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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 3 de marzo de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"En virtud de la comunicación de V. E. de fecha 28 de enero de 2016, con registro de entrada el día 3 de febrero siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al Proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 25/2010, de 31 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de las Escuelas Infantiles, de los Colegios de Educación Primaria y de los Colegios de Educación Infantil y Primaria, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

De antecedentes resulta:

PRIMERO.- Contenido del proyecto de Decreto

El proyecto de Decreto consta de preámbulo, un artículo, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El preámbulo comienza invocando la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, en particular, su Título V, Capítulo III, que se refiere a los órganos colegiados de gobierno y de coordinación docente de los centros públicos. Se refiere también a la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, que modifica el artículo 18 de la Ley Orgánica 2/2006 estableciendo una organización de la etapa de educación primaria diferente, al prescindir de los ciclos como elemento organizativo de la misma, pasando a estar organizada en seis cursos.

El preámbulo prosigue señalando que la Ley autonómica 6/2008, de 26 de diciembre, de Educación de Cantabria, dispone (artículo 131.3) que la Consejería de Educación, Cultura y Deporte facilitará que los centros puedan elaborar sus propias normas de organización y funcionamiento. El Decreto 25/2010, de 31 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de las Escuelas Infantiles, de los Colegios de Educación Primaria y de los Colegios de Educación Infantil y Primaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria, definió la estructura orgánica de las Escuelas Infantiles, de los Colegios de Educación Primaria y de los Colegios de Educación Infantil y Primaria, así como las funciones de sus distintos órganos. El Decreto 80/2014, de 26 de diciembre, modificó el Decreto 25/2010, determinando que los equipos de ciclo pasaran a denominarse equipos de ciclo de educación infantil y creó en su artículo 41.bis los equipos de educación primaria como órgano de coordinación en dicha etapa, señalando que habrá "dos equipos de educación primaria, uno para los tres primeros cursos y otro para los tres últimos".

La norma que ahora se proyecta considera "más acorde con los momentos evolutivos y las necesidades del alumnado" recuperar una "estructura organizativa de coordinación en la etapa de educación primaria basada en periodos de tiempo de dos años", que recibirá el nombre de "equipos de nivel". Se pretende que cada equipo de nivel esté formado por el profesorado que imparte docencia en dos cursos consecutivos.

En la fórmula de expedición se hace mención a la propuesta del Consejero de Educación, Cultura y Deporte, al dictamen del Consejo Escolar de Cantabria y a la intervención del Consejo de Estado. El artículo único del proyecto, dividido en veintiocho apartados, viene a modificar distintos preceptos del Reglamento Orgánico de las Escuelas Infantiles, de los Colegios de Educación Primaria y de los Colegios de Educación Infantil y Primaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria. En concreto, se modifican los siguientes artículos: 6, 10.2, 20.4, 22, 26, 27, 30.2.h), 32.i), 36.2, 37.p), se da nueva rúbrica a la Sección Séptima del Capítulo III del Título II ("Equipos de nivel de educación primaria"), 41.bis, 41.ter, 41.quáter, 44.d), 46.3.e), 50.1.e) y 50.1.n), 51.e), 56.1 y 2, 58, 59, 60.7, 62.3, 63.3, 64.2, 66.3, 69 y 73.

La disposición derogatoria afecta a "cuantas normas de igual o inferior rango se opongan a lo previsto en el presente decreto".

La disposición final primera habilita al titular de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte, en su ámbito de competencias, para dictar las disposiciones precisas para la aplicación, desarrollo y ejecución de la norma en tramitación. Esta entrará en vigor el 30 de junio de 2016, de acuerdo con su disposición final segunda.

