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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 20 de diciembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "Por Orden del Ministro de Hacienda y Función Pública de 15 de diciembre de 2017, cuya entrada se registró el mismo día, el Consejo de Estado ha examinado con carácter de urgencia el expediente relativo al "proyecto de Real Decreto sobre revalorización de pensiones de Clases Pasivas, de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2018".

De los antecedentes remitidos resulta:

PRIMERO. Contenido del proyecto de Real Decreto y de su memoria

A. El preámbulo del proyecto de Real Decreto comienza invocando el principio general de anualidad de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, consagrado en el artículo 134 de la Constitución y que ha de ser interpretado a la luz de la jurisprudencia constitucional. Dicho principio supone que, por expresa disposición constitucional, los Presupuestos Generales del Estado tienen su vigencia limitada al ejercicio económico para el que son aprobados, sin que quepa extenderlos a un periodo superior, con la única excepción de la prórroga presupuestaria automática prevista en el apartado 4 del precepto constitucional mencionado.

En el caso de que se consideren automáticamente prorrogados los "presupuestos del ejercicio anterior", que no la Ley de Presupuestos Generales del Estado, esa prórroga presupuestaria alcanza a los créditos para gastos cuya realización es indispensable para el normal funcionamiento del Estado y la ordinaria atención de las necesidades colectivas; y en este escenario, la revalorización anual de las pensiones solo podrá ser objeto de una norma reglamentaria cuando dicha revalorización tenga cobertura, en virtud de la prórroga, en la Ley de Presupuestos Generales del Estado del año precedente, como acontece en el presente caso.

Supuesto lo anterior, afirma el preámbulo que "por la misma razón por la que, en el marco del principio de legalidad presupuestaria - principio que condiciona el nacimiento de las obligaciones en esta materia a lo previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio-, el legislador presupuestario está obligado a proceder a un incremento anual de las pensiones de al menos un 0,25 por ciento establecido en su normativa reguladora vigente, en concreto en los artículos 58 y 27 de los textos refundidos de la Ley General de la Seguridad Social y de la Ley de Clases Pasivas del Estado, y que es -según la jurisprudencia constitucional- una razón de seguridad jurídica ajena a cualquier consideración sobre un supuesto derecho subjetivo de los pensionistas, debe entenderse, que la prórroga presupuestaria ex artículo 134.4 de la Constitución alcanza a dicha revalorización por cuanto la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, fijó una revalorización del 0,25 por ciento".

Por ello, el Gobierno de la Nación está habilitado, bajo la cobertura legal que confiere la mencionada prórroga, para aprobar una norma con rango de real decreto en la que se proceda a la revalorización, en ese mismo porcentaje, de todas aquellas pensiones que tengan legalmente fijado ese incremento anual mínimo.

Finalmente, el preámbulo hace una breve referencia a la estructura y contenido del Real Decreto y al cumplimiento de los principios de buena regulación y de transparencia.

La parte dispositiva del proyecto de Real Decreto sometido a consulta está integrada por un artículo único, tres disposiciones finales y dos anexos.

El artículo único del proyecto de Real Decreto ("Normas sobre determinación y revalorización de las pensiones y otras prestaciones públicas") consta de siete apartados: el apartado 1 establece una revalorización del 0,25 por 100 para las pensiones contributivas de la Seguridad Social y de Clases Pasivas del Estado; el apartado 2 prevé una revalorización del 0,25 por 100 para las pensiones mínimas de la Seguridad Social y de Clases Pasivas del Estado, las pensiones no contributivas, las prestaciones familiares de la Seguridad Social y las pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez; el apartado 3 recoge los límites mínimos de las pensiones especiales de guerra; el apartado 4 señala que las pensiones no contempladas en los apartados anteriores experimentarán el incremento que en su caso proceda de acuerdo con su normativa reguladora; el apartado 5 enumera las prestaciones que no son objeto de revalorización; el apartado 6 contempla la reducción de las pensiones de las Mutualidades integradas en el Fondo Especial de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado; y el apartado 7 indica que las cuantías de las pensiones y prestaciones públicas aplicables en 2018 serán las establecidas en los anexos I y II de la norma proyectada.

La disposición final primera ("Título competencial") deja constancia de que el presente Real Decreto se dicta al amparo de la competencia estatal exclusiva en materia de régimen económico de la Seguridad Social prevista en el artículo 149.1.17ª de la Constitución.

La disposición final segunda ("Habilitación normativa") autoriza al Ministro de Hacienda y Función Pública y a la Ministra de Empleo y Seguridad Social para, en el ámbito de sus respectivas competencias, dictar las disposiciones de carácter general que resulten necesarias para el desarrollo y ejecución de este Real Decreto.

