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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 31 de marzo de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En virtud de una comunicación de V. E. de 26 de enero de 2016, registrado de entrada el día 2 de febrero siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Decreto-ley de medidas extraordinarias contra la exclusión social.

De antecedentes resulta:

Primero. El proyecto de Decreto-ley

El proyecto de Decreto-ley de medidas extraordinarias contra la exclusión social (en adelante, el Proyecto) consta de parte expositiva, dieciocho artículos agrupados en seis títulos, dos disposiciones adicionales, una disposición transitoria y tres disposiciones finales.

La amplia parte expositiva, dividida en ocho apartados, comienza indicando que el Decreto-ley contempla las medidas extraordinarias adoptadas para dar cumplimiento al compromiso de la Junta de Extremadura contra la exclusión social. Destaca que la dureza, la profundidad y las medidas adoptadas para gestionar la salida de la crisis económica han producido mayores niveles de pobreza, con especial virulencia en la edad infantil; han determinado la pérdida de la universalidad de la atención sanitaria, con riesgo importante desde el punto de vista de la salud pública, y la pérdida del derecho a la vivienda o la posibilidad de tener acceso a una, de manera digna y efectiva. El compromiso de la Junta de Extremadura, continúa la parte expositiva en su primer apartado, se centra en erradicar las desigualdades sociales y luchar por la justicia social, siendo los derechos a la protección de la salud, la acción social, el derecho a la vivienda y el asegurar unos mínimos vitales en cuanto a energía y agua se refiere, derechos a asegurar para conseguir una sociedad más igualitaria y con mayores niveles de justicia social. Las medidas contenidas en el Decreto-ley se dirigen a tratar de atender las necesidades urgentes que en este momento tiene la sociedad y a fin de contribuir a la erradicación de la desigualdad y a aumentar la justicia social.

A continuación, la parte expositiva en su segundo apartado desgrana algunos de los datos que avalan la adopción en Extremadura de las medidas que incluye la norma, referidos al número de personas en situación de riesgo de pobreza y exclusión social o a la pobreza infantil.

En su tercer apartado se expone el marco normativo de la protección de la salud, tanto estatal, como autonómico, partiendo del cual se regula la universalización de la atención sanitaria garantizando la igualdad efectiva en las condiciones de acceso a los servicios y actuaciones sanitarias por parte de los extranjeros en la Comunidad Autónoma de Extremadura.

En su cuarto apartado se da cuenta de las novedades que, por medio del Decreto-ley, se introducen en la Ley 9/2014, de 1 de octubre, por la que se regula la Renta Básica Extremeña de Inserción, consistentes en la modificación del procedimiento para agilizar la tramitación y hacer efectivo con mayor celeridad el cobro de la mencionada renta.

En su apartado quinto, la parte expositiva indica que los índices de pobreza y la reducción de los recursos económicos de las familias, especialmente de aquellas afectadas por la lacra del desempleo, hacen necesario ampliar las acciones aplicables a estas situaciones para que sean atendidas adecuadamente por los poderes públicos, de modo que se garantice real y efectivamente al acceso de todos los ciudadanos a los bienes y servicios básicos. Además, la Ley 14/2015, de 9 de abril, de Servicios Sociales de Extremadura, ha instaurado un marco legislativo con la declaración del derecho a los servicios sociales como derecho subjetivo y universal de los ciudadanos; por ello, se estima imprescindible la actuación de los Servicios Sociales de Extremadura a fin de garantizar una atención personal e integral de forma coordinada con los demás poderes públicos, de modo que los ciudadanos obtengan una respuesta eficaz a la situación de urgencia social en que pueden verse inmersos.

La parte expositiva, en su sexto apartado, destaca que el problema de la pobreza energética está aumentando en los últimos años debido a la duración de la crisis económica, de la que deriva un empeoramiento de la economía familiar, agravado por el encarecimiento de los recibos de luz y de agua. Tras ofrecer datos sobre la evolución negativa para la economía de las familias de la factura eléctrica, se afirma que Extremadura es la tercera región de España con un mayor porcentaje de hogares que llegan a fin de mes con mucha dificultad, con una tasa de un 20,9%, siendo imprescindible adoptar medidas para garantizar el suministro de energía y agua a las personas sin recursos o más necesitadas.

En su séptimo apartado, se examinan las medidas urgentes relacionadas con el derecho a la vivienda que tienen los ciudadanos extremeños; se procede en concreto a la modificación de los criterios de adjudicación de viviendas de promoción pública existentes en la Comunidad Autónoma de Extremadura. La experiencia acumulada ha demostrado necesario que se implante como sistema general de adjudicación de ese tipo de viviendas el denominado concurso de valoración. Además, como medidas adicionales, se establecen una nueva regulación de los supuestos de ocupación ilegal de viviendas de promoción pública, una ampliación de dos años de la duración máxima de las minoraciones del 100 % de la renta de los contratos para determinadas unidades familiares y una previsión específica de una línea de ayuda en régimen de concesión directa para familias afectadas por ejecuciones hipotecarias. Finalmente, se modifica el régimen del Instituto de Consumo de Extremadura para incluir entre sus fines el asesoramiento y la mediación e intermediación hipotecaria.

Concluye la parte expositiva en su octavo apartado haciendo referencia a las competencias exclusivas que, en virtud de su Estatuto de Autonomía, ostenta la Comunidad Autónoma para dictar el Decreto-ley, como son las relativas a las materias de sanidad y salud pública, participación en la planificación y coordinación general de la sanidad (artículo 9.1.24), acción social (artículo 9.1.27), vivienda (artículo 9.1.31) y consumo (artículo 9.1.18). Tras esta cita, afirma que los actuales mecanismos de intervención contra los factores de riesgo y exclusión no han alcanzado los objetivos esperados y que, lejos de corregir las situaciones de necesidad, han colocado a Extremadura en una situación de urgencia histórica con indicadores por encima del resto del país. Dado, además, que los convencionales procedimientos de tramitación legislativa no van a permitir revertir la situación con la celeridad que precisa una situación de emergencia social, es por lo que se considera justificada la utilización de esta norma como el mecanismo más efectivo para solucionar la situación fáctica habilitante, pues el Decreto-ley aglutina una serie de medidas que tienen por objeto intervenir sobre los factores de riesgo y exclusión en los ámbitos de la protección sanitaria, la renta básica, la vivienda y la garantía de suministro eléctrico y de agua, con el fin de erradicar las desigualdades sociales y de aumentar la cohesión y la justicia social en Extremadura.

El Proyecto se compone de dieciocho artículos, agrupados en seis títulos.

El Título I se dedica a las "disposiciones generales", comprendiendo los artículos 1 y 2.

El artículo 1 establece que la norma proyectada tiene por objeto establecer un conjunto de medidas de carácter urgente y extraordinario destinadas a atender a las necesidades básicas de personas, familias y colectivos susceptibles de especial protección y fomentar la inclusión social de las personas con necesidades crecientes de carácter social en segmentos de la población especialmente vulnerables.