SEGUNDO.- Se adjunta al proyecto de disposición el expediente instruido para su elaboración, en el que se han incorporado los siguientes documentos:

a) Memoria del proyecto: este documento, fechado el 2 de octubre de 2015, y suscrito por el Director General de Personal Docente y Ordenación Académica de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte, se limita a justificar la norma proyectada en términos muy similares a cómo se desarrolla el preámbulo del proyecto.

b) Dictamen del Consejo Escolar de Cantabria: la Comisión Permanente de este órgano aprobó su dictamen en sesión celebrada el día 13 de noviembre de 2015, valorando positivamente el objeto, sentido y justificación del decreto proyectado.

c) Informe de la Asesoría Jurídica de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte: en este informe, evacuado el 24 de noviembre de 2015, no se advertía impedimento alguno para la continuación de la tramitación del proyecto, para cuya aprobación se consideraba competente a la Comunidad Autónoma de Cantabria. En el plano procedimental, una vez recabado el dictamen del Consejo Escolar de Cantabria, se consideraba preciso dar traslado del texto a las demás Consejerías y recabar el dictamen del Consejo de Estado.

d) Informes de las Secretarías Generales del Gobierno de Cantabria: informaron los días 1, 2, 3 y 22 de diciembre las Secretarías Generales de las Consejerías de Universidades e Investigación, Medio Ambiente y Política Social; Economía, Hacienda y Empleo; Medio Rural, Pesca y Alimentación; Sanidad; Presidencia y Justicia; Innovación, Industria, Turismo y Comercio; y Obras Públicas y Vivienda. Ninguna de ellas formuló observaciones al proyecto de Decreto.

e) Informe de la Dirección General del Servicio Jurídico: la Dirección General del Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia y Justicia informó favorablemente el proyecto el 3 de diciembre de 2015, advirtiendo únicamente que el artículo 22 del Decreto 25/2010 debería incluir entre las competencias del Consejo Escolar la que se incluye en el artículo 64.2, proponiendo por tanto la modificación del apartado cuatro del artículo único del proyecto.

En este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Se somete a consulta el proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 25/2010, de 31 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de las Escuelas Infantiles, de los Colegios de Educación Primaria y de los Colegios de Educación Infantil y Primaria, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

II.- En el plano procedimental, el proyecto ha sido tramitado, en líneas generales, de acuerdo con lo previsto en los artículos 119 y 120 de la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

En efecto, el procedimiento se inició a instancia de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte, que, como centro directivo competente, elaboró una memoria y remitió el proyecto a todas las Consejerías. Han informado, además de las citadas Consejerías, la Asesoría Jurídica de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte, el Consejo Escolar de Cantabria y la Dirección General del Servicio Jurídico de la Consejería de Presidencia y Justicia.

III.- La disposición proyectada cuenta con rango suficiente, considerando que su objetivo consiste en la modificación de una norma aprobada por decreto autonómico.

Tampoco ofrece dudas la adecuación del proyecto al orden de competencias establecido en la Constitución y a lo previsto en el artículo 28.1 del Estatuto de Autonomía de Cantabria, aprobado por la Ley Orgánica 8/1981, de 30 de diciembre, que establece lo siguiente:

"Corresponde a la Comunidad Autónoma la competencia de desarrollo legislativo y ejecución de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y leyes orgánicas que, conforme al apartado 1 del artículo 81 de la misma, lo desarrollen, y sin perjuicio de las facultades que atribuye al Estado el número treinta del apartado 1 del artículo 149, y de la alta inspección para su cumplimiento y garantía".

En el mismo sentido se pronunció el Consejo de Estado en sus dictámenes números 850/2014 y 222/2010, relativos ambos a la disposición reglamentaria que ahora es objeto de modificación.

IV.- En cuanto a su contenido, el proyecto afecta transversalmente al Reglamento Orgánico de las Escuelas Infantiles, de los Colegios de Educación Primaria y de los Colegios de Educación Infantil y Primaria, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria, aprobado por Decreto 25/2010, de 31 de marzo, (y modificado por el Decreto 80/2014, de 26 de diciembre). Como ya se ha anticipado en antecedentes, el preámbulo del proyecto justifica esta reforma (la sustitución de equipos en la etapa de educación primaria basada en periodos de tiempo de dos años y no en tres, cambiando el nombre a equipos de nivel por considerar que tal organización se ajusta más a las necesidades de los alumnos.

