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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 10 de marzo de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de Orden de V. E. de 25 de enero de 2016, registrada de entrada el día 26 siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Orden Ministerial por la que se modifica la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, que modifica la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, por la que se establece el procedimiento y las normas objetivas de valoración de aplicación en los procesos de evaluación del personal militar profesional.

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de orden del Ministro de Defensa sometido a consulta consta de un preámbulo, un artículo y una disposición final.

1. El preámbulo comienza citando la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, que "introduce, entre otras medidas, un nuevo sistema de normalización de cada uno de los elementos de valoración de los previstos en la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, por la que se establece el procedimiento y las normas objetivas de valoración de aplicación en los procesos de evaluación del personal, reglados en el Real Decreto 168/2009, de 13 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento de evaluaciones y ascensos de las Fuerzas Armadas". El sistema de normalización aprobado en la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, está basado en el cálculo de umbrales máximos y mínimos obtenidos de los valores históricos de las evaluaciones realizadas desde la promulgación de la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, hasta la fecha. No obstante, añade la parte expositiva que, "con la entrada en vigor de los nuevos cuerpos, escalas y empleos previstos en la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, se ha detectado que en determinados empleos no se dispone de los datos estadísticos que permitan realizar el cálculo de los umbrales, al no haber sido necesario, todavía, realizar ninguna evaluación. Esta situación afecta principalmente a los empleos más altos de las escalas a extinguir y a los empleos de militares de complemento".

Ante esta situación, hasta la recopilación de los datos necesarios para calcular los citados umbrales reglados, la orden proyectada está encaminada a introducir una nueva disposición transitoria en la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, de modo que se autorice a seguir empleando el sistema de normalización previsto en la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, en aquellos casos en los que no sea posible el cálculo de umbrales por no disponer de valores históricos.

La parte expositiva concluye haciendo referencia a la participación durante la tramitación del proyecto de las asociaciones profesionales correspondientes, así como al sometimiento a informe por parte del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas.

2. El artículo único, dedicado a la modificación de la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, está dividido en dos apartados. En virtud del primero, la disposición transitoria única, titulada "Periodo de validez transitorio de los umbrales", pasa a ser la disposición transitoria segunda. El apartado dos del artículo único añade una nueva disposición transitoria con la siguiente redacción:

"Disposición transitoria segunda. Normalización de los elementos de valoración de cuerpos, escalas y empleos que no disponen de elementos estadísticos para el cálculo de umbrales.

En aquellas evaluaciones previstas en el Real Decreto 168/2009, de 13 de febrero, por el que se aprueba el reglamento de evaluaciones y ascensos de las Fuerzas Armadas, correspondientes a cuerpos, escalas y empleos, en los que a la entrada en vigor de la presente orden ministerial no se disponga de datos estadísticos para calcular los umbrales previstos en el nuevo sistema de normalización, se seguirá empleando el método previsto en el "anexo" a la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, por la que se establece el procedimiento y las normas objetivas de valoración de aplicación en los procesos de evaluación del personal militar profesional.

Una vez que se adquieran datos estadísticos correspondientes a cinco ciclos de ascenso, incluido el ciclo 2015/2016, los valores calculados de los umbrales se aplicarán a partir del primer periodo de vigencia de las plantillas reglamentarias de oficiales generales, oficiales y suboficiales de las Fuerzas Armadas que se publiquen, o en su caso, con el de las plantillas de militares de tropa y marinería".

3. La parte final del texto se compone exclusivamente de una disposición final, dirigida a prever la entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Ministerio de Defensa.

Segundo.- El expediente remitido en consulta consta, entre otros, de los siguientes documentos:

a. Texto inicial e informes evacuados sobre el mismo

El texto inicial del proyecto, sin fechar, fue remitido para informe de la Asesoría Jurídica General y los Estados Mayores de los tres Ejércitos.

En su informe de 7 de septiembre de 2015 el Asesor Jurídico General afirmó la adecuación del proyecto a los límites de la habilitación normativa contenida en el artículo 87.3 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, por lo que no formuló observación alguna desde la óptica de la legalidad material, sin perjuicio de las observaciones que pudieran realizar otros órganos del departamento desde un punto de vista técnico.

El Estado Mayor del Ejército del Aire remitió el 10 de septiembre de 2015 un informe en el que se proponía fijar en cinco el número mínimo de evaluaciones necesarias para considerar los datos a efectos estadísticos. En el mismo sentido se pronunció el Estado Mayor de la Armada el día 15 siguiente. Por su parte, el Estado Mayor del Ejército de Tierra elaboró un escrito en el que, además de proponer la corrección de varias erratas y realizar sugerencias de redacción, apuntaba la conveniencia de precisar el número de evaluaciones mínimas necesarias para definir los umbrales.

