Está Vd. en

Consejo de Estado: Dictámenes

Número de expediente: 1028/2017 (AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE)

Referencia:
1028/2017
Procedencia:
AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE
Asunto:
Proyecto de Orden por la que se determina cuando los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria destinados a alimentación animal, son subproductos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados.
Fecha de aprobación:
18/01/2018

TEXTO DEL DICTAMEN

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 18 de enero de 2018, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el "proyecto de Orden por la que se determina cuándo los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria destinados a la alimentación animal, son subproductos con arreglo a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, remitido por V. E. en consulta el día 8 de noviembre de 2017 (entrado en este Cuerpo Consultivo el día 14 siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo y tres disposiciones finales.

El preámbulo comienza recordando que la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, sobre los residuos y por la que se derogan determinadas Directivas, incorporada al ordenamiento jurídico interno mediante la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, define las condiciones para que una sustancia u objeto, resultante de un proceso de producción, y cuya finalidad no sea la producción de esa sustancia u objeto, pueda ser considerada como un subproducto y no como un residuo.

Recuerda también que la citada Ley 22/2011, de 28 de julio, estableció en su artículo 4.2 que la Comisión de coordinación en materia de residuos evaluará la consideración de tales sustancias u objetos como subproductos, teniendo en cuenta lo establecido en su caso en el ámbito de la Unión Europea, y propondrá su aprobación al entonces Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino (hoy Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente) que dictará la orden ministerial correspondiente.

Hasta tanto no se pusiera en marcha este mecanismo, la disposición transitoria primera de la misma ley prevé que se continuarían aplicando los procedimientos administrativos vigentes en la materia. Añade el preámbulo que, a fin de dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 4.2 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente ha diseñado, en colaboración con las comunidades autónomas, un procedimiento general para la declaración de subproducto, que incluye una definición de proceso de producción y de residuos de procesos de producción, y consta de dos fases: una primera, de análisis de la consideración como subproducto, que culminará, si procede, con la elaboración de una orden ministerial, y una segunda, de notificación a la comunidad autónoma en la que se produce el subproducto.

Por su parte, en el ámbito de la Unión Europea, el preámbulo alude a que la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, interpretativa sobre residuos y subproductos COM 2007 (59), de 21 de febrero de 2007, establece en su Anexo I ejemplos de residuos y no residuos, entre los cuales incluye los residuos de producción generados por el sector agroalimentario como subproductos cuando son utilizados como piensos directamente por los agricultores o por la industria de piensos compuestos. También hace constar que la Comisión Europea aprecia en dicha comunicación que, si bien no todos los residuos de producción destinados a la alimentación animal pueden ser considerados subproductos, aquellos que sí lo pueden ser se producen deliberadamente en procesos de producción adaptados o, aunque no se produzcan deliberadamente, cumplen los criterios sentados por el Tribunal de Justicia de la Unión Europea en relación con los subproductos.

Se indica seguidamente que, en este contexto y a resultas también de la iniciativa y propuestas formuladas desde diversos sectores interesados, se ha procedido por el Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente al análisis de si procede declarar subproductos, conforme a lo establecido en el artículo 4 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, a los residuos de producción de la industria agroalimentaria cuando estos se destinan a alimentación animal.

A tal fin, el preámbulo señala que, al estar ya regulada en el ámbito de la alimentación animal y la seguridad alimentaria la utilización de estos materiales para la elaboración de piensos, se ha realizado un análisis de la regulación europea y nacional existente para valorar si esta era suficiente para asegurar su correcta utilización como subproducto en la alimentación animal y si es necesario el desarrollo de un procedimiento específico adicional para su declaración y utilización como subproducto. Tras exponer con detalle los términos de la regulación europea y nacional aplicable a los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria, concluye el preámbulo señalando que son suficientes para garantizar el cumplimiento de las condiciones establecidas en la Ley 22/2011, de 28 de julio, para que un residuo de producción pueda ser declarado subproducto y que los requisitos existentes sobre trazabilidad y control de calidad en el ámbito de la alimentación animal garantizan un nivel equivalente, incluso mayor, de control y protección que el requerido en la etapa de notificación del procedimiento de declaración de subproducto.

En el caso de los productos agroalimentarios de origen animal sigue siendo de aplicación la normativa sanitaria de subproductos animales no destinados al consumo humano (SANDACH).

