en su art. 5º.f), disponía que a los Colegios Profesionales les correspondía la función de participar en la elaboración de los planes de estudios en los términos que indica la parte demandante; pero ello ha quedado modificado por la Ley Orgánica 11/1983, de 25 de agosto, de Reforma Universitaria, de suerte que hoy, lo observable por la Administración en este punto es lo dispuesto en los arts. 28.1 y 29 de la citada Ley Orgánica. Y es que los planes de estudio miran directamente a la formación intelectual de quienes acceden a la Universidad para cursar sus estudios y obtener el título correspondiente, pero los planes no miran a aspectos profesionales de los futuros titulados universitarios, salvo en el aspecto dicho de obtener una buena formación intelectual. Por ello, compete al Gobierno, a propuesta del Consejo de Universidades, establecer las directrices generales comunes de los planes de estudios que deban cursarse para la obtención y homologación de los títulos correspondientes (art. 28.1 Ley Orgánica 11/1983); y corresponde a las Universidades, la elaboración y aprobación de sus planes de estudio".
También el Consejo de Estado se manifestó en este mismo sentido en su dictamen núm. 1.474/2000, de 18 de mayo, al informar el entonces proyecto de Estatutos Generales de los Colegios de Ingeniería Técnica Minera y de Facultativos y Peritos de Minas, y sugirió que el precepto fuera suprimido o modificado para determinar su alcance de conformidad con la Ley Orgánica de Reforma Universitaria.
Esta observación no se formuló entonces con carácter esencial. Sin embargo, es preciso tener en cuenta que desde la fecha del citado dictamen ha entrado en vigor la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades, que ha venido a profundizar en el reconocimiento de la autonomía universitaria garantizada por el artículo 27.10 de la Constitución Española. Así, como subraya el Ministerio de Educación, Cultura y Deporte en su informe, el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 6/2001 reconoce expresamente como manifestación de esta autonomía el derecho de las universidades a la "elaboración y aprobación de sus propios planes de estudio e investigación y de enseñanzas específicas de formación a lo largo de toda la vida", así como a la "expedición de los títulos de carácter oficial y validez en todo el territorio nacional y de sus diplomas y títulos propios".
Por ello, si bien el artículo 5.f) de la Ley sobre Colegios Profesionales continúa formalmente en vigor, materialmente ha sido derogado por la Ley Orgánica 6/2001, de 21 de diciembre, de Universidades. En consecuencia, el proyectado artículo 6.2, letra t), debe ser suprimido del proyecto de Estatutos por ser contrario a la autonomía universitaria.
Esta observación al artículo 6.2, letra t), se formula con carácter esencial a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
Artículo 7. De la colegiación
El artículo 7, al que ya se ha hecho referencia en las consideraciones generales del presente dictamen, regula el régimen de colegiación. Además de lo dicho acerca de la necesidad de delimitar bien las diferencias entre la titulación académica y la profesión, procede realizar dos observaciones en relación con dos aspectos concretos que han sido objetados durante la tramitación del expediente: (i) la colegiación de los funcionarios públicos y (ii) el lugar de la colegiación.
(i) Colegiación de los funcionarios públicos. A diferencia de lo que sucede en los Estatutos vigentes, cuyo artículo 7.1 exime expresamente de la colegiación obligatoria a "los peritos y los ingenieros técnicos industriales sometidos a régimen funcionarial que desarrollen sus actividades exclusivamente en el seno de las Administraciones públicas", el texto propuesto guarda silencio sobre este punto, de donde se deduce que el requisito de colegiación obligatoria se extiende -en los términos previstos por el artículo 7- también a los funcionarios públicos.
Casi todos los informes que obran en el expediente han objetado esta extensión de la obligación de colegiación a los funcionarios públicos. El Consejo General proponente, sin embargo, la ha mantenido hasta el final con fundamento en que la extensión de la obligación de colegiación al personal funcionario resulta conforme con la jurisprudencia constitucional, al amparo de la anteriormente citada Sentencia 3/2013.
En efecto, en esta sentencia el Tribunal Constitucional se refirió a la colegiación de los funcionarios al declarar la nulidad del precepto de la Ley andaluza que eximía de la colegiación forzosa a los empleados públicos que realizan actividades propias de una profesión colegiada por cuenta de las Administraciones públicas andaluzas (idéntico criterio ha mantenido posteriormente el Tribunal en Sentencias 46/2013, 50/2013, 63/2013, 89/2013, 123/2013, 201/2013, 150/2014 y 229/2015). En el fundamento jurídico sexto, la Sentencia 3/2013 manifiesta lo siguiente:
"El art. 1.3 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, de colegios profesionales, no contiene una excepción a la regla de la colegiación forzosa para los profesionales que ejercen su actividad al servicio de la Administración pública, cuando ésta resulte exigible, pues ello no se desprende del tenor literal del precepto, ni obedece al concepto de colegio profesional que acogió la Ley 2/1974, y hoy se mantiene para los colegios profesionales de colegiación obligatoria.
La institución colegial está basada en la encomienda de funciones públicas sobre la profesión a los profesionales, pues, tal y como señala el art. 1.3, son sus fines la ordenación del ejercicio de las profesiones, su representación institucional exclusiva cuando estén sujetas a colegiación obligatoria, la defensa de los intereses profesionales de los colegiados y la protección de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios de sus colegiados. La razón de atribuir a estas entidades, y no a la Administración, las funciones públicas sobre la profesión, de las que constituyen el principal exponente la deontología y ética profesional y, con ello, el control de las desviaciones en la práctica profesional, estriba en la pericia y experiencia de los profesionales que constituyen su base corporativa. Por ello, al contrario de lo afirmado por las partes, la expresión "sin perjuicio de la competencia de la Administración pública por razón de la relación funcionarial", no contiene una exclusión del régimen de colegiación obligatoria de los funcionarios públicos sino, al contrario, una cautela dirigida a garantizar que el ejercicio de las competencias colegiales de ordenación de la profesión que se atribuyen, en exclusiva, a los colegios profesionales y, por tanto, a los propios profesionales, no desplaza o impide el ejercicio de las competencias que, como empleadora, la Administración ostenta sin excepción sobre todo su personal, con independencia de que éste realice o no actividades propias de profesiones colegiadas. Una cautela especialmente necesaria en cuanto que la función de ordenación del ejercicio de la profesión que se atribuye a los colegios profesionales en el artículo 1.3, no se limita al "ejercicio libre" de la profesión, sino que se extiende "al ejercicio de la profesión" con independencia de que se realice por cuenta propia o ajena.
