Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 5 de octubre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En respuesta a su comunicación, el Consejo de Estado ha procedido a examinar el expediente relativo al anteproyecto de Ley de prevención del consumo de bebidas alcohólicas en personas menores de edad.

De sus antecedentes resulta:

PRIMERO.- CONTENIDO DEL ANTEPROYECTO

El mencionado anteproyecto de Ley, que carece de fecha, consta de exposición de motivos, cincuenta y tres artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y cuatro disposiciones finales.

a) Exposición de motivos

Dice la exposición de motivos que es alarmante el problema del consumo de bebidas alcohólicas por menores; en el último año un 81,12% de personas entre catorce y dieciocho años han consumido alcohol; a su vez, la edad media en la que lo prueban por primera vez es de 13,88 años; se trata de la droga más consumida, siendo depresora del sistema nervioso central, y guardando relación directa con enfermedades hepáticas, cardiovasculares, neoplásicas, mentales y neurológicas. Su consumo resulta especialmente peligroso en los menores, pues, según indicaciones de la Organización Mundial de la Salud y el Ministerio de Sanidad y Consumo, la defensa metabólica ante el alcohol es más baja en ellos.

Se hace así necesario incentivar una nueva conducta social, especialmente focalizada en los menores de edad, debiendo fomentarse la educación sanitaria, la educación física y el deporte, así como facilitar la adecuada utilización del ocio, todo ello conforme ordena el artículo 43 de la Constitución y de acuerdo con la Carta Europea sobre el Alcohol, adoptada por los Estados miembros en París en 1995 (que reconoce el derecho de todos los niños y adolescentes a crecer en un medio ambiente protegido de las consecuencias negativas asociadas al consumo de alcohol y, en la medida de lo posible, de la promoción de bebidas alcohólicas) y con, entre otras, la Recomendación del Consejo de la Unión Europea, de 5 de junio de 2001 (sobre el consumo de alcohol por los jóvenes, adolescentes y niños), la Resolución del Consejo y de los representantes de los Estados miembros sobre prevención de uso de drogas, de 25 de abril de 2002, el Plan de Acción sobre jóvenes y consumo excesivo de alcohol, adoptado por el Comité de política sobre el alcohol de la Comisión Europea, y la Estrategia Europa 2020, en la que se traza como objetivo aumentar la tasa de empleo mediante la reducción del número de personas en edad de trabajar incapacitadas por el alcohol.

Se resalta que ha sido muy pequeño el impacto de la prohibición del consumo de alcohol en los adolescentes, pues solo se ha logrado reducir el mismo en un 1%, en parte a causa de la facilidad que tienen para adquirirlo, y en parte por la proliferación de los estímulos para su consumo y la ineficacia en la política sancionadora.

Debe sobre todo garantizarse una política preventiva eficaz y una promoción de la salud, siendo necesario el compromiso social de rechazar comportamientos que permitan el abuso de bebidas alcohólicas. Para alcanzar dichos objetivos es necesaria una atención multidisciplinar, una coordinación y cooperación de todos los agentes implicados, un enfoque pedagógico en la potestad sancionadora -a través de trabajos en beneficio de la comunidad, tareas socio-educativas, tratamientos de prevención-, una formación ciudadana y una educación adecuada implantada desde la infancia.

La ahora proyectada ley tiene por objetivo principal lograr una política preventiva del consumo de bebidas alcohólicas por las personas menores de edad, implantando al efecto una educación para la salud dirigida al logro de hábitos saludables. Se trata de un texto de alcance intersectorial, que irradia a diversos ámbitos de prevención, intervención y actuación, y cuya ejecución requerirá el compromiso de toda la comunidad extremeña.

Se ampara en la competencia que la Comunidad Autónoma de Extremadura tiene a la vista de diversas previsiones de su Estatuto de Autonomía, en concreto, sobre sanidad y salud pública, consumo, publicidad, infancia y juventud, actividades recreativas, y deporte y otras actividades.

Se citan normas ya existentes en Extremadura que afectan a la materia (Ley 4/1997, de 10 de abril, de medidas de prevención y control de la venta y publicidad de bebidas alcohólicas para los menores de edad, Ley 2/2003, de 13 de marzo, de la Convivencia y el Ocio de Extremadura, Ley 3/2002, de 9 de mayo, de Comercio de Extremadura, Orden de 16 septiembre de 1996, sobre horarios de apertura y cierre de los establecimientos, espectáculos públicos y actividades recreativas, y Orden de 26 de noviembre de 1999, sobre el procedimiento de concesión de autorización con carácter extraordinario para la celebración de espectáculos y actividades recreativas, singulares o excepcionales, no reglamentadas).

Se invoca asimismo el artículo 9 del propio Estatuto de Autonomía, a cuyo amparo se promulgó en su día la normativa sobre comercio interior, consumo, sanidad y salud pública, infancia y juventud, espectáculos y actividades recreativas, deporte y ocio.

Y se añade que el artículo 25 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local, confiere a los municipios competencias sobre protección de la salubridad pública y promoción del deporte e instalaciones deportivas y ocupación del tiempo libre, por lo que esta ley confiere a los municipios la función de velar por el cumplimiento de la misma, sin perjuicio de aquellas acciones que requieran la intervención de la Administración de la Comunidad Autónoma por superar el ámbito territorial o la posibilidad de actuar de dichos municipios.

Se expone finalmente en modo breve la estructura y contenido de la Ley.

b) Articulado

La Ley está estructurada en un Título preliminar (artículos 1 a 5) y los Títulos I (artículos 6 a 13), II (artículos 14 a 35) y III (artículos 36 a 53).

El Título preliminar incluye disposiciones generales.

El Título I regula las medidas de prevención, sensibilización y detección en el consumo de bebidas alcohólicas por personas menores de edad, y contempla un Plan Autonómico de Prevención y Sensibilización de su consumo.

El Título II trata sobre las medidas de intervención necesarias para garantizar el fin pretendido, concretamente: limitaciones al consumo, venta, dispensación y suministro de bebidas alcohólicas a los menores (capítulo I), régimen de los establecimientos comerciales (capítulo II), limitaciones en la publicidad, la promoción y el patrocinio de bebidas alcohólicas (capítulo III), las competencias de la Administración autonómica y local, el sistema de información, la inspección y el control, un sistema de financiación, y el régimen de colaboración con las organizaciones no gubernamentales y las entidades sociales (capítulo IV).

Y el Título III regula el régimen sancionador.

La disposición adicional primera hace alusión a la futura actualización de la cuantía de las sanciones, y la segunda al tratamiento de los datos de carácter personal.

Las cuatro disposiciones finales se refieren a la habilitación para desarrollo normativo de la Ley, al plazo para implantar un Plan Autonómico sobre la Prevención y Sensibilización en el consumo de bebidas alcohólicas por Personas Menores de Edad, la pertinencia de adaptar las ordenanzas municipales, y la entrada en vigor el día siguiente al de su publicación.

SEGUNDO.- TRAMITACIÓN SEGUIDA

- Elaborado un primer texto, se procedió, mediante anuncio insertado en el Boletín Oficial de Extremadura el día 21 de octubre de 2016, a abrir trámite de información pública por quince días. A su vez, se abrió similar trámite -por siete días- mediante anuncio insertado el mismo día en el Portal de Transparencia.

- Ha informado la Abogacía General de la Junta de Extremadura -en 28 de noviembre de 2016-. Considera que la Comunidad Autónoma de Extremadura tiene competencia para aprobar el anteproyecto de Ley, a cuyo efecto invoca diversos apartados del artículo 9 de su Estatuto de Autonomía (a los que asimismo se acaba haciendo referencia en la exposición de motivos).

Respecto a la tramitación, pone de manifiesto la escasa regulación sobre la materia, y destaca que el Consejo de Gobierno acordó en su día que todo borrador de anteproyecto de ley sería previamente valorado o aceptado por él, para lo que se le deberá proponer -mediante una comunicación/moción- que así lo haga.

Ese trámite aparece cumplido al haberse sometido el anteproyecto a dicho Consejo el día 7 diciembre de 2016, que adoptó una decisión a la que se denomina "comunicación previa a la tramitación del Anteproyecto".

- La llamada "Memoria Económica", fechada el día 11 de enero de 2017 y suscrita por la Secretaría General de la Presidencia de la Junta de Extremadura, dice: "En cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 66.1 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, se elabora la presente memoria económica para poner de manifiesto que de la aprobación del presente anteproyecto de ley no se deriva coste alguno para esta Administración Autonómica, de tal forma que no procede realizar la estimación del coste a que dará lugar, en los términos previstos en el artículo 66.1 mencionado con anterioridad".

- Con la misma fecha, la propia Secretaría General emitió informe en el que considera innecesario recabar la opinión de la Inspección General de Servicios de la Junta de Extremadura sobre simplificación de procedimientos, por cuanto del proyectado texto no se desprende la creación o modificación efectiva de procedimientos administrativos de gestión, ni se aprecia una repercusión directa en las relaciones con la ciudadanía y empresas; asimismo, se trata de una disposición normativa de naturaleza legal, no reglamentario, tal y como prevé el Decreto 206/2010, de 12 de noviembre, de Organización y Funcionamiento de la Inspección de Servicios.

Y en escrito del propio órgano y de la misma fecha, bajo el título "Tabla de Vigencias", se dice que la proyectada ley derogará la Ley 2/2003, de 13 de marzo, de Convivencia y Ocio, y la Ley 4/1997, de 10 de abril, de medidas de prevención y control de la venta y publicidad de bebidas alcohólicas para menores de edad.

La propia Secretaría General justifica, en escrito de la misma fecha, la necesidad y oportunidad del proyecto -en términos asimismo recogidos en la exposición de motivos-.

Y en otro informe de la propia fecha relata las distintas alegaciones presentadas en el trámite de información pública y sobre su acogimiento o rechazo en el texto.

- Obra en el expediente estudio de impacto de género elaborado con fecha 17 de enero de 2017 por la Directora General del Instituto de la Mujer de Extremadura, en el que se dice que la norma es sensible al género ya que perpetúa desigualdades, por lo cual considera que su efecto es "neutro". Añade que se incorpora normativa sobre igualdad de oportunidades y se emplea un lenguaje inclusivo.

- La Abogacía General de la Junta volvió a informar en 24 de enero y en 3 de abril de 2017. Señala cuáles son las normas afectantes a la materia y expone los trámites seguidos y documentos existentes en el expediente, trata de nuevo sobre la competencia autonómica. En el primero de esos informes termina efectuando algunas observaciones o formulando comentarios al anteproyecto en general y a sus artículos 6, 10.e), y 15.1, a las reglas sobre limitaciones de publicidad, patrocinio y promoción de bebidas alcohólicas, 30.1.a), 32, 33, 38.1.j), 39.1.i) y j), 40.1.j), 44, 47.3, 48,3, 49 y 52 y disposiciones finales tercera y cuarta. En el segundo informe se suprimen las mismas "en cuanto que se han recogido todas las observaciones y las cuestiones de legalidad recogidas en el informe de esta Abogacía General de 24 de enero de 2017".