En consecuencia, los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria que se destinen a la alimentación animal podrán declararse subproductos siempre y cuando se cumplan los requisitos establecidos en las normas de la Unión Europea, así como en la legislación interna, tanto estatal como autonómica, relativas a la alimentación animal. En caso de que dichos requisitos no se cumplan, los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria no podrán ser destinados a la alimentación animal como subproducto, por lo que tendrán que gestionarse bajo el régimen jurídico de residuos, con el fin de asegurar su correcta gestión y proteger adecuadamente la salud humana y el medio ambiente, todo ello sin perjuicio de los requisitos establecidos en otras normas que sean de aplicación, en particular en la normativa de subproductos animales no destinados al consumo humano.

Se añade que la Orden se dicta al amparo de la habilitación normativa contenida en el artículo 4 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, que faculta al titular de este Departamento para determinar si una sustancia u objeto resultante de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto, puede ser considerada como subproducto y no como residuo.

El artículo único ("Requisitos para la consideración como subproductos de los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria") establece los requisitos para que los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria puedan tener la consideración de subproductos, en los siguientes términos:

"1. Los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria, cuando se destinen a alimentación animal y estén incluidos en uno de los tres listados comunitarios de sustancias autorizadas para la alimentación animal, serán considerados subproductos, conforme a lo establecido en el artículo 4 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, siempre y cuando cumplan todos y cada uno de los requisitos establecidos en la legislación europea, estatal y autonómica relativas a la alimentación animal.

2. Los listados comunitarios a los que se hace referencia en el apartado 1 deberán ser uno de los siguientes:

a) Catálogo comunitario de materias primas, establecido por el Reglamento (UE) nº 68/2013, de la Comisión, de 16 de enero de 2013. b) Registro comunitario de materias primas para alimentación animal (www.feedmaterialsregister.eu) al que se hace referencia en el artículo 24.6 del Reglamento (CE) nº 767/2009, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009. c) Registro comunitario de aditivos, al que se hace referencia en el artículo 17 del Reglamento (CE) nº 1831/2003, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de septiembre.

3. En caso de que los requisitos mencionados en el apartado 1 no se cumplan, los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria no serán considerados subproductos conforme a la Ley 22/2011, de 28 de julio y por tanto no podrán ser destinados a alimentación animal y deberán gestionarse bajo el régimen jurídico de residuos establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, con el fin de asegurar su correcta gestión y proteger adecuadamente la salud humana y el medio ambiente".

El texto del proyecto se completa con tres disposiciones finales, con el siguiente contenido.

La disposición final primera ("Actualización") dispone que la Orden Ministerial podrá ser revisada conforme a la nueva información disponible sobre la utilización de estos residuos de producción en la alimentación animal y su impacto sobre la salud humana y el medio ambiente, a las modificaciones que se produzcan en el marco normativo de la alimentación animal y a los avances técnicos que se produzcan en la fabricación de piensos.

La disposición final segunda ("Título competencial") determina que la norma proyectada se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.23ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente.

La disposición final tercera ("Entrada en vigor") ordena la entrada en vigor de la nueva norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

Acompaña al proyecto de Orden la memoria del análisis de impacto normativo, presentada en forma abreviada y fechada el 31 de octubre de 2017, en la que se hace constar que la Orden proyectada tiene por objeto "determinar en qué condiciones son subproductos los residuos de producción de la industria agroalimentaria que se utilizan en alimentación animal, conforme a la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados", con la finalidad de hacer efectiva la aplicación del artículo 4 de dicha ley con la seguridad jurídica exigible, de tal manera que se distinga "en qué casos los residuos de la industria agroalimentaria son considerados subproductos y en qué casos se les aplica la normativa de residuos".

Tras describir el procedimiento seguido en la elaboración del proyecto, señala que el título competencial aplicable de modo prevalente es el contenido en el artículo 149.1.23.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección.