No puede pasarse por alto que la mención al "ejercicio libre" de la profesión como objeto de la función ordenadora de los colegios que, inicialmente figuraba en el proyecto de ley de colegios profesionales, fuera eliminada durante la tramitación por entender que la función de los colegios profesionales era la ordenación deontológica y la reglamentación general de cualesquiera formas de ejercicio profesional, es decir, fuera en el ejercicio libre o en el prestado en régimen de dependencia administrativa, institucional o laboral.
En definitiva, como el art. 1.3 de la Ley 2/1974, no exime a los empleados públicos de colegiarse cuando realizan las actividades propias de una profesión para cuyo ejercicio se exige la colegiación, la exención general del deber de colegiación de los funcionarios, personal estatutario y personal laboral al servicio de las Administraciones públicas de Andalucía (...) vulnera lo establecido en el art. 3.2 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, que exige la colegiación forzosa para el ejercicio de las profesiones que determine una ley del Estado".
Sucede, sin embargo, que en el caso de los ingenieros técnicos industriales -como se ha venido señalando- no existe una ley estatal en sentido estricto que regule la colegiación obligatoria. La obligación de colegiación se ha venido manteniendo desde los primeros Estatutos de 1957 hasta la fecha al amparo de la disposición transitoria primera de la Ley sobre Colegios Profesionales.
En esta regulación estatutaria, la colegiación del personal al servicio de la Administración ha recibido un tratamiento diferente. El Decreto de constitución del Consejo General, de 22 de junio de 1956, la reguló en términos meramente potestativos (el artículo 6 dispuso que podrían colegiarse "los Peritos Industriales que sólo ejerzan funciones o realicen trabajos en servicios estatales, si así lo solicitan"). Posteriormente, los Estatutos de 1979 establecieron la obligatoriedad de la colegiación con carácter general para cualquier forma de ejercicio de la profesión, "sin perjuicio de la competencia de la Administración Pública por razón de la relación funcionarial" (artículo 2). En fin, los vigentes Estatutos de 2003 excluyeron expresamente -como ya se ha visto- la obligación de colegiación de los peritos e ingenieros técnicos industriales "sometidos a régimen funcionarial que desarrollen sus actividades exclusivamente en el seno de las Administraciones públicas".
En otras ingenierías técnicas, la obligación de colegiación se impone, sin matiz alguno por razón de la relación funcionarial, en los Estatutos Generales que regulan el ejercicio de la profesión de ingeniero técnico de topografía (Orden de Presidencia de 16 de julio de 1972); ingeniero técnico agrícola (Real Decreto 2772/1978, de 29 de septiembre); ingeniero técnico de obras públicas (Real Decreto 140/2001, de 16 de febrero) e ingeniero técnico de minas (Real Decreto 1001/2003, de 25 de julio). Los Estatutos Generales del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos Forestales (aprobados por Real Decreto 127/2013, de 22 de febrero) exigen la colegiación solo cuando así lo establezca una ley estatal, aunque tampoco diferencian un régimen especial de funcionarios públicos.
Solo los Estatutos Generales del Colegio Oficial de Ingenieros Técnicos y Peritos de Telecomunicación (Real Decreto 418/2006, de 7 de abril) y los vigentes estatutos del COGITI exceptúan de la obligación de colegiación a los ingenieros técnicos o peritos que ejerzan la profesión en el marco de una relación funcionarial con las Administraciones públicas.
Ahora bien, que no exista ley estatal que regule la colegiación obligatoria de los ingenieros técnicos industriales no significa que el proyecto de Estatutos pueda ampliar ilimitadamente las obligaciones de colegiación. Existe, en efecto, un límite expreso que resulta de la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009, a cuyo tenor:
"Hasta la entrada en vigor de la mencionada Ley [que determine las profesiones para cuyo ejercicio es obligatoria la colegiación] se mantendrán las obligaciones de colegiación vigentes".
Es decir, la regla transitoria de la Ley 25/2009 es que hasta en tanto se apruebe la correspondiente ley estatal que determine las profesiones sujetas a colegiación obligatoria, las obligaciones de colegiación serán las existentes al tiempo de entrar en vigor la propia Ley 25/2009. Esto es, debe admitirse la pervivencia de las "obligaciones de colegiación vigentes" al tiempo de entrar en vigor la Ley, pero este régimen solo puede ser conservado ("se mantendrán"), no aumentado.
Por decirlo en términos gráficos, en 2009 se produjo una "congelación" de las obligaciones de colegiación entonces existentes -determinadas, en muchas ocasiones, en normas estatutarias- que pervive en la actualidad a la espera de la aprobación de la ley que determine las profesiones sujetas a colegiación obligatoria. La consecuencia de ello es que el proyecto de Estatutos puede mantener el régimen de colegiación de los Estatutos de 2003 -vigentes al tiempo de entrar en vigor la Ley 25/2009- , pero no puede ampliarlo. Así, si entonces se excluyó a los funcionarios públicos de la obligación de colegiación, esta exclusión opera como límite al régimen de colegiación que diseñen los nuevos Estatutos. En consecuencia, el proyectado artículo 7.1 deberá corregir su redacción para incluir la siguiente previsión (en términos iguales o similares a los del artículo 7 de los Estatutos de 2003):
"Quedan exceptuados de tal requisito de incorporación, los peritos y los ingenieros técnicos industriales sometidos a régimen funcionarial que desarrollen sus actividades exclusivamente en el seno de las Administraciones públicas".