La disposición final tercera ("Entrada en vigor") establece que el presente Real Decreto entrará en vigor el día 1 de enero de 2018.

El anexo I fija las "cuantías de las pensiones y prestaciones públicas aplicables en 2018".

El anexo II determina los "haberes reguladores de las pensiones de Clases Pasivas y cuantías aplicables a las pensiones especiales de guerra".

B. Con el proyecto de Real Decreto se acompaña una memoria abreviada del análisis de impacto normativo en la que, en términos similares a los del preámbulo, se justifica la oportunidad de la norma proyectada, que "trae causa de los artículos 35 y 39 Uno de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, automáticamente prorrogada por aplicación del artículo 134.4 de la Constitución Española y que establecía una revalorización del 0,25 por ciento para las pensiones abonadas por el sistema de la Seguridad Social y Clases Pasivas con las salvedades señaladas en la misma ley, así como de los artículos 58 y 27 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social y de la Ley de Clases Pasivas del Estado, respectivamente, que prevén la revalorización anual de las pensiones".

A continuación se describe su contenido y tramitación, para después analizar el impacto presupuestario de la revalorización de las pensiones en un 0,25 por ciento en el año 2018, que traerá consigo -indica la memoria- un coste adicional de 297,32 millones de euros en las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de 35,05 millones de euros en las pensiones de Clases Pasivas del Estado.

No existen -de acuerdo con la memoria- otros impactos que pudieran derivarse de la aprobación del proyecto de Real Decreto, si bien se destaca, en relación con el impacto de género, que "existe igualdad de requisitos para tener derecho a la revalorización de pensiones, representando las mujeres el 51,46% del total de pensiones del Sistema de la Seguridad Social, 92,33% en la pensión de viudedad y 37,65% en la de jubilación".

SEGUNDO. Contenido del expediente

A. Durante la tramitación del expediente se han evacuado:

i) El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública, de fecha 13 de diciembre de 2017, que no contiene observación alguna a la norma proyectada.

ii) El informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, de la misma fecha que el anterior, que tampoco formula objeciones al proyecto de Real Decreto.

B. Evacuados los informes referidos, el Consejo de Ministros, a propuesta de los Ministros de Hacienda y Función Pública y de Empleo y Seguridad Social, acordó, en su reunión de 15 de diciembre de 2017, solicitar a la Comisión Permanente del Consejo de Estado, al amparo del artículo 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y del artículo 128.3 de su Reglamento Orgánico, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio, la emisión de dictamen con carácter de urgencia, antes del día 22 de diciembre de 2017, en relación con el proyecto de Real Decreto.

En este acuerdo se justifica la urgencia del dictamen, ante la inminencia de una situación de prórroga presupuestaria, en "la necesidad de garantizar, desde el primer mes del año, el cobro de las pensiones de Clases Pasivas y del Sistema de la Seguridad Social con la revalorización correspondiente al ejercicio 2018", teniendo en cuenta "el plazo necesario para la elaboración de las nóminas de los pensionistas".

A la vista de estos antecedentes, se formulan las siguientes consideraciones.

I

Se somete a consulta el "proyecto de Real Decreto sobre revalorización de pensiones de Clases Pasivas, de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2018".

El dictamen se emite con carácter preceptivo, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 22.3 de Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en el que se prevé que la Comisión Permanente del Consejo de Estado debe informar los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes", como es el caso del proyecto de Real Decreto examinado, que pretende dictarse en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 58 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, y en el artículo 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril.

El dictamen ha sido solicitado con urgencia, a fin de que el mismo sea emitido antes del 22 de diciembre de 2017, al amparo de los artículos 19.1 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, y 128.3 de su Reglamento Orgánico, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

La urgencia se ha justificado, en el contexto de una inminente situación de prórroga presupuestaria, en la necesidad de garantizar desde el primer mes del año 2018 la revalorización de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de Clases Pasivas del Estado.

Siendo un escenario previsible que la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2018 no iba a estar aprobada antes de finalizar el año 2017, puede concluirse, sin embargo, que la urgencia en el despacho del expediente, que efectivamente existe, no deriva tanto de la necesidad de garantizar la revalorización de las pensiones desde el primer mes del año 2018 en una situación de prórroga presupuestaria, como del tiempo que a los departamentos proponentes les ha llevado apreciar que tal necesidad existía (los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los ministerios proponentes son de fecha 13 de diciembre de 2017), lo que, a la postre, se ha traducido en un apremio a este Consejo de Estado para la emisión del presente dictamen que, en otro caso, se hubiera podido evitar.

II

El expediente se ha tramitado de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Se ha prescindido de los trámites de consulta pública y de audiencia e información pública, previstos en los apartados 2 y 6 de dicho precepto legal, dado que, conforme a estos apartados, ambos trámites pueden omitirse en caso de disposiciones de contenido presupuestario, como es el caso del proyecto de Real Decreto sometido a consulta.