Así delimitado el objeto de la norma, el artículo 2 prevé que las acciones y medidas reguladas en la norma proyectada se articulan mediante:

- la cobertura sanitaria de personas extranjeras que no tengan la condición de aseguradas ni de beneficiarias del Sistema Nacional de Salud, a través de la emisión de la tarjeta identificativa personal de acceso al sistema extremeño de salud y dentro de las competencias de la Comunidad Autónoma de Extremadura;

- la adaptación del procedimiento de acceso al derecho a la renta básica extremeña de inserción a las necesidades sociales actuales;

- la puesta en marcha de medidas excepcionales destinadas a cubrir situaciones de emergencia social;

- la aprobación de medidas para asegurar el acceso los mínimos vitales de energía y agua a las personas vulnerables;

- La instauración de medidas tendentes a aumentar la justicia social en el acceso a la vivienda y a paliar las consecuencias de la crisis económica.

El Título II trata de la "universalización de la atención sanitaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura".

En él se integran el artículo 3, sobre el objeto de dicha universalización; el artículo 4, dedicado al ámbito de aplicación de la atención sanitaria universal; el artículo 5, sobre prestaciones asistenciales; el artículo 6, sobre prestaciones farmacéuticas y ortoprotésicas; el artículo 7, sobre requisitos exigidos; el artículo 8, sobre procedimiento, solicitud y fecha de efecto; el artículo 9, sobre asignación de médico y centro de atención primaria y; finalmente, el artículo 10, dedicado a los denominados supuestos de exclusión.

El Título III contiene las denominadas "medidas para el fomento de la inclusión social" y comprende únicamente el artículo 11, dedicado a la modificación de la Ley 9/2014, de 1 de octubre, por la que se regula la Renta Básica Extremeña de Inserción.

Este artículo 11 del Proyecto cuenta con nueve apartados dedicados, respectivamente, a la adición de un nuevo apartado 4 al artículo 6 de la Ley 9/2014; la modificación del título del Capítulo II del Título II de la Ley, que pasa a denominarse "Nacimiento, duración, suspensión y subrogación"; la modificación de los artículos 17 y 18; la introducción de un nuevo artículo 19 bis, la modificación de los artículos 20 y 21; y la introducción de dos nuevas disposiciones adicionales, la cuarta y la quinta.

El Título IV regula las "contingencias", a las que dedica el artículo 12, rubricado "ayudas de apoyo social para contingencias".

El Título V trata de los "mínimos vitales". En concreto, el artículo 13 regula las garantías del derecho al suministro de mínimos vitales.

El Título VI comprende las "medidas de acceso a las viviendas de promoción pública de la Comunidad Autónoma de Extremadura y de mediación e intermediación hipotecaria".

El artículo 14 trata de los sistemas de adjudicación de viviendas; el artículo 15 de las ocupaciones ilegales de viviendas; el artículo 16 de las minoraciones de renta del 100 % por alteración significativa de ingresos; el artículo 17 de las ayudas al alquiler para familias afectadas por ejecuciones hipotecarias y; finalmente, el artículo 18 de la modificación de la Ley 1/2008, de 22 de mayo, de creación de Entidades Públicas de la Junta de Extremadura. En concreto, por medio de este último precepto se pretende la reforma del artículo 6 de la mencionada Ley 1/2008, para incluir entre los fines del Instituto de Consumo de Extremadura el consistente en el asesoramiento y la mediación e intermediación hipotecaria.

La disposición adicional primera, dedicada a las situaciones especiales de atención sanitaria, prevé que "en casos y supuestos excepcionales, atendiendo a criterios de necesidad sanitaria y emergencia social, podrán obtener la condición de beneficiarios las personas que no pueden acreditar algunos de los requisitos del artículo 7 del presente Decreto-ley".

La disposición adicional segunda ("evaluación y seguimiento") prevé que periódicamente los órganos competentes de la Administración autonómica realizarán controles que verifiquen el grado de cumplimiento de los preceptos contenidos en la norma, así como la posible utilización inadecuada del acceso al Sistema Extremeño de Salud.

La disposición transitoria única contiene el régimen transitorio de la renta básica extremeña de inserción, previendo que a los procedimientos en la materia iniciados con anterioridad a la entrada en vigor del Decreto-ley les será de aplicación lo dispuesto en su artículo 11, a excepción de la modificación llevada a cabo por su apartado siete en el artículo 21.2 de la Ley 9/2014, de 1 de octubre, por la que se regula la mencionada renta básica, que solo será de aplicación a los procedimientos que se inicien a partir de la entrada en vigor del propio Decreto-ley.

La disposición final primera faculta a la Junta de Extremadura y al titular de la Consejería de Salud y Políticas Sociales para dictar cuantas disposiciones sean necesarias para el desarrollo y ejecución de lo establecido en el Decreto-ley.

La disposición final segunda ("modificación de disposiciones reglamentarias") prevé que las modificaciones que, a partir de la entrada en vigor de la norma proyectada, puedan realizarse respecto de normas reglamentarias que son objeto de modificación por el Decreto-ley podrán efectuarse por normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran.

La disposición final tercera establece que el Decreto-ley entrará en vigor el mismo día de su publicación en el "Diario Oficial de Extremadura".

Segundo. Contenido del expediente

En el expediente, además de las sucesivas versiones del Proyecto, obran los siguientes documentos:

- Informe de la Abogacía General de la Junta de Extremadura, emitido el 30 de octubre de 2015, favorable a la comunicación previa del Proyecto al Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma.

- Certificado de 9 de noviembre de 2015, de la Consejera de Hacienda y Administración Pública y Secretaria del Consejo de Gobierno, en el que se pone de manifiesto que este órgano, en su sesión de 6 de noviembre de 2015, acordó que continuara la tramitación del Proyecto.

- Resolución de 9 de noviembre de 2015, de la Secretaría General de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales, por la que se acuerda la apertura de trámite de audiencia e información pública sobre el Proyecto.

- Publicación de la anterior Resolución en el "Diario Oficial de Extremadura" de 11 de noviembre de 2015.

- Informe de 17 de noviembre de 2015 del Jefe del Servicio de Gestión de Ayudas de la Secretaría General de Arquitectura, Vivienda y Políticas de Consumo sobre las observaciones realizadas por la Abogacía General de la Junta de Extremadura.

- Alegaciones efectuadas el 19 de noviembre de 2015 por las organizaciones Campamentos Dignidad Extremadura, Red de Solidaridad Popular de Cáceres y Plataforma de Parados y Precarios de Cáceres.

- Alegaciones efectuadas el 24 de noviembre de 2015 por el Colegio Oficial de Trabajo Social de Cáceres.

- Informe de 30 de noviembre de 2015 del Jefe de Servicio de Gestión de Ayudas de la Secretaría General de Arquitectura, Vivienda y Políticas de Consumo sobre las alegaciones efectuadas en trámite de audiencia.

- Informe de 30 de noviembre de 2015 de la Dirección General de Políticas Sociales e Infancia y Familia sobre las observaciones realizadas por la Abogacía General de la Junta de Extremadura.

- Informe del Consejero de Sanidad y Políticas Sociales previsto en el artículo 69, en relación con el artículo 66, de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura, sobre necesidad y oportunidad del Proyecto.

- Informe favorable al Proyecto de la Secretaría General de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales.

- Memoria económica del Proyecto, de 30 de noviembre de 2015.

En este documento, se examina por separado el impacto económico de cada una de las medidas dirigidas a luchar contra la exclusión social que contiene el Proyecto.