Esta observación al artículo 7.1 se formula con carácter esencial a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
Resta por advertir que, si el legislador quiere en el futuro corregir la asimetría que resulta del vigente régimen de colegiación de los funcionarios y excluir a los servidores públicos de la obligación de colegiarse, sería oportuno que la ley que regule la colegiación se pronuncie expresamente acerca de esta cuestión. A estos efectos, sería oportuno valorar si la colegiación de los funcionarios públicos añade garantías a los destinatarios de los servicios que prestan o si, al contrario, esta protección queda suficientemente asegurada con la relación estatutaria que vincula al servidor público con la Administración competente y que habilita a esta para supervisar su actuación, sancionar las posibles desviaciones en el cumplimiento de sus deberes y responder por los daños que cause a terceros.
(ii) Lugar de colegiación. El artículo 7.2 establece el siguiente criterio territorial para la colegiación:
"En el marco de lo dispuesto en la legislación en materia de unidad de mercado, la colegiación deberá realizarse en el Colegio cuya circunscripción territorial corresponda al lugar donde el profesional tenga su domicilio fiscal profesional".
Este precepto fue objetado por el Ministerio de Economía y Competitividad en sus informes de 22 de octubre de 2015 (en su redacción inicial, que aludía al "domicilio único o principal" del profesional) y 29 de septiembre de 2016 (en la redacción final de los Estatutos). Considera el ministerio citado que, si bien la Ley sobre Colegios Profesionales dispone en su artículo 3.3 que la colegiación habrá de realizarse en el lugar en que el interesado tenga establecido su domicilio profesional único o principal, esta regla podía vulnerar la Ley 20/2013, de garantía de la unidad de mercado, que prohíbe que el acceso a una actividad económica o su ejercicio se hagan depender del lugar de residencia o establecimiento del operador. Sugiere, en consecuencia, que se elimine en el precepto citado la vinculación entre el lugar de colegiación y el domicilio fiscal del profesional y se reconozca la libertad para colegiarse en el lugar que elija el interesado.
A estas observaciones respondió el COGITI que el precepto citado no vulnera la Ley de garantía de unidad de mercado, por cuanto el profesional es plenamente libre para establecerse y fijar su domicilio donde elija; cosa distinta serán las consecuencias que se deriven de esa libre elección, como sucede con el pago de impuestos, que dependerá del lugar en que haya fijado su domicilio fiscal.
Aunque ningún reparo cabe oponer a la posibilidad de elección libre del lugar de colegiación, en los términos propuestos por el Ministerio de Economía y Competitividad, el Consejo de Estado considera que el precepto citado no introduce una regla desproporcionada, que prejuzgue o limite la libertad de establecimiento ni resulta discriminatorio por razón del territorio. Lo que prohíbe el artículo 18.2, letra a), de la Ley de garantía de la unidad de mercado es que el acceso a la actividad económica se condicione a que el operador tenga un establecimiento o domicilio social "en el territorio de la autoridad competente". Pero en este caso no ocurre así. Es cierto que el Colegio Profesional está llamado a desempeñar las funciones de autoridad competente a los efectos previstos en la Ley 17/2009, pero el ejercicio de la actividad no se condiciona a la colegiación en un lugar determinado porque el profesional, con independencia de cuál sea el lugar de colegiación, puede desarrollar su actividad económica en todo el territorio nacional. El artículo 7.4 de los Estatutos -que reproduce la regla del artículo 3.3 de la Ley sobre Colegios Profesionales- es claro en este punto: la incorporación a cualquier Colegio profesional "habilita para el ejercicio de la profesión en todo el territorio del Estado".
Por ello, el profesional es libre para elegir el lugar donde fijar su domicilio fiscal. Lo único que hace el artículo 7.2 es establecer un vínculo de conexión territorial con el Colegio del lugar en que se encuentre el domicilio fiscal del interesado, vínculo que resulta tanto más necesario si se tiene en cuenta que el Colegio está llamado a ejercer funciones de gran importancia -de ordenación de la profesión, régimen disciplinario o tutela de los intereses de consumidores y usuarios- que requieren una relación de proximidad con el sujeto colegiado. Esta misma lógica subyace en el artículo 3.3 de la Ley de Colegios Profesionales, que se refiere a los supuestos de ejercicio profesional en territorio distinto al de colegiación y regula los mecanismos de comunicación y cooperación entre Colegios "a los efectos de ejercer las competencias de ordenación y potestad disciplinaria que corresponden al Colegio del territorio en el que se ejerza la actividad profesional".
Así las cosas, considera el Consejo de Estado que puede aceptarse el criterio de colegiación en el lugar en que esté establecido el "domicilio fiscal profesional" del interesado. Ello no obstante, debe advertirse que este criterio que fija el artículo 7.2 no se reproduce de forma homogénea en otras partes del texto; así, el artículo 7.4 se refiere al "domicilio profesional único o principal" y los artículos 7.4, 14 y 67.2.a) simplemente al "domicilio profesional". Estos preceptos deben ser modificados para homogeneizar la terminología empleada y adecuarla a la que resulta del artículo 7.2.
Artículo 14. Deberes corporativos de los colegiados
Entre los deberes de los colegiados, el artículo 14.8 introduce el de "comunicar y facilitar al Colegio cualquier cambio o modificación que se produzca del domicilio profesional y facilitar los datos necesarios para mejorar la atención e información". El último inciso de este precepto ("facilitar los datos necesarios para mejorar la atención e información") parece excesivamente abierto, lo que resulta objetable si se tiene en cuenta que se trata de un verdadero deber que se impone a los colegiados -no un mero derecho a informar de aquello que pueda redundar en una mejor atención- y que el artículo 59.2, letra h), tipifica como infracción grave la desatención a "los requerimientos de información efectuados por el Consejo General en todo aquello que sea preceptivo conforme a la Legislación y a estos Estatutos". Por ello, a juicio del Consejo de Estado debería concretarse con mayor precisión cuál es la información que están obligados a suministrar los colegiados a sus respectivos Colegios profesionales.