En concreto, el principal objeto de la modificación consiste en sustituir como órganos de coordinación docentes los dos equipos de educación primaria con una duración de tres cursos académicos ("uno para los tres primeros cursos y otro para los tres últimos"), introducidos por el Decreto 80/2014, de 26 de diciembre, por tres equipos de nivel de educación primaria con una duración de dos cursos académicos cada uno de ellos.

La memoria justificativa que acompaña al proyecto (y el propio preámbulo) explica que la Consejería de Educación, Cultura y Deporte considera apropiado "recuperar una estructura organizativa de coordinación docente en la etapa de educación primaria basada en periodos de tiempo de dos años, que recibirá el nombre de equipos de nivel". La memoria, además de explicar que tanto la Ley Orgánica 2/2006 como la Ley autonómica 6/2008 amparan la modificación proyectada, señala que las razones que conducen a la reforma propuesta son de índole pedagógico: "se pretende que cada equipo de nivel esté formado por el profesorado que imparte docencia en dos cursos consecutivos, concretamente, un equipo para los cursos primero y segundo, que integrarán el primer nivel; otro para los cursos tercero y cuarto, que constituirán el segundo nivel; y otro para los cursos quinto y sexto de la etapa que formarán el tercer nivel. Esta estructuración a efectos organizativos y de coordinación docente es, además, más acorde con los momentos evolutivos y las necesidades del alumnado a lo largo de la educación primaria, ya que durante los dos primeros cursos, el alumno va iniciándose en la adquisición de las competencias del currículo. En los dos cursos siguientes, el alumno profundiza en dichas competencias y en los dos cursos finales de la etapa, consolida el desarrollo de las mismas a un nivel que le permite afrontar con éxito la educación secundaria obligatoria".

Conviene recordar a este respecto que, tras la reforma operada por la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, a diferencia de la educación infantil -continuó ordenándose en dos ciclos-, en la educación primaria se prescindió de la distinción de tres ciclos de dos años académicos cada uno que contemplaba la redacción originaria del artículo 18.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación.

El Decreto 80/2014 eliminó las diversas menciones a los ciclos de la educación primaria en el Decreto 25/2010 que modificaba. Dicho de otro modo, con el Decreto 80/2014 la regulación hasta entonces existente de los equipos de ciclo se circunscribe a partir de 2014 a los equipos de ciclo de educación infantil y aparece entonces una nueva categoría, los equipos de educación primaria, a los que se otorga un tratamiento específico, aunque muy próximo al de aquellos.

Como ya subrayara este Consejo de Estado en su dictamen nº 172/2013, de 18 de abril, referido al anteproyecto legislativo orgánico de mejora de la calidad educativa, una de las reformas más importantes, por su dimensión, es la que afecta al gobierno de los centros docentes públicos, al configurarse un modelo en el que se concentran las facultades de gobierno en la dirección, potenciándose la figura del director del centro. Ello se plasma en la supresión de todas las facultades de gobierno ejecutivas y decisorias que la original Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, encomendaba al Consejo Escolar y su correlativa atribución al director del centro, conforme a la nueva redacción del artículo 132 de esta norma.

Estos cambios organizativos tuvieron reflejo en el Decreto 80/2014, mediante el cual se adecuó el Reglamento autonómico al reparto de facultades entre el Consejo Escolar y el director del centro previsto en la Ley Orgánica 8/2013, de 9 de diciembre, para la mejora de la calidad educativa, otorgando a este último la competencia para la aprobación del proyecto educativo, las Normas de organización y funcionamiento, el proyecto de gestión y la Programación general anual, mientras el Consejo Escolar conserva la evaluación de dichos instrumentos.

Sobre la base de todo ello, el Consejo de Estado, en su dictamen núm. 850/2014 con relación al entonces proyecto autonómico del actual Decreto 80/2014, emitió un juicio general de fondo favorable a su aprobación. Sin embargo, hacía a continuación una reflexión sobre la configuración de los órganos de coordinación docente (concretamente sobre la distinción entre los equipos de ciclo de educación infantil y los equipos de educación primaria) que merece ahora ser tenida en cuenta a los efectos del proyecto que se somete a consulta.