Obran en el expediente los informes de las Secretarías Generales Técnicas de los Ministerios de Hacienda y Función Pública y de Empleo y Seguridad Social, en su condición de departamentos proponentes de la norma proyectada, tal y como exige el apartado 5 del mismo artículo 26 de la Ley del Gobierno.

III

Entrando ya en el análisis del contenido del proyecto de Real Decreto y en línea con las consideraciones efectuadas en el dictamen número 1.119/2016, debe comenzarse recordando que los artículos 41 y 50 de la Constitución disponen, dentro del capítulo dedicado a los principios rectores de la política social y económica, que los poderes públicos "mantendrán un régimen público de Seguridad Social para todos los ciudadanos que garantice la asistencia y prestaciones sociales suficientes en situación de necesidad" y "garantizarán, mediante pensiones adecuadas y periódicamente actualizadas, la suficiencia económica a los ciudadanos durante la tercera edad".

Las exigencias de adecuación y revalorización de las pensiones obedecen -según la jurisprudencia constitucional- a la necesidad de garantizar su poder adquisitivo en consonancia con el mandato expresado en los referidos preceptos, particularmente en el segundo de ellos. El Tribunal Constitucional, en su Sentencia núm. 134/1987, de 21 de julio, interpretó el alcance del artículo 50 de la Constitución en un doble sentido (FJ 4º y 5º):

i) Por una parte, el Tribunal entendió que "el concepto de "pensión adecuada" a que se refiere el artículo 50 de la Constitución no puede considerarse aisladamente, atendiendo a cada pensión singular, sino que debe tener en cuenta el sistema de pensiones en su conjunto, sin que pueda prescindirse de las circunstancias sociales y económicas de cada momento y sin que quepa olvidar que se trata de administrar medios económicos limitados para un gran número de necesidades sociales".

ii) Por otra parte, el Tribunal señaló que dicho precepto constitucional "no obliga a que todas y cada una de las pensiones ya causadas experimenten un incremento anual", precisando a renglón seguido que "la garantía de actualización periódica no supone obligadamente el incremento anual de todas las pensiones", de forma que, "al fijar un límite a la percepción de nuevas pensiones o al negar la actualización durante un tiempo de las que superan ese límite, el legislador no rebasa el ámbito de las funciones que le corresponden en la apreciación de las circunstancias socioeconómicas que condicionan la adecuación y actualización del sistema de pensiones".

En este marco, el Tribunal Constitucional concluyó que no existe un "derecho subjetivo a una cuantía determinada de las pensiones futuras". Esta doctrina jurisprudencial ha sido posteriormente recogida por las Sentencias nº 97/1990, de 24 de mayo (FJ 4º) y nº 100/1990, de 30 de mayo (FJ 2º), y reiterada en fechas recientes por la Sentencia nº 49/2015, de 5 de marzo, del Tribunal Constitucional (FJ 5º).

La adecuación y revalorización periódica de las pensiones prevista en el artículo 50 de la Constitución constituye, en definitiva, una directriz de rango constitucional que, en su consideración de principio rector de la política social y económica, debe informar -tal y como señala el artículo 53.3 de la misma Constitución- "la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos".

IV

En cumplimiento de este mandato, el legislador ha regulado la actualización periódica de las pensiones siguiendo criterios que han ido evolucionando con el paso del tiempo y que, en el momento actual, y como ya se destacó en el dictamen número 1.119/2016, antes citado, pueden agruparse en torno a dos modelos:

A) Para las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de Clases Pasivas, se ha previsto su revalorización anual conforme a un índice introducido por la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del Sistema de Pensiones de la Seguridad Social, que, dentro de unos límites mínimo y máximo legalmente establecidos, debe determinar la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio.

El artículo 58 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, dispone, tras la reforma introducida por la Ley 23/2013, que "las pensiones contributivas de la Seguridad Social, incluido el importe de la pensión mínima, serán incrementadas al comienzo de cada año en función del índice de revalorización previsto en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado" (apartado 1), añadiendo que la aplicación de dicho índice "en ningún caso podrá dar lugar a un incremento anual de las pensiones inferior al 0,25 por ciento ni superior a la variación porcentual del Índice de Precios al Consumo en el periodo anual anterior a diciembre del año t, más 0,50 por ciento" (apartado 2); por su parte, el artículo 62 del mismo cuerpo legal prevé que "las pensiones no contributivas de la Seguridad Social serán actualizadas en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado, al menos, en el mismo porcentaje que dicha Ley establezca como incremento general de las pensiones contributivas de la Seguridad Social". Por su parte, el artículo 27.1 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 670/1987, de 30 de abril, establece que "las pensiones de clases pasivas, incluido el importe de la pensión mínima, y los haberes reguladores aplicables para la determinación de la cuantía de las mismas serán incrementadas al comienzo de cada año, en función del índice de revalorización previsto para la pensiones en la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado". Dicho índice, con sus límites mínimo y máximo, es el introducido en la Ley 23/2013, como se infiere de que la disposición final tercera de esta ley modificase el artículo 27 del texto refundido de la Ley de Clases Pasivas, "al objeto de incluir -según explicaba el preámbulo de la Ley 23/2013- la aplicación del índice de revalorización en la determinación de la cuantía de las pensiones de clases pasivas, incluido el importe de la pensión mínima, y los haberes reguladores aplicables para la determinación de la cuantía de las mismas".