Artículo 18. Visado
Con respecto a la función colegial de visado, durante la tramitación del expediente han formulado observaciones los Ministerios de Hacienda y Función Pública, Economía y Competitividad y Energía, Turismo y Agenda Digital. En concreto, se ha objetado la redacción del segundo párrafo del artículo 18.1, que tiene el siguiente tenor:
"El visado será obligatorio en los casos previstos en el ordenamiento jurídico".
En varios de los informes emitidos por los ministerios citados se sugiere que el precepto se formule en sentido contrario, de forma que indique que el visado tiene carácter meramente voluntario y solo se expedirá cuando lo pida expresamente el cliente o en los supuestos en que sea obligatorio de conformidad con la Ley sobre Colegios Profesionales y el Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto.
El Consejo de Estado comparte este parecer. La fórmula empleada por el artículo 18 de los Estatutos es imprecisa y puede inducir a error acerca del carácter eminentemente voluntario del visado colegial. En primer lugar, el artículo 13.1 de la Ley es terminante en cuanto dice:
"Los Colegios de profesiones técnicas visarán los trabajos profesionales en su ámbito de competencia únicamente cuando se solicite por petición expresa de los clientes, incluidas las Administraciones Públicas cuando actúen como tales, o cuando así lo establezca el Gobierno mediante Real Decreto...".
En segundo lugar, la expresión "ordenamiento jurídico" resulta imprecisa en este contexto, por su excesiva amplitud. Los Estatutos Generales son verdaderas normas jurídicas y, en cuanto tales, forman parte del ordenamiento jurídico aplicable al ejercicio de la profesión. Sin embargo, los Estatutos, por más que formen parte del ordenamiento aplicable, no pueden imponer la obligación de visado, pues les está vedado por el propio artículo 13.1 in fine de la Ley sobre Colegios Profesionales, que expresamente declara:
"En ningún caso, los Colegios, por sí mismos o a través de sus previsiones estatutarias, podrán imponer la obligación de visar los trabajos profesionales".
Es necesario reiterar en este punto -en línea con lo observado en el reciente dictamen del Consejo de Estado nº 58/2017, de 24 de abril- que el visado colegial tiene en la actualidad un sentido limitado, a tenor de la importante y unívoca línea jurisprudencial del Tribunal Supremo que deriva de la impugnación del Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, sobre visado colegial obligatorio, y que ha dado lugar a diversas sentencias, todas ellas con pronunciamientos en sentido desestimatorio de los recursos contencioso-administrativos interpuestos frente al mismo. Así, y entre otras, la Sentencia 731/2012, de 31 de enero de 2012, que recoge todas las anteriores y donde se contiene un significativo párrafo al respecto:
"... siendo cierto que la autonomía de los colegios profesionales y la Ley 2/1974 admiten un margen de actuación normativa propia a los estatutos reguladores de aquéllos y de las profesiones correspondientes, que no debe ser suplantada por la potestad reglamentaria de otros poderes públicos, también lo es que, dada la naturaleza administrativa del visado obligatorio en cuanto carga que se impone a los particulares y a las empresas, su régimen jurídico ha de ser el que disponga precisamente el Legislador estatal, no los colegios profesionales. De lo que se deduce que, en desarrollo de la Disposición transitoria tercera de la Ley 25/2009, el Gobierno puede tanto establecer los supuestos únicos de visado obligatorio (artículo 2 del Real Decreto) como el resto de reglas que según los artículos 3 a 8 de aquél determinan el modo en que se ha de proceder al visar los trabajos profesionales".
Por ello, el artículo 18.1 debe redactarse en términos que reflejen claramente que el visado colegial tiene carácter voluntario y que se expedirá únicamente en los supuestos en que resulte obligatorio conforme a los artículos 5.q) y 13 de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, sobre Colegios Profesionales, y al Real Decreto 1000/2010, de 5 de agosto, así como cuando lo solicite expresamente el cliente.
Artículo 19. Responsabilidad profesional
Este artículo se refiere a la obligación del colegiado de suscribir una póliza de responsabilidad civil "en los casos y con la cuantía que establezca el ordenamiento jurídico aplicable".
Con idéntico fundamento al de la observación anterior al artículo 18, la expresión "ordenamiento jurídico aplicable" resulta aquí imprecisa por su excesiva amplitud. La obligación de suscribir un seguro de responsabilidad civil solo podrá venir impuesta por una norma con rango de ley y no, en general, por el "ordenamiento jurídico aplicable", pues es claro que ni los Estatutos ni los reglamentos internos, ni siquiera las normas reglamentarias dictadas por la Administración, pueden imponer esta obligación si falta la preceptiva habilitación legal. Como dijo el Tribunal Constitucional en Sentencia 93/1992, de 11 de junio:
"La función de ordenar la profesión que contempla con carácter general el artículo 3 de la Ley de Colegios Profesionales, al socaire del artículo 36 CE, solamente puede ser ejercida dentro de los límites marcados por las atribuciones otorgadas por la Ley, las cuales deben ser objeto de una interpretación estricta. La razón estriba en que las regulaciones de quienes limitan la libertad de quienes desarrollan actividades profesionales y empresariales no dependen del arbitrio de las autoridades o corporaciones administrativas. Por un lado, el principio general de libertad que consagra la Constitución en sus artículos 1.1 y 10 autoriza a los ciudadanos a llevar a cabo todas aquellas actividades que la Ley no prohíba, o cuyo ejercicio no subordine a requisitos o condiciones determinadas. Y, por otro lado, el principio de legalidad que consagran los artículos 9.3 y 103.1 CE, y que alcanza de lleno a los Colegios Profesionales cuando ordenan el ejercicio de las profesiones tituladas, impide a las Administraciones Públicas dictar normas sin una habilitación legal suficiente".