- En 27 de enero de 2017, la Intervención General de la Junta de Extremadura manifiesta que no emite informe de fiscalización, pero que en todo caso debería revisarse la memoria económica y completarse con un análisis de los costes que supondrá el dar cumplimiento a la proyectada ley, en concreto elaborar y ejecutar un Plan autonómico de prevención y sensibilización sobre el consumo de bebidas alcohólicas -de alcance transversal-. Advierte además que los documentos suscritos electrónicamente deben compulsarse de acuerdo con el Decreto 188/2010, de 1 de octubre, sobre nomas de organización y funcionamiento del Consejo de Gobierno.

- Obra asimismo en el expediente informe de impacto sobre el empleo elaborado el día 16 de febrero de 2017 por el Servicio Extremeño Público de Empleo (SEXPE). Se dice que será la puesta en marcha del previsto Plan Autonómico de Prevención y Sensibilización el que dé lugar a la creación de empleo en los ámbitos familiar, educativo, sanitario, publicitario, comunitario y de la Administración pública, por lo que se considera que el impacto será favorable.

- El Servicio Extremeño de Salud se pronunció mediante escrito de 10 de febrero de 2017, en el que expone ciertos datos estadísticos y termina mostrando su conformidad con el anteproyecto

- El Consejo Económico y Social de Extremadura informó el día 13 de febrero de 2017. Dice que el texto inicial sobre el que se informa se había ya visto modificado a consecuencia de diversas alegaciones presentadas. Afirma que deben participar el Consejo de la Juventud y agentes económicos y sociales y que debe elaborarse un informe de impacto sobre el empleo, por exigirlo así el artículo 2.1 del Decreto 5/2016, de 19 de enero, y un informe de impacto de género.

Contra lo que se dice en la llamada Memoria económica -en el sentido de que la Ley no comportará gastos-, se considera que sí los conllevará, por ejemplo, por la prevista elaboración de un plan de comunicación.

Pone de manifiesto dicho Consejo la inexistencia de una norma estatal suficiente, pues solo existe fragmentaria y parcial.

Finalmente, se proponen algunas modificaciones en el articulado, en concreto, en los artículos 11, 16.2, 21, 24.3.f), 25, 27, 29, 38, 39, 40, 41.4, 42, 45.1 y 3, 52.4 y 53.5 y en las disposiciones adicional primera y final tercera.

- Con fecha 24 de marzo de 2017 emitió informe sobre dicho texto la Secretaría General de la Presidencia de la Junta de Extremadura. Considera que la Comunidad Autónoma es competente para aprobar la pretendida ley de acuerdo con diversos apartados del artículo 9 de su Estatuto de Autonomía (a los que asimismo se acaba haciendo referencia en la exposición de motivos). Se dice en tal informe que ya en 28 de noviembre de 2016 había informado sobre esa competencia la Abogacía General de la Junta.

También se expone que la tramitación ha seguido las pautas legalmente previstas, que en la elaboración del texto han participado diversas Consejerías así como el Consejo de la Juventud de Extremadura, agentes económicos y sociales, la Coordinadora FEXAD, miembros de FREAPA, representantes del Consejo de Consumidores de Extremadura, de la Confederación regional de empresarios, el Secretario del Plan de Drogodependencias y miembros del Instituto de la Juventud de Extremadura. Se ha recabado informe del Consejo Económico y Social de Extremadura. Y se exponen las razones por las que debe recabarse dictamen del Consejo de Estado.

Tras relatarse los títulos y capítulos que conforman el anteproyecto, no se formulan observaciones y termina diciéndose que debe proseguir la tramitación del expediente.

- Obra asimismo en el expediente un cuadro general, no fechado, sobre las actuaciones que habrá que desarrollar, y por quién, para dar cumplimiento a la proyectada ley.

- Finalmente, el día 12 de abril de 2017, el Consejo de Gobierno se pronunció favorablemente sobre el anteproyecto a fin de recabar dictamen del Consejo de Estado.

Y en tal estado de tramitación el expediente, el mismo ha sido remitido a este Consejo para dictamen.

I.- Objeto de la consulta y dictamen preceptivo

El anteproyecto de Ley que remite la Comunidad Autónoma de Extremadura tiene por objeto regular la prevención del consumo de bebidas alcohólicas, en especial en personas menores de edad.

Este dictamen se ha solicitado al amparo de la disposición adicional primera de la Ley de Extremadura 19/2015, de 23 de diciembre, que suprimió el Consejo Consultivo y atribuyó parte de sus funciones a la Comisión Jurídica que la propia norma crea. Entre las funciones que esa ley atribuyó a la Comisión no está la de dictaminar sobre anteproyectos de leyes, pues respecto de éstos esa misma disposición adicional mantiene en el Consejo de Estado la competencia, al estar así previsto en el artículo 24 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado (citada por dicha Ley 19/2015), en relación con el artículo 45.2 del Estatuto de Autonomía de Extremadura, que se refiere a, entre otros casos, los "proyectos de ley".

II.- Tramitación y Memoria

Cabe recordar lo dicho en el dictamen de este Consejo de Estado nº 1.009/2016 sobre la exigibilidad de una memoria del análisis de impacto normativo:

"Es siempre necesario que en la elaboración de normas exista una memoria que explique y justifique el alcance y los motivos que amparan la misma así como sus previstas consecuencias.

Tal exigencia deriva directamente de los artículos 9.3 (sobre interdicción de la arbitrariedad), 103 (sobre sometimiento pleno de la Administración a la ley y al Derecho) y 106 (sobre sometimiento de la potestad reglamentaria a los fines que la justifican).

Cabe a este respecto destacar el alcance que la jurisprudencia otorga a las memorias de las normas reglamentarias. Como ha destacado el Tribunal Supremo, su finalidad es la de "motivar la necesidad y oportunidad de la norma, suministrar información relevante a la propia Administración y a sus destinatarios y facilitar, en su caso, el necesario control del ejercicio de la actividad" (Sentencia de 12 de diciembre de 2016, rec. 903/2014). Esta afirmación del Alto Tribunal tiene una lógica consecuencia, que es la de que puedan declararse nulas las normas reglamentarias "no solo en los casos en que carezcan por completo de análisis económico y presupuestario, sino también en aquellos otros en los que el que acompaña a la decisión de que se trate resulta ser de todo punto insuficiente de manera que no permita a la Memoria cumplir la importante finalidad que, a tenor de la normativa vigente, le es propia...".

A partir de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, que ha reformado el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 24 de noviembre, del Gobierno, ha quedado reforzada la pertinencia de elaborar "con carácter preceptivo una Memoria del Análisis de Impacto Normativo" de acuerdo con las precisiones de tal precepto y, a falta de otra norma que dé cumplimiento a ello, del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio.

Y ha quedado reforzada porque la disposición final tercera de esa Ley 40/2015, que es la que, entre otros, ha modificado el citado artículo 26 de la Ley 50/1997, se ha dictado "al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución Española que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre las bases [del] régimen jurídico de las Administraciones Públicas, así como al amparo de lo previsto en el artículo 149.1.13.ª, relativo a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica, y del artículo 149.1.14.ª, relativo a la Hacienda Pública general". Así lo dice la disposición final decimocuarta, apartado 1 de aquella ley.

La memoria es, por tanto, un requisito general que es también aplicable a (...) aunque sus normas no hacen referencia alguna a ella.

El mencionado artículo 26.3 de la Ley 50/1997 exige que la "Memoria del Análisis de Impacto Normativo", aparte de otras cuestiones que sean relevantes, analice: a) la oportunidad de la propuesta y alternativas de regulación estudiadas, con justificación de la necesidad de la nueva norma frente a la alternativa de no aprobar ninguna regulación; b) el contenido y análisis jurídico, con referencia al Derecho nacional y de la Unión Europea, que incluirá el listado pormenorizado de las normas que quedarán derogadas como consecuencia de la entrada en vigor de la norma; c) el análisis sobre la adecuación de la norma propuesta al orden de distribución de competencias; d) el impacto económico y presupuestario, que evaluará las consecuencias de su aplicación sobre los sectores, colectivos o agentes afectados por la norma, incluido el efecto sobre la competencia, la unidad de mercado y la competitividad y su encaje con la legislación vigente en cada momento sobre estas materias, y que incluirá la realización del test Pyme de acuerdo con la práctica de la Comisión Europea; e) la identificación de las cargas administrativas que conlleva la propuesta, con cuantificación del coste de su cumplimiento para la Administración y para los obligados a soportarlas -con especial referencia al impacto sobre las pequeñas y medianas empresas-; f) el impacto por razón de género, que analizará y valorará los resultados que se puedan seguir de la aprobación de la norma desde la perspectiva de la eliminación de desigualdades y de su contribución a la consecución de los objetivos de igualdad de oportunidades y de trato entre mujeres y hombres, a partir de los indicadores de situación de partida, de previsión de resultados y de previsión de impacto; g) y un resumen de las principales aportaciones recibidas en el trámite de consulta pública".

Debe cumplirse, por tanto, la mencionada exigencia, que es un requisito de legalidad y que se objeta con carácter esencial a tenor del artículo 130.3. del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, aprobado por Real Decreto 1647/1980, de 18 de julio, pues no existe en el expediente sino una llamada "Memoria Económica" de 11 de enero de 2017, suscrita por la Secretaría General de la Presidencia de la Junta de Extremadura, que no es ni siquiera tal, pues se trata de un escrito en el que se afirma que la proyectada ley no generará coste alguno para esa Administración autonómica. La Intervención ha puesto asimismo de manifiesto su insuficiencia, el Consejo Económico y Social y la Intervención han llamado la atención sobre lo incierto de que esta ley no vaya a tener consecuencias presupuestarias.

En cuanto al informe de impacto de género, llama la atención que se diga que la Ley tendrá efecto neutro, cuando en realidad será negativo si, como se dice, se parte de una situación de desigualdad entre varones y mujeres sin especificar si esa desigualdad deriva de que haya mayor número o de que les afecte más en la medida en que el alcohol puede ser más perjudicial para estas. El anteproyecto no contiene previsión alguna ni medida de tipo positivo destinada a tratar de atenuar la desigualdad.

III.- Competencia de la Comunidad Autónoma de Extremadura

a) La materia objeto de regulación ha sido afrontada en diversas normas, tanto de la propia Comunidad Autónoma de Extremadura como de otras comunidades. Son ejemplos de ello:

La Ley 1/2016, de 7 de abril, de Atención Integral de Adicciones y Drogodependencias, y la Ley 10/2015, de 23 de diciembre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, ambas del País Vasco, que tratan aspectos varios como la publicidad y el consumo de alcohol por menores de edad, su entrada en establecimientos en los que se sirvan bebidas alcohólicas, el régimen de apertura de los establecimientos y los espectáculos públicos, etc.

Las Leyes de Galicia 2/1996, de 8 de mayo, sobre Drogas, 11/2010, de 17 de diciembre, de Prevención del consumo de bebidas alcohólicas en menores de edad y se establecen los criterios básicos de los programas preventivos que de ella se derivan, y 3/2011, de 30 de junio, de apoyo a la familia y a la convivencia, además del Decreto 88/2014, de 3 de julio, por el que se regula el sistema de sustitución de sanciones.

Las Leyes de Castilla y León 3/1994, de 29 de marzo, de Prevención, asistencia e integración social de drogodependientes, y 14/2002, de 25 de julio, de Promoción, atención y protección a la infancia.