Respecto a los impactos, la memoria dice que se trata de una norma que no tiene efectos significativos sobre la economía en general ni, de modo específico, sobre los presupuestos, que tiene efectos positivos sobre la competencia y, finalmente, que tiene un impacto de género nulo. Añade que tampoco tiene impacto presupuestario -pues no comporta ni aumento de gasto ni disminución de ingresos públicos- ni a la Administración General del Estado ni tampoco a las Administraciones de las comunidades autónomas, ni afecta a las cargas administrativas. Se acompaña un anexo, denominado "Estudios y trabajos de base realizados para la elaboración de esta orden", en el que se hace constar que, en el marco de la encomienda de gestión formalizada entre la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural con la Empresa para la Gestión de Residuos Industriales, S. A. (EMGRISA), y bajo la dirección del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (MAGRAMA), se ha realizado el estudio: "Análisis de las nuevas solicitudes de subproducto. Consideración como subproducto de los residuos de producción de la industria agroalimentaria destinados a la alimentación animal", que ha servido de soporte técnico para la formulación del proyecto de Orden Ministerial. Se adjunta también una ficha del resumen ejecutivo de la memoria. Dicho estudio fue incorporado como documentación complementaria posteriormente el 5 de diciembre de 2017.

Segundo.- Al proyecto se acompaña, además de la orden de remisión firmada por la Ministra titular del departamento consultante, el índice numerado de documentos que integran el expediente y la versión definitiva del proyecto consultado, el expediente que refleja las actuaciones seguidas con ocasión de la tramitación del procedimiento de elaboración de la Orden que ahora se remite en consulta. En él constan:

1.- Texto inicial del proyecto de Orden y de la memoria que llevan fecha de 24 de julio de 2017, no habiendo más versiones que la formulada a resultas de la tramitación del proyecto y última fechada el 31 de octubre de 2017, que se corresponde con el texto definitivo sometido a dictamen de este Consejo de Estado.

2.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Función Pública de fecha 1 de septiembre de 2017, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se indica que el contenido del proyecto no incide en las materias recogidas en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, por lo que el trámite de aprobación previa no resulta preceptivo.

3.- Informe de la Dirección General de Relaciones con las Comunidades Autónomas y Entes Locales del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales de fecha 12 de septiembre de 2017, emitido al amparo de lo prevenido en el artículo 26.5 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, en el que se analiza la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias, sin que se formulen observaciones al respecto.

4.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad de fecha 22 de septiembre de 2017, previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, favorable a la aprobación de la norma proyectada, sin formular observaciones.

5.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Economía, Industria y Competitividad de fecha 13 de octubre de 2017, previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, igualmente favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que no se formulan tampoco observaciones.

6.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Energía, Turismo y Agenda Digital fechado en el mes de octubre de 2017, previsto en el artículo 26.5, párrafo primero, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, igualmente favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que se formulan, no obstante, algunas observaciones de carácter formal.

7.- Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente de fecha 3 de noviembre de 2017, previsto en el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que no se formulan observaciones al contenido del proyecto. Añade que debe recabarse el dictamen del Consejo de Estado.

Tercero.- En cuanto a la justificación en el procedimiento de elaboración de la disposición sometida a consulta constan los siguientes trámites:

1.- Certificación del Secretario del Consejo Asesor de Medio Ambiente de fecha 18 de septiembre de 2017, en el que se hace constar que, "en aplicación del artículo 13 del Reglamento de funcionamiento del Consejo Asesor de Medio Ambiente, relativo al procedimiento escrito, se ha remitido el mencionado texto a todos los miembros del Consejo el 1 de agosto de 2017, para que pudieran formular observaciones hasta el 15 de septiembre de 2017", haciendo constar también que "no se han presentado observaciones".

2.- Oficios de la Subdirección General de Residuos de fecha 30 de mayo de 2017, por los que se remite el texto inicial del proyecto a las diversas comunidades autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, a la Federación Española de Municipios y Provincias, así como a las organizaciones y entidades representativas de los intereses de los sectores afectados por la norma en preparación.

Han comparecido y formulado alegaciones las Comunidades Autónomas de Andalucía y País Vasco, así como la Asociación Nacional de Empresas de Aceite de Orujo (ANEO), la Federación Española de Industrias de la Alimentación y Bebidas (FIAB) y la Confederación Española de Fabricantes de Alimentos Compuestos para Animales (CESFAC).

3.- Certificado del Jefe de la División de Estudios y Publicaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, de fecha 19 de junio de 2017, en el que se hace constar que la consulta previa sobre el proyecto de Orden ha estado a disposición de los interesados en participación pública, en la página web del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, (,http://www.mapama.gob.es/es/) durante el período comprendido entre los días 30 de mayo y 15 de junio de 2017, ambos inclusive, y que se han recibido observaciones por parte de la Federación Española de Industrias de la Alimentación y Bebidas (FIAB) y la Confederación Española de Fabricantes de Alimentos Compuestos para Animales (CESFAC).