Por lo demás, la exigencia de una norma de rango legal para imponer la obligación de suscribir una póliza de seguro resulta directamente de la Ley 20/2015, de 14 de julio, de ordenación, supervisión y solvencia de las entidades aseguradoras y reaseguradoras, cuya disposición adicional segunda, apartado 2, señala lo siguiente:
"La obligación de suscripción de seguros deberá establecerse mediante normas con rango de Ley que deberán contar con un informe preceptivo de la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones, o del órgano competente de las Comunidades Autónomas, con objeto de que puedan formular observaciones en materia de técnica aseguradora".
Por todo ello, el precepto debe ser modificado para decir que la obligación de suscribir la correspondiente póliza de responsabilidad civil solo podrá venir impuesta "cuando lo exija una norma con rango de ley". Esta precisión es importante no solo para evitar equívocos en la interpretación del artículo 19, sino además por su íntima conexión con el artículo 59.3, letra c), que -en sede de desarrollo del régimen disciplinario- tipifica como falta muy grave "el incumplimiento del artículo 19 de estos Estatutos".
Artículo 34. Estatutos particulares y reglamentos internos de los Colegios
Este precepto, que, en líneas generales, reproduce la redacción del vigente artículo 34 de los Estatutos de 2003, incorpora sin embargo una novedad importante. Después de decir que los Colegios regularán su funcionamiento mediante sus propios Estatutos particulares y reglamentos internos, señala que estos deberán ser remitidos al Consejo General "que deberá aprobarlos siempre que estén de acuerdo con la Ley 2/1974, de 13 de febrero y con estos Estatutos".
Se reconoce así, de forma expresa, la competencia de aprobación de los Estatutos particulares por el Consejo General, competencia que resulta de lo dispuesto en los artículos 6 y 9 de la Ley sobre Colegios Profesionales. Así lo ha declarado expresamente el Tribunal Supremo: "De estos preceptos resulta, sin dificultad interpretativa alguna, que los Estatutos particulares de los Colegios profesionales han de ser aprobados por el Consejo General" (Sentencia de 15 de junio de 2015; recurso núm. 981/2013). Así pues, a juicio del Consejo de Estado, la nueva redacción dada al artículo 34 no solo es acertada, sino que resulta ciertamente oportuna en la medida en que recoge de forma clara y expresa la competencia del Consejo General con respecto a la aprobación de los Estatutos particulares y los reglamentos internos de los Colegios, según resulta de la Ley sobre Colegios Profesionales y de la jurisprudencia del Tribunal Supremo.
Artículo 39. Funciones del Consejo General
En línea con lo observado en el comentario al artículo anterior, sería conveniente reiterar, en la enumeración de las funciones del Consejo General, la competencia en materia de aprobación de los Estatutos particulares y reglamentos de régimen interno de los Colegios (en sentido similar, ver dictamen del Consejo de Estado núm. 1.307/2015, de 18 de diciembre).
Título III. Capítulo I. Del régimen jurídico de la actividad de los entes colegiales
En relación con este grupo de preceptos (artículos 47 a 54) procede observar, con carácter general, que el régimen jurídico de los entes colegiales se rige en la actualidad por lo dispuesto en el artículo 2.4 de la Ley 39/2015, que prevé:
"Las Corporaciones de Derecho Público se regirán por su normativa específica en el ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública, y supletoriamente por la presente Ley".
Existe, por tanto, una amplia remisión de la Ley a lo que dispongan los Estatutos. Esta amplia remisión es coherente con la naturaleza de los entes colegiales, que tienen una innegable dimensión pública que los equipara a las Administraciones públicas territoriales (Sentencias del Tribunal Constitucional 76/1983, de 5 de agosto, FJ 26; 20/1988, de 18 de febrero, FJ 4; 87/1989, de 11 de mayo, FJ 3; y 3/2013, de 17 de enero, FJ 5), pero que no llegan a ser equiparables a las Administraciones públicas en sentido estricto, razón por la cual la intervención normativa del Estado tiene menor intensidad (Sentencia del Tribunal Constitucional 31/2010, de 28 de junio, FJ 71).
En concreto, es necesario tener en cuenta que, junto con la remisión que hace la Ley de Procedimiento a los Estatutos, en este campo resulta de aplicación la normativa aprobada por las comunidades autónomas en materia de colegios profesionales. A este respecto, el Tribunal Supremo tiene declarado que, cuando se trata de regular las particularidades procedimentales de los entes colegiales (régimen de recursos administrativos, silencio administrativo, agotamiento de la vía administrativa y ejecutividad de los actos), los Estatutos deberán respetar la legislación dictada por las comunidades autónomas con competencias sobre la materia (Sentencia de la Sala Tercera de 28 de diciembre de 2005, recurso núm. 13/2003; que cita las anteriores de 25 de febrero de 2002, recurso núm. 125/1999, y de 10 de febrero de 2004, recurso núm. 437/2004).
En resumen, corresponde a los Estatutos determinar las peculiaridades de procedimiento, reglas que se aplicarán directamente al Consejo General y a los Colegios de ámbito nacional y solo supletoriamente para los Colegios y Consejos de ámbito autonómico.
Sobre esta base, considera el Consejo de Estado que la regulación proyectada respeta en este punto el ordenamiento jurídico vigente, tanto en lo que se refiere al régimen jurídico aplicable al Consejo General como en relación con los Colegios Profesionales y Consejos autonómicos.
Ello no obstante, se considera oportuno formular algunas observaciones concretas a la redacción propuesta:
(i) Artículo 47: ejercicio de funciones públicas. En primer lugar, el artículo 47, apartado 1, debería referirse a las disposiciones y actos dictados "en ejercicio de las funciones públicas que les hayan sido atribuidas por Ley o delegadas por una Administración Pública" -en los mismos términos en que se expresa el citado artículo 2.4 de la Ley 39/2015- y no al ejercicio de "potestades administrativas" -como figura en el texto proyectado-. Aunque la Ley sobre Colegios Profesionales alude al ejercicio de la "potestad disciplinaria" por los entes colegiales (artículo 3), en el resto de los supuestos lo que desarrollan estas Corporaciones no son potestades administrativas stricto sensu, sino funciones públicas que se ejercen por mandato de la ley o delegación de la Administración. En consecuencia, esta expresión es la que debe figurar en el precepto proyectado.