En materia de sanidad, se considera que la universalización de la prestación sanitaria en el ámbito territorial autonómico tendrá un coste medio de 462,23 euros al año aplicable sobre una población efectiva que se calcula en 1.500 beneficiarios. Por tanto, el techo máximo de gasto que la aplicación de esta medida generaría el Servicio Extremeño de Salud no debería superar los 693.348 euros anuales.

En materia de inclusión social, destaca la memoria que el volumen de solicitudes para el reconocimiento de esta prestación asciende a casi 38.000, de las cuales un porcentaje cercano al 42% reúne las condiciones exigidas para su reconocimiento; además, con los datos disponibles hasta la fecha, el importe medio concedido por beneficiario y año asciende a 3.868,72 euros. Según la memoria, "la previsión para el año 2016 se cifra en un importe de 30 millones de euros".

La puesta en marcha de medidas excepcionales destinadas a cubrir situaciones de emergencia social (artículo 12 del Proyecto) se calcula que no supondrá un incremento adicional del gasto público, al existir ya partidas presupuestarias destinadas al apoyo social para contingencias y a la lucha contra la pobreza infantil, sin perjuicio de que, al tratarse las ayudas proyectadas de instrumentos destinados a sufragar circunstancias extraordinarias sobrevenidas, pueda ser necesaria en el futuro una dotación presupuestaria de mayor cuantía.

Por lo se refiere a la partida relativa a las medidas sobre garantía de suministro de mínimos vitales, la memoria indica que existen 27.000 familias en la Comunidad Autónoma en situación de vulnerabilidad y que, teniendo en cuenta los mínimos vitales de energía y consumo de agua, el coste estimado en cómputo anual es de 13.626.000 euros. Se destaca que en los Presupuestos Generales de la Comunidad Autónoma para 2015 ya había presupuestados 5 millones de euros para los conceptos de "ayudas mínimos vitales". Todo ello, sin perjuicio de las posibles ampliaciones de crédito que puedan efectuarse en función de las disponibilidades presupuestarias.

En materia de vivienda, la memoria estima que las medidas planteadas, como la consistente en la ampliación de las minoraciones de renta de los contratos de alquiler de viviendas de promoción pública, supondrán una reducción de los ingresos públicos que se estima en 1.788.480 euros para el periodo comprendido entre los años 2016 y 2018. Por lo que se refiere a la creación de una línea de ayuda para las familias afectadas por ejecuciones hipotecarias, se prevé una cuantía de la ayuda de 150 euros mensuales por lo que, tomando como referencia el número de lanzamientos practicados en Extremadura en el año 2014 (215), el coste anual de la ayuda sería de 216.000 euros.

Finalmente, el coste derivado de la inclusión entre los fines del Instituto de Consumo de Extremadura del asesoramiento y la mediación e intermediación hipotecaria es examinado por la memoria, que indica que, por medio de esta reforma, se pretende la obtención de respuestas sobre la situación financiera y las posibilidades de los afectados para poder afrontar su deuda hipotecaria, conjuntamente con un asesoramiento jurídico y financiero que refuerce sus posibilidades de negociación con la entidad financiera, constituyendo la mediación uno de sus instrumentos pero no un fin en sí mismo, habida cuenta de que, además, se produce una situación de desigualdad manifiesta entre la entidad bancaria y el usuario solicitante, circunstancia ésta que desvirtúa totalmente un proceso de mediación en sentido estricto por la falta de equilibrio, lo que justificaría el coste económico de un proyecto de estas características, ante la necesidad de un servicio público y gratuito que pueda paliar, en esta parte, las graves consecuencias de la crisis económica. La previsión para el año 2016 es de 1.248.112 euros.

- Informe justificativo de la utilización del instrumento normativo del Decreto-ley emitido, con fecha 26 de noviembre de 2015, por la Secretaría General de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales.

- Solicitud al Instituto de la Mujer de Extremadura de informe sobre el impacto de género, previsto en el artículo 66 de la Ley 1/2002.

- Tabla de disposiciones afectadas por la aprobación del Proyecto, elaborada por la Secretaría General de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales. En particular, tales disposiciones serían la Ley 1/2008, de 22 de mayo, de creación de Entidades Públicas de la Junta de Extremadura; la Ley 9/2014, de 1 de octubre, por la que se regula la Renta Básica Extremeña de Inserción; y el Decreto 115/2006, de 27 de junio, por el que se regula el procedimiento de adjudicación de viviendas de promoción pública de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

- Informe de simplificación administrativa emitido por el Servicio de Inspección y Seguimiento de la Calidad de la Secretaría General de Administración Pública de la Consejería de Hacienda y Administración Pública.

En este informe, fechado el 20 de noviembre de 2015, se afirma que, "una vez analizado el texto de la disposición proyectada, no procede emitir el informe previo de simplificación de procedimientos que exige el artículo 24 del Decreto 206/2010, de 12 de noviembre, por cuanto no se trata de una disposición de carácter general tal y como exige el precepto invocado".

- Informe de 14 de diciembre de 2015, de la Intervención General de la Junta de Extremadura, en el que se indica que, al tratarse de la tramitación de un proyecto de Decreto-ley, no procede emitir informe de fiscalización previa.

- Nuevo informe favorable de la Abogacía General de la Junta de Extremadura, fechado el 23 de diciembre de 2015.

El informe reitera en gran parte el contenido del emitido el 4 de noviembre de 2015. En particular, tras efectuar una serie de consideraciones sobre la viabilidad del empleo del instrumento normativo del Decreto-ley para abordar la adopción de las medidas contempladas en el Proyecto, realiza una valoración de cada una de estas.

Por lo que se refiere a la proyectada universalización de la atención sanitaria dentro del territorio autonómico, el informe recuerda que la competencia en la materia le corresponde al Estado (artículo 149.1.16ª y 17ª de la Constitución), habiendo declarado el Tribunal Constitucional, entre otras, en la Sentencia 136/2012, de 19 de junio, que "la decisión acerca de quiénes deban ser beneficiarios de las prestaciones sanitarias y cuáles sean dichas prestaciones, pertenece indudablemente al núcleo de lo básico, pues define los ámbitos subjetivo y objetivo de la propia materia". El informe continúa recordando que otras Comunidades Autónomas, como el País Vasco, han procedido a la extensión de dicha cobertura sanitaria y que el Estado ha interpuesto los correspondientes recursos de inconstitucionalidad por considerar que exceden su habilitación competencial.

En cuanto al régimen de medidas para el fomento de la inclusión social contenida en el Título III del Proyecto, se considera que la Comunidad Autónoma tiene habilitación competencial específica en su Estatuto de Autonomía para la regulación abordada, pero que esta presenta un aspecto que ha de ser corregido, como es el empleo del silencio administrativo positivo, que se estima contrario al artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

Sobre el Título V, se considera que podría canalizarse como una reforma de la Ley 14/2015, y sobre el Título VI, que la reforma proyectada afecta a normas reglamentarias (Decretos 115/2006 y 97/2013), si bien se ha introducido una disposición final segunda para evitar los problemas derivados de la congelación de rango.

Afirma el informe que las medidas proyectadas conllevan una previsión de gasto calculada en la memoria económica, en la que, sin embargo, no se detallan los costes que se estima implicarán los nuevos fines del Instituto de Consumo de Extremadura.