4.- Certificado del Jefe de la División de Estudios y Publicaciones de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente de fecha 4 de octubre de 2017 en el que se hace constar que el proyecto de Orden ha estado a disposición de los interesados en participación pública, en la página web del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (http://www.mapama.gob.es/es/) durante el período comprendido entre los días 26 de julio y 15 de septiembre de 2017, ambos inclusive, y que no se han recibido observaciones.

5.- Cuadro-Resumen de las observaciones formuladas durante el trámite de audiencia en el que se valoran de manera individualizada y se razona su aceptación o rechazo.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, donde tuvo entrada el día 14 de noviembre de 2017.

Con fecha 5 de diciembre de 2017 se recibió en el Consejo de Estado la documentación técnica que avala la presente iniciativa normativa, consistente en un estudio de julio de 2015 realizado por la empresa pública EMGRISA, que lleva por título el de "Consideración como subproducto de los residuos de producción de la industria agroalimentaria destinados a alimentación animal".

Posteriormente, el 12 de enero de 2018 ha tenido entrada en el Consejo de Estado documentación adicional consistente en las actas de las reuniones de la Comisión de Coordinación en materia de Residuos (CCR) y que reflejan el análisis y discusión de las cuestiones relacionadas tanto con el proyecto de Orden objeto del presente expediente como con el de los proyectos de OOMM relativos a los criterios para determinar cuándo el fuel recuperado procedente del tratamiento de residuos MARPOL tipo C deja de ser residuo (objeto del dictamen de este Consejo de Estado nº 1.007/2017 de esta misma fecha) y con los criterios para determinar cuándo el aceite usado y procesado procedente del tratamiento de aceites usados deja de ser residuo (objeto del dictamen de este Consejo de Estado nº 1.066/2017 de esta misma fecha).

Consiste dicha documentación en concreto en:

A.- Actas de la CCR

1.- Acta de la reunión de la CCR, de 27 de junio de 2013, en cuyo apartado V figura la "Situación de los grupos de trabajo de la Comisión de Coordinación. Grupo de trabajo de subproductos".

2.- Acta de la reunión de la CCR, de 20 de mayo de 2014. V. Puntos informativos. V. 1. Subproductos y fin de la condición de residuo: estado de situación de los trabajos.

3.- Acta de la reunión de la CCR, de 16 de diciembre de 2014. III. 4. Estado de situación del procedimiento de declaración subproducto. Información sobre la propuesta de aplicación del fin de la condición de residuo al combustible procedente de aceites usados y MARPOLES.

B.- Actividades del grupo de trabajo (GT) de subproductos [y condición de fin de residuo] creado en el seno de la CCR

1.- Notas del GT celebrado 13 de febrero de 2013 (en el que se comentó que se iba a trabajar con la FCR de MARPOLES).

2.- Orden del día de la sesión de 27 de mayo de 2014 (se informó de la situación del estudio de los MARPOLES).

3.- Documentación adicional enviada el 11 de diciembre de 2014 (se informó de que se había finalizado el estudio sobre la aplicación del fin de la condición de residuos para los combustibles procedentes de aceites usados y de MARPOLES).

4.- Orden del día y documentación del GT del 7 mayo de 2015 (se hizo envío de los borradores de las dos órdenes y del estudio del subproducto residuos de producción para alimentación animal). 5.- Orden del día y documentación del GT del 10 de mayo de 2017 (se hizo el envío de los borradores de las tres órdenes).

6.- Orden del día del GT de 29 de noviembre de 2017 y acta del mismo (se informó del estado de tramitación de las tres OOMM).

