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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 30 de noviembre de 2017, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Real Decreto por el que se establecen normas complementarias al Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres en relación con la explotación de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, remitido por V. E. con carácter urgente el día 16 de noviembre de 2017 (con entrada en este Cuerpo consultivo el mismo día).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Real Decreto sometido a consulta consta de una parte introductoria, dos artículos, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.

- Indica la parte expositiva que la norma que se pretende aprobar tiene por finalidad evitar la especulación que la obtención de un número significativo de nuevas autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor ("VTC") en un corto espacio de tiempo por un número relativamente reducido de personas está generando, así como facilitar el control efectivo de la obligación señalada en el artículo 182.5 del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre ("ROTT"), en orden a que los vehículos adscritos a las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor deban ser utilizados habitualmente para atender necesidades relacionadas con el territorio de la comunidad autónoma en que se encuentre domiciliada la autorización.

- La parte dispositiva está formada por dos artículos: el primero ("Transmisión de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor") establece que, salvo ciertas excepciones, las autorizaciones habilitantes para el arrendamiento de vehículos con conductor no podrán ser transmitidas hasta que hayan transcurrido dos años desde su expedición original, mientras que el artículo 2 ("Medidas de control") dispone que los titulares de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor deberán comunicar a la Administración, por vía electrónica, los datos reseñados en la hoja de ruta o el contrato a que hace referencia el artículo 24 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, antes del inicio de cada servicio que realicen al amparo de dichas autorizaciones.

- La parte final está compuesta por una disposición transitoria (relativa a las comunicaciones con la Administración) y tres disposiciones finales referidas al título competencial, habilitación legal y a la entrada en vigor.

Segundo.- Al proyecto se acompaña el expediente instruido con ocasión de su elaboración, en el que obra:

a) Texto inicial del proyecto de Real Decreto y sucesivas versiones, con sus correspondientes memorias del análisis de impacto normativo.

b) Documentación referida al trámite de consulta pública, practicado entre los días 1 a 15 de septiembre de 2017 a través del portal web del Ministerio de Fomento y en el que se recibieron aportaciones de particulares, asociaciones (Federación ÉLITE Taxi España, Sindicato del Taxi de Cataluña, Confederación de Taxis de la Costa del Sol, ANTAXI, Asociación Española de Economía Digital y UNAUTO VTC) y empresas (Confortcars, Mytaxi, TESLA, Ares Capital y UBER).

c) Documentación referida al trámite de audiencia practicado por la Dirección General de Transporte Terrestre. Fueron consultadas las comunidades autónomas y las Ciudades de Ceuta y Melilla. Presentaron alegaciones las siguientes Comunidades Autónomas: Cantabria, Andalucía, Madrid y el Consejo Insular de Ibiza. Proponen ampliar el plazo de prohibición de transmisión de las licencias entre cuatro y diez años, así como establecer medidas adicionales de control, como, por ejemplo, un registro.

d) Informe favorable de 28 de septiembre de 2017 de la Sección de Viajeros del Consejo Nacional de Transporte Terrestre.

e) Informe del Departamento de Viajeros del Comité Nacional del Transporte Terrestre de 9 de octubre de 2017 que reproduce las alegaciones de Fedetaxi-Unalt, Zonturent y ANTAXI, todas ellas partidarias del establecimiento de un mayor grado de limitación de las transmisiones VTC.

f) Informe favorable de 13 de octubre de 2017 de la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, conforme al artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

g) Informe sin observaciones de 17 de octubre de 2017 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad.

h) Informe favorable de 15 de noviembre de 2017 de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento.