- Informe del Gerente del mencionado Instituto, de 15 de diciembre de 2015, en el que expone que la asunción de nuevas competencias implica "la prestación de un servicio público y gratuito" con la consiguiente necesidad de aumento de medios materiales y personales. En concreto, se estiman los siguientes costes:

1. Estudio y análisis de las familias en riesgo de ejecución hipotecaria: 500.000 euros.

2. Asesoramiento técnico, financiero y legal a las familias: 748.112 euros.

- Certificado de 28 de diciembre de 2015, de la Consejera de Hacienda y Administración Pública y Secretaria del Consejo de Gobierno, en el que se pone de manifiesto que este órgano, en su sesión de esa misma fecha, adoptó un pronunciamiento favorable a la continuación de la tramitación del Proyecto.

- Certificado de 20 de enero de 2016, de la Consejera de Hacienda y Administración Pública y Secretaria del Consejo de Gobierno, en el que se pone de manifiesto que este órgano, en su sesión del día anterior, adoptó un acuerdo para recabar, por conducto del Presidente de la Junta de Extremadura, dictamen facultativo del Consejo de Estado sobre el proyecto de Decreto-ley de medidas extraordinarios contra la exclusión social.

- Oficio de la Secretaria General de la Consejería de Sanidad y Políticas Sociales, de 21 de enero de 2016, dirigido a la Secretaria General de la Presidencia de la Junta de Extremadura, por el que se informa del acuerdo del Consejo de Gobierno de 19 de enero de 2016 y, a fin de darle cumplimiento, se remite copia de todo el expediente.

En tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y competencia

La consulta versa sobre proyecto de Decreto-ley de medidas extraordinarias contra la exclusión social.

La consulta se formula por la Junta de Extremadura que solicita la emisión de dictamen por el Consejo de Estado. A tal efecto, de manera particular, cita la Orden de remisión del expediente el artículo 24 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, y el apartado cuarto de la disposición adicional primera de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, por la que se deroga la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura, en relación con lo previsto por el artículo 45.2 de la Ley Orgánica 1/2011, de 28 de enero, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Debe en este punto destacarse que este artículo 45 del Estatuto de Autonomía dispone, en sus dos primeros apartados, lo siguiente:

"1. El Consejo Consultivo, con sede en la ciudad de Badajoz, es el órgano consultivo superior de las instituciones y de las administraciones de la Comunidad Autónoma. Por ley de la Asamblea, aprobada por mayoría absoluta, se regulará su composición, su régimen jurídico, su organización y su funcionamiento, determinando los casos en los que su dictamen deba ser vinculante.

2. El Consejo dictaminará sobre la adecuación a la Constitución, al presente Estatuto y al resto del ordenamiento jurídico, de los anteproyectos de reforma estatutaria, de los proyectos de ley, de los anteproyectos de otras normas con rango de ley, de la interposición o mantenimiento de recursos y acciones ante el Pleno del Tribunal Constitucional y su personación en ellos, y de los demás supuestos previstos en este Estatuto. Igualmente, dictaminará, en los casos que establezca su ley constitutiva, sobre la legalidad de las disposiciones generales y actos de las instituciones autonómicas, de la Administración regional, de las universidades públicas y de las corporaciones locales de Extremadura, y de los organismos y entes de derecho público dependientes o vinculados a ellas".

El mencionado Consejo Consultivo ha sido suprimido como consecuencia de la aprobación de la Ley 19/2015, de 23 de diciembre, en cuyo artículo único se procede a la derogación de la Ley 16/2001, de 14 de diciembre, reguladora del Consejo Consultivo de Extremadura y en cuya disposición adicional primera se procede a la creación de la Comisión Jurídica de Extremadura , sobre cuya competencia establece el apartado cuarto de esta disposición adicional primera de la Ley 19/2015 lo siguiente:

"4. La Comisión Jurídica de Extremadura deberá ser consultada en todos aquellos asuntos que por ley resulte preceptiva la emisión de dictamen por la Administración consultiva, así como en los dispuestos por esta ley, a excepción de los supuestos previstos por el Estatuto de Autonomía de Extremadura en los que se estará a lo dispuesto por el artículo 24 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado.

Sin perjuicio de los casos en los que resulte preceptivo, el Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, por conducto de su Presidente, podrá recabar dictamen del Consejo de Estado en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente.

Los dictámenes de la Comisión Jurídica de Extremadura no serán vinculantes, salvo en los casos que legalmente se establezca".

Por consiguiente, la Comisión Jurídica de Extremadura es el órgano llamado a sustituir al extinto Consejo Consultivo autonómico, si bien debe ponerse de manifiesto que el análisis de sus competencias (apartado quinto de la disposición adicional primera de la Ley 19/2015) revela que no coinciden con las previstas en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía, ni con las que la Ley de Extremadura 16/2001 atribuía al Consejo Consultivo. A lo anterior se suma que la Ley 19/2015 no prevé de manera expresa la posibilidad de que los órganos competentes de la Comunidad Autónoma de Extremadura efectúen consultas con carácter facultativo a la referida Comisión Jurídica.

En estos términos, la Comisión Jurídica solo podrá emitir dictamen preceptivo en las materias que expresamente se prevén en la Ley 19/2015 y, conforme al apartado 4 de la disposición adicional primera citada, "en todos aquellos asuntos que por ley resulte preceptiva la emisión de dictamen por la Administración consultiva".

En relación con esta cláusula, el Consejo de Estado entiende que debe operar en aquellos casos en los que no interfieran previsiones legales específicas y, por expresa voluntad del legislador autonómico, deben quedar al margen los previstos en el artículo 45 del Estatuto de Autonomía que no se recojan en la Ley 19/2015.

Esto es, deberá consultarse a la Comisión Jurídica de Extremadura en aquellos casos que prevean la Ley 19/2015 y otras leyes que contemplen la consulta preceptiva a la Administración consultiva, salvo que esas mismas normas establezcan limitaciones a esa consulta. Es el caso, por ejemplo, de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial en las que la indemnización solicitada supere la cuantía de 50.000 euros, pues la Ley 19/2015 limita la intervención preceptiva de la Comisión Jurídica a las "Reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando la cantidad reclamada sea igual o superior a quince mil euros e inferior a cincuenta mil euros" (apartado 5.d).a) de la disposición adicional primera). En las que se supere esta última cantidad, entrará en juego la competencia del Consejo de Estado (artículo 142.3 de la Ley 30/1992: "3. Para la determinación de la responsabilidad patrimonial se establecerá reglamentariamente un procedimiento general con inclusión de un procedimiento abreviado para los supuestos en que concurran las condiciones previstas en el artículo 143 de esta Ley. En el procedimiento general será preceptivo el dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 euros o a la que se establezca en la correspondiente legislación autonómica"). También será el caso de los supuestos del artículo 22.11 de la Ley Orgánica del Consejo de Estado ("Nulidad, interpretación y resolución de los contratos administrativos cuando se formule oposición por parte del contratista y, en todo caso, en los supuestos previstos en la legislación de contratos del Estado"), salvo en aquellas cuestiones atribuidas a la competencia de la Comisión Jurídica sobre "recursos contractuales" por el apartado 6 de la disposición adicional primera de la Ley 19/2015.