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.- El Consejo de Estado emite su dictamen en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.2 y 3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, conforme al cual su Comisión Permanente deberá ser consultada en los casos de "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las Leyes, así como sus modificaciones", así como de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

En el presente caso, el proyecto sometido a consulta se dicta, como reconocen su propio preámbulo y la memoria adjunta, en ejecución y desarrollo de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, a fin de determinar en qué condiciones son subproductos los residuos de producción de la industria agroalimentaria que se utilizan en alimentación animal. En concreto, el artículo 4 de la mencionada ley define los subproductos en los siguientes términos:

"1. Una sustancia u objeto, resultante de un proceso de producción, cuya finalidad primaria no sea la producción de esa sustancia u objeto, puede ser considerada como subproducto y no como residuo definido en el artículo 3, apartado a), cuando se cumplan las siguientes condiciones:

a) Que se tenga la seguridad de que la sustancia u objeto va a ser utilizado ulteriormente,

b) Que la sustancia u objeto se pueda utilizar directamente sin tener que someterse a una transformación ulterior distinta de la práctica industrial habitual,

c) Que la sustancia u objeto se produzca como parte integrante de un proceso de producción, y

d) Que el uso ulterior cumpla todos los requisitos pertinentes relativos a los productos así como a la protección de la salud humana y del medio ambiente, sin que produzca impactos generales adversos para la salud humana o el medio ambiente.

2.- La Comisión de coordinación en materia de residuos evaluará la consideración de estas sustancias u objetos como subproductos, teniendo en cuenta lo establecido en su caso al respecto para el ámbito de la Unión Europea, y propondrá su aprobación al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino que dictará la orden ministerial correspondiente".

Pero, además, la Ley que ahora es objeto de desarrollo incorporó en su día al ordenamiento interno la Directiva 2008/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 19 de noviembre de 2008, comúnmente conocida como Directiva Marco de Residuos, cuyo artículo 5.2 faculta a los Estados miembros para que puedan "adoptarse medidas para determinar los criterios que deberán cumplir las sustancias u objetos específicos para ser considerados como subproductos y no como residuos, tal como se contempla en el artículo 3, punto 1", a cuyo amparo y sobre la base de la Comunicación de la Comisión al Consejo y al Parlamento Europeo, interpretativa sobre residuos y subproductos COM 2007 (59), de 21 de febrero de 2007, se propone la regulación proyectada.

Se trata, por tanto, de una consulta preceptiva, que, a la vista de lo dispuesto en el artículo 22, apartados 2 y 3, de la mencionada Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, ha de ser evacuada por la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

II.- En lo tocante al procedimiento de elaboración de la disposición proyectada, se ha tramitado de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, modificada por la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Dichas leyes resultan aplicables, por cuanto la disposición transitoria tercera de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público, que entró en vigor el día 2 de octubre de 2016, relativa a los "procedimientos de elaboración de normas en la Administración General del Estado", prescribe que "los procedimientos de elaboración de normas que se hallaren en tramitación en la Administración General del Estado a la entrada en vigor de esta Ley se sustanciarán de acuerdo con lo establecido en la normativa vigente en el momento en que se iniciaron".

En el presente caso, aunque no hay un acuerdo formal de iniciación del procedimiento, y si lo hay no consta en el expediente, cabe observar que este expediente ha iniciado claramente su tramitación con posterioridad a la entrada en vigor de la mencionada ley, según se infiere de los documentos y actuaciones obrantes en el expediente, así como de la propia invocación que se hace de las referidas disposiciones en diversos oficios e informes.

Asumida esta premisa, cabe observar que la tramitación del procedimiento de elaboración de la disposición proyectada se ha ajustado a las exigencias del artículo 26 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En efecto, resulta del expediente que la iniciativa normativa ha sido impulsada por el centro directivo competente del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente (en concreto, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural) mediante la formulación del correspondiente proyecto, al que se acompañan las diversas versiones del texto (inicial y definitivo) elaborados, junto con la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, que cumple con los requisitos exigidos por el artículo 26.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Consta que a lo largo del procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se han recabado, además, los informes que resultan preceptivos. Ha informado, en efecto, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, de acuerdo con lo requerido por el artículo 26.5, párrafo cuarto, de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; se ha recabado, a su vez, el informe del Ministerio de la Presidencia y para las Administraciones Territoriales a los efectos prevenidos en el artículo 26.5, párrafo sexto, de la citada Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; se ha oído también a los diversos departamentos ministeriales que pudieran verse afectados por la norma en elaboración (como es el caso de los Ministerios de Hacienda y Función Pública, Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad y de Economía, Industria y Competitividad); no habiéndose concedido la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Función Pública, a los efectos prevenidos en el artículo 26.5 de la misma ley, por considerar la Secretaría General Técnica de este departamento que no resultaba preceptiva.