Las Leyes de Aragón 12/2001, de 2 de julio, de la Infancia y la Adolescencia, y 11/2005, de 28 de diciembre, reguladora de los espectáculos públicos, actividades recreativas y establecimientos públicos.

Las Leyes de las Islas Canarias 1/1997, de 7 de febrero, de atención integral a los menores, y 7/2011 de 5 de abril, de actividades clasificadas y espectáculos públicos y otras medidas administrativas complementarias.

Las Leyes de La Rioja 4/2000, de 25 de octubre, de Espectáculos Públicos y Actividades Recreativas, 5/2001, de 17 de octubre, sobre drogodependencias y otras adicciones, y 1/2006, de 28 de febrero, de Protección de Menores.

La Ley del Principado de Asturias 4/2015, de 6 de marzo, de atención integral en materia de drogas y bebidas alcohólicas.

Las Leyes de Castilla-La Mancha 2/1995, de 2 de marzo, contra la venta y publicidad de bebidas alcohólicas a menores, y 7/2011, de 21 de marzo, de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos.

Las Leyes de la Comunidad Valenciana 12/2008, de 3 de julio, de Protección Integral de la Infancia y la Adolescencia, 14/2010, de 3 de diciembre, de Espectáculos Públicos, Actividades Recreativas y Establecimientos Públicos, y 10/2014, de 29 de diciembre, de Salud.

Las Leyes de Cantabria 8/2010, de 23 de diciembre, de garantía de derechos y atención a la infancia y la adolescencia, y 3/2017 de 5 de abril, de Espectáculos públicos y actividades recreativas.

b) En el caso de Extremadura existen en la actualidad dos leyes que afectan fundamentalmente a la materia, la Ley 4/1997, de 10 de abril, de medidas de prevención y control de la venta y publicidad de bebidas alcohólicas para menores de edad, y la Ley 2/2003, 13 marzo, de la convivencia y el ocio de Extremadura. Indirectamente inciden sobre el tema la Ley 4/2016, de 6 de mayo, para el establecimiento de un régimen sancionador en materia de espectáculos públicos y actividades recreativas en la Comunidad Autónoma de Extremadura, y la Ley 6/2001, de 24 de mayo, que aprobó el Estatuto de los consumidores de Extremadura. El anteproyecto prevé la derogación expresa de las dos primeras (salvo el artículo 7 de la Ley 2/2003, sobre el Consejo de Convivencia y Ocio de Extremadura).

Teniendo por objeto principal la prevista Ley el control de consumo de bebidas alcohólicas (aunque fundamentalmente por menores de edad, también afecta a colectivos de personas mayores), la regulación proyectada incide sobre cuestiones de diversa índole, muchas de ellas relacionadas con problemas de salud; así, aparte de afrontarse directamente el régimen de suministro y consumo propiamente dicho de bebidas alcohólicas, se entra en materia de lo que se ha dado en denominar policía de las costumbres, régimen de autorización de establecimientos y espectáculos, publicidad, etc.

Los títulos competenciales esgrimidos son a su vez diversos: "Infancia y juventud, protección y tutela de menores" (artículo 9.1.26 del Estatuto de Autonomía de Extremadura), "Protección a la familia e instrumentos de mediación familiar (artículo 9.1.30), desarrollo normativo y ejecución en materia de "Sanidad y salud pública" (artículo 10.9), "Comercio interior, dentro de la unidad de mercado y conforme a la legislación mercantil. Regulación y régimen de control administrativo de las actividades y equipamientos comerciales, en especial de las grandes superficies" (artículo 9.1.16), "Consumo" (artículo 9.1.18), "Publicidad Comercial e Institucional" (artículo 9.21), "Sanidad y salud pública, en lo relativo a la organización, funcionamiento interno, coordinación y control de los centros, servicios y establecimientos sanitarios en la Comunidad Autónoma. Participación en la planificación y coordinación general de la sanidad" (artículo 9. 24), "Espectáculos y actividades recreativas. Ordenación general del sector y régimen de intervención administrativa y control de espectáculos públicos (artículo 9.1.43), y "Deporte. Promoción, regulación y planificación de actividades y equipamientos deportivos y otras actividades de ocio". (artículo 9.1.46).

c) No hay obstáculo -desde el punto de vista competencial- para que la Comunidad Autónoma de Extremadura apruebe una ley que regule nuevamente la materia, con el contenido proyectado, siempre a salvo las normas que el Estado pueda aprobar en ejercicio de sus competencias y que, en su caso, orillen o desplacen a las normas autonómicas correspondientes.

La Orden de 7 de noviembre de 1989 prohíbe la venta y distribución de tabaco y bebidas alcohólicas en los centros escolares públicos dependientes del Ministerio de Educación.

Y la Ley 10/1990, de 15 de octubre, del Deporte, prohíbe en su artículo 67 la introducción y venta de toda clase de bebidas alcohólicas en las instalaciones en las que se celebren competiciones deportivas.

El Real Decreto 2816/1982, de 27 de agosto, prohibió el consumo de bebidas alcohólicas por menores de dieciséis años, así como su entrada y permanencia en las salas de fiesta o similares y en ciertos espectáculos; posteriormente, el artículo 26.d) de la Ley Orgánica 1/1992, de 21 de febrero, de Seguridad Ciudadana, prohibió la venta de bebidas alcohólicas a menores de edad (la actual Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo, de Protección de la Seguridad Ciudadana, se limita a tipificar en su artículo 37.17 como infracción "el consumo de bebidas alcohólicas en lugares, vías, establecimientos o transportes públicos cuando perturbe gravemente la tranquilidad ciudadana".

Por su parte, el artículo 4 de la Ley 24/2003, de 10 de julio, de la Viña y del Vino, establece que "la Administración General del Estado podrá financiar campañas de información, difusión y promoción del viñedo, del vino y de los mostos de uva, en el marco de la normativa de la Unión Europea y de acuerdo con el ordenamiento jurídico nacional vigente y en particular con la normativa que prohíbe a los menores de edad el consumo de bebidas alcohólicas".

Hay, además, alguna norma sectorial estatal que afecta a temas tratados en el anteproyecto y que mantiene su valor, como es el caso de la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual, que transpuso la llamada Directiva de Comunicación Audiovisual (2010/13/CEE), cuyo artículo 22 establecía reglas sobre publicidad de bebidas alcohólicas, en especial en cuanto a menores. El artículo 18 de esa ley prohíbe "la comunicación comercial televisiva de bebidas alcohólicas con un nivel inferior a veinte grados cuando se emita fuera de la franja de tiempo entre las 20,30 horas y las 6 horas del día siguiente, salvo que esta publicidad forme parte indivisible de la adquisición de derechos y de la producción de la señal a difundir. e) La comunicación comercial de bebidas alcohólicas con un nivel inferior a veinte grados cuando esté dirigida a menores, fomente el consumo inmoderado o asocie el consumo a la mejora del rendimiento físico, el éxito social o la salud" y "5 (...) la comunicación comercial que fomente comportamientos nocivos para la seguridad de las personas".

Sobre esta misma materia de publicidad, en su día el Real Decreto 1100/1978, de 12 de mayo, sobre publicidad del tabaco y bebidas alcohólicas en los medios de difusión del Estado, estableció en su artículo 3.2 que "en la confección de tal publicidad no podrán utilizarse argumentos dirigidos a menores de edad ni los fundados en alusiones a la eficacia social del consumo del tabaco o del alcohol. La intervención de menores de dieciocho años en la realización de los anuncios queda expresamente prohibida."

Por lo demás, la Estrategia 2 del Plan de Calidad del Sistema Nacional de Salud contempla como uno de sus fines el prevenir el consumo de alcohol en los menores de dieciocho años y elaborar un texto normativo cuyo principal objetivo sea la protección de la salud de los menores en relación con el daño asociado al consumo de alcohol, a través de medidas dirigidas a reducir la accesibilidad al alcohol por los menores, que ofrezcan una mayor protección frente a las presiones que llevan a los niños y adolescentes a beber, y que apoyen a las personas que eligen no beber. Se prevé asimismo promover campañas divulgativas e informativas y actuaciones en el ámbito educativo, y en el de la prevención de los problemas asociados al consumo de alcohol, con especial incidencia en los accidentes de tráfico relacionados con el consumo de alcohol.

Pero no hay en cualquier caso una normativa estatal general que afronte la materia, en especial desde el punto de vista de la salud, que quizá sea título competencial más específico y sobre el que el Estado tiene competencia básica de acuerdo con el artículo 149.1.16ª de la Constitución.

En relación con ello, cabe señalar que este Consejo de Estado tuvo ocasión de informar en 2003, concretamente en el dictamen nº 185/2003, un anteproyecto de ley estatal sobre "prevención del consumo indebido de bebidas alcohólicas", texto que no fue finalmente aprobado ni remitido a las Cortes Generales para su tramitación. En los años 2006 y 2007 se volvió sobre ese anteproyecto, pero tampoco fue finalmente aprobado.

Su objeto era regular la prevención del consumo tanto por parte de los menores de edad como de los adultos. Se trataba así, como decía la memoria, de atender la falta de uniformidad legal por parte de la regulación existente autonómica y local, en aspectos relativos a la venta, dispensación, publicidad y consumo de alcohol, y contemplaba una serie de medidas en diversos ámbitos: educativo, familiar, cultural, deportivo y de ocio, seguridad vial, publicidad, comunitario y laboral.

En ese dictamen se puso de manifiesto que el título competencial más específico y preferente era el de la salud, pudiendo significarse que la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, establece la obligación de las Administraciones públicas sanitarias de orientar sus actuaciones prioritariamente a la promoción de la salud y la prevención de las enfermedades, evitar las actividades y productos que, directa o indirectamente, puedan tener consecuencias negativas para la salud y regular su publicidad y propaganda comercial. Los artículos 24, 25 y 27 de la Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, prevén además:

- Un régimen de autorización administrativa respecto de las actividades que afecten negativamente a la salud, cuyo desarrollo corresponde a una norma de rango reglamentario que, en principio, sería dictada por las comunidades autónomas dadas sus competencias propias o de ejecución en materia de sanidad.

- Que reglamentariamente se establecerán prohibiciones y requisitos mínimos para el uso y tráfico de bienes (como el alcohol) que supongan riesgo o daño para la salud.

- Y que, asimismo reglamentariamente, se establecerán medidas de control de la publicidad y propaganda comerciales para ajustarla a criterios de veracidad respecto de la salud y para limitar cuanto pudiera constituir perjuicio para la misma.

Sin perjuicio de que el título sanitario permita alcanzar una regulación global de la materia, hay además otros títulos que no deben orillarse, como se recordó en ese mismo dictamen número 185/2003 y posteriormente en los dictámenes números 1.353/2006 y 1.387/2009: comercio interior, espectáculos públicos, protección del menor y de la infancia, adecuada utilización del ocio, horarios comerciales, seguridad pública, seguridad vial, comunicación audiovisual (artículo 149.1.27ª de la Constitución Española), telecomunicaciones y radiocomunicación (artículo 149.1.21ª de la Constitución Española), y bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (artículo 149.1.13ª de la Constitución Española).