Por lo demás, la normativa reguladora de otras prestaciones se remite a la legislación de Clases Pasivas del Estado a efectos de su revalorización: es el caso de las prestaciones familiares en la modalidad no contributiva, a las que, según el artículo 362 del texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, "les será de aplicación el criterio de revalorización establecido en el artículo 58 del mismo cuerpo legal"; el de las pensiones reconocidas por la Ley 5/1979, de 18 de septiembre, en favor de viudas, hijos y demás familiares de los españoles fallecidos como consecuencia o con ocasión de la guerra civil, que -según el artículo 4.3 de esta norma- "experimentarán las actualizaciones que para las de esta naturaleza se establecerán en la legislación de Clases Pasivas del Estado"; el de las pensiones previstas en la Ley 35/1980, de 26 de junio, de mutilados de guerra excombatientes de la zona republicana, que -de acuerdo con su artículo 17- "obtendrán los aumentos que se establezcan en los Presupuestos Generales del Estado para la actualización de los respectivos conceptos y en cuantía análoga a los que se produzcan para los funcionarios"; y, en fin, el de las pensiones contempladas en el título II de la 37/1984, de 22 de octubre, sobre reconocimientos de derechos y servicios prestados a quienes durante la guerra civil formaron parte de las Fuerzas Armadas y de Orden Público y del Cuerpo de Carabineros de la República, cuyo artículo 8 se remite a la "legislación de Clases Pasivas del Estado". B) Para el resto de pensiones, prestaciones y ayudas públicas, distintas de las indicadas, existe una remisión a la cuantía y, en su caso, a la revalorización que pueda establecerse, sin un límite mínimo y máximo, en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio; así sucede, en particular, con:

- El subsidio de movilidad y compensación por gastos de transporte a personas con discapacidad, cuya cuantía, según el artículo 31 del texto refundido de la Ley general de derechos de personas con discapacidad y su inclusión social, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2013, de 29 de octubre, "se fijará anualmente en la Ley de Presupuestos Generales del Estado".

- Las prestaciones a menores desplazados durante la guerra civil, que se actualizarán, según el artículo 3.2 de la Ley 3/2005, de 18 de marzo, por "la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio económico".

- Las pensiones de inutilidad para el servicio y las prestaciones de gran invalidez de las Fuerzas Armadas, que, según el artículo 23.3 del texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de las Fuerzas Armadas, aprobado por el Real Decreto Legislativo 1/2000, de 9 de junio, "no serán objeto de revalorización, salvo que se determine otra cosa expresamente en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado".

- Y las ayudas a víctimas del VIH contempladas en el artículo 2.1 del Real Decreto-ley 9/1993, de 28 de mayo, para las que se distingue entre las ayudas previstas en la letra a) del artículo 2.1, que "no tendrán ninguna revalorización", y las establecidas en las letras b), c) y d) del artículo 2.1, que "tendrán la revalorización que el Gobierno fije anualmente en las correspondientes Leyes de Presupuestos".

V

En cualquiera de las dos situaciones descritas -es decir, tanto si se trata de pensiones cuya revalorización anual viene legalmente exigida dentro de unos límites porcentuales mínimo y máximo, como si se está en presencia de otras prestaciones, ayudas o subsidios cuya actualización no es obligada ni está sujeta a límites- las obligaciones de la Hacienda Pública por tal concepto, y el correspondiente derecho de los pensionistas a exigir su abono, no derivan de lo dispuesto en la legislación sustantiva reguladora de tales pensiones, prestaciones, ayudas o subsidios, sino de lo que establezca la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio.

Esta conclusión es también aplicable -conviene insistir en ello- a aquellas pensiones cuyo incremento anual está previsto en términos imperativos dentro de unos límites mínimo y máximo, como es el caso de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de Clases Pasivas o de aquellas otras prestaciones que se remiten a la normativa aplicable a tales pensiones, teniendo en cuenta que -como señala la Sentencia núm. 238/2007, de 21 de noviembre, del Tribunal Constitucional- "la Ley de Presupuestos Generales del Estado no sólo es una ley en sentido formal sino también en sentido material, pudiendo, por tanto, acometer directamente la modificación de otras normas con rango de ley", siempre y cuando dicha modificación "guarde la necesaria conexión económica -relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno- o presupuestaria -para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto-" con la previsión de ingresos y gastos del ejercicio (FJ 4º).