i) Proyecto de Real Decreto que se somete a dictamen del Consejo de Estado y memoria abreviada de 15 de noviembre de 2017 del análisis de impacto normativo del Real Decreto en la que consta que la norma proyectada tiene por objeto racionalizar el régimen de transmisión de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor, evitando que se soliciten con fines básicamente especulativos y establecer, como medida de control de lo dispuesto en el artículo 182.5 del ROTT, la exigencia de comunicación previa a la Administración de la información contenida en la hoja de ruta o contrato, por vía electrónica. Se afirma que se ha optado por introducir esta nueva regulación sobre el régimen de las autorizaciones VTC en un nuevo real decreto, en vez de incorporarla a la modificación del ROTT ya iniciada, ante la urgencia de adoptar las nuevas medidas, que exigen una tramitación más rápida. Se da cuenta de la estructura de la norma, del trámite de consulta y audiencia llevado a cabo, de las alegaciones efectuadas e informes recabados y de la respuesta de la Dirección General de Transporte Terrestre a las observaciones formuladas en el trámite de audiencia y a los informes emitidos. En cuanto al examen de los posibles impactos, se indica:

- Adecuación al orden de competencias: se señala que el proyecto normativo halla su amparo constitucional en el artículo 149.1.21ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva sobre los transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma.

- Impacto económico y presupuestario: se considera que se trata de una norma que no tiene costes sobre la economía general, que carece de efectos significativos sobre la competencia, si bien estima que supondrá un aumento de las cargas administrativas, sin impacto sobre los presupuestos del Estado.

- Impacto de género: no se aprecia impacto alguno, por lo que se hace constar que la norma tiene un impacto de género nulo.

- Otros impactos: no se consideran.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V.E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta.

I. El Consejo de Estado emite su consulta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

El proyecto sometido a consulta tiene por objeto aprobar una nueva norma con rango de real decreto que racionalice el régimen de transmisión de las autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor (autorizaciones VTC), evitando que se soliciten con fines básicamente especulativos y establecer como medida de control la exigencia de comunicación previa a la Administración de la información contenida en la hoja de ruta o contrato, por vía electrónica.

El dictamen se ha solicitado con carácter urgente. De acuerdo con la nota justificativa remitida por el Ministerio de Fomento, tal urgencia viene determinada por la necesidad de frenar de manera inmediata la especulación y conflictividad que el previsible aumento de otorgamiento autorizaciones VTC (a consecuencia de sentencias judiciales) puede generar.

II. En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, según la redacción dada por la disposición final tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Consta en el expediente la tramitación del trámite de consulta pública previsto en el artículo 26.2 de la Ley 50/1997, así como la memoria del análisis de impacto normativo, requisito exigido por el artículo 26.3 de la Ley 50/1997. Sin embargo, debe advertirse que la memoria debería haber efectuado una referencia al impacto en materia de infancia, adolescencia y familia, exigencias que se han incorporado mediante el artículo primero apartado veintiuno, y la disposición final quinta, apartado tres, de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia. Por otra parte, llama también la atención la eventual contradicción del texto de la memoria al señalar, de un lado, que el proyecto carece de efectos significativos sobre la competencia y, de otra parte, que tiene como fin racionalizar el régimen de transmisión de licencias VTC para evitar la especulación.

Se ha recabado y obtenido el informe del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad, así como de las comunidades autónomas con competencias en la materia y las Ciudades Autónomas de Ceuta y Melilla, conforme al artículo 26.6 de la Ley 50/1997.

Ha informado la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento, de acuerdo con lo requerido por el artículo 26.5 de la Ley 50/1997. Se ha oído a las asociaciones y entidades representativas del sector afectado, dándose cumplimiento a lo prevenido en el artículo 26.6 de la misma Ley 50/1997, a través de la participación de la Sección de Viajeros del Consejo Nacional de Transporte Terrestre y del Departamento de Viajeros del Comité Nacional del Transporte por Carretera.

Igualmente, ha informado el Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales, según lo establecido en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997.

No obstante no ser preceptivo el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia en el procedimiento, con arreglo a lo dispuesto en la Ley 3/2013, de 4 de junio, de creación de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, toda vez que el asunto no afecta a los sectores regulados propios del ámbito de su competencia -pues el transporte terrestre está excluido de dicho ámbito-, el Consejo de Estado considera que hubiera sido deseable recabar su parecer.