Conviene también señalar que el "European action plan to reduce harmful uso of alcohol 2012-2020" -de la Organización Mundial de la Salud-, dice, entre otras cosas, que "Governments should take steps to control the availability of alcohol where necessary, such as by regulating the density of alcohol outlets and controlling the sales hours. It is advisable to avoid extending the days and hours of alcohol sales, and to curtail them further when given neighbourhoods or communities experience excessive alcohol-related harm. Minimum purchase ages for alcohol should be enforced. Where they are less than 18 years, it would be advantageous to increase them to 18 for all beverage products in both off-trade and on-trade establishments. Efforts could be envisaged to control implementation, such as using young test buyers to ensure that establishments enforce minimum purchase ages (...) If the minimum purchase age is less than 18 years, consideration should be given raising it to 18 years for all beverage categories, including beer and wine, at all sales outlets, including supermarkets, bars and cafes. Countries with higher age limits than 18 years for buying alcohol products should not lower these".

En el ámbito de la Unión Europea, debe mencionarse la Recomendación 2001/458/CE del Consejo, de 5 de junio de 2001, sobre el consumo de alcohol por parte de los jóvenes y, en particular, de los niños y adolescentes; entre otras cosas propugna (apartado I.9) que se debe "actuar sin demora contra la venta ilegal de alcohol a menores de edad". Existe asimismo la carta Europea del Alcohol de 1995. Ambas se citan en el preámbulo del anteproyecto de Ley.

IV.- Nombre de la proyectada Ley

Aunque el anteproyecto se denomina de "Prevención del consumo de bebidas alcohólicas en personas menores de edad", lo cierto es que su alcance es mucho mayor, pues contiene normas enlazadas, directa o indirectamente, con el consumo de alcohol en general, es decir, también por personas mayores de edad. Hay así en el texto múltiples previsiones de ese tipo: artículos 16, 20, 21, 22.2, 23, 24.2 y 3, 25, buena parte del artículo 27 y artículo 29.

Hay incluso en el anteproyecto reglas o previsiones sobre cuestiones ajenas al consumo de bebidas alcohólicas, por ejemplo, en el artículo 19.2.c), que prohíbe que en los establecimientos a los que accedan menores de edad haya determinadas máquinas recreativas (del tipo B. y C. -conforme al artículo 12 de la Ley 6/1998, de 18 de junio, de Juego de Extremadura-).

Es más, la proyectada Ley no solo sustituirá a la Ley 4/1997, de 10 de abril, de medidas de prevención y control de la venta y publicidad de bebidas alcohólicas para menores de edad, sino también a la 2/2003, de 13 de marzo, de la convivencia y el ocio de Extremadura (una y otra quedarán expresamente derogadas), y esta no se refiere a la convivencia y el ocio afectante a menores de edad.

Por tanto, debería repensarse el nombre de la prevista ley, y debe en todo caso corregirse la descripción de su objeto (en el artículo 1), que se limita a decir que trata sobre la protección de la salud de los menores de edad. En todo caso, debería sustituirse la referencia a "en personas" por "por personas", lo que es extensible a diversos preceptos del texto (artículos 5, 32, etc.; en otros preceptos se emplea el término correcto, por ejemplo, artículos 4, 5.c., 6, etc.).

V.- Observaciones concretas al texto del anteproyecto

1.- Preámbulo

Debería hacerse referencia explicativa a un término modernamente acuñado y que emplea el texto (artículo 8.a) como es el de la "parentalidad positiva". Por otra parte, no tiene sentido la cita de la Ley 3/2002, de 9 de mayo, de Comercio de Extremadura, que en materia de bebidas alcohólicas remite en bloque a la legislación específica (artículo 34).

Se emplea -tanto en el preámbulo como en el texto del anteproyecto- el término "adolescente", que puede presentar confusión; sería mejor sustituirlo por "menor de edad"; más adelante se hará una observación concreta a este respecto en relación con el artículo 24.3.e).

Debe además revisarse la redacción. No se entiende, por ejemplo, lo que se dice sobre "medidas permisivos".

2.- Definiciones (artículo 3)

Ante todo, los conceptos a definir deberían ordenarse alfabéticamente.

Por otra parte, la definición de "centro docente" debería corregirse, pues no tiene sentido limitarlo a los centros de enseñanza primaria, secundaria o equivalente. Si lo que se pretende es establecer medidas contra el consumo de alcohol en centros docentes (incluso aunque las medidas establecidas por la prevista ley se limitaran a los mayores de edad), lo pertinente es extender sus previsiones a todos los centros en los que se impartan enseñanzas. Y si se pretende limitar a los menores de edad, la referencia deberá serlo a los centros en los que se impartan enseñanzas, total o parcialmente, a menores de edad. De hecho, en el proyectado artículo 16.1.g) se habla de centros docentes no universitarios, centros de menores y cualquier otro centro destinado a su uso por los menores de dieciocho años. Y en el apartado d) también se prohíbe el consumo, venta, suministro y dispensación de bebidas alcohólicas en los "centros de educación superior y universitaria"; es más, en el apartado 1.f) se incluye todo espacio "de divulgación de conocimientos".

En cuanto a "venta", debería acaso sustituirse por "compraventa", que es el nombre correcto de las operaciones (compra y venta) a que puede dar lugar al consumo, lo que debería tener reflejo en el resto del anteproyecto. Es más, tal y como está definido el "suministro", el mismo abarca la compraventa, por lo que el texto se podría simplificar más.

Asimismo, en relación con el proyectado artículo 3, no está, por otra parte, bien definido el concepto: "Tarea socio-educativa". En particular, porque no se dice a qué se refiere el posesivo "su". Además, la definición es mejorable, ya que debería contener el conjunto de actitudes, principios, valores y hábitos que deben adquirir los menores a través del proceso educativo.

Convendría definir qué se considera "establecimiento comercial", lo que presenta problemas a la vista de los proyectados artículos 21 a 23 del anteproyecto, como se verá después; no queda claro, aunque no parece, si los establecimientos de hostelería, por ejemplo, bares, entran dentro del concepto "establecimiento comercial".

3.- Principios generales, medidas de prevención y sensibilización y ámbitos de prevención (artículos 1 a 13)

Conforman los Títulos Preliminar, sobre previsiones generales, y I, relativo a la elaboración de un Plan autonómico de prevención y sensibilización en el consumo de bebidas alcohólicas por personas menores de edad, Plan que tendrá en cuenta diversos aspectos: familiar, educativo, sanitario, publicitario, comunitario y ámbito de la Administración pública.

Esta es la parte más novedosa de la regulación proyectada, y es muy relevante, pues trata de incidir sobre los aspectos que pueden contribuir a prevenir y reducir el alto consumo de alcohol en los menores. Su eficacia puede ser mayor que la resultante de un régimen exclusivamente policial o sancionador en la medida en que genere más información, conocimiento y hábitos saludables que seguro contribuirán a promover una conciencia social sobre el problema.

- Artículo 4.b). El término "intersectorialidad" no parece corresponderse con los demás que se emplean en el propio apartado (cooperación y coordinación de los agentes que intervienen en la lucha contra el consumo de bebidas alcohólicas por menores de edad).

- En el párrafo final del artículo 6 basta la cita del Decreto 135/2005, siendo innecesario añadir que esa norma fue a su vez modificada por el Decreto 147/2009.

- En cuanto al artículo 7, no hace falta repetir sucesivamente la palabra "Ámbito" ni es necesario establecer apartados a), b), c), etc. Basta decir que los ámbitos prioritarios de prevención son los siguientes: familiar, educativo, sanitario, etc.

En ese mismo artículo no tienen sentido las palabras "que los poderes públicos promuevan", pues ya en el artículo 6 se ha dicho quién promoverá el Plan de Prevención.

- Artículos 8 y 9. Debe salvarse expresamente en el texto el derecho preferente de los padres a decidir sobre la educación de sus hijos, así como que esa ley no puede servir para amenazar la intimidad doméstica.

- En relación con el artículo 12.b), no deben mantenerse los términos "de la propia comunidad".

4.- Limitaciones al suministro y consumo de bebidas alcohólicas por menores (artículos 14 a 20)

- Artículo 15.1. Mejor que "mayores de edad que compran bebidas alcohólicas en nombre de personas menores de edad", debería hacerse referencia a los "mayores de edad que suministren bebidas alcohólicas a menores o que las compren para ellos". El título del precepto debería cambiar en consonancia con ello.

- En el título del artículo 16 no debería hacerse referencia a "dispensación", pues esta está incluida en la venta y suministro tal y como los define el artículo 3, que no recoge definición propia y distinta para la dispensación. Salvo que se incluya en el artículo 3 una definición del concepto, Debería, por tanto, suprimirse el término en el resto del artículo y en el anteproyecto entero, y emplearse en su lugar los de compraventa y suministro, o únicamente suministro, pues la definición de "suministro" que se hace en el artículo 3 abarca la compraventa, como ya se dijo.

- Artículo 20. Tal y como está redactado no se entiende. Parece que quiere decirse que en caso de eventos o manifestaciones populares los municipios pueden autorizar el consumo de bebidas alcohólicas.

5.- Sobre el régimen de los establecimientos comerciales (artículos 21 a 23)

- Artículo 21 y concordantes (en relación con la licencia para apertura de establecimientos en los que se vendan, distribuyan o consuman bebidas alcohólicas).

En el apartado 1 parece querer imponerse -para que pueda desarrollarse actividad comercial consistente en la venta o suministro de bebidas alcohólicas- la exigencia de una autorización municipal diferente a la propiamente urbanística del establecimiento de que se trate, pues se dice que no se podrá vender o suministrar bebidas alcohólicas sino en establecimientos autorizados al efecto (se entiende que la referencia lo es a establecimientos comerciales -dado el título del artículo-, que deberán estar autorizados específicamente para esa venta).

Aunque se entienda por establecimiento comercial el que no está dedicado a la venta o consumo de bebidas alcohólicas (tema sobre el que se efectúa otra observación en este dictamen), no hay que pasar por alto que la Ley estatal 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, no permite -en sus artículos 5, apartado 1, y 9- someter a autorización las actividades si no existe una "razón imperiosa de interés general" que lo justifique.

Cuando el establecimiento se someta a régimen de control preventivo por vía de declaración responsable, en ella el interesado deberá asumir que también cumple la normativa referente al suministro y consumo de menores de edad. Y si el régimen general es el de licencia, al otorgarse o denegarse la misma deberá igualmente controlarse el cumplimiento de dicha legislación. Pero no tiene sentido exigir en todo caso una licencia autónoma cuando se trata de abrir establecimientos en los que se suministren o consuman bebidas alcohólicas, como parece desprenderse del artículo 21 y concordantes del anteproyecto.

En un régimen legal como el actual, que tiende (por efecto de la Directiva de Servicios y de la citada Ley 17/2009) a ordenar la actividad mediante declaraciones responsables en vez de mediante licencias, aunque ciertamente podría establecerse la necesidad de licencia en caso de establecimientos en los que se suministre o consuman bebidas alcohólicas, ello requeriría justificar la "imperiosa necesidad" de emplear ese mecanismo preventivo de control, lo que no parece exista a la vista de las exigencias que esta proyectada ley impone a esos establecimientos, y que son las que habría que constatar a la hora de otorgar o denegar la correspondiente licencia (muestras de esa tendencia son la Ley 12/2010, de 16 de noviembre, de Impulso al Nacimiento y Consolidación de Empresas en la Comunidad Autónoma de Extremadura, y la Ley 10/2015, de 8 de abril, de modificación de la Ley 15/2001, de 14 de diciembre, del Suelo y Ordenación Territorial de Extremadura).