La consulta al Consejo de Estado, en definitiva, será preceptiva en dichos casos y en aquellos otros que pudieran resultar de su Ley Orgánica reguladora y del resto del ordenamiento y facultativa en los restantes, de conformidad con lo previsto en el artículo 24 de la Ley Orgánica 3/1980:

"Las Comunidades Autónomas podrán, por conducto de sus Presidentes, solicitar dictamen del Consejo de Estado, bien en Pleno o en Comisión Permanente, en aquellos asuntos en que, por la especial competencia o experiencia del mismo, lo estimen conveniente.

El dictamen será preceptivo para las comunidades autónomas que carezcan de órgano consultivo propio en los mismos casos previstos por esta ley orgánica para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes".

A la vista de los razonamientos expuestos, puede afirmarse que el Consejo de Estado en el presente caso ha de emitir dictamen con carácter facultativo, conforme al primer párrafo del citado artículo 24 de su Ley Orgánica reguladora, sin que pueda calificarse como preceptivo, ya que la Ley Orgánica 3/1980 no establece el carácter preceptivo de su intervención en los supuestos de proyectos de Reales Decretos-leyes.

II. Tramitación del expediente

A este respecto ha de estarse a lo previsto en el artículo 69 de la Ley 1/2002, de 28 de febrero, del Gobierno y de la Administración de la Comunidad Autónoma de Extremadura. Este precepto regula el procedimiento de elaboración de anteproyectos de ley, previendo lo siguiente:

"1. El procedimiento de elaboración de anteproyectos de ley se iniciará conforme a lo establecido en el artículo 66.1 de la presente Ley para la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general, a no ser que por previsión legal esté sujeto a otro procedimiento.

2. El titular de la Consejería correspondiente elevará el anteproyecto de ley al Consejo de Gobierno para que éste se pronuncie sobre su tramitación.

3. Una vez evacuados los trámites procedentes, el anteproyecto se elevará al Consejo de Gobierno para su aprobación como proyecto de ley y su remisión a la Asamblea de Extremadura.

4. El informe del Consejo Consultivo será solicitado por el Presidente conforme se determine en la Ley reguladora de aquél".

Estas disposiciones han sido observadas, así como la mayoría de las contenidas en el mencionado artículo 66.1 del mismo texto legal, conforme al cual:

"1. El procedimiento para la elaboración de disposiciones administrativas de carácter general se iniciará en el centro directivo correspondiente o por el órgano al que en su caso se encomiende, mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como los estudios e informes previos que hubieren justificado, en su caso, la resolución o propuesta de la iniciativa. Además, se incorporará, en su caso, una memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar, un informe acerca del impacto de género de la totalidad de las medidas contenidas en la disposición, así como la tabla de vigencias de disposiciones anteriores sobre la misma materia y de disposiciones que pudieran resultar afectadas".

En efecto, de los trámites previstos en este precepto consta en el expediente que se ha solicitado, pero no ha sido incorporado, el informe de impacto de género de la totalidad de las medidas contenidas en la disposición proyectada. La falta de emisión del referido informe puede deberse a la celeridad exigida por la tramitación de una norma que responde a la concurrencia de circunstancias de "extraordinaria y urgente necesidad", exigida por el texto constitucional. A juicio de este Consejo de Estado, dicho informe debía haberse incorporado al expediente, pues aunque no se ofrecen datos suficientes en él, los datos estadísticos muestran con carácter general que el impacto de la crisis ha afectado con mayor incidencia a las mujeres. En cualquier caso, dicho informe debe incorporarse al expediente que, en su caso, se remita a la Asamblea de Extremadura.

Por otra parte, llama la atención el contenido del documento número 19 de los que integran el expediente, referido al denominado informe de simplificación de la Inspección General de Servicios. Este informe se encuentra previsto en el Decreto 206/2010, de 12 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Organización y Funcionamiento de la Inspección General de Servicios de la Junta de Extremadura; en concreto, el artículo 24 establece, bajo la rúbrica "Simplificación de procedimientos", lo siguiente:

"1. En materia de simplificación de procedimientos, le corresponde a la Inspección General de Servicios emitir informe previo a la aprobación de disposiciones de carácter general que creen o modifiquen procedimientos administrativos cuando por las reglas de tramitación que presenten tengan una repercusión directa en las relaciones con la ciudadanía y empresas; en especial siempre que tales procedimientos se identifiquen o guarden criterios de pertenencia con las familias de "ayudas, subvenciones, becas y premios", "autorizaciones, acreditaciones, carnés y habilitaciones", "anotaciones registrales", "solicitudes de plazas e inscripciones" y "prestaciones sociales y sanitarias", con el objetivo de comprobar que en los mismos se observan adecuadamente los siguientes extremos: (...)".

El referido informe, de 20 de noviembre de 2015, sostiene que no procede emitir el informe previo de simplificación "por cuanto [el proyecto de Decreto-ley] no se trata de una disposición de carácter general tal y como exige el precepto invocado".

Aun cuando en el marco del régimen que contiene el Decreto 206/2010, y a los efectos de emisión del referido informe, pudiera considerarse que un proyecto de decreto-ley no entra en la categoría de "disposición de carácter general", y si bien conforme al artículo 65 de la Ley 1/2002 un Decreto-ley puede considerarse una "disposición de carácter general", al ser dictada por el Consejo de Gobierno, debería así precisarse en el informe que se emita por el mencionado órgano, de modo que quedara claro que un proyecto como el ahora examinado no tiene la naturaleza de "disposición de carácter general" a los solos efectos de la emisión del referido informe del artículo 24 del Decreto 206/2010.

Por lo que se refiere a la memoria económica, deben revisarse algunos de los cálculos efectuados, como el relativo a las medidas de inclusión social, en el que los elementos empleados para la obtención del impacto presupuestario parecen ofrecer un resultado notablemente superior a los 30 millones de euros presupuestados.

En un plano formal, conectado con lo que antecede, debe eliminarse de la parte expositiva la referencia final en la fórmula promulgatoria al Consejo Consultivo de Extremadura.

III. Sobre el dictamen del Consejo de Estado

La solicitud de dictamen facultativo dirigida a este Consejo por la Junta de Extremadura obliga a una serie de reflexiones iniciales, para abordar con posterioridad el examen pormenorizado del contenido de la norma sometida a consulta.

Una vez analizado por qué en este caso el dictamen se solicita con carácter facultativo, debe destacarse que la norma proyectada presenta un contenido que en dos aspectos concretos ya ha sido objeto de dictamen por el Consejo de Estado en diversas ocasiones. En particular, se trata de las medidas relativas a la universalización de la asistencia sanitaria en el territorio autonómico (Título II del Proyecto) y las atinentes a los denominados "mínimos vitales" (Título V).

Como posteriormente se expondrá, en relación con la regulación proyectada se han planteado conflictos de distribución de competencias entre el Estado y algunas Comunidades Autónomas, habiéndose recabado por el Estado el dictamen de este Consejo, por así preverlo el artículo 22.6 de la Ley Orgánica 3/1980.

IV. Examen del Proyecto

En este punto el dictamen analizará de manera sucesiva los diferentes títulos en que se estructura el Proyecto, realizando observaciones para la mejora del texto sometido a consulta allí donde se estima necesario. Con carácter preliminar, se encarece una revisión del preámbulo de la norma, a fin de mejorar su sintaxis y estructuración interna.