Por otro lado, se ha consultado a las comunidades autónomas, a la Federación Española de Municipios y Provincias y a las asociaciones y entidades representativas de los sectores afectados y cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición, dándose cumplimiento a lo prevenido en el párrafo c) del apartado primero del citado artículo 26.5 de la misma Ley 50/1997; y, en fin, se han cumplimentado los trámites de consulta previa y de información y participación pública según se acredita en el expediente por medio de las correspondientes certificados expedidos por los servicios del departamento consultante, constando las observaciones recibidas.

Se ha dado audiencia además al Pleno del Consejo Asesor de Medio Ambiente, a través del procedimiento escrito, conforme hace constar el certificado expedido por su Secretario y obrante en el expediente; todo ello de conformidad con lo prevenido en el artículo 19.2.a) de la Ley 27/2006, de 18 de julio, por la que se regulan los derechos de acceso a la información, de participación pública y de acceso a la justicia en materia de medio ambiente, en relación con el artículo 2, apartado a), del Real Decreto 2355/2004, de 23 de diciembre, por el que se regulan la estructura y funciones del citado Consejo Asesor, de acuerdo con los cuales le corresponde emitir informe sobre "los anteproyectos de ley y proyectos de real decreto con incidencia ambiental".

Por último, constan en el expediente el informe que da cuenta del resultado del estudio llevado a cabo por EMGRISA, así como las actuaciones en las que consistió la intervención en el procedimiento de elaboración de la norma proyectada de la comisión de coordinación en materia de Residuos (CCR), adscrita al departamento consultante y participada por las Comunidades Autónomas (artículo 13 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados), y que, según previene el artículo 4.2 de esta ley, "evaluará la consideración de estas sustancias u objetos como subproductos, teniendo en cuenta lo establecido en su caso al respecto para el ámbito de la Unión Europea, y propondrá su aprobación al Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino que dictará la orden ministerial correspondiente", siendo así que, según se hace constar en la memoria del análisis de impacto normativo, dicha Comisión ha sido oída en el expediente y además consta que tiene formalmente constituido en su seno un grupo de trabajo sobre "subproductos y fin de la condición de residuo".

III.- En cuanto a la competencia del Estado para dictar la norma proyectada, ninguna objeción cabe plantear, toda vez que el proyecto encuentra su fundamento en el artículo 149.1.23ª de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de legislación básica sobre protección del medio ambiente, sin perjuicio de las facultades de las comunidades autónomas de establecer normas adicionales de protección. Título competencial este que es el invocado como título prevalente y fundamental en el apartado primero de la disposición final primera de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, y a cuyo amparo se dictó el artículo 4 y la disposición transitoria primera, relativos ambos a la regulación de los "subproductos".

IV.- Respecto a la habilitación para dictar la presente Orden, esta deriva de lo prevenido en el apartado 2 del artículo 4 antes transcrito, que establece una habilitación per saltum de la potestad reglamentaria de la Ministra, por lo que el rango es el procedente. V.- Por lo que se refiere al fondo del proyecto objeto de consulta, este pretende regular específicamente los términos y condiciones en que, de conformidad con lo prevenido en el artículo 4 de la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, relativo a los "subproductos", los residuos de producción de la industria agroalimentaria que se utilizan en alimentación animal pueden tener la consideración de subproductos.

Así las cosas, el Consejo de Estado informa favorablemente la modificación proyectada, que responde a las motivaciones expresadas, y sus concretas previsiones están bajo la garantía técnica de la CCR.

Ello no obstante, proceden las siguientes observaciones:

1.- El preámbulo describe correctamente los problemas planteados en el proceso que ha llevado a la elaboración de la norma y muy en particular cuáles son los distintos grupos normativos que, desde distintas perspectivas, son aplicables tanto a los subproductos que, se generarán a partir de la aplicación de la norma como a aquellos otros que o bien no son susceptibles en ningún caso de llegar a ser tratados como subproductos, o pueden resultar sobrantes a partir de la separación de las sustancias que sí pueden ser calificadas como subproductos.