Y desde luego, en caso de exigirse licencia, deberían establecerse criterios para su otorgamiento o denegación -pues no deben ser discrecionales-, y debería además precisarse que las mismas servirán para controlar precisamente el cumplimiento de lo establecido en esta ley y en sus normas de desarrollo. Hay que recordar a este respecto que el artículo 9 de la ya citada Ley 17/2009 obliga a que las exigencias que se impongan deberán ser claras e inequívocas, objetivas, transparentes y accesibles, y deberán además hacerse públicas con anterioridad -para debido conocimiento de los administrados-. Nada de ello resulta del proyectado artículo 21, que parece imponer la necesidad de obtener unas autorizaciones municipales ad hoc, de otorgamiento discrecional, para la venta y suministro de bebidas alcohólicas en establecimientos comerciales -de todo tipo-. En relación con esta cuestión se harán algunas consideraciones adicionales al tratar sobre el proyectado artículo 31.d).

Por otra parte, llama la atención que en el propio artículo 21 se haga solo referencia a la venta y suministro de bebidas alcohólicas, pues tanto el título de este artículo como su espíritu parece querer abarcar también el consumo de esas bebidas en los propios establecimientos.

Adicionalmente, cabe decir que lo previsto en este artículo 21 no se corresponde adecuadamente con el nombre que en el anteproyecto se da al precepto, pues este anuncia únicamente un régimen de limitación de venta, suministro y consumo de bebidas alcohólicas en establecimientos comerciales, pero su proyectado contenido pretende establecer todo un sistema de autorizaciones.

Por lo demás, y en relación con el apartado 1 del artículo 21, cabe decir que la referencia que se hace a la venta o al suministro en el "exterior, salvo que se trate de terrazas y veladores", no es correcta, pues hay otros espacios exteriores en los que también se permite el consumo de bebidas alcohólicas, como establece el artículo 20. Sería mejor remitir por tanto a dicho artículo 20.

Finalmente, en ese mismo apartado 1 se incluyen dos previsiones diferentes, que deberían ser objeto de párrafos o apartados distintos. Por una parte, se tratan las autorizaciones para venta o suministro de bebidas alcohólicas en establecimientos (debería decir "comerciales"), y, por otra, en punto y seguido, se dice no permitirse el consumo de estas bebidas en el exterior de esos establecimientos, salvo que se trate de terrazas o veladores; esta segunda parte no tiene nada que ver con el régimen de las autorizaciones, sino que supone una prohibición general de directa aplicación (como también lo es la del artículo 21.6, que prohíbe en general la entrada de menores de catorce años en establecimientos cerrados en los que se sirvan bebidas alcohólicas). Debería por tanto, y sin perjuicio de lo que resulte a tenor de las diversas observaciones hechas al artículo 21, sistematizarse debidamente el mismo.

Esta observación tiene carácter esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

- Artículo 21.4. No se sabe, tal y como está redactado, a qué exigencias se refiere cuando dice que la venta ambulante, la venta a distancia y la venta domiciliaria se someterá a "dichas limitaciones"; podrían ser las del apartado 3 o también las de los apartados 1 y 2 del propio artículo. Es decir, no se sabe si las mencionadas ventas se someten a la prohibición entre las 22 y las 9 horas del día siguiente, o si lo que se está queriendo decir es que esas actividades se someten a autorización; de hecho, en el apartado siguiente, el 5 del mismo artículo 21, se establecen excepciones a la "prohibición anterior", de modo que parece querer referirse solo a la prohibición de venta entre esas horas que se contempla en el apartado 3 (prohibición de venta entre determinadas horas).

Si lo que se pretende es someter a autorización las actividades mencionadas en el apartado 4 (habría que clarificar cómo quedan las del apartado 5) cabe reiterar lo antes dicho sobre la Ley 17/2009.

Por otra parte, hay ventas mencionadas en el apartado 4 respecto de las cuales no tiene mucho sentido prohibir la dispensación de bebidas entre las 22 y las 9 horas del día siguiente -es el caso de las ventas a distancia-.

Se recuerda, además, lo antes dicho sobre el concepto "dispensación", que es equívoco y ni siquiera aparece definido en el artículo 3.

Finalmente, el texto final de este artículo deberá coordinarse con los tipos de infracción a que se refieren los artículos 38 a 40, en particular, a la vista de los artículos 38.1.g) y 39.1.l); este limita la infracción por incumplimiento de horarios a los suministros en los establecimientos no destinados al consumo de las bebidas, pero es visto que el régimen de horarios se aplica también a otras ventas, como son las antes mencionadas, o sea, las referidas en el apartado 4 del artículo 21.

- Artículo 22.1. No se entiende su ubicación sistemática en el capítulo II (relativo solo a establecimientos comerciales), pues la exigencia de comprobar si una persona que pretende adquirir o consumir bebidas alcohólicas ha alcanzado la mayoría de edad es aplicable en todo el ámbito del anteproyecto de Ley, y no solo para los establecimientos comerciales en los cuales se suministre o consuma ese tipo de bebidas. La previsión encaja mejor en el Capítulo I, quizá en el artículo 14.

- Artículo 22.2. La prohibición de "mostradores, ventanas o huecos" que permitan la venta de bebidas alcohólicas desde los establecimientos a personas que estén en la vía pública presenta el problema, tal y como está redactado el precepto, de que los mostradores, ventanas o huecos sí pueden emplearse para suministrar bebidas, por ejemplo, no alcohólicas. Por tanto, el texto debería alterarse, pues la referencia debe hacerse a la prohibición de suministro de bebidas alcohólicas hacia personas que se encuentren en el exterior de los establecimientos más que a la condición física de los locales (mostradores, ventanas o huecos).

En cuanto al proyectado apartado b), encajaría mejor en el artículo 16. Por otra parte, no parece tener sentido la referencia que se hace a los "merenderos", salvo que se defina el término y se aclare que no incluye los establecimientos comerciales o de hostelería, pues en ellos se podrán suministrar y consumir bebidas alcohólicas (excepción hecha de que se incluyan en alguno de los supuestos previstos en el proyectado artículo 16).

Por lo demás, la redacción no es adecuada cuando emplea los términos "descampados", "ríos" y "merenderos".

- Artículo 22.3, Como en el caso del apartado 2, se ubicaría sistemáticamente mejor en el artículo 16.

- Artículo 23. Es improcedente. Ya se sabe que en los establecimientos no autorizados no se pueden suministrar ni consumir bebidas alcohólicas; de hecho, no puede realizarse ninguna actividad en ellos.

No tiene tampoco sentido que esta referencia se limite a los establecimientos comerciales, pues alcanza a todo establecimiento.

Además, resulta equívoca la referencia a "licencias", tal y como se ha explicado al tratar el proyectado artículo 21, pues puede parecer que se quiere imponer en todo caso un régimen de licencias específicas para todo establecimiento comercial.

6.- Publicidad, patrocinio y promoción de bebidas alcohólicas (artículos 24 a 29)

- Artículo 24.2. Debe decirse "o consumo" en vez de "y consumo".

- Artículo 24.3. No se encuentra razón para que en este apartado no se incluya la palabra "promoción" que sí aparece en cambio en los apartados 1 y 2 del mismo artículo.

En el punto c) de este apartado no se entiende que a la hora de prohibir la publicidad y patrocinio de bebidas alcohólicas se diga que ello es referible a las prácticas "dirigidas específicamente a un público menor de edad", pues parece que si no van dirigidas a menores sí se permite la publicidad y patrocinio de bebidas alcohólicas a base de relacionarlas con el rendimiento deportivo o con actividades educativas o sanitarias. De hecho, esas transcritas palabras no aparecen en los apartados a) y b) del mismo artículo, que son similares al c).

En el apartado e) no se entiende bien el sentido que se quiere dar a los términos "vinculados a personas específicamente menores de edad". Además, deben suprimirse los términos "niños o adolescentes" cuando se dice que no se podrán utilizarse para promocionar bebidas alcohólicas. En su lugar debe hablarse de menores de edad.

- Artículo 26.2. Debe cambiarse "dichos sujetos" por "las mismas". Debe decirse "con hábitos", y debe suprimirse la palabra "aquellos".

- Artículo 27.b). Deben suprimirse las palabras "de la Comunidad Autónoma de Extremadura", pues ya la propia Ley dice que su ámbito es el de dicha comunidad autónoma (artículo 2) y, tal y como está redactado el precepto puede inducir a creer que la prohibición de publicidad se aplica a los menores de edad extremeños, aunque estén fuera de Extremadura.

- Artículo 27.e). No parece que la referencia deba serlo únicamente a publicaciones periódicas, sino también a las que no lo sean.

- Artículo 28. Debería comenzar diciendo: "Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 24", pues ya este prohíbe con gran amplitud el patrocinio en los recintos señalados por el artículo 16, entre los que se encuentran los deportivos; en cambio, el proyectado artículo 28 es menos restrictivo, pues limita la prohibición a los casos de eventos "dirigidos mayoritariamente a personas menores de edad".

7.- Competencias de las Administraciones, sistema de información e inspección y control (artículos 30 a 35)

Tiene la relevancia de que atribuye las diversas competencias previstas en la propia norma.

- Artículo 31.b). No debe limitarse -pues resulta opuesto al Derecho estatal aplicable- la gestión de expedientes sancionadores por las diputaciones a los municipios de menos de 20.000 habitantes. Aunque el artículo 36 de la Ley estatal 7/1985, de 2 de abril, prevé que en esos municipios las diputaciones podrán prestar o asistir a la prestación de ciertos servicios, la gestión de multas no se encuentra en el caso y, además, el apartado 1.b) de ese mismo artículo 36 establece "la asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios, especialmente los de menor capacidad económica y de gestión", de modo que no queda impedido que los municipios de más de 20.000 habitantes puedan acordar la gestión de multas con la Diputación Provincial.

Esta observación tiene carácter esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

- Artículo 31.d). La referencia a que los ayuntamientos establecerán criterios y condiciones de autorización de consumo de bebidas alcohólicas en "espacios de dominio público" no es adecuada, pues las competencias municipales no se limitan a esos espacios. Además, y en relación con lo ya dicho sobre mecanismos de control de las actividades, la redacción del precepto debería sustituirse por la siguiente: "Asumir, de acuerdo con esta Ley y con la legislación sobre régimen local, las competencias sobre control -preventivo o reaccional- de las actividades a las que se refiere esta norma".

Cabría en su caso añadir que los ayuntamientos establezcan reglas que determinen los criterios concretos para que en los establecimientos se puedan consumir bebidas alcohólicas.

- Artículo 32. Sería mejor decir "fines" que "funciones".

- Artículo 33.1, segundo párrafo. Debe decirse "medidas contempladas en la presente norma" en vez de "medidas de la presente norma".

- Artículo 33.2. En vez de "que goza de presunción de veracidad", debe decirse: "se presumirán ciertas -iuris tantum- las manifestaciones fácticas que en ellos reflejen".