Según el artículo 130.1 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, "corresponde a las Administraciones educativas regular el funcionamiento de los órganos de coordinación docente y de orientación y potenciar los equipos de profesores que impartan clase en el mismo curso, así como la colaboración y el trabajo en equipo de los profesores que impartan clase a un mismo grupo de alumnos". Con base en ello, el artículo 139.1 de la Ley autonómica 6/2008, de 26 de diciembre, de Educación de Cantabria, dispone lo siguiente:

"Los centros públicos que impartan Educación infantil y Educación primaria contarán con equipos de ciclo, que son los órganos encargados de planificar y desarrollar las enseñanzas propias del ciclo así como todas las actividades relacionadas con el proceso de enseñanza y aprendizaje. Dichos equipos están integrados por todos los maestros que impartan docencia en un mismo ciclo y contarán con el asesoramiento de los responsables de la orientación educativa".

Pues bien, señalaba el Consejo de Estado en el citado dictamen núm. 850/2014 que, en consecuencia, los equipos de ciclo están recogidos a nivel legislativo autonómico dentro de los órganos de coordinación docente, "aunque se reconoce un amplio margen de configuración al poder reglamentario, pues la previsión legal transcrita simplemente delimita dicha noción y su finalidad primordial (la planificación y desarrollo de las enseñanzas propias del ciclo) y establece las pautas de composición y funcionamiento de tales órganos (la presencia de los maestros que impartan docencia en el ciclo respectivo, con el asesoramiento de los responsables de la orientación educativa)".

Continuaba señalando el Consejo de Estado que, en tal contexto normativo, el hecho de que no se hubiera ajustado todavía la legislación autonómica a la orgánica básica no constituía un obstáculo insalvable para la aprobación del entonces proyecto consultado (hoy Decreto 80/2014). Y proseguía el dictamen haciendo alusión, por una parte, al amplio margen de configuración de estos órganos de coordinación docente reconocido en el Decreto, y, por otra, al alcance fundamentalmente terminológico de la reforma que se pretendía acometer. "En efecto, la supresión de los ciclos en la educación primaria en la legislación estatal tiene como consecuencia que la denominación de equipos de ciclo solamente sea predicable en la educación infantil, lo que hace necesaria a su vez la creación de órganos equivalentes en la etapa primaria, con un nombre que no haga referencia a unos ciclos inexistentes en ella". En cualquier caso, en atención a la configuración de los equipos de ciclo de educación infantil y de educación primaria, cabe constatar que ambas categorías se ajustan a la finalidad y composición que la Ley autonómica 6/2008, de 26 de diciembre, de Educación de Cantabria, impone para los equipos de ciclo, categoría ya obsoleta que engloba los dos tipos de equipos previstos en el proyecto.

Pues bien, sobre la base de todo ello, a juicio del Consejo de Estado, no existe obstáculo legal para llevar a cabo la proyectada regulación que ahora se pretende, consistente tan solo en la recuperación de la estructura organizativa de coordinación docente en la etapa de educación primaria basada, a estos únicos efectos, en períodos de tiempo de dos años, empleando la denominación de equipos de nivel. No se formulan observaciones al articulado del proyecto toda vez que la mayoría de las modificaciones que se incorporan se corresponden con ajustes (en gran medida terminológicos para incorporar la denominación "equipos de nivel") necesarios para acomodar la nueva estructura que se proyecta. A modo de ejemplo, el primero de los artículos modificados (el artículo 6) donde dice "... equipos de ciclo..." el proyecto dice ahora "... Equipos de ciclo de educación infantil, Equipos de nivel de educación primaria ...". En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede someterse a la aprobación del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Cantabria el proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 25/2010, de 31 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento Orgánico de las Escuelas Infantiles, de los Colegios de Educación Primaria y de los Colegios de Educación Infantil y Primaria, en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Cantabria."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 3 de marzo de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.