IV.1. Título I, "Disposiciones generales"

En relación con este título debe diferenciarse entre el artículo 1, cuyo contenido es correcto, y el artículo 2, cuya redacción es propia de una parte expositiva, ya de por sí muy extensa y explicativa del contenido de la norma en proyecto.

El Consejo de Estado ha afirmado en numerosas ocasiones que la parte expositiva de las normas es aquella en la que han de recogerse las explicaciones y justificaciones que han motivado a la autoridad que pretende su aprobación para poner en marcha el correspondiente procedimiento de tramitación, sin que sea técnicamente correcto que se desplacen a la parte articulada explicaciones o exposiciones del contenido de la norma, que carecen de auténtico contenido normativo. Por ello se propone suprimir del Proyecto su artículo 2.

IV.2. Título II, "Universalización de la atención sanitaria en el ámbito territorial de la Comunidad Autónoma de Extremadura"

Como se indicó en los antecedentes, este Título comprende los artículos 3 a 10, dedicados, respectivamente, al objeto de dicha universalización, al ámbito de aplicación de la atención sanitaria universal, a las prestaciones asistenciales, las prestaciones farmacéuticas y ortoprotésicas, los requisitos exigidos para solicitar el acceso a las prestaciones sanitarias que contempla el Decreto-ley, el procedimiento, solicitud y fecha de efecto del reconocimiento de acceso a las prestaciones sanitarias, la asignación de médico y centro de atención primaria y los denominados supuestos de exclusión.

Este Título, por tanto, regula quiénes tienen derecho a acceder al sistema sanitario público extremeño, a pesar de carecer de la condición de asegurados o de la de beneficiarios del Sistema Nacional de Salud.

Pues bien, siguiendo la línea de razonamiento efectuada con anterioridad, éste es uno de esos puntos en los que el Consejo de Estado ha emitido dictamen en relación con muy semejantes disposiciones adoptadas con la misma finalidad por otras Comunidades Autónomas. En concreto, se trata, entre otros, de los dictámenes números 1.362/2012, 1.392/2012, 1.045/2013 y 1.060/2015.

En todos ellos, las Comunidades Autónomas (País Vasco, Navarra y Comunidad Valenciana) regulaban el acceso a la asistencia sanitaria en términos que el Consejo de Estado, con expresa invocación de la jurisprudencia constitucional en la materia (en particular, la STC 136/2012), consideraba que colisionaban con el Real Decreto-ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del Sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, dictado al amparo de las competencias de carácter básico reconocidas al Estado por el artículo 149.1.16ª de la Constitución, sobre "bases y coordinación general de la sanidad".

Examinada la norma sometida a consulta, se observa que los términos en que está redactada y estructurada son muy similares a los del Decreto-ley 3/2015, de 24 de julio, del Consell, por el que se regula el acceso universal a la atención sanitaria en la Comunitat Valenciana. Así los artículos 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 y 10 del Proyecto tienen evidentes paralelismos con los artículos 1.1, 2, 3, 4, 6, 7, 9 y 10 del Decreto-ley de la Comunidad Valenciana.

En estos términos, el Consejo de Estado, en atención a sus dictámenes precedentes y, en este caso concreto, al dictamen nº 1.060/2015, entiende que la Comunidad Autónoma de Extremadura carece de competencias para aprobar el Título II del proyectado Decreto-ley y que su eventual aprobación y publicación podría motivar la interposición de un recurso de inconstitucionalidad por el Gobierno de la Nación sobre dichos preceptos y las disposiciones adicionales primera ("Situaciones especiales de atención sanitaria") y segunda ("Evaluación y seguimiento") del Proyecto.

Esta observación tiene carácter esencial, a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

IV.3. Título III, "Medidas para el fomento de la inclusión social"

Este Título comprende únicamente el artículo 11 del Proyecto, dedicado a la modificación de la Ley 9/2014, de 1 de octubre, por la que se regula la Renta Básica Extremeña de Inserción.

A lo largo de sus nueve apartados se procede, respectivamente, a la adición de un nuevo apartado 4 al artículo 6 de la Ley 9/2014; la modificación del título del Capítulo II del Título II de la Ley, que pasa a denominarse "Nacimiento, duración, suspensión y subrogación"; la modificación de los artículos 17 y 18; la introducción de un nuevo artículo 19 bis; la modificación de los artículos 20 y 21; y la introducción de dos nuevas disposiciones adicionales, la cuarta y la quinta.

A lo largo de la tramitación del expediente no se han formulado prácticamente objeciones al contenido de este título, más allá de las formuladas por la Abogacía General de la Junta de Extremadura, que ha considerado que debe revisarse el artículo 21, modificado a través del apartado siete del artículo 11 del Proyecto, para eliminar el carácter positivo del silencio administrativo contenido en dicho precepto, o bien para introducir en tal precepto supuestos de excepción a dicha regla.

El Consejo de Estado considera que la interpretación efectuada por dicha unidad sobre el régimen contenido en el artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, no es correcta, por cuanto lo que prevé dicho precepto es que el silencio administrativo positivo ha de ser la regla general, en tanto que el silencio de carácter negativo solo puede establecerse por una norma con rango de ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho de la Unión Europea. A lo anterior añade el artículo 43 de la Ley 30/1992 algunos casos concretos ("el silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones"), en ninguno de los cuales cabe integrar el procedimiento de solicitud de la renta básica extremeña de inserción.

Por todo ello, el régimen contenido en el artículo 21.2 de la Ley 9/2014, en la redacción dada por el artículo 11.siete del Proyecto, se considera respetuoso con la norma estatal.

Siguiendo con el análisis de las medidas incluidas en este Título, debe revisarse la redacción del artículo 19 bis de la Ley 9/2014 (apartado cinco del artículo 11 del Proyecto), en sus apartados 2, 4 (donde debe emplearse el verbo "adjuntar" y no "ajuntar") y 6. En este mismo artículo 19 bis, el apartado 7 prevé que "se procederá al archivo del procedimiento de subrogación en el supuesto de que por autoridad judicial se adopte cualquier medida que afecte a la renta básica extremeña de inserción, como consecuencia de un proceso en materia de alimentos, violencia de género o cualquier otro tendente a proteger a los miembros de la unidad familiar en situación de desamparo o de mayor vulnerabilidad". Llama la atención la amplitud con la que se prevé la medida de archivo del procedimiento, teniendo cuenta en que las medidas que pueden ser adoptadas por un tribunal pueden ser de orden cautelar e, incluso, inaudita parte, y como tales de duración y vigencia limitada en el tiempo. Que incluso en esos casos se prevea el archivo del procedimiento, puede suponer una medida extremadamente rigurosa a la vista de los intereses en presencia.

La regulación que contiene el apartado seis del proyectado artículo 11 sobre la iniciación e instrucción del procedimiento para la concesión de la renta básica, artículo 20 de la Ley 9/2014, incluye un segundo apartado según el cual "toda persona que tuviera reconocido el derecho a una prestación de Renta Básica Extremeña de Inserción podrá, durante el último trimestre de percepción, solicitar de forma anticipada un nuevo derecho a la prestación si reúne los requisitos para ello establecidos en esta norma". Esta regla debe conectarse con la del proyectado artículo 17.2, según el cual la duración de esta prestación es de doce meses desde su reconocimiento. Resulta así que no se prevé la posibilidad de la prórroga de la renta ya reconocida, para el caso de que se mantengan las circunstancias que motivaron el anterior reconocimiento, sino que se prefiere la expresión a un "nuevo derecho a la prestación". El Consejo de Estado no objeta esta concreta opción del Proyecto, que proviene de la norma vigente en la materia, pero sugiere que se valore la posibilidad, que se estima más eficiente desde la perspectiva de la gestión de los fondos públicos, de articular un específico sistema de prórroga de la prestación pública ya reconocida, con las garantías necesarias para asegurar el cumplimiento de los requisitos legalmente previstos para acceder a aquella. De este modo podrían aligerarse las cargas administrativas para los ciudadanos que resultan del procedimiento de reconocimiento de esta concreta prestación.