- Artículo 33.3. Debe decir: "Tanto dichos funcionarios como los agentes de policía, previa acreditación de su condición, estarán autorizados para: ...".

En el apartado a) falta una coma antes de "y", y sería mejor hablar de "cualquier centro, local, establecimiento o dependencia...". Es además necesario salvar lo previsto en el artículo 18.2 de la Constitución (sobre inviolabilidad del domicilio), pues, al alcanzar esta proyectada ley, en general, al consumo de bebidas por menores -y no solo a ciertos establecimientos- pudiera pensarse que se está permitiendo entrar en lugares protegidos por el correspondiente derecho fundamental. Por tanto, el precepto debería comenzar diciendo "Sin perjuicio de lo establecido en el artículo 18 de la Constitución". Esta observación tiene carácter esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Por otra parte, en el último párrafo del artículo 33.3 sería mejor, en vez de: "se podrán acordar...", decir "dichos funcionarios y agentes, así como los órganos competentes de las correspondientes Administraciones, podrán acordar...". Debería añadirse que tales medidas deberán ser confirmadas a la mayor brevedad por el órgano competente para incoar el expediente sancionador. Asimismo, la destrucción de las bebidas deberá ser autorizada previamente por ese órgano.

8.- Régimen sancionador (artículos 36 a 53)

Tratan diversos aspectos: infracciones, sanciones, responsables, procedimientos, etc.

Se procede a efectuar seguidamente un análisis de todo ello y a remarcar aquellas observaciones que son de mejora del texto y aquellas otras que se consideran esenciales.

8.1.- Tipificación de infracciones (artículos 37 a 40)

- Artículos 38 a 40. Se refieren a los distintos tipos de infracción. Hay que tener en cuenta que, en función de modificaciones finales que se introduzcan en el resto del texto, es posible que haya que reajustar sus previsiones.

- Artículo 38. Aparte de ser en su conjunto gramaticalmente desigual en cuanto a la descripción de los tipos, su apartado 1.e) es gramaticalmente incomprensible. Además, se mezclan en él dos presumibles tipos de infracción que parecen diferentes: la entrada de menores en lugares prohibidos a ellos, y la ausencia de cartel indicativo de esa prohibición. Debe además coordinarse esta previsión con la del artículo 39.1.e), pues mientras que en el artículo 38 la infracción que se tipifica es leve, el artículo 39 tipifica eso mismo (o parte de ello) como infracción grave.

En cuanto al apartado 1.g), la infracción tipificada parece que está referida a la Administración autora de la licencia, Administración que sería la infractora, salvo que se esté queriendo tipificar el suministro o consumo en establecimientos en los que no esté autorizada esa actividad, lo que debería aclararse. En todo caso, el precepto debe reajustarse en función de lo antes expuesto al tratar sobre el proyectado artículo 21.

En relación con el apartado 1.h), debe clarificarse si lo que se quiere significar es que las infracciones que se tipifiquen como graves o muy graves en los artículos 39 y 40 se considerarán solo leves si se comenten por negligencia y no implican perjuicio directo para la salud individual o colectiva. En todo caso, este párrafo debería conformar un apartado 2 del que carece el proyectado artículo 38 pese a que el mismo empieza con un párrafo 1.

- Artículo 39. Resulta por completo asistemático en sus sucesivas previsiones. No tiene además sentido numerar un apartado 1, ya que no existe apartado 2, salvo que, como seguidamente se propondrá, se introduzcan apartados separados en el precepto.

En el apartado 1.d) se deben mencionar los apartados 1 y 2 del artículo 18, pues solo lo en ellos previsto es infracción grave; la conducta a la que se refiere el artículo 18.3 (obligatoriedad de carteles indicativos de la prohibición de venta de bebidas alcohólicas a menores) constituye una infracción leve que aparece tipificada en el proyectado artículo 38.1.f).

El apartado 1.e) debe cohonestarse con el artículo 38.1.e), como ya se ha dicho al tratar sobre este artículo.

El apartado 1.j) se refiere a la reincidencia como tipo de infracción, cuando no es tal. Lo que debería es establecerse (acaso en un apartado propio de este artículo 39) que se considerará infracción grave la comisión de una segunda infracción leve que suponga reincidencia con otra sanción firme en vía administrativa impuesta hace menos de determinado plazo.

No debe mantenerse el proyectado apartado 1.k), que es impreciso y no cumple la exigencia constitucional de certeza derivada del artículo 25 de la Constitución. Se refiere a que se reputará grave cualquier infracción de "los artículos precedentes" (o sea, de la propia ley) que no merezca ser considerada leve ni muy grave. No enlaza bien tampoco con el apartado 1.p). Esta observación tiene carácter esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Con relación al apartado 1.n), dispone que se consideran infracciones graves "las faltas leves que sean concurrentes con otras infracciones que puedan servir para facilitarlas o encubrirlas". No tiene sentido la previsión, que es además opuesta al artículo 29 (básico) de la Ley estatal 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, del que resulta que cada infracción se sancionará independientemente salvo "cuando de la comisión de una infracción derive necesariamente la comisión de otra u otras", caso en el que "se deberá imponer únicamente la sanción correspondiente a la infracción más grave cometida". Esta observación tiene carácter esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Sobre el apartado 1.p), es asimismo impreciso y no cumple exigencias constitucionales de certeza (artículo 25 de la CE). Considera infracción grave el incumplimiento consciente y deliberado de esta ley si no está calificado como infracción muy grave. Esta observación tiene carácter esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Y respecto al apartado 1.q), considera en términos abiertos como infracción grave toda aquella que contravenga esta ley y no conlleve riesgo o perjuicio para la salud individual o colectiva. Debe eliminarse, pues la ausencia de ese perjuicio es, unida a la mera negligencia, una previsión contenida en el artículo 38.1.q) para considerar leve una infracción que de otro modo pudiera reputarse grave o muy grave. Pero ello no significa que si ese riesgo existe toda infracción deba reputarse grave, sino que las infracciones que no sean leves serán graves o muy graves si están tipificadas como tales en los proyectados artículos 39 y 40; el riesgo o perjuicio para la salud no es en sí mismo un modo de tipificar infracciones. Otra cosa es que en un párrafo independiente en este mismo artículo 39 se diga que las infracciones tipificadas como leves en el artículo 38 se considerarán graves si se cometen con dolo y comportan además riesgo o perjuicio para la salud individual o colectiva, y ello siempre que no deban reputarse muy graves a tenor del artículo 40; pero no es eso lo que se dice en el proyectado texto.

- Artículo 40. En el anteproyecto no tiene más que un apartado, por lo que no tendría sentido numerar su texto con un 1, salvo lo que resulte de lo que seguidamente se dirá.

Respecto a su apartado 1.c), no procede mantener un tipo de infracción tan impreciso y que ni siquiera se refiere a conductas reguladas por esta ley, sino por "normativa sanitaria" en general "o cualquier comportamiento doloso...".

Cosa diferente es que, en conexión con lo dicho respecto al proyectado artículo 39.1.q), pueda decirse, en un párrafo propio del artículo 40, que las infracciones tipificadas en los artículos 38 y 39 se considerarán muy graves si son dolosas y suponen además riesgo grave para la salud individual o colectiva.

En el apartado 1.d), y en conexión con lo expuesto, debería acaso exigirse dolo.

Respecto al apartado 1.e) -que debería conformar un párrafo propio del artículo 40 y no una parte de su apartado 1-, debería establecerse que las infracciones que se tipifiquen como graves en el artículo 39 se considerarán muy graves si se comenten con reincidencia por haberse impuesto ya antes una sanción firme en vía administrativa por la comisión de otra infracción grave en un plazo menor al tiempo que se establezca.

El apartado 1.f), y como se dijo respecto al artículo 39, es rechazable dada su imprecisión (artículo 25 de la Constitución).

No se entiende el apartado 1.g), que no tipifica realmente una infracción, y que también es impreciso en forma opuesta al artículo 25 de la CE. Tampoco concuerda con el proyectado artículo 43.4 ni con el artículo 31.3 (básico) de la Ley estatal 40/2015, como se dirá al tratar sobre ese artículo.

En cuanto al apartado 1.h), se solapa con el apartado 1.a). Ambos deben a su vez cohonestarse con el artículo 39.1.g).

Finalmente, y por conexión con lo expuesto al tratar sobre el apartado 1.c), debería alterarse o suprimirse el proyectado apartado 1.i), que, además de ser impreciso (artículo 25 de la Constitución), considera sin más como muy grave toda infracción que ocasione riesgos, perjuicios (y añade alteraciones) sobre la salud -sin referencia alguna a que se cometa dolosamente-.

Las observaciones hechas al apartado 1.f), g) e i) del artículo 40 tienen carácter esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

8.2.- Responsables (artículo 41)

Sus apartados 1 y 2 están gramaticalmente mal redactados. Además, en este precepto (también en su apartado 3) no es correcto hablar de "responsabilidad de los hechos" o "responsabilidad administrativa de las infracciones".

A su vez el apartado 2 es innecesario, pues basta con lo que dice el apartado 1 sobre los sujetos infractores.

En cuanto al apartado 3, sería mejor dejar claro que cuando haya varios sujetos que concurran a cometer una infracción, si la sanción se impone en conjunto todos los sancionados responderán solidariamente de la misma, aunque en caso de multas podrán imponerse individual y separadamente a cada infractor en función del grado de participación de cada infractor, todo ello según resulta del artículo 28.3 (básico) de la Ley estatal 40/2015.

Y en cuanto al apartado 5, se habla de responsabilidad subsidiaria de los padres, tutores y guardadores por los hechos cometidos por los menores de edad, lo que significa que serán los propios menores los responsables principales.

No existe en España un régimen jurídico general sobre la posibilidad de sancionar administrativamente a los menores de edad. Sí lo hay para sanciones y otras medidas judiciales, en concreto en la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores, que establece como edad mínima la de catorce años, ya que, si no se alcanza, se aplicará únicamente el Código Civil y la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de protección jurídica del menor, y disposiciones autonómicas en materias de su competencia.

Hay normas administrativas varias que han contemplado la posibilidad de sancionar a los menores: legislación sobre tráfico y circulación de vehículos, sobre armas, o en los ámbitos laboral, deportivo y educativo, sin perjuicio de poder preverse -en el caso de multas- la responsabilidad correspondiente de los padres, tutores o guardadores.

Nada impide por tanto que el anteproyecto de Ley sometido a dictamen contemple que los menores podrán ser sancionados cuando cometan infracciones tipificadas en ella. Incluso se ha admitido la posibilidad de tipificar infracciones de este tipo en ordenanzas municipales (Sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 18 de julio de 2011, recurso 224/2010).