III. El proyecto de Real Decreto sometido a consulta se dicta al amparo del artículo 149.1.21ª de la Constitución Española, que reserva al Estado la competencia sobre los transportes terrestres que transcurran por el territorio de más de una comunidad autónoma.

Efectivamente, corresponde al Estado la regulación de este tipo de transporte, si bien, de conformidad con lo previsto en el artículo 5 de la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable, se ha delegado en las comunidades autónomas una serie de facultades en relación con esta materia, entre las cuales figuran las siguientes: otorgamiento de autorizaciones para la prestación de servicios de transporte; convalidación de la transmisión de las autorizaciones mediante la correspondiente novación subjetiva de las mismas; visado periódico de las autorizaciones; establecimiento de tarifas; revocación o condicionamiento de las autorizaciones; establecimiento de prestación de servicios mínimos; y cuantas actuaciones gestoras sean necesarias para el funcionamiento de los servicios y no se reserve para sí el Estado. El artículo 6 determina la competencia de estas funciones. Lo anterior debe completarse con lo dispuesto en el artículo 16, que establece que el Estado "conservará, en todo caso, la función legislativa y la potestad reglamentaria sobre las materias objeto de delegación, y a lo que dispongan los programas o planes generales o sectoriales del Estado".

En este sentido, el régimen de transmisión de las autorizaciones VTC, objeto de regulación del proyecto normativo sometido a consulta, no es una materia que haya sido cedida por el Estado a las comunidades autónomas, sino que se incardina dentro de las competencias reservadas al Estado por el artículo 149.1.21ª de la CE, como se recordó por este Consejo de Estado en el reciente dictamen nº 892/2017, de 2 de noviembre. Por lo demás, cabe señalar que la regulación autonómica aprobada en relación con el transporte urbano e interurbano que no excede del ámbito de una comunidad autónoma, con carácter general, se centra en la disciplina jurídica de los autotaxis o automóviles de turismo (VT), no en el arrendamiento de vehículos con conductor (VTC), en la medida en que las autorizaciones VTC habilitan para la realización de servicios tanto urbanos como interurbanos en todo el territorio nacional. Todo ello sin perjuicio de que, respecto a los autotaxis, la asunción de competencias por parte de las comunidades autónomas no menoscaba la competencia municipal para ordenar y gestionar su servicio, tal y como reconoce la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (artículos 25.2 y 86.2) y ha establecido reiteradamente el Tribunal Supremo (por todas, Sentencia de 26 de enero de 1996 -RJ 1996\567-).

IV. El proyecto de Real Decreto tiene el rango adecuado, de conformidad con la habilitación contenida en la disposición adicional séptima de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres.

En efecto, aun cuando el artículo 118.1 párrafo primero, del Reglamento de Ordenación de los Transportes Terrestres faculta al Ministro de Fomento para limitar la transmisibilidad de las autorizaciones de transporte discrecional mediante la aprobación de la correspondiente regulación, nada impide que esta se instrumente mediante Real Decreto.

V.- La regulación original del arrendamiento de vehículos con conductor de la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres (LOTT) se ha visto modificada como consecuencia de la incorporación a nuestro derecho de la Directiva 2006/123/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, a través del artículo 21 de la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio (y del Real Decreto 919/2010, de 16 de julio, por el que se modifica el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres -ROTT- para adaptarlo a la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio). El arrendamiento de vehículos con conductor se encuentra regulado en la sección segunda del capítulo IV del título V -artículos 180 a 182- del ROTT.

El Tribunal Supremo, mediante Sentencia de 14 de febrero de 2012 (rec. núm. 427/2010), anuló las modificaciones que el Real Decreto 919/2010 introdujo en el artículo 181, punto 1, letras a), b) y f) del ROTT. Mediante análogos razonamientos a los expuestos por el Tribunal Supremo en la Sentencia de 14 de febrero de 2012, la Sala de lo Contencioso- Administrativo de la Audiencia Nacional en Sentencia de 7 de febrero de 2014 (rec. num. 1257/2011) anuló parcialmente la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero.

Este bloque normativo volvió a ser alterado por la Ley 9/2013, de 4 de julio, por la que se modifica la Ley 16/1987, de 30 de julio, de Ordenación de los Transportes Terrestres y la Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea. En concreto, se dio nueva redacción al artículo 48 de la Ley 16/1987, de 30 de julio, disponiendo:

"1. El otorgamiento de las autorizaciones de transporte terrestre público tendrá carácter reglado, por lo que sólo podrá denegarse cuando no se cumplan los requisitos exigidos por éste. 2. No obstante, y de conformidad con las normas comunitarias y demás disposiciones que, en su caso, resulten de aplicación, cuando la oferta de transporte público de viajeros en vehículos de turismo se encuentre sujeta a limitaciones cuantitativas en el ámbito autonómico o local, podrán establecerse limitaciones reglamentarias al otorgamiento tanto de nuevas autorizaciones habilitantes para la realización del transporte interurbano en esa clase de vehículos como de las que habilitan para el arrendamiento con vehículos con conductor".

El transcrito precepto encuentra su desarrollo en el Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, por el que se modifica el ROTT, para adaptarlo a la Ley 9/2013, que dio nueva redacción a los artículos 181 y 182 de este último.

En concreto, en el artículo 181.3 del ROTT se introdujo la posibilidad de denegar la expedición de autorizaciones VTC "cuando la relación entre el número de las existentes en el territorio de la comunidad autónoma en que pretendan domiciliarse y el de las de transporte público de viajeros en vehículos de turismo domiciliadas en ese mismo territorio sea superior a una de aquéllas por cada treinta de éstas" (regla 1/30).

VI. Dos Sentencias de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2017 (rec. núms. 3100 y 3542/2015) han estimado los recursos interpuestos por dos empresas de transporte, reconociéndoles el derecho a que se les conceda veinte y ochenta licencias VTC respectivamente. El Alto Tribunal entiende que la restricción introducida por el art. 181.2 mediante el Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre no resulta de aplicación a aquellas solicitudes presentadas antes de su entrada en vigor.

VII. El proyecto normativo sometido a consulta encuentra su fundamento en el artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en su redacción dada por la Ley 9/2013 antes citada y en el artículo 118 del ROTT. Tiene por objeto intervenir la regulación de las autorizaciones VTC a fin de evitar que estas licencias sean inmediatamente enajenadas tras su obtención y facilitar el control efectivo de los servicios que los titulares de estas autorizaciones presten. A tal efecto, la norma sometida a consulta condiciona, salvo en algunos casos excepcionales (transmisión a favor de herederos en caso de muerte, jubilación por edad o incapacidad física o legal de su titular) la transmisión de las autorizaciones VTC al requisito de dos años de antigüedad. Por otro lado, se establece la obligación de comunicar a un registro electrónico administrativo de próxima creación la hoja de ruta (o contrato asimilado) al que se refiere el art. 24 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre.

Debe hacerse hincapié en que el proyecto sometido a consulta no se ve afectado por la doctrina sentada en las Sentencias del Tribunal Supremo de 13 de noviembre de 2017 antes citadas, puesto que el criterio recogido en ellas resulta de aplicación a las autorizaciones solicitadas en el período comprendido entre la aprobación de la Ley 9/2013, de 4 de julio, y la expedición del Real Decreto 1057/2015, de 20 de noviembre, de modificación del ROTT.

El proyecto de Real Decreto consultado es desarrollo, como se ha indicado, del artículo 48 de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, en su redacción dada por la Ley 9/2013, de 4 de julio, y del artículo 118 del ROTT -en la redacción dada por el Real Decreto 1057/2015, de 21 de noviembre-, que no constituye objeto de las sentencias antes mencionadas, como expresamente se señala en el penúltimo párrafo de sus respectivos fundamentos jurídicos tercero. En síntesis, el Consejo de Estado considera que el Gobierno está habilitado para aprobar el proyecto de Real Decreto sometido a consulta.