En relación con el apartado siete del artículo 11, que modifica el artículo 21 de la Ley 9/2014, se incluye en el primer apartado de este un inciso final según el cual "la Administración está obligada a resolver", previsión superflua que puede ser eliminada.

Por último, el apartado nueve del proyectado artículo 11 añade una nueva disposición adicional quinta a la Ley 9/2014, por la que se crea la "Comisión de Seguimiento de la Renta Básica Extremeña de Inserción". Entiende el Consejo de Estado que la noción de "seguimiento" es inherente a todo procedimiento de gestión eficaz y adecuada de fondos públicos y, por tanto, también lo es para el caso de esta renta básica. Dicha tarea debería recaer en la propia Administración que efectúa el reconocimiento de la renta a los ciudadanos interesados, sin que se haya ofrecido en el expediente justificación alguna sobre la necesidad de creación de este nuevo órgano, cuyo coste no se determina en el expediente, cuando debería haberse incorporado a la memoria económica con especificación del incremento de gasto público que implica para la Administración autonómica.

IV.4. Título IV, "Contingencias"

Ha observado la Abogacía General de la Comunidad Autónoma que hubiera sido lógico que este contenido del Proyecto se hubiera canalizado como una reforma específica de la Ley de Extremadura 9/2014, a cuya modificación se dedica precisamente el Título III del Proyecto que acaba de analizarse. La observación es compartida por este Consejo.

El artículo 1 de la Ley 9/2014 prevé que "el objeto de la presente Ley es determinar y regular, en el ámbito de la Comunidad Autónoma de Extremadura, el acceso al derecho subjetivo a la Renta Básica Extremeña de Inserción, destinada a cubrir las necesidades básicas de quienes se encuentran en situación de exclusión o riesgo de exclusión, y a promover su integración social y laboral".

Por su parte, el proyectado artículo 12 ("Ayudas de apoyo social para contingencias"), único que integra su Título IV, dispone que "la Junta de Extremadura desarrollará reglamentariamente la naturaleza, los requisitos, cuantía y el procedimiento administrativo de las ayudas a otorgar a las personas residentes en Extremadura que, por situaciones extraordinarias o circunstanciales, se vean privadas de las necesidades personales básicas para la subsistencia que deban ser atendidas en un breve plazo de tiempo y no puedan ser atendidas por medios propios o mediante los recursos sociales o institucionales disponibles en el entorno, con el fin de prevenir, evitar o paliar procesos de exclusión social y garantizar de manera temporal la cobertura de las necesidades personales básicas de subsistencia".

La amplitud de la fórmula empleada en este precepto, que ni siquiera precisa si se trata de una ayuda o de "ayudas", supone una habilitación al desarrollo reglamentario en exceso abierta e indeterminada que no permite, además, apreciar la diferencia entre el régimen de ayudas proyectado y el régimen de la Ley 9/2014, salvo en lo relativo a la referencia a la promoción de la integración social y laboral al que responde la renta básica de inserción.

Se considera que han de precisarse en el Proyecto la naturaleza de dichas ayudas -por ejemplo, prestaciones de asistencia social-, las circunstancias en que proceda solicitarlas -no puede ser idéntico el tratamiento de "situaciones extraordinarias" y de "situaciones circunstanciales"-, las "necesidades personales básicas para la subsistencia" y los "recursos sociales o institucionales disponibles en el entorno"; dicha concreción ha de alcanzar a los extremos de dicha ayuda o ayudas que permitan perfilar sus elementos nucleares de modo que el desarrollo reglamentario no parta de una suerte de habilitación en blanco como la ahora comentada del proyectado artículo 12, debiendo asimismo articularse un régimen de control de la concesión de estas ayudas que garantice la eficacia de la gestión de los fondos públicos destinados a tal fin.

IV.5. Título V, "Mínimos vitales"

Este Título contiene un único artículo 13, dedicado a la "garantía del derecho al suministro de mínimos vitales".

Comienza en su primer apartado estableciendo que "la Junta de Extremadura garantiza el derecho subjetivo a los suministros de mínimos vitales, entendidos como el derecho a tener cubierto el suministro de 100 litros de agua potable al día y 6 kilowatios hora al día de consumo eléctrico, así como el restablecimiento o incorporación de los consiguientes contadores de luz y agua en las viviendas de promoción pública y protección oficial, garantizando además de las medidas contra la pobreza energética, las condiciones de habitabilidad de las viviendas objeto de las políticas públicas".

A continuación el precepto determina quiénes pueden acceder a ese derecho a los suministros de mínimos vitales y los requisitos que han de reunir y quiénes están excluidos del acceso al derecho. Se prevé que reglamentariamente se regulará el procedimiento para reconocer dicho derecho y que, para hacerlo efectivo una vez reconocido, "la Junta de Extremadura suscribirá convenios con las empresas y entidades suministradoras de esos servicios para el pago directo de los mismos".

La regulación contenida en el Proyecto no permite diferenciar si el denominado "derecho al suministro de mínimos vitales" se concibe de modo unitario o si, en función de las circunstancias en presencia, se permitirá el reconocimiento de suministros diferenciados, en función de las concretas necesidades de los sujetos afectados -luz, agua-, o la garantía concreta de las condiciones de habitabilidad de las viviendas, entre otras posibles combinaciones que ofrece el precepto en su actual redacción.

En estos términos, el Consejo de Estado debe traer a este punto las reflexiones que ya se hicieron en el apartado IV.2 de estas consideraciones.

Y ello porque, como tuvo ocasión de examinarse en los dictámenes números 733/2014 y 443/2015, el concepto de "consumidor vulnerable" es un instrumento creado por el Derecho de la Unión Europea (Directiva 2009/72/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de julio de 2009, sobre normas comunes para el mercado interior de la electricidad) para luchar contra la "pobreza energética". Dicho concepto fue incorporado al derecho nacional por medio del Real Decreto-ley 13/2012, de 30 de marzo, dictado en ejercicio de las competencias del Estado previstas en el artículo 149.1, números 13 y 25, de la Constitución; este Real Decreto- ley dio una nueva redacción al artículo 44 de la entonces Ley 54/1997, de 27 de noviembre, del Sector Eléctrico, articulando unas medidas de protección para los consumidores vulnerables que actualmente contiene el artículo 45 de la Ley 24/2013. Este establece en sus dos primeros apartados:

"Artículo 45. Consumidores vulnerables.

1. Serán considerados como consumidores vulnerables los consumidores de electricidad que cumplan con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que se determinen. En todo caso, se circunscribirá a personas físicas en su vivienda habitual.