Lo que no pueden hacer las comunidades autónomas (debería incluso establecerlo el Estado por ley orgánica) es prever en sus normas penas previstas para los menores en la legislación estatal, particularmente las que supongan privación de libertad. Así lo ha recordado el Tribunal Constitucional en diversas sentencias en relación precisamente con los menores de edad, en concreto en sus Sentencias 36/1991, de 14 de febrero, 243/2000, de 16 de diciembre, y 197/2003, de 30 de octubre, de las cuales se desprende que las comunidades autónomas pueden coadyuvar al cumplimiento de las decisiones de los órganos jurisdiccionales del orden penal, incluidas las de los Juzgados de Menores, pero no determinar o definir el contenido de las medidas a adoptar, pues ello corresponde al Estado conforme al artículo 149.1.6ª de la Constitución, sobre competencia exclusiva en materia penal y penitenciaria, debiendo legislarse mediante ley orgánica -conforme al artículo 81 de la propia Constitución- si la decisión supone privación de libertad del menor, por ejemplo, su internamiento en un centro especializado (SSTC 13/1983, de 24 de octubre, 118/1992, de 16 de septiembre, 129/1999, de 1 de julio, y 131 y 132/2010, de 2 de diciembre).

Pero, como se ha dicho, el anteproyecto de Ley al que se contrae este dictamen no excede de los límites competenciales de las comunidades autónomas, y particularmente de las de la Comunidad de Extremadura, al limitarse a establecer sanciones genuinamente administrativas y, en su caso, medidas de asistencia o ayuda a los menores.

Por otra parte, en el anteproyecto podría haberse previsto la responsabilidad (sancionadora) solo de los menores, o el sancionar conjunta o adicionalmente a sus padres, tutores o guardadores. Pero se ha optado por establecer que se sancionará a los menores por sus conductas (sin perjuicio lógicamente de las que cometan sus responsables), sin que ese hecho signifique que se sancionará también a sus padres, tutores o guardadores por el mero hecho de serlo. Se admite, no obstante, que también se sancione a estos si su conducta les hace merecedores de ello (artículo 41.5, segundo párrafo).

En el caso de sanciones impuestas solo a los menores, se contempla la posible responsabilidad subsidiaria de los padres, tutores y guardadores, es decir, que estos solo responderán de la sanción impuesta al menor si el mismo es insolvente. Esa responsabilidad subsidiaria de padres, tutores y guardadores no es automática, sino que solo se produce "en razón del incumplimiento de la obligación impuesta a los mismos de prevenir la comisión de infracciones administrativas que se imputasen a los menores de edad"; por tanto, para establecer la responsabilidad subsidiaria será necesario un expediente propio (para el que debería establecerse un plazo de prescripción) destinado a decidirlo así, aunque nada impide que se pueda decidir -previa la debida audiencia de los afectados- en el propio expediente sancionador seguido contra el menor. Tal responsabilidad subsidiaria no significaría, tal y como está contemplada en el anteproyecto, que se sancione directamente a los padres, tutores o guardadores; es más, la subsidiariedad de éstos se limita en el proyectado artículo 41.5, in fine, al pago de las sanciones consistentes en multas.

Nada se opone a lo que el anteproyecto establece, sin perjuicio de que en la práctica las sanciones puedan -si no lo son por infracciones muy graves- sustituirse por la realización de trabajos o actividades en beneficio de la comunidad, o por la participación en programas preventivos, informativos o de tratamiento, todo ello según se establece en el proyectado artículo 44; el incumplimiento de ello revitalizaría la obligación de pagar las multas impuestas.

En todo caso parece razonable que se establezca una edad por debajo de la cual los menores no serán sancionados en cuanto a las conductas que son objeto del anteproyecto (por ejemplo, los menores de doce años), sin perjuicio de que puedan serlo los padres, tutores o guardadores, y sin perjuicio de que puedan establecerse mecanismos de sometimiento a programas de ayuda o formación. Hay que llamar la atención a este respecto sobre la inexistencia de una regulación general sobre edades mínimas que permiten sancionar a los menores, lo que ha llevado a cierta casuística en sentencias dictadas al respecto, pues mientras algunas no han dudado de la posibilidad de sancionar a menores (especialmente en materia educativa, por ejemplo sanciones de prohibición de asistir a determinadas clases durante un tiempo), otras han considerado que debería fijarse como edad mínima la de catorce años (Resolución del Tribunal Administrativo de Navarra nº 743/15, 24 de marzo de 2015, recurso 15/127) o dieciséis años (Sentencia de la Sala de lo Contencioso- Administrativo de Madrid nº 492/2000, de 16 de mayo, recurso nº 8/2000, en materia de circulación). En el ámbito de la seguridad ciudadana, por ejemplo, la edad mínima es catorce años (artículo 30.2 de la Ley Orgánica 4/2015, de 30 de marzo).

Distinto a las sanciones es el régimen de responsabilidad de padres, tutores o guardadores en cuanto a la obligación de indemnizar (cosa distinta a la sanción) por los actos de los menores, lo que queda fuera de la proyectada Ley; únicamente se reconoce en ella esa posibilidad de responsabilidad, en concreto en el artículo 41.5, segundo párrafo.

8.3.- Sanciones (artículos 42 y 43)

- Artículo 42.2.

Está gramaticalmente mal redactado.

No cabe además admitir -dada su imprecisión, a la vista del artículo 25 de la Constitución- la referencia a que se sancionará con la "revocación de las autorizaciones municipales concedidas". Esta observación tiene carácter esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

No se entiende, además, la diferencia entre la suspensión temporal de la actividad y el cierre temporal del establecimiento.

- Artículo 42.4. La destrucción de los objetos decomisados solo debe proceder en caso de que lo acepte el propietario, sea firme (en sentido estricto, no solo en vía administrativa) la sanción, o si está justificada por razones de salud o imposibilidad de conservación.

- Artículo 42.5. En vez de "Simultáneamente a" debe decirse "Independientemente de".

- Artículo 42.6. Lo previsto en su segunda parte (posibilidad de imponer sanción consistente en la pérdida de "ayudas o subvenciones de carácter financiero que el particular o entidad infractora hubiera obtenido o solicitado de la Administración Pública extremeña") solo debería establecerse para caso de infracciones muy graves y debería incluirse en el apartado 3 del artículo 42. En todo caso, la amplitud con que se muestra el precepto parece excesiva.

Algo parecido hay que observar en relación con el cierre temporal del establecimiento, instalación o servicio por un plazo máximo de cinco años, que en el proyectado artículo 42.6 se refiere a casos de infracciones que tengan trascendencia o notoriedad (aunque no sean muy graves).

En todo caso, no es suficientemente precisa la previsión, pues siempre cabría la duda sobre qué es "trascendencia o notoriedad", no debiendo pasarse por alto que se trata de materia sancionadora.

- Artículo 43.1. En vez de "cuantía" debe decirse "alcance", pues las sanciones no consisten solo en multas.

- Artículo 43.2. Debe decir: "para graduar la sanción se podrán valorar como atenuantes...". En el apartado b) debería decirse "total o parcialmente," en vez de "completamente".

- Artículo 43.3. No aparece explicado ni justificado en el expediente el motivo por el que el importe máximo de la sanción se ha decidido fijar en el doble del beneficio obtenido.

- Artículo 43.4. Dispone que si un mismo hecho constituyera infracción tipificada en diferentes normas solo se sancionará por la más grave. Tal previsión no se corresponde exactamente con lo que establece el artículo 31.1 de la Ley estatal 40/2015, que dice "No podrán sancionarse los hechos que lo hayan sido penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad del sujeto, hecho y fundamento".

Ello significa que si una misma conducta aparece tipificada como infracción en dos diferentes normas, podrá sancionarse por ambas si el bien jurídico protegido en cada una de ellas es diferente.

No hay inconveniente en que se diga que, si se produce coincidencia, solo se sancionará la infracción por la norma que prevea mayor sanción. Ahora bien, puede darse el caso de que se haya ya sancionado por la otra, lo que impediría la segunda sanción en todo caso. Y puede asimismo plantear dudas cuál de las sanciones es mayor, pues podrían tener que confrontar sanciones no comparables (por ejemplo, multas y suspensiones o cierres de establecimientos).

8.4.- Sustitución de sanciones (artículos 44 y 45)

- Artículo 44.4. No se entiende el significado de "contemplada en la presente ley para este tipo de infracciones", pues no es un hecho sancionable el no pagar una multa, de modo que si no se cumple con la medida sustitutiva a que el precepto se refiere, lo que procederá es el pago de la multa, tal como se dice además en el artículo 45.5.

Por otra parte, acaso pueda extenderse la medida sustitutiva a sanciones que no sean multas, o a alguna de ellas (por ejemplo, a casos de suspensión temporal de las actividades).

- Artículo 45.2. La referencia principal no debe serlo a la suspensión del plazo de prescripción de la sanción, sino a la ejecución de la sanción misma (aparte de que entretanto se pueda considerar interrumpido el plazo de prescripción de la sanción). Cabría además prever, mejor en el apartado 1 de ese artículo, que la solicitud de sustitución de la sanción implicará la suspensión automática de su ejecución a resultas de lo que se decida en el expediente que se tramite al efecto.

- Artículo 45.5. Dice que si se sustituye la sanción por alguna de las medidas previstas en esta ley (asistir por ejemplo a reeducación), "el incumplimiento total o parcial de la medida sustitutoria determinará la exigencia de la sanción inicialmente impuesta, salvo que se produjese por causa de fuerza mayor".

El término "fuerza mayor" no es adecuado en el sentido de que no se sabe si en caso de fuerza mayor no se cumplirá ni la sanción ni la medida sustitutoria, mientras que si no llega a estarse ante una situación de ese tipo se cumplirá la sanción y no la medida.

Lo lógico es que si la medida sustitutoria no se cumple, se deba cumplir la sanción, y ello cualquiera que haya sido el motivo por el que la medida sustitutoria no se haya cumplido -incluso si lo ha sido por fuerza mayor-. Diferente es que, si hay justificante del incumplimiento se pueda conceder nuevo plazo para que se cumpla en efecto. Otra cosa es que haya razones para no aplicar la medida sustitutoria (por ejemplo, que el infractor padezca enfermedad o lesión que lo impida); en tal caso debería aclararse qué pasará con el cumplimiento de la sanción.

8.5.- Prescripción (artículos 46 y 47)

- Artículo 46. Aunque es posible hacerlo, debería justificarse la razón por la que -salvo para la prescripción de sanciones leves- se opta en el anteproyecto por aumentar los plazos generales de prescripción de infracciones y sanciones establecidos en el artículo 30.1 (básico) de la Ley estatal 40/2015.

- Artículo 47.3. Contraviene lo establecido en el artículo 30, apartados 2 y 3 (básico), de la Ley 40/2015, en la medida en que se establece que si el expediente (sancionador o de ejecución de la sanción impuesta) se paraliza durante más de tres meses -la citada ley establece un mes- se reanudará el correspondiente plazo de prescripción.

Esta observación tiene carácter esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

8.6.- Competencia (artículo 49)

Mejoraría el texto si se suprimiera el apartado 1 y el precepto se redactara de otro modo, estableciendo: "Los alcaldes serán competentes para imponer sanciones por infracciones leves y graves y para acordar como sanción complementaria...", debiendo redactarse en términos similares los siguientes párrafos. Debe tenerse en cuenta que en el artículo 30.1.c) del anteproyecto solo se atribuye competencia sancionadora al Consejo de Gobierno para sancionar en su grado máximo las infracciones muy graves, pues, si no se sanciona en ese grado, la competencia es de la Consejería; es decir, que solo para las sanciones de 600.000 euros sería competente el Consejo de Gobierno.