Sin embargo, debería poner más énfasis el preámbulo en los estudios llevados a cabo por EMGRISA y los trabajos de la CCR, puesto que, en último término, pivota sobre los mismos la garantía de que no se van a producir impactos generales adversos para la salud humana o el medio ambiente (artículo 4.1.d) de la Ley 22/2011) que es el límite esencial, junto con los otros requisitos exigidos por los subapartados a), b) y c) del apartado 1 del artículo 4 de la Ley 22/2011, para cuya consecución precisamente el apartado 2 de dicho artículo 4 regula el procedimiento especial, fruto del cual ha sido el proyecto de Orden, en el cual se impone como preceptiva la evaluación de "la consideración de estas sustancias y objetos como subproductos" por la CCR.

Aunque no se trata del procedimiento de "fin de la condición de residuo" (regulado en el artículo 5 de la misma ley) que contiene garantías adicionales, no por ello deja de ser esencial en la aplicación de estos procedimientos que la certeza científica sirva de soporte a la posibilidad de reutilizar residuos como subproductos, máxime cuando dichos subproductos podrían entrar en cadenas alimentarias como lo son los de la alimentación animal que, con independencia de los daños que pudieran producir a los animales en muchos supuestos, al dotarse de piensos en general, podrían después también trasladarse a la cadena alimentaria humana a través de los productos de origen animal o a través de productos vegetales en el caso de su uso en la fabricación de abonos o fertilizantes.

Por consiguiente, debería reforzarse la descripción de la fundamentación técnica del estudio científico de EMGRISA y de las actuaciones de la CCR.

2.- En cuanto al contenido del articulado, por lo demás bastante breve por comparación con el extenso preámbulo, tan solo cabe señalar que la redacción del apartado 3 del artículo único presenta problemas al remitir solo y exclusivamente a la Ley 22/2011 para su tratamiento como residuo de todos los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria "en caso de que los requisitos mencionados en el apartado 1 no se cumplan".

Ello no es ni puede ser así cuando se trata de residuos de la industria agroalimentaria de origen animal, porque estos residuos (de hecho se los denomina "materiales") se rigen por un grupo normativo que no está regulado en dicha Ley 22/2011.

Se trata del grupo normativo, genéricamente denominado sistema SANDACH (Subproductos Animales No Destinados al Consumo Humano), cuya norma de cabecera es el Reglamento (CE) 1069/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen las normas sanitarias aplicables a los subproductos animales y los productos derivados no destinados al consumo humano. Este grupo normativo está mencionado y descrito en el párrafo octavo del preámbulo que acaba afirmando correctamente que "esta normativa clasifica los SANDACH en tres categorías en base al riesgo de los mismos para la salud pública y la salud animal, y en función de la categoría podrían o no destinarse a la alimentación animal, estableciendo determinados requisitos para ello".

Y efectivamente, estos residuos -o materiales- de origen animal no destinados al consumo humano pueden dar lugar en principio a subproductos equivalentes a los que regula el proyecto, es decir, los utilizables en la alimentación animal, aunque muy excepcionalmente [Cuando se destinan a estos subproductos de origen animal para consumo animal se regulan qué "materiales son utilizables y cómo deben utilizarse, con una delimitación muy clara de qué tipos de piensos y para qué animales: solo si se trata de SANDACH de categoría 3 y siempre y cuando no hayan cambiado por descomposición o degradación de manera que presente un riesgo inaceptable para la salud pública o la salud animal, a través de dicho producto, y se utilizará para piensos y animales de los supuestos (i) a (iii) - en relación con los artículos 10, 31 y 35- del apartado d) del artículo 14- y apartado e) -en relación con el 35 y solo para pienso de animales de compañía, todos ellos del Reglamento (CE) nº 1.069/2009].

Hasta aquí no hay problema porque el apartado 1 del artículo único implícitamente estaría conteniendo una remisión a este régimen jurídico para la determinación de cómo y qué subproductos, de los productos de origen animal de la industria agroalimentaria, pueden destinarse a alimentación animal.

Pero, fuera de estos supuestos, estos "materiales" no necesariamente son residuos, sino que también pueden ser otro tipo de subproducto distinto de la alimentación animal. Por ejemplo, pueden utilizarse para producción de abono o fertilizante en muchos casos (según condiciones detalladas distintas según sean de categoría 2 o 3). Además, el Reglamento (CE) nº 1069/2009 establece una lista adicional de "productos derivados" (artículos 33, 34 y 36), en los que se pueden utilizar estos materiales de las tres categorías, si son tratados también adecuadamente, y que son productos distintos de los destinados a la alimentación animal (cosméticos, medicamentos humanos o veterinarios, productos sanitarios...).

Y, finalmente, si fueran residuos, también está perfectamente regulado qué tratamientos de valorización son posibles o cuáles de eliminación -vertederos o incineración y en qué casos y condiciones, y según sean de la categoría 1, 2 o 3, no aplicándosele la Ley 22/2011, sino normas concretas del citado Reglamento (CE) 1069/2009-.

Es más, esta regulación es tan específica, integral y detallada que la Ley 22/2011 excluye a estos productos de origen animal de su ámbito de aplicación. Dice así su artículo 2.2.b): "Esta Ley no será de aplicación a los residuos que se citan a continuación, en los aspectos ya regulados por otra norma comunitaria o nacional que incorpore a nuestro ordenamiento normas comunitarias (...) b) Los subproductos animales cubiertos por el Reglamento (CE) n.º 1069/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen las normas sanitarias aplicables a los subproductos animales y los productos derivados no destinados al consumo humano y por el que se deroga el Reglamento (CE) n.º 1774/2002. No se incluyen en esta excepción, y por tanto se regularán por esta Ley, los subproductos animales y sus productos derivados, cuando se destinen a la incineración, a los vertederos o sean utilizados en una planta de biogás o de compostaje".

En suma, no tiene sentido alguno que para los residuos agroalimentarios de origen animal se remita en el apartado 3 del artículo único a la Ley de Residuos. Debe remitirse para los residuos, subproductos y los productos derivados de origen animal no destinados al consumo humano ni a la alimentación animal, no a la Ley 22/2011, sino al Reglamento (CE) n.º 1069/2009 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de octubre de 2009, por el que se establecen las normas sanitarias aplicables a los subproductos animales y los productos derivados no destinados al consumo humano y por el que se deroga el Reglamento (CE) nº 1774/2002, y resto de normas complementarias que regulan el sistema SANDACH.

Esto es precisamente lo que parece querer decir el último párrafo del apartado II del preámbulo cuando dice que "en caso de que dichos requisitos no se cumplan, los residuos de producción procedentes de la industria agroalimentaria no podrán ser destinados a la alimentación animal como subproducto, por lo que tendrán que gestionarse bajo el régimen jurídico de residuos, con el fin de asegurar su correcta gestión y proteger adecuadamente la salud humana y el medio ambiente, todo ello sin perjuicio de los requisitos establecidos en otras normas que sean de aplicación, en particular en la normativa de subproductos animales no destinados al consumo humano (SANDACH)". Afirmación que, siendo correcta, sin embargo es contradicha, en la parte articulada del texto, por el apartado 3 del artículo único, que se olvida de la misma para remitir solo a la Ley de 22/2011 y, por tanto, trata como residuo algo que según este régimen especial no es necesariamente residuo, ya que puede destinarse a abono, fertilizante o productos derivados antes mencionados.

Esta observación tiene carácter esencial a efectos de lo dispuesto en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980.

Como mucho, una vez añadido que los residuos de productos de origen animal que no puedan ser destinados a subproductos de consumo o alimentación animal se regirán, no por la Ley 22/2011, sino por el sistema SANDACH, sí podría añadirse lo que dice dicho párrafo -que son residuos a tratar como tales por la Ley 22/2011-, pero solo para los productos de origen animal no regulados por dicho sistema SANDACH (hay poquísimos supuestos pero si se ha dado al menos uno en la práctica: -estiércol como alimentación de gusanos utilizado como cebo por pescadores-, no es descartable que pueda haber otros).

Para ello se podría añadir a la frase de que si fueran de origen animal se regirán por el Reglamento (CE) nº 1069/2009 y resto de normas complementarias que regulan el sistema SANDACH, la expresión "y supletoriamente, tratándose como residuos, la Ley 22/2011, de 28 de julio, en lo no regulado por éstas".

Con independencia de todo ello, dada la trascendencia de los procedimientos, y en especial de los estudios técnicos, y siendo esta la cuestión más relevante que legitima la promulgación de la presente norma, el preámbulo debería ser más preciso y extenso en su descripción, siendo además muy conveniente que en la página web del Ministerio conste también expresamente como mínimo el informe de EMGRISA, para conocimiento público.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación esencial y consideradas las restantes, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 18 de enero de 2018

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA Y PESCA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.

subir

Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

Avda. de Manoteras, 54 - 28050 Madrid