Desde este punto de vista, la previsión legal de revalorización anual de las pensiones, entre unos límites mínimo y máximo, no es inmune al legislador presupuestario, que, en ejercicio de su potestad, podría eventualmente modificarla con ocasión de la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. Estas consideraciones ponen de manifiesto que las obligaciones de la Hacienda Pública en materia de revalorización de pensiones, y el consiguiente derecho de los pensionistas a su percepción, nacen -como se ha dicho- de la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año. Cuestión distinta es que, estando vigente dicha previsión de revalorización de las pensiones entre unos límites mínimo y máximo -como de iure lo está a día de hoy-, el legislador presupuestario se encuentre obligado, si no la modifica, a su estricto cumplimiento por razones de seguridad jurídica: en tal sentido, el Tribunal Constitucional, en la misma Sentencia núm. 238/2007, de 21 de noviembre, ya citada, ha dicho que "lo que no puede hacer la Ley de Presupuestos es, sin modificar previamente la norma legal que regula el régimen sustantivo de una determinada parcela del ordenamiento jurídico, desconocerlo, procediendo a efectuar una aplicación distinta a la prevista en la norma cuya aplicación pretende", concluyendo que "la Ley de presupuestos, como previsión de ingresos y autorización de gastos para un ejercicio dado debe respetar, en tanto no las modifique expresamente, las exigencias previstas en el ordenamiento jurídico a cuya ejecución responde, so pena de poder provocar con su desconocimiento situaciones de inseguridad jurídica contrarias al artículo 9.3 de la Constitución" (FJ 4º).

Teniendo siempre presente el principio de legalidad presupuestaria, que exige recordar que las obligaciones de la Hacienda Pública nacen, en esta materia, de lo dispuesto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio, y aplicando la doctrina expresada en párrafos precedentes al supuesto de la revalorización de las pensiones públicas, es preciso concluir que la obligación del legislador presupuestario de proceder a un incremento porcentual de las mismas dentro de los límites mínimo y máximo legalmente establecidos obedece a razones de seguridad jurídica con relevancia constitucional, pero sin que -a juicio del Consejo de Estado- pueda afirmarse la existencia de un derecho subjetivo de los pensionistas, derivado de la normativa material reguladora de las pensiones, que condicione el ejercicio de la potestad legislativa en un determinado sentido.

VI

A. Las consideraciones precedentes, realizadas al hilo de la jurisprudencia constitucional, determinan que la revalorización anual de las pensiones no pueda realizarse al amparo exclusivamente de la aplicación directa de su normativa sustantiva reguladora y al margen del principio de legalidad presupuestaria.

La vigencia de este principio comporta que la decisión de incrementar las pensiones deberá ser adoptada en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada año, a través de la fijación del correspondiente porcentaje de revalorización aplicable en el ejercicio, sin perjuicio de que, en desarrollo de esta ley, se dicten -como se han venido dictando en todos los ejercicios presupuestarios precedentes- las pertinentes normas reglamentarias dirigidas a su aplicación.

La situación de prórroga presupuestaria prevista en el artículo 134.4 de la Constitución, con ser excepcional, no introduce modulación alguna en el principio de legalidad presupuestaria, de forma que el Gobierno no puede aprobar, a través de normas reglamentarias, previsiones materialmente presupuestarias que no tengan cobertura, al amparo de la prórroga, en la Ley de Presupuestos Generales del Estado del ejercicio anterior o, en su caso, en los reales decretos-leyes que aquel puede dictar -tal y como el Tribunal Constitucional ha admitido en este ámbito (así, en la Sentencia núm. 215/2015, de 22 de octubre, FJ 4º)- al amparo del artículo 86 de la Constitución.

Desde este punto de vista, en un escenario de prórroga presupuestaria, la revalorización anual de las pensiones solo podrá ser objeto de una norma reglamentaria cuando dicha revalorización tenga cobertura, en virtud de la prórroga, en la Ley de Presupuestos Generales del Estado del año precedente, o, de no tenerla, cuando se hubiera aprobado un real decreto-ley acordando dicha revalorización.

B. Esta consideración conduce necesariamente al análisis del alcance de la prórroga presupuestaria, dado que esta, en cuanto introduce una excepción al principio de anualidad presupuestaria, no se extiende automáticamente a todas y cada una de las previsiones de la Ley de Presupuestos Generales del Estado, sino tan solo a aquellas que, por su naturaleza, deban entenderse incluidas en el ámbito de dicha prórroga.

A este respecto, es necesario observar que la delimitación del alcance de la prórroga no puede realizarse a partir de la distinción entre "contenido necesario" y "contenido eventual" de la Ley de Presupuestos Generales del Estado.

Esta distinción ha sido recogida y aplicada por el Tribunal Constitucional a efectos distintos de los de la prórroga presupuestaria, como son los de determinar si, al margen de la previsión de ingresos y habilitación de gastos que integran el contenido necesario de dicha ley, pueden eventualmente introducirse otras previsiones diferentes, a lo que la jurisprudencia constitucional ha dado respuesta positiva siempre y cuando tales previsiones estén justificadas para una mejor inteligencia o ejecución del presupuesto. En palabras del propio Tribunal: "Estamos ante una ley que tiene un doble contenido: un contenido esencial, mínimo y necesario, constituido tanto por la previsión de ingresos y habilitación de gastos para un ejercicio económico, como por las normas de naturaleza financiera que desarrollan y aclaran los estados cifrados, y un contenido eventual o disponible, que se concreta en aquellas otras disposiciones que, aun no constituyendo una previsión de ingresos o habilitación de gastos, sí guardan una relación directa con los ingresos o gastos del Estado, responden a los criterios de política económica del Gobierno o, en fin, se dirigen a una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto". A partir de esta distinción, el Tribunal ha entendido que las disposiciones que se integren en el contenido eventual de la Ley de Presupuestos Generales del Estado "sólo salvarán su legitimidad constitucional" cuando "guarden la necesaria conexión económica -relación directa con los ingresos o gastos del Estado o vehículo director de la política económica del Gobierno- o presupuestaria -para una mayor inteligencia o mejor ejecución del presupuesto-" con la previsión de ingresos y gastos del ejercicio (Sentencia núm. 238/2007, de 21 de noviembre, FJ 4º).

La distinción entre contenido necesario y contenido eventual del presupuesto no se realiza -pese a lo que su terminología pudiera llevar a pensar- atendiendo a un criterio causal, es decir, en términos de necesidad y contingencia, sino a un criterio material orientado a deslindar lo que es la materia propia o característica de todo presupuesto -el estado de ingresos y gastos- de aquellas otras cuestiones ajenas a dicho estado de ingresos y gastos que solo podrán incluirse en la Ley de Presupuestos Generales del Estado si guardan relación con dicho estado de ingresos y gastos y ayudan a su mejor comprensión y ejecución. De este modo, todas las partidas de ingresos y gastos de cada año forman parte del contenido necesario del presupuesto, también aquellas que no estén presentes en todos los ejercicios presupuestarios.

Así las cosas, el hecho de que la revalorización de las pensiones no se haya adoptado en todos los ejercicios ni respecto de todas las pensiones no significa que dicha revalorización forme parte del contenido eventual de la Ley de Presupuestos Generales del Estado. La revalorización de las pensiones es indudablemente un elemento más de la previsión de ingresos y gastos de cada ejercicio presupuestario y, en consecuencia, pertenece al contenido esencial del presupuesto.

C. Al específico objeto de identificar qué previsiones son objeto de prórroga presupuestaria, debe estarse al principio que subyace en el artículo 38.2 de la Ley 47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, conforme al cual "la prórroga no afectará a los créditos para gastos correspondientes a programas o actuaciones que terminen en el ejercicio cuyos presupuestos se prorrogan o para obligaciones que se extingan en el mismo".

El principio que inspira este precepto es el de que la prórroga presupuestaria alcanza a los créditos para gastos cuya realización es indispensable para el normal funcionamiento del Estado y la ordinaria atención de las necesidades colectivas, pero no a aquellos otros que son coyunturales o, por lo menos, no estrictamente indispensables desde el punto de vista de las necesidades públicas.

Conforme a este criterio, no cabe duda de que la cuantía de las pensiones públicas -es decir, el principal de dichas pensiones- entra dentro del ámbito de la prórroga presupuestaria. No puede decirse lo mismo, en cambio, de la revalorización de tales pensiones, pues el hecho de que su incremento se haya acordado en un determinado ejercicio no obliga, como regla de principio, a que el mismo se mantenga en ejercicios sucesivos o a que se mantenga en la misma medida, ni dicha actualización resulta siempre necesaria para atender a las exigencias de una pensión adecuada en los términos del artículo 50 de la Constitución, por lo que, en definitiva, no puede entenderse comprendida dentro de lo que es objeto de la prórroga presupuestaria.

Este entendimiento ha motivado que, en anteriores situaciones de prórroga presupuestaria, los sucesivos Gobiernos procedieran a la revalorización de las pensiones públicas, al amparo del artículo 86 de la Constitución y, por tanto, al margen del ámbito de dicha prórroga, mediante la aprobación de los correspondientes reales decretos-leyes sobre medidas urgentes en materia presupuestaria, tributaria y financiera: tales fueron el Real Decreto-ley 7/1989, de 29 de diciembre, el Real Decreto-ley 12/1995, de 28 de diciembre, y el Real Decreto-ley 20/2011, de 30 de diciembre.

De cuanto se lleva expuesto resulta que la revalorización de las pensiones no es, como regla general y sin perjuicio de la excepción o modulación que luego se verá, objeto de la prórroga presupuestaria prevista en el artículo 134.4 de la Constitución, por lo que, en tal situación, el Gobierno, si quiere proceder a la actualización de las pensiones públicas, debe acudir en principio a la aprobación de un real decreto-ley al amparo del artículo 86 de la Constitución.

VII

No puede desconocerse, sin embargo, que la aprobación de la Ley 23/2013, de 23 de diciembre, reguladora del Factor de Sostenibilidad y del Índice de Revalorización del sistema de Pensiones de la Seguridad Social, ha introducido una modulación relevante en la regla general, antes apuntada, de que la revalorización de las pensiones públicas no entra dentro del objeto de la prórroga presupuestaria ex artículo 134.4 de la Constitución.

Dicha ley introdujo por primera vez un límite mínimo al incremento anual de las pensiones de la Seguridad Social y de Clases Pasivas del Estado, que se sitúa en el expresado 0,25 por 100. Precisamente, la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, que será la norma presupuestaria aplicable en 2018 en tanto no se apruebe la Ley de Presupuestos Generales del Estado para dicho ejercicio, revalorizó tales pensiones en dicho límite mínimo del 0,25 por 100.

Pues bien, por la misma razón por la que, en el marco del principio de legalidad presupuestaria -principio que condiciona el nacimiento de las obligaciones en esta materia a lo previsto en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de cada ejercicio-, el legislador presupuestario está obligado a proceder a un incremento anual de las pensiones de al menos un 0,25 por 100 establecido en su normativa reguladora vigente, en concreto en los artículos 58 y 27 de los textos refundidos de la Ley General de la Seguridad Social y de la Ley de Clases Pasivas del Estado, y que es -según la jurisprudencia constitucional- una razón de seguridad jurídica ajena a cualquier consideración sobre un supuesto derecho subjetivo de los pensionistas, debe entenderse, a juicio del Consejo de Estado, que la prórroga presupuestaria ex artículo 134.4 de la Constitución alcanza a dicha revalorización por cuanto la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, fijó una revalorización del 0,25 por 100. Esta conclusión constituye una excepción que confirma la regla general de que la revalorización de las pensiones no forma parte del ámbito de la prórroga presupuestaria y, en cuanto tal, debe limitarse al supuesto indicado. Por ello, el Gobierno de la Nación está habilitado, bajo la cobertura legal que confiere la mencionada prórroga, para aprobar una norma con rango de real decreto en la que se proceda a la revalorización, en ese mismo porcentaje, de todas aquellas pensiones que tengan legalmente fijado ese incremento anual mínimo.

VIII

En consonancia con lo dicho, y como se afirmó en el dictamen número 1.119/2016, no cabe sino concluir que el fundamento de la proyectada revalorización de las pensiones para el ejercicio 2018 se encuentra en la prórroga de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, en el marco de lo dispuesto en los artículos 58 y 27 de los textos refundidos de la Ley General de Seguridad Social y de Clases Pasivas del Estado.

Así pues, la parte dispositiva del proyecto de Real Decreto solo puede dar cabida a previsiones que encuentren natural acomodo dentro del ámbito de la prórroga presupuestaria, por lo que a continuación se pasa a examinar el texto sometido a consulta.

A. El apartado 1 del artículo único del proyecto de Real Decreto establece una revalorización del 0,25 por 100 para el año 2018 de las pensiones abonadas por la Seguridad Social, en su modalidad contributiva, y de las pensiones de Clases Pasivas del Estado, que entra dentro de lo que es objeto de prórroga presupuestaria, teniendo en cuenta que los artículos 35 y 39.uno de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, contemplan ese mismo incremento porcentual y que los artículos 58 y 27 de los textos refundidos de las Leyes Generales de la Seguridad Social y de Clases Pasivas del Estado disponen que tales pensiones serán incrementadas anualmente en un mínimo del 0,25 por 100.

B. El apartado 2 del artículo único del proyecto de Real Decreto prevé una revalorización del 0,25 por 100 de las pensiones mínimas de la Seguridad Social y de Clases Pasivas del Estado, de las pensiones no contributivas, de las prestaciones familiares de la Seguridad Social por hijo a cargo con dieciocho o más años y con un grado de discapacidad igual o superior al 65 por 100, y de las pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez en determinadas circunstancias.