Hay además una contradicción entre los apartados b) y c) de este artículo, pues en casos de infracciones muy graves se atribuye la competencia sancionadora tanto a la Consejería como al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura. Esta observación a los apartados b) y c) tiene carácter esencial conforme al artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

8.7.- Medidas provisionales (artículo 51)

No tiene sentido remitir en su apartado 1 a la legislación vigente, puesto que esa legislación debe ser precisamente la norma que ahora se proyecta.

A su vez, la imprecisión del precepto (en cuanto a posibles medidas a adoptar) hace que sea mejor eliminar ese apartado 1 de modo que sea directamente aplicable el artículo 56 de la Ley básica 39/2015. Lo propio sucede con el apartado 3 del artículo 51, que viene de nuevo a ser una reiteración del propio artículo 56.

8.8.- Caducidad de los expedientes sancionadores (artículo 52)

Aunque la proyectada norma puede ciertamente hacerlo -de acuerdo con lo permitido por el artículo 21.2 de la Ley estatal básica 39/2015-, no se encuentra razón (en el expediente no se dice nada) para que se alargue en seis meses, hasta completar un año, el plazo general de caducidad de los expedientes sancionadores establecido en el artículo 15 del Reglamento sobre procedimientos sancionadores seguidos por la Comunidad Autónoma de Extremadura, aprobado por Decreto 9/1994, de 8 de febrero.

8.9.- Ejecución de las sanciones (artículo 53)

- Artículo 53.2. La cita que hace del "párrafo sexto del artículo anterior" debe corregirse al no existir tal párrafo; debería ser el cuarto.

Por otra parte, parece a todas luces un exceso la imposición diaria de multas coercitivas por importe del diez por ciento de la multa sancionadora impuesta. Los periodos entre multas coercitivas deberían ser más amplios.

En todo caso, debería reconsiderarse el artículo 53.2 en relación con el artículo 52.4, en los que se prevé que el acto sancionador otorgará un plazo al infractor para que subsane las deficiencias que hayan motivado la sanción, pues nada tiene que ver la infracción -y su sanción- con que se conmine al infractor para que adecue su actividad a la legalidad, ni por contenido de la sanción ni por el tiempo que habrá transcurrido hasta que esta se imponga. Además, la prohibición de las actividades no ajustadas a Derecho, o de los establecimientos respecto de los cuales se infrinja la legalidad, es algo que puede decidirse en todo caso y de inmediato, sin que ello tenga siquiera la consideración de sanción (incluso lo dice el artículo 42.5 del anteproyecto).

Como resulta de todo lo expuesto, la parte relativa al régimen sancionador requiere una revisión general.

9.- Disposición derogatoria

La disposición derogatoria.2 a), de mantenerse, debería terminar el párrafo en "en cuanto que constituye el Consejo de Convivencia y Ocio de Extremadura", pues no es necesario salvar la vigencia de la norma reglamentaria -Decreto 135/2005, de 7 de junio-, y menos la del Decreto 147/2009, de 6 de junio, que lo modificó.

No obstante, sería mucho más claro incorporar a la nueva norma el artículo 7 de la Ley 2/2003, sobre el Consejo de Convivencia y Ocio de Extremadura (cuya vigencia se quiere preservar), y derogar esa ley al completo.

10.- Necesidad de una revisión completa del anteproyecto

El anteproyecto está necesitado de una revisión completa, incluida la gramatical, pues los defectos que presenta son muchos y llegan a hacer ciertamente difícil la lectura del texto. El lenguaje es el instrumento de transmisión entre las personas, la herramienta del Derecho, y debe ponerse el empeño necesario para cuidarlo y respetarlo. A tal efecto, sin ánimo de agotarlas, pasan a hacerse diversas observaciones que presenta el anteproyecto:

Así, en el artículo 6 se dice que el Plan de prevención y sensibilización se caracteriza por: "a) Dirigido ..., b) Contemplar..., c) Las campañas de información..., d) Potenciar...". En términos de discordancia similar se muestran, por ejemplo, los artículos 8, 10, 11, 12, 19.2, 27, 31, 38, 39, 40 y 43.1. Deben, por tanto, redactarse de nuevo esos preceptos de modo que se ofrezca una redacción coherente.

En el mismo sentido el artículo 4, cuyos sucesivos apartados deberían comenzar con el artículo determinado correspondiente, que también debería aparecer en el resto de su texto. Debería asimismo hablarse, en el apartado c), "de una nueva cultura". Y el punto d) no debería ser tal, pues nada tiene que ver con los tres "principios rectores" recogidos en los apartados a), b) y c).

No hay coordinación, en el proyectado artículo 18, entre "máquinas expendedoras o automáticas" y el verbo "ubicados", y no es gramaticalmente correcto continuar la frase con el gerundio "permitiendo" (al igual que "retrasando" y "alcanzando" en el artículo 5, "mejorando" en el artículo 8.b), o "respetando" en el artículo 32). Tampoco se concuerda, en el apartado 2, el verbo "constituye", y son erróneos los singulares "vestíbulo" y "escalera".

Falta el sujeto de la oración contenida en el artículo 18.2. Y falta el verbo en el artículo 31.d).

No está bien expresado lo que se dice en el artículo 16.3, y tampoco lo que se quiere decir en el artículo 22.1, en particular por la ubicación de las palabras "a los compradores o adquirentes". No es correcto el verbo "solicitasen" en el artículo 45.1 ni está bien conformado el texto en su conjunto, aparte de faltar el acento en "iniciara" y deber cambiarse "lo haya" por "la haya".

Debe corregirse (sin necesidad de explicar las razones) la redacción del artículo 22.2, segundo párrafo, que dice: "En todos los lugares aludidos en los párrafos anteriores, recogerán la prohibición mediante el correspondiente cartel en los términos previstos en Decreto 135/2005, de 7 de junio". O el artículo 25, que dice: "Se prohíbe cualquier campaña, independientemente de su actividad, dirigida a personas menores de edad en la que induzcan, directa o indirectamente, al consumo de bebidas alcohólicas". O el artículo 46.1, que dice: "Las infracciones y sanciones a las que se refiere la presente Ley prescribirán al año las correspondientes a faltas leves...". Estas observaciones son buena muestra del muy poco cuidado con el que se ha redactado el proyecto.

Los signos de puntuación deben asimismo revisarse. Falta una coma tras "consumo" en el artículo 16.1 y sobra después de "alcohólicas". Sobra la coma que hay después de "en ningún caso" en el artículo 21.3. Falta la coma después de "alcohólicas" en el artículo 22.1. La coma que hay después de "ubicados", en el artículo 27.e), debe ir antes de esa palabra. Las palabras "no destinados al consumo inmediato" del artículo 39.1.l) deben ir entre comas. Sobra la coma después de "mismas" en el artículo 41.4. Sobra también la coma tras "suspensión" en el artículo 42.5. Falta después de "Que" en el artículo 43.2.a). En el artículo 18.1, aparte de lo ya dicho antes sobre el término "permitiendo", debe hablarse de "centros o establecimientos".

No está bien expresado "y de diseñar" ni "reforzar la figura del resto de los profesionales", todo ello en el artículo 9 d). No está bien redactado el artículo 10.d). Tampoco el artículo 30.1.c).

En el artículo 39.1.f) debe hablarse de "los artículos" y no del "artículo". Hay un error en "anunciando" (artículo 41.4).

En el artículo 8.d) falta "el" antes de "sanitario" (cabría mejor hablar de "los ámbitos educativo y sanitario"). En el artículo 10.a) falta "la" antes de "detección", al igual que en el artículo 12.a) antes de "conciencia". En el artículo 12.c) falta "y de" antes de "acciones". En el artículo 13.1 la palabra "sanción" es errónea, al igual que los términos "de discotecas" en el artículo 19.1. Debe acentuarse "garantizara" en ese mismo apartado. En el artículo 21.2 debe decir "dispuestos". En el artículo 27.a) debe decirse "pasatiempos", y en el apartado e) del mismo artículo falta "las" antes de "publicaciones". El artículo 27.c) debe empezar con "En". En el artículo 28 las palabras "con los distintivos de bebidas alcohólicas" deberían ir entre comas, así como añadirse una coma tras "evento". En el artículo 31 falta la coma después de "atribuye". Falta "se" antes de "cumplan" en el artículo 42.5. En el artículo 26.2 debe decirse "pueden" en vez de "puede". Falta una coma antes de "activa" en el artículo 33.5. El artículo 43.1.h) debe decir "El grado". En el artículo 43.2.a) falta una coma después de "Que". Falta la coma tras "derecho" en el apartado b) del mismo artículo. Falta asimismo tras "guardadores" en el artículo 44.1, así como el acento en "desarrollara" en el apartado 2 del propio artículo 44. Sobra la coma que hay después de "incoación" en el artículo 50.2, el apartado 3 del propio artículo 50 debería decir "Tendrán", y la palabra "firme" debería ubicarse después de "resolución".

Sería mejor que el artículo 13.3 empezara con "En orden a lograr los objetivos de la presente Ley". El artículo 27.d) no es gramaticalmente correcto.

El artículo 14.1 debe decir "Queda prohibida". En el artículo 35 debe decirse "y a la" en vez de "y la". Y en el artículo 36.1 debe decirse "que sean consecuencia" en vez de "consecuencia". En el artículo 40.1.b) debe quitarse el artículo antes de "desobediencia".

No está gramaticalmente bien construido ni expresado el artículo 19.1.a). Tampoco el artículo 51.2.

Hay una errata en "constate", en el proyectado artículo 41.5. Y en el artículo 51.3 debe decirse "pronuncie" en vez de "pronuncia".

En el artículo 42, apartados 2 y 3, debe decirse "de" en vez de "desde". Y en el apartado 4 debe suprimirse la palabra "posible" y suprimirse la coma que hay después de "destrucción". En el apartado 5 falta "se" tras "apreciados o".

Debe mejorarse la redacción de la disposición final tercera.

Por lo demás, los numerales (por ejemplo 14 y 18, para referirse a la edad) deben ponerse en letra, no aleatoriamente en letra o en número como se hace en el anteproyecto. Por otra parte, el texto habla repetidamente de "personas menores de edad", cuando es más sencillo -y tiene idéntico significado de acuerdo con la Real Academia Española (http://www.rae.es/consultas/los-ciudadanos-y-las-ciudadanas-los-ninos-y- las-ninas y http://lema.rae.es/dpd/srv/search?id=Tr5x8MFOuD6DVTlDBg)- hablar de "menores de edad" o de "los menores de edad", como, por cierto, se hace en el mismo anteproyecto, por ejemplo, en el artículo 16.1.g).

Por todo ello, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenidas en cuenta las observaciones hechas sobre la necesidad de elaborar memorias del análisis de impacto normativo y económica, y a los proyectados artículos 21.1 y 2 -y enlazados al mismo (en relación con la exigencia de autorización)-, 31.b), 33.3.a), 39.1.k), n), p), 40.1.f), g), i), 42.2 (sobre la sanción consistente en la "revocación de las autorizaciones municipales concedidas"), 47.3 y 49 -apartados b) y c)-, y consideradas las restantes, puede someterse a la Junta de Extremadura, para su aprobación como proyecto, el anteproyecto de Ley de prevención del consumo de bebidas alcohólicas en personas menores de edad."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 5 de octubre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA.