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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 21 de enero de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En cumplimiento de la Orden de V. E. de 8 de enero de 2016, cuya entrada se registró ese mismo día, el Consejo de Estado ha examinado con carácter de urgencia el expediente relativo a un proyecto de Orden por la que se establecen para el año 2016 las bases de cotización a la Seguridad Social de los trabajadores del Régimen Especial del Mar incluidos en los grupos segundo y tercero.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Orden y de su memoria

A.- El proyecto de Orden sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo, una disposición transitoria, una disposición final y tres anexos.

En el preámbulo se alude a los fundamentos normativos de la Orden proyectada y, en particular, al artículo 115, apartado siete.2 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, así como al artículo 54 del Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre, que prevén que la cotización para todas las contingencias y situaciones protegidas en el Régimen Especial de la Seguridad Social de los Trabajadores del Mar incluidos en los grupos segundo y tercero a que se refiere el artículo 10 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, se efectuará sobre las remuneraciones que se determinen mediante Orden del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, a propuesta del Instituto Social de la Marina, oídas las organizaciones representativas del sector.

El artículo único ("Determinación de las bases de cotización") señala que las bases únicas de cotización de los trabajadores incluidos en los grupos segundo y tercero del Régimen Especial del Mar quedan establecidas para el año 2016 en las cuantías que se reflejan en los anexos, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 11 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, en relación con los coeficientes reductores.

La disposición transitoria única ("Ingreso de diferencias de cotización") establece que las diferencias de cotización que se hubieran podido producir por la aplicación de las bases de cotización establecidas en esta Orden, respecto de las cotizaciones que se hubieran efectuado a partir del 1 de enero de 2016, podrán ser ingresadas "sin recargo" hasta el último día del segundo mes siguiente al de la publicación de la presente Orden en el "Boletín Oficial del Estado".

La disposición final única ("Entrada en vigor") prevé que la Orden entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado", con efectos desde el 1 de enero de 2016.

En los anexos I, II y III se establecen las bases de cotización por provincias, modalidades de pesca y categorías profesionales correspondientes, respectivamente, al grupo segundo A, al grupo segundo B y al grupo tercero.

B.- El proyecto de Orden se acompaña de una memoria abreviada del análisis de impacto normativo, en la que, tras exponer la base jurídica y el rango de la norma y describir su contenido y tramitación, se analizan detenidamente los impactos que se derivarán de su aprobación:

(i) Impacto económico. Desde un punto de vista económico, se indica que las bases de cotización para el año 2016 se clasifican en las mismas zonas, provincias, modalidades de pesca y categorías profesionales previstas para el año 2015, pero con los siguientes incrementos respecto del ejercicio anterior:

- Grupo segundo A, desde el 0,82% en las provincias de la Zona Este, para las categorías profesionales 1 a 7, hasta el 1,98% en algunas provincias de la Zona Sur (Málaga, Granada, Melilla y Ceuta), también para las categorías profesionales 1 a 7.

- Grupo segundo B, desde el 0,82% en las provincias de la Zona Este, para las categorías profesionales 1 a 7, hasta el 1,98% en algunas provincias de la Zona Sur (Málaga, Granada, Ceuta, Las Palmas y Tenerife), también para las categorías profesionales 1 a 7.

- Grupo tercero, desde el 0,44% en Guipúzcoa y Vizcaya, en las categorías profesionales 8 a 11, hasta el 1,96% en las provincias de la Zona Sur, para las categorías profesionales 3 y 4.

Los mayores crecimientos de las bases de cotización se producen en algunas provincias de la Zona Sur, tanto en el grupo segundo A como en el grupo segundo B, en las categorías profesionales 1 a 7, donde alcanza un 1,98%.

Los menores incrementos se producen en el grupo tercero, en la Zona Norte, para Guipúzcoa y Vizcaya, con un 0,44% en las categorías profesionales 8 a 11.

El incremento de las bases de cotización para el año 2016 oscila entre el 0,44% y el 1,98% y es superior al de años anteriores. El aumento de las bases que contempla el proyecto de Orden supondrá una mayor cotización estimada en torno al 1,18% en concepto de variación de bases de cotización.

(ii) Impacto por razón de género. Desde una perspectiva de género, la memoria afirma que se trata de un desarrollo normativo aplicable a todos los cotizantes al sistema de la Seguridad Social, cualquiera que sea su género, de ahí que no tenga un impacto específico en este ámbito.

(iii) Impacto en la familia. En cumplimiento de lo dispuesto en la disposición adicional décima de la Ley 40/2003, de 18 de noviembre, de Protección a las Familias Numerosas, añadida por la disposición final cuarta, tres, de la Ley 26/2015, de 28 de julio, de modificación del sistema de protección a la infancia y a la adolescencia, se añade una valoración de impacto de la norma en la familia, que la memoria considera nulo.

(iv) Impacto en la infancia y la adolescencia. Asimismo, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 22 quinquies de la Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, de modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil, añadido por el artículo primero, veintiuno, de la citada Ley 26/2015, se incluye una valoración del impacto de la norma en la infancia y la adolescencia, considerado igualmente nulo por la memoria.

SEGUNDO.- Contenido del expediente

El proyecto de Orden ha sido informado por la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social, la Tesorería General de la Seguridad Social, la Secretaría de Estado de Empleo, la Secretaría General de Inmigración y Emigración y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, con fechas 7, 10, 17 y 21 de diciembre de 2015, respectivamente.

Asimismo, se ha consultado a las organizaciones representativas del sector, según consta en el certificado expedido por el Director del Instituto Social de la Marina, con fecha 1 de diciembre de 2015.

Y, en tal estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Objeto y carácter de la consulta

Se somete a dictamen el proyecto de Orden por la que se establecen para el año 2016 las bases de cotización a la Seguridad Social de los trabajadores del Régimen Especial del Mar incluidos en los grupos segundo y tercero a que se refiere el artículo 10 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pequero, así como el artículo 54 del Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto 2064/1995, de 22 de diciembre.

Por tanto, el presente dictamen se emite con carácter preceptivo, en cumplimiento del artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, en el que se prevé que la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los "reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones".

II.- Procedimiento de elaboración

El proyecto de Orden se ha tramitado de acuerdo con el procedimiento de elaboración de reglamentos establecido en el artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

Con el texto proyectado se adjunta una memoria abreviada del análisis de impacto normativo (artículo 24.1, letras a) y b) de la Ley del Gobierno; artículo 3 del Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo).

Según dice la memoria, han sido oídas las organizaciones sindicales y empresariales representativas de los intereses económicos y sociales afectados por la norma proyectada, así como las cofradías de pescadores y las organizaciones de productores pesqueros (artículo 24.1.c) de la Ley del Gobierno). Del resultado del trámite de audiencia no existe reflejo en el expediente, pues tan solo obra en el mismo un certificado del Director del Instituto Social de la Marina, de 1 de diciembre de 2015, haciendo constar que "se ha consultado a las organizaciones representativas del sector, tal y como exige el artículo 115 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016". En anteriores ocasiones, el Consejo de Estado ya ha puesto de manifiesto que los proyectos normativos de esta naturaleza deben ir acompañados de todos los documentos que conforman el expediente o que han sido generados en el trámite de información a los distintos agentes sociales, máxime cuando en la propia fórmula promulgatoria de la Orden proyectada se señala expresamente que han sido oídas "las organizaciones empresariales y sindicales representativas del sector pesquero".

Por otra parte, dentro del departamento ministerial proponente, han intervenido la Tesorería General de la Seguridad Social, la Secretaría General de Inmigración y Emigración, la Secretaría de Estado de Empleo, la Dirección General de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social y la Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social (artículo 24.2 de la Ley del Gobierno), que no han formulado observaciones.

III.- Habilitación legal y rango normativo

El texto refundido de la Ley General de la Seguridad Social, aprobado por Real Decreto Legislativo 8/2015, de 30 de octubre, se remite, en cuanto a las bases y tipos de cotización, a lo que establezca cada año la correspondiente Ley de Presupuestos Generales del Estado. En efecto, se vienen incluyendo en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado las bases y tipos de cotización a la Seguridad Social, Desempleo, Fondo de Garantía Salarial y Formación Profesional, tanto por lo que atañe al Régimen General como a los Especiales -en este caso, Régimen Especial de Trabajadores del Mar-, encomendando al Ministro de Empleo y Seguridad Social, el desarrollo específico de esas bases y tipos para cada período anual.

El proyecto de Orden sometido a consulta se dicta en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 115, apartado siete.2 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, que dice así:

"La cotización para todas las contingencias y situaciones protegidas en este Régimen Especial de los trabajadores incluidos en los grupos segundo y tercero a que se refiere el artículo 10 de la Ley 47/2015, de 21 de octubre, reguladora de la protección social de las personas trabajadoras del sector marítimo-pesquero, se efectuará sobre las remuneraciones que se determinen anualmente mediante orden del Ministerio de Empleo y Seguridad Social, a propuesta del Instituto Social de la Marina, oídas las organizaciones representativas del sector. Tal determinación se efectuará por provincias, modalidades de pesca y categorías profesionales, sobre la base de los valores medios de remuneración percibida en el año precedente.

Las bases que se determinen serán únicas, sin que puedan ser inferiores ni superiores a las que se establezcan para las distintas categorías profesionales, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del apartado Dos".

Por tanto, la norma proyectada cuenta con la debida cobertura legal y su rango de orden ministerial es el adecuado.

IV.- Contenido del proyecto de Orden

El proyecto de Orden sometido a consulta establece, en función de los valores medios de las remuneraciones percibidas por los trabajadores del mar en el año 2015, las bases únicas para la cotización por contingencias comunes y profesionales según provincias, modalidades de pesca y categorías profesionales para el ejercicio 2016.

La norma proyectada se ocupa de una materia que ha sido objeto de disposiciones similares en ejercicios presupuestarios precedentes, dictaminadas en cada momento por este Consejo de Estado. En concreto, su inmediato precedente es la Orden ESS/87/2015, de 30 de enero, por la que se establecen para el año 2015 las bases de cotización a la Seguridad Social de los trabajadores del Régimen Especial del Mar incluidos en los grupos segundo y tercero.

La Orden proyectada reitera en gran parte, desde un punto de vista sistemático y sustantivo, el contenido de la citada Orden ESS/87/2015, de 30 de enero, con la introducción de algunos cambios en las bases de cotización a los que hace referencia -en los términos ya expuestos- la memoria abreviada del análisis de impacto normativo.

Con carácter general, es preciso observar, en línea con lo señalado en dictámenes precedentes en materia de cotizaciones a la Seguridad Social, que el sistema de vigencia anual de las bases de cotización trae consigo una dispersión normativa y una falta de calidad regulatoria que contrastan con el carácter estructural y permanente de la mayor parte de sus reglas que, año tras año, se reproducen sin cambios en las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, por lo que sería más oportuno que tales reglas se incluyeran -con vocación de permanencia- en el Reglamento General sobre Cotización y Liquidación de otros Derechos de la Seguridad Social. Por otra parte, el establecimiento de unos criterios comunes para todos los regímenes de Seguridad Social simplificaría la ordenación normativa de esta materia, evitando el exceso de detalle y las reiteraciones detectadas en el presente proyecto de Orden, cuya amplitud y extensión dificultan la adecuada identificación de las novedades que introduce respecto al ejercicio anterior.

Sin perjuicio de ello, el proyecto de Orden sometido a consulta cumple con las exigencias materiales mínimas establecidas en el artículo 115, apartado siete.2 de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016, como son, por una parte, que la determinación de las bases de cotización se efectúe "por provincias, modalidades de pesca y categorías profesionales, sobre la base de los valores medios de remuneración percibida en el año precedente", y, por otra, que "las bases que se determinen serán únicas, sin que puedan ser inferiores ni superiores a las que se establezcan para las distintas categorías profesionales, de conformidad con lo dispuesto en el párrafo 1 del apartado Dos" del referido artículo 115.

Atendidas tales exigencias, el Consejo de Estado no formula objeciones al texto proyectado sometido a consulta.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. aprobar el proyecto de Orden por la que se establecen para el año 2016 las bases de cotización a la Seguridad Social de los trabajadores del Régimen Especial del Mar incluidos en los grupos segundo y tercero."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 21 de enero de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE EMPLEO Y SEGURIDAD SOCIAL.