La definición de los consumidores vulnerables y los requisitos que deben cumplir, así como las medidas a adoptar para este colectivo, se determinarán reglamentariamente por el Gobierno.

2. El bono social resultará de aplicación a los consumidores vulnerables que cumplan con las características sociales, de consumo y poder adquisitivo que por real decreto del Consejo de Ministros se determinen. A estos efectos, se establecerá un umbral referenciado a un indicador de renta per cápita familiar. En todo caso, se circunscribirá a personas físicas en su vivienda habitual".

A esta norma se une la disposición transitoria décima ("Consumidor vulnerable y bono social") de la Ley 24/2013 y el Real Decreto 216/2014, de 28 de marzo, todas ellas normas estatales de carácter básico.

Según el dictamen nº 443/2015, las Comunidades Autónomas no pueden introducir un concepto de "consumidor vulnerable" que no se limite al perceptor del bono social, sin que tampoco sea admisible que acuñen un concepto de "pobreza energética" al que se asocien, en última instancia, los mismos efectos establecidos para las personas en situación de vulnerabilidad económica -protección frente a cortes de suministro y derecho al aplazamiento de la deuda contraída- sin respetar las competencias del Estado para la definición de consumidor vulnerable, que es la única categoría jurídica contemplada en la Directiva 2009/72/CE para la lucha contra la pobreza energética.

Y a juicio del Consejo de Estado, eso es lo que parece pretenderse con el proyectado artículo 13, de modo que, como ya se observó con anterioridad, en atención a lo analizado en dictámenes precedentes y, en este caso concreto, en el dictamen nº 433/2015, se considera que la Comunidad Autónoma de Extremadura carece de competencias para aprobar el Título V del proyectado Decreto-ley y que su eventual aprobación y publicación podría motivar la interposición de un recurso de inconstitucionalidad por el Gobierno de la Nación sobre dicho precepto.

Esta observación tiene carácter esencial, a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

IV.6. Título VI, "Medidas de acceso a las viviendas de promoción pública de la Comunidad Autónoma de Extremadura y de mediación e intermediación hipotecaria"

En este Título se contiene una serie de previsiones dirigidas a modificar el régimen establecido en el Decreto 115/2006, de 27 de junio, por el que se regula el procedimiento de adjudicación de viviendas de promoción pública de la Comunidad Autónoma de Extremadura.

Esta operación normativa de reforma se pretende completar con la disposición final segunda del Proyecto ("Modificación de disposiciones reglamentarias"), que dispone que "las modificaciones que, a partir de la entrada en vigor de este Decreto-ley, puedan realizarse respecto de normas reglamentarias que son objeto de modificación por este Decreto- ley, podrán efectuarse por normas del rango reglamentario correspondiente a la norma en que figuran".

El Consejo de Estado entiende que la fórmula empleada no es correcta porque salvo los artículos 11 y 18 del Proyecto, que efectivamente tienen por objeto la modificación de normas legales, los restantes artículos que contiene el Decreto-ley son contenido material de una norma con rango legal y es imposible determinar en qué medida los restantes artículos modifican normas reglamentarias; en este sentido, y sin perjuicio de la observación que se ha hecho sobre el Título II de la norma proyectada, cabe destacar que por medio de él queda afectado el régimen contenido, entre otras normas autonómicas, en el Decreto 31/2004, de 23 de marzo, por el que se regula la protección sanitaria a los extranjeros en la Comunidad Autónoma de Extremadura y se crea la tarjeta para la atención sanitaria en el Sistema Sanitario Público de Extremadura. Resulta por ello necesario que la norma proyectada especifique qué normas reglamentarias son objeto de reforma expresa, de modo que se evite bien la congelación de rango, bien una eventual vulneración del principio de jerarquía normativa y de reserva de ley por una eventual futura reforma por norma reglamentaria de otra con rango de ley, como es el proyectado Decreto-ley. Estas situaciones son posibles por los referidos defectos del Proyecto, sin que la comentada disposición final segunda los resuelva por la aludida indeterminación de las normas reglamentarias afectadas. En estos términos, la disposición final segunda del Proyecto opera una deslegalización tan amplia de su contenido que genera una altísima inseguridad jurídica opuesta al artículo 9.3 de la Constitución y, por ello, se informa desfavorablemente. El texto de una correcta norma que deslegaliza debe decir qué artículos del Decreto-ley se dejan en el ámbito de la posible modificación futura por reglamento, en el bien entendido de que no podrán afectar a materias reservadas a la ley.

Esta observación tiene carácter esencial, a los efectos de lo previsto en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado.

Por lo que se refiere al régimen sustantivo proyectado, se sugiere dividir en apartados el proyectado artículo 16, dedicado a las "minoraciones de renta al 100 % por alteración significativa de ingresos" y revisar su cuarto párrafo, de modo que se prevea de manera expresa que, como es obvio, para solicitar la prórroga de dos años de la minoración han de concurrir los requisitos exigidos para su reconocimiento inicial, pero que también han de estar presentes dichos requisitos en los interesados en el momento en el que se vaya a dictar la resolución por la Administración competente. De otro modo, se permitiría, en hipótesis, acceder a una minoración prorrogada aun cuando hayan desaparecido los requisitos que permiten acceder a esa posibilidad.

En el sexto párrafo, podría precisarse que la "medida" que se menciona es la de "la posible prórroga" de las minoraciones, y en el séptimo párrafo la palabra "reconocida" ha de consignarse en plural y corregirse al final la referencia a la "primera prórroga" por la de "la prórroga de dos años prevista en este Decreto-ley", pues no existe más que una posibilidad de prórroga (párrafo primero del propio artículo 16 proyectado).

Finalmente, por lo que se refiere a la introducción de nuevas funciones de "asesoramiento y la mediación e intermediación hipotecaria" para el Instituto de Consumo de Extremadura (proyectado artículo 18), la memoria económica y el informe posterior de su Gerente calculan el coste de asunción de aquellas en algo más de 1.245.000 euros solo para 2016. Según el informe del Gerente del Instituto, se trata de asumir la prestación de un servicio "público gratuito" de asesoramiento jurídico y financiero de las familias en riesgo de ejecución hipotecaria.

La atribución de esta nueva función al Instituto mencionado, que no se cuestiona en el presente dictamen, aparece en el expediente un tanto desprovista de justificación, en el sentido de haber ofrecido una motivación suficiente sobre la oportunidad de asumir el mencionado coste derivado de dicha atribución, frente a la eventual repercusión económica del empleo de otras posibles alternativas ya existentes -medidas articuladas por la sociedad civil, como las oficinas de intermediación hipotecaria creadas por Corporaciones de Derecho público, o los Servicios de Orientación Jurídica de los Colegios de Abogados-, que podrían permitir canalizar la actividad pública asistencial inherente a la nueva función que se proyecta atribuir al referido Instituto por instrumentos convencionales.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

1º. Que la Comunidad Autónoma de Extremadura carece de competencias para aprobar los Títulos II y V del Proyecto y, por ello, deben suprimirse del proyectado Decreto-ley.

2º. Que, una vez tenida en cuenta la observación efectuada a su disposición final segunda, y consideradas las restantes, puede elevarse al Consejo de Gobierno de la Junta de Extremadura, para su aprobación, el proyecto de Decreto-ley de medidas extraordinarias contra la exclusión social."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 31 de marzo de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA JUNTA DE EXTREMADURA.