VIII. El Consejo de Estado considera adecuada la iniciativa que se somete a consulta y la urgencia de su expedición. No obstante, si bien en este momento las medidas se van a incorporar a nuestro ordenamiento mediante una norma independiente del ROTT, la sede más adecuada para efectuar esta modificación son los artículos 180 a 182 del ROTT. Por ello, sin objetar la instrumentación proyectada -que viene avalada por las razones de urgencia que justifican la iniciativa-, se sugiere que se pondere la incorporación de sus previsiones, en un futuro, al ROTT con ocasión de su proyectada reforma en aras de una mayor seguridad jurídica.

Por lo que al contenido se refiere, la restricción que incorpora el artículo 1 del proyecto normativo se ajusta a lo ya previsto en el artículo 118.3 del ROTT, que prevé que la transmisión de autorizaciones de transporte estará subordinada a que los adquirentes cumplan los requisitos de carácter personal previstos en el artículo 42 y concordantes de este reglamento, así como al cumplimiento de las reglas específicas que, en su caso, determine el Ministro de Fomento, el cual podrá en especial condicionarla a que la empresa transmitente tenga una determinada antigüedad como titular de la autorización, no haya disminuido el número de autorizaciones o copias de que era titular en un determinado período de tiempo, o a que se produzca la transmisión de la totalidad de la empresa.

El artículo 2 tiene por objetivo reforzar el control efectivo de la obligación recogida en el artículo 182.5 del ROTT, que establece que los vehículos dedicados a la actividad de arrendamiento con conductor deberán ser utilizados habitualmente en la prestación de servicios destinados a atender necesidades relacionadas con el territorio de la comunidad autónoma en que se encuentre domiciliada la autorización en que se amparan. Este artículo establece:

"A efectos de control, los titulares de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor deberán comunicar a la Administración, por vía electrónica, los datos reseñados en la hoja de ruta o el contrato a que hace referencia el artículo 24 de la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, antes del inicio de cada servicio que realicen al amparo de dichas autorizaciones. Con este fin, la Dirección General de Transporte Terrestre habilitará un registro de comunicaciones de los servicios de arrendamiento de vehículos con conductor, al que los titulares de las autorizaciones deberán dirigir sus comunicaciones". A su vez, la disposición transitoria única dispone que "Los titulares de autorizaciones de arrendamiento de vehículos con conductor deberán comenzar a dirigir a la Administración las comunicaciones a que hace referencia el artículo 2 de este real decreto una vez que se encuentre operativa la aplicación informática de gestión del registro de dichas comunicaciones, lo que deberá ser anunciado por la Dirección General de Transporte Terrestre". El Consejo de Estado considera que la previsión proyectada puede articularse en la norma consultada. En efecto, la imposición de la obligación de comunicar los datos de la hoja de ruta o contrato equivalente antes del inicio de cada servicio puede establecerse mediante norma de rango reglamentario. Y ello porque, en puridad, las licencias VTC son calificables como autorizaciones ut facias, esto es, autorizaciones en las que la Administración no se limita a verificar en el momento de su otorgamiento si el autorizado reúne los requisitos exigidos por el ordenamiento sino que su vigilancia y control se extiende durante todo el período en que desarrolla la actividad. En otros términos, en las autorizaciones ut facias, el autorizado se incorpora a un cierto status, -que lo asemeja a las antiguas relaciones de sujeción-, definido por la Administración según habilita tanto la LOTT como el ROTT y las normas generales de procedimiento.

Por último, también sería conveniente que tanto en la parte introductoria como en la dispositiva se citase adecuadamente el Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre, y la Orden FOM/36/2008, de 9 de enero, por la que se desarrolla la sección segunda del capítulo IV del título V, en materia de arrendamiento de vehículos con conductor, del Reglamento de la Ley de Ordenación de los Transportes Terrestres, aprobado por el Real Decreto 1211/1990, de 28 de septiembre.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo de este dictamen, puede someterse al Consejo de Ministros, para su aprobación, el proyecto de Real Decreto sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 30 de noviembre de 2017

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE FOMENTO.