(ii) Artículo 49: nulidad y anulabilidad de los actos de las Corporaciones colegiales. Este precepto remite a las reglas generales de procedimiento para la determinación de los actos que sean nulos de pleno Derecho o anulables ("Los actos de las Corporaciones Colegiales serán nulos de pleno derecho o anulables en los casos establecidos en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, así como la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público"). Sin embargo, las reglas sobre la invalidez de los actos administrativos se desarrollan en la Ley 39/2015, de 1 de octubre, y no en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, por lo que el precepto proyectado debería remitir solo a la primera de estas normas y suprimir, en cambio, la referencia a la segunda.
(iii) Artículo 51. Recursos. En el mismo sentido de la observación formulada en el apartado anterior, las reglas sobre la ejecutividad de los actos sujetos a Derecho administrativo se desarrollan en la Ley 39/2015, de 1 de octubre (artículo 38), por lo que debe suprimirse la referencia a la Ley 40/2015, de 1 de octubre.
Artículo 59. Infracciones
Con carácter general, el Consejo de Estado ha señalado en reiteradas ocasiones que el régimen sancionador previsto en normas estatutarias se considera conforme a derecho, puesto que, aun cuando se ampara en el artículo 5.i) de la Ley 2/1974, de 13 de febrero, y este precepto es una simple remisión a la autoridad colegial o corporativa, tal remisión no infringe la Constitución al tratarse de relaciones especiales de sujeción como son las que ligan a los colegiados con las Corporaciones (dictámenes números 4.600/98, de 18 de febrero de 1999, 2.558/99, de 21 de octubre, 446/2005, de 19 de mayo, 133/2016, de 14 de abril y 716/2016, de 15 de diciembre, entre otros).
Así lo ha declarado el Tribunal Constitucional, a partir de sus Sentencias 219/1989, de 21 de diciembre; 93/1992, de 11 de junio; y 153/1996, de 30 de septiembre. En la primera de la sentencias citadas, el Tribunal señala, a modo de postulado general, que las normas deontológicas de la profesión, aprobadas por los Colegios Profesionales, no son simples tratados de deberes morales sin consecuencia en el orden disciplinario, pues tales reglas determinan obligaciones de necesario cumplimiento para los colegiados y responden a las potestades públicas que la ley delega en favor de las Corporaciones, de manera que las transgresiones de las normas de deontología profesional constituyen el presupuesto del ejercicio de facultades disciplinarias dentro del ámbito de los Colegios Profesionales.
Lo anterior no menoscaba en absoluto el principio de tipicidad de las infracciones, que exige una detallada descripción de las conductas ilícitas y de las sanciones correspondientes, de manera que el conjunto de las normas punitivas aplicables permita predecir, con suficiente grado de certeza, el tipo y el grado de sanción determinado del que pueda hacerse merecedor quien cometa una o más infracciones concretas (dictamen número 1.738/2007, de 15 de noviembre).
A la vista de la anterior doctrina general, se formulan observaciones a las siguientes conductas tipificadas como infracciones en el artículo 59:
(i) Incumplimiento de acuerdos adoptados por la organización colegial. El incumplimiento de los acuerdos adoptados por la corporación colegial puede ser considerado infracción leve, si no constituye infracción de mayor gravedad [artículo 59.1.a)], o infracción muy grave, cuando produzca o sea susceptible de producir perjuicios para la profesión o para el funcionamiento del Consejo General [artículo 59.3.e)].
Este criterio de distinción -básicamente, la concurrencia de perjuicio para el ejercicio profesional o para el funcionamiento del Consejo General- requerirá una valoración caso por caso de los efectos y entidad del incumplimiento, valoración que corresponderá al órgano competente para imponer la sanción disciplinaria.
Este Consejo ha declarado en otras ocasiones que la descripción de los incumplimientos en términos generales puede considerarse conforme con el principio de tipicidad de acuerdo con la doctrina constitucional y la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuando los incumplimientos no se refieran a obligaciones indeterminadas, sino a obligaciones que se prevean en normas concretas (la legislación reguladora del ejercicio de la profesión y los Estatutos) o en los acuerdos adoptados por los órganos rectores del colegio. En este sentido puede citarse la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de lo Contencioso-Administrativo, de 28 febrero de 2005, en relación con las infracciones tipificadas en el Estatuto General de los Procuradores de los Tribunales de España.
En el proyectado artículo 59 se ofrece un criterio de valoración que exige ponderar los perjuicios que se deriven o puedan derivar del incumplimiento, tanto para la profesión como para el funcionamiento del Consejo General. Este criterio, conforme a lo observado por este Consejo en otras ocasiones (dictamen nº 806/2012, de 20 de septiembre), puede reputarse suficiente para cumplir con las exigencias del principio de tipicidad.
(ii) Desconsideración hacia los órganos de gobierno o hacia los compañeros. El artículo 59 de los Estatutos proyectados tipifica como infracción la "desconsideración" hacia los miembros de los órganos de gobierno de la organización colegial en el ejercicio de sus funciones, así como hacia los compañeros en el desempeño de la actividad profesional. Esta infracción puede ser simplemente leve, cuando la desconsideración sea "no ofensiva" [artículo 59.1.c)], o grave, cuando sea "ofensiva" [artículo 59.2.d)].
En los Estatutos Generales es frecuente tipificar como infracción la desconsideración hacia otros compañeros o hacia los órganos de gobierno de la organización colegial (así, por ejemplo, lo hacen los Estatutos de los ingenieros técnicos y peritos de telecomunicación -artículo 73 del Real Decreto 418/2006, de 7 de abril; ingenieros técnicos agrícolas y peritos agrícolas -artículo 43 del Real Decreto 2772/1978, de 29 de septiembre-; ingenieros técnicos de obras públicas -artículo 48 del Real Decreto 140/2001, de 16 de febrero-; o ingenieros técnicos de topografía - artículo 55 de la Orden de 16 de julio de 1972-). También los vigentes Estatutos de los ingenieros técnicos y peritos industriales tipifican como infracción la desconsideración hacia los compañeros o hacia los miembros de los órganos de gobierno y distinguen dos tipos -leve o grave- en función de la entidad de la desconsideración.