Debe hacerse notar, sin embargo, que en lo que se refiere a las pensiones no contributivas, las prestaciones familiares de la Seguridad Social y las pensiones del extinguido Seguro Obligatorio de Vejez e Invalidez, la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, no previó su revalorización por referencia a un incremento porcentual del 0,25 (como hizo, ya se ha dicho, para las pensiones contributivas de la Seguridad Social y las pensiones de Clases Pasivas del Estado -artículos 35 y 39.uno-), sino que fijó unas cuantías determinadas (artículos 44 y 45 y disposición adicional trigésima octava). Ello no obstante, en la medida en que las cuantías recogidas en los aludidos preceptos de la Ley de Presupuestos Generales del Estado para 2017 supusieron un incremento similar a ese porcentaje respecto de las cuantías que figuraban en los artículo 46 y 47 y en la disposición adicional vigésima sexta de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para 2016, cabría entender que la revalorización del 0,25 por 100 en el año 2018 para dichas pensiones, que pretende realizarse a través del proyecto de Real Decreto sometido a consulta, cuenta con la necesaria cobertura en el ámbito de la prórroga presupuestaria.

C. El apartado 3 del artículo único del proyecto de Real Decreto, relativo a los límites cuantitativos mínimos de las pensiones en favor de familiares de fallecidos como consecuencia de la guerra civil, las pensiones de mutilados de guerra excombatientes de la zona republicana y las pensiones de viudedad de los cónyuges de quienes durante la guerra civil formaron parte de las Fuerzas Armadas y de Orden Público y Cuerpo de Carabineros de la República, reproduce lo previsto en los artículos 35 y 37 de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, que, a su vez, son consecuencia obligada de lo dispuesto en las Leyes 5/1979, de 18 de septiembre, 35/1980, de 26 de junio, 6/1982, de 29 de marzo, y 37/1984, de 22 de octubre, por lo que debe entenderse comprendido en el ámbito de la prórroga presupuestaria.

D. Lo mismo debe decirse del apartado 4 del artículo único del proyecto de Real Decreto, que, con el mismo tenor que el artículo 39.tres de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, remite el incremento de las pensiones que deban abonarse con cargo a los regímenes o sistemas de previsión enumerados en el artículo 42 de la Ley 37/1988, de 28 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado para 1989, no indicadas en los apartados anteriores, a lo "que en su caso proceda, según su normativa reguladora, sobre las cuantías percibidas a 31 de diciembre de 2017".

En la medida en que estos incrementos deriven, sin margen de interpretación, de lo previsto en su normativa reguladora, puede entenderse que la aplicación de esta disposición en el ejercicio 2018 tiene cobertura en la prórroga presupuestaria.

E. El apartado 5 del artículo único del proyecto de Real Decreto excluye de la revalorización una serie de pensiones, prestaciones, subsidios y ayudas cuya normativa reguladora no contempla un obligado incremento anual mínimo, a diferencia de lo que sucede con las pensiones de la Seguridad Social y de Clases Pasivas del Estado y las demás que se rigen por su normativa, por lo que están excluidas del ámbito de la prórroga presupuestaria y, en consecuencia, su importe será el establecido en la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, sin revalorización alguna en el año 2018.

F. El apartado 6 del artículo único del proyecto de Real Decreto contempla una reducción de las pensiones de las Mutualidades integradas en el Fondo Especial de la Mutualidad General de Funcionarios Civiles del Estado que, en cuanto viene impuesta imperativamente por el apartado 1 de la disposición adicional sexta del texto refundido de la Ley sobre Seguridad Social de los Funcionarios Civiles del Estado, aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2000, de 23 de junio, y está contemplada en el artículo 39.dos de la Ley 3/2017, de 27 de junio, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2017, cabe entender incluida en el ámbito de la prórroga presupuestaria para el ejercicio 2018.

G. El apartado 7 del artículo único del proyecto de Real Decreto deja constancia de que las cuantías de las pensiones y demás prestaciones objeto de la norma en el año 2018 serán las establecidas en los anexos I y II.

La determinación de estas cuantías queda bajo la garantía técnica de los departamentos ministeriales proponentes, en el bien entendido de que tales cuantías gozarán de cobertura en la prórroga presupuestaria en la medida en que hayan sido calculadas conforme a los criterios expuestos en la parte dispositiva de la norma.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. someter al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto sobre revalorización de pensiones de Clases Pasivas, de las pensiones del sistema de la Seguridad Social y de otras prestaciones sociales públicas para el ejercicio 2018."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 20 de diciembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE HACIENDA Y FUNCIÓN PÚBLICA.