La novedad que introduce el proyecto de Estatutos es establecer como criterio de diferenciación entre la infracción grave y leve que la conducta sea o no ofensiva. Aunque el precepto pretende incorporar un criterio objetivo que permita valorar la entidad de la desconsideración a efectos de sanción, a juicio del Consejo de Estado el criterio introducido puede resultar perturbador a la hora de calificar la conducta, en cuanto la determinación de lo que es ofensivo depende, en buena medida, de la valoración que haga quien recibe la ofensa. Según el Diccionario de la Real Academia Española, ofender es humillar o herir el amor propio o la dignidad de alguien, o ponerlo en evidencia con palabras o con hechos, todo lo cual implica un alto grado de subjetividad en la valoración de la conducta del ofensor.
Sería preferible, por ello, que el proyectado artículo 59 se ciñese a los términos del actual artículo 55 y distinguiese simplemente en función de que la desconsideración fuera grave o leve. Para introducir un criterio valorativo que permitiese identificar con mayor objetividad la gravedad de la conducta, podría aludirse -como en el caso anterior- a parámetros objetivos como la difusión que haya tenido la actuación desconsiderada del infractor o los perjuicios que pueda ocasionar esta conducta para el ejercicio de la profesión por el sujeto ofendido.
(iii) Dejación de funciones por los miembros de los órganos de gobierno. El artículo 59.1.e) tipifica como infracción leve la "dejación de funciones o la falta de diligencia, sin intencionalidad, en el cumplimiento de sus obligaciones como miembro de los órganos de gobierno de las entidades que integran la organización colegial".
Bien se comprende que la finalidad del precepto citado es diferenciar esta conducta -meramente negligente- de la que constituye el tipo agravado, que consistiría en el incumplimiento grave de las obligaciones de los miembros de los órganos de gobierno. Sin embargo, a juicio del Consejo de Estado, el precepto debería limitarse a tipificar como infracción la "dejación de funciones o falta de diligencia en el cumplimiento de sus obligaciones", pues con ello quedaría suficientemente descrita la negligencia sancionable. En los términos propuestos, el precepto pudiera dar lugar a equívoco, ya que, al introducir la exigencia de que la actuación se realice "sin intencionalidad", podría abrir la puerta a la sanción de conductas que no reunieran el requisito de culpabilidad stricto sensu (piénsese, por ejemplo, en el simple desacierto o inoportunidad de una decisión o el desacuerdo con un miembro del órgano de gobierno). Así las cosas, sería conveniente modificar el artículo 59.1.e) para suprimir de su redacción el inciso "sin intencionalidad".
Artículo 60. Sanciones
El artículo 60 regula las sanciones aplicables a las conductas tipificadas como infracciones en el artículo anterior. A propósito de este régimen sancionador, cabe hacer las siguientes observaciones.
(i) Sanción de suspensión del ejercicio profesional. El artículo 60 contempla en dos ocasiones [apartado 1, letra c), y apartado 3] la sanción de suspensión del ejercicio profesional para las conductas tipificadas como graves y muy graves.
En relación con esta cuestión, el Consejo de Estado ha señalado en otras ocasiones que la sanción de suspensión de ejercicio profesional tiene sentido en tanto en cuanto se mantenga la obligatoriedad de la incorporación al Colegio como requisito para dicho ejercicio, de conformidad con lo previsto en el artículo 7 de los Estatutos y de forma coherente con lo señalado por el artículo 3.2 de la Ley 2/1974 y por la disposición transitoria cuarta de la Ley 25/2009. Sin embargo, en el caso de que, en virtud de lo que pueda establecer una ley estatal aprobada de acuerdo con lo señalado en la citada disposición transitoria, la incorporación al Colegio deje de ser un requisito obligatorio para el ejercicio profesional, la sanción de suspensión de dicho ejercicio dejaría de tener virtualidad (dictámenes números 337/2012, 338/2012 y 806/2012).
Por tanto, reproduciendo las conclusiones manifestadas por este Consejo en el citado dictamen nº 806/2012, se recomienda que "la sanción de suspensión de ejercicio de la profesión se sustituya, sencillamente, por la sanción de suspensión temporal de la colegiación del inculpado (o de baja temporal de inscripción en el Registro de Sociedades Profesionales) de modo que, si la colegiación (o la inscripción de la sociedad en el registro) es obligatoria, tendrá también un efecto suspensivo del ejercicio profesional, que no tendrá, sin embargo, en el caso de que la incorporación al Colegio deje ser obligatoria".
Esta observación a los artículos 60.1.c) y 60.3 tiene carácter esencial a los efectos de lo establecido en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
(ii) Sanciones para cargos corporativos. El apartado 4 del artículo 60 regula las sanciones a los cargos corporativos. La redacción, sin embargo, parece incompleta:
"Las infracciones que guarden relación con la ostentación de cargo corporativo serán sancionadas con amonestación previa, si son leves; con la suspensión de la colegiación e inhabilitación para ocupar cualquier puesto de responsabilidad en la organización colegial hasta 1 año, si son graves; y con la suspensión de colegiación e inhabilitación para ocupar cargo de responsabilidad en la organización colegial superior a seis meses e inferior a 5 años". La redacción de la última frase debe completarse para añadir al final el inciso "si son muy graves".
Artículo 66. Procedimiento para la reforma de los Estatutos Generales
El artículo 66 dispone lo siguiente:
"Para la modificación de los presentes Estatutos Generales será preciso el acuerdo del Pleno del Consejo General, previa audiencia de los Colegios y su aprobación por el Gobierno, a propuesta del Ministro competente".
El precepto sigue en líneas generales la redacción del vigente artículo 62 de los Estatutos de 2003 pero con una diferencia importante: en el nuevo texto se suprime la exigencia de mayoría absoluta para acordar la reforma estatutaria, que sí figura en los actuales Estatutos.
La ausencia de esta exigencia de mayoría absoluta implica que la reforma de los Estatutos podría llevarse a cabo por mayoría simple de los miembros del pleno. Así resulta del artículo 44, apartado 3, que dispone que los acuerdos del pleno "se adoptarán por mayoría simple, con excepción de los que tienen previsto un quórum especial en estos Estatutos o en su Reglamento correspondiente". Ni la aprobación de los Estatutos ni su reforma tienen previsto un quórum especial en el proyecto sometido a consulta, pues el artículo 66 citado no prevé nada al respecto para la reforma y el artículo 44.2 se limita a señalar que el pleno "celebrará sesión extraordinaria para la elaboración de los Estatutos Generales, que serán sometidos a la aprobación del Gobierno, y de sus Reglamentos, y cuando así lo decida el propio Pleno en sesión ordinaria...".
Con respecto a la reforma de Estatutos, la única regla que establece la Ley sobre Colegios Profesionales es la que resulta de su artículo 6.5, conforme al cual la "modificación de los Estatutos generales y de los particulares de los Colegios exigirá los mismos requisitos que su aprobación". Para la aprobación de Estatutos, el artículo 6.2 -anteriormente citado- solo exige que sean elaborados por el Consejo General y que se sometan a la aprobación del Gobierno, a través del ministerio competente.
Sin embargo, considera el Consejo de Estado que la exigencia de, al menos, mayoría absoluta para la elaboración y modificación de los Estatutos generales deriva de la propia exigencia de funcionamiento democrático que impone el artículo 36 de la Constitución. Es necesario reiterar en este punto que los Estatutos son verdaderas normas jurídicas que regulan aspectos esenciales para el ejercicio profesional, máxime en el presente caso en que, por tratarse de una profesión sujeta -en el régimen actual- a colegiación obligatoria, deberán tratar aspectos cruciales como la ordenación de la profesión, el ejercicio de la potestad disciplinaria o la representación institucional exclusiva de los colegiados.
A mayor abundamiento, es necesario tener en cuenta que en el pleno del Consejo General las decisiones se toman con arreglo al sistema de voto ponderado previsto en el artículo 44.4 del proyecto de Estatutos; esto es, cada decano tendrá tantos votos como colegiados integren el respectivo Colegio -todos los cuales se deberán emitir en el mismo sentido- y los presidentes o representantes de los Consejos autonómicos y los órganos unipersonales del Consejo General tendrán cada uno un voto. Así las cosas, el requisito de mayoría cualificada para las modificaciones estatutarias resulta no solo de la exigencia constitucional de funcionamiento democrático sino de un elemental principio de justicia que permita garantizar que los Estatutos no puedan ser aprobados o modificados solo con el concurso de los votos de un Colegio especialmente representado en el pleno.
Así se desprende de la doctrina sobre el sistema de voto ponderado contenida en la Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 2 de julio de 2002 (recurso 4253/1997), que recordaba recientemente la Sentencia de esta misma Sala de 10 de junio de 2014 (recurso 2960/2012):
"El principio democrático establecido en el artículo 36 CE permite, con carácter general, diferentes posibilidades, incluso en lo que se refiere a la adopción de los acuerdos de los Consejos, como tuvo ocasión de señalar la STS de 26 de septiembre de 1991: se pueden prever sistemas electorales y de votación diferentes. Pero es a la norma legal o a los Estatutos mediante Real Decreto a quien corresponde efectuar la correspondiente opción. A la Ley corresponde determinar con carácter general un criterio democráticamente válido que posibilite, sin embargo, su adaptación a cada organización colegial según sus propias peculiaridades. Se trataría quizás de supeditar la adopción de los acuerdos que adoptan los Consejos Generales, en el ejercicio de su función representativa, a la superación de un doble requisito o quorum de votación, conjugando el voto ponderado con la exigencia adicional de un determinado número de Colegios".
En consecuencia, el artículo 66 deberá ser modificado para incorporar, como mínimo, la exigencia de mayoría absoluta para la modificación de los Estatutos. Esta observación se formula con carácter esencial a los efectos de lo establecido en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.
VIII
Por último, se recomienda hacer una revisión detenida de todo el texto para corregir erratas y defectos de puntuación. En general, se aprecia un cierto abuso en el uso de las mayúsculas, que además no siempre es coherente a lo largo del texto (por ejemplo, Junta General Ordinaria -con mayúscula inicial- y ordinaria -en minúsculas-, ambas en el artículo 24). Fuera de los casos en que resulte obligatoria la mayúscula inicial, lo correcto es emplear la minúscula. Así sucede, por ejemplo, con los meses del año, que deberá hacerse siempre en minúsculas.
Por lo demás, y sin ánimo exhaustivo, debe revisarse la redacción de los siguientes preceptos:
? En el artículo 13.1, letra a), están equivocadas las referencias al artículo 38 (debería remitir al artículo 35) y al artículo 50 (debería ser al artículo 46). ? En el artículo 27.6 es errónea la remisión a los artículos 11, 12 y 13; debería ser a los artículos 8, 9 y 10. ? El artículo 36.3, letra b), remite equivocadamente al artículo 16 de los Estatutos, cuando debería hacerlo al artículo 13. ? El título VII debería titularse "Disposiciones comunes a los Colegios y al Consejo General".
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:
Que una vez tenidas en cuenta las observaciones esenciales a los artículos 3, 6.2.t), 7.1, 60.1.c), 60.3 y 66 del proyecto de Estatutos y consideradas las restantes, puede V.E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se aprueban los Estatutos Generales de los Colegios Oficiales de Ingenieros Técnicos Industriales y Peritos Industriales de España y de su Consejo General."
V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.
Madrid, 30 de noviembre de 2017
LA SECRETARIA GENERAL,
EL PRESIDENTE,
EXCMO. SR. MINISTRO DE ECONOMÍA, INDUSTRIA Y COMPETITIVIDAD.
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