La Dirección General de Personal del Ministerio de Defensa emitió un informe en el que se hacía constar la aceptación de las observaciones recibidas. Acompañaba a este escrito una nueva versión de la orden ministerial en la que, al igual que en el texto consultado, se hacía alusión a la adquisición de los datos estadísticos correspondientes a cinco ciclos de ascenso para aplicar los valores calculados de los umbrales (segundo párrafo de la disposición transitoria segunda a cuya introducción está dirigido el proyecto).

b. Escritos presentados por las asociaciones profesionales

A solicitud de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa, por parte de la Secretaría Permanente del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas se dio traslado del proyecto a las asociaciones profesionales a los efectos del artículo 40, apartados 1.c) y 2.b), de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio, de derechos y deberes de los miembros de las Fuerzas Armadas.

En este trámite presentaron escritos la Asociación Unificada de Militares Españoles (AUME) y la Asociación Profesional de Suboficiales de las Fuerzas Armadas (ASFASPRO). La primera de estas organizaciones se remitió el 29 de septiembre de 2015 a la postura mantenida durante la tramitación de la orden ministerial que se venía a modificar. Por su parte, ASFASPRO solicitó el 2 de octubre que la aplicación transitoria del método previsto en el anexo de la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, se hiciera constar en el informe personal de evaluación, así como que se aclarara la fecha de aplicación de los umbrales.

c. Certificado del Secretario Permanente del Consejo de Personal

En dicho documento se certificaba que el texto del proyecto fue sometido a informe del Pleno del Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas en su reunión del 9 de octubre de 2015.

d. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa

En fecha 12 de enero de 2016, la Secretaría General Técnica del departamento proponente informó favorablemente el proyecto de orden ministerial, sin efectuar observaciones en relación con el mismo.

e. Memoria del análisis de impacto normativo

Esta memoria, cuya última versión está fechada el 17 de diciembre de 2015, comenzaba justificando su carácter abreviado, dado que el proyecto de orden carecía de impacto económico, presupuestario o por razón de género. Seguidamente, en cuanto al fundamento jurídico de la norma proyectada, se invocaba el artículo 87.3 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar. La memoria continuaba describiendo el contenido del proyecto y la tramitación seguida.

En cuanto a la oportunidad de la norma proyectada, en términos similares a los del preámbulo, se hacía alusión a la necesidad de un régimen transitorio que permitiera seguir empleando el sistema de normalización previsto en la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, en aquellos casos en los que no fuera posible el cálculo de los umbrales previstos en la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, por falta de datos.

Por fin, la memoria terminaba reiterando su falta de impacto presupuestario y de género.

Y, en este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I.- Se somete a consulta el proyecto de Orden Ministerial por la que se modifica la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, que modifica la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, por la que se establece el procedimiento y las normas objetivas de valoración de aplicación en los procesos de evaluación del personal militar profesional.

II.- En cuanto hace al procedimiento, se ha observado en líneas generales el legalmente establecido en la elaboración del proyecto consultado.

En efecto, se ha emitido el informe preceptivo (artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno) de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente y han tenido participación en la elaboración del proyecto las asociaciones profesionales de las Fuerzas Armadas en cumplimiento de lo previsto en el artículo 40, apartados 1.c) y 2.b), de la Ley Orgánica 9/2011, de 27 de julio. Asimismo, con arreglo a lo establecido en el artículo 49.1.c) de la citada ley orgánica, el proyecto se ha sometido al Consejo de Personal de las Fuerzas Armadas.

Finalmente, se ha elaborado la correspondiente memoria del análisis de impacto normativo, justificándose su carácter abreviado, en cumplimiento de lo establecido en el artículo 24.1 a) de la mencionada ley y de los requisitos exigidos en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la mencionada memoria, así como en la Guía Metodológica para su elaboración, aprobada mediante Acuerdo de Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009.

Ninguna observación cabe hacer, pues, en relación con la tramitación de la iniciativa consultada.

III.- El rango del proyecto es adecuado, pues está encaminado a la modificación de otra norma de igual rango, la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, que modifica la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, por la que se establece el procedimiento y las normas objetivas de valoración de aplicación en los procesos de evaluación del personal militar profesional.

A su vez, esta última engarza con el artículo 87.3 de la Ley 39/2007, de 19 de noviembre, de la carrera militar, que establece: "El Ministro de Defensa, previo informe de los Jefes de Estado Mayor del Ejército de Tierra, de la Armada y del Ejército del Aire, establecerá con carácter general los méritos y aptitudes que deben considerar los órganos de evaluación según la finalidad de ésta, así como los procedimientos y las normas objetivas de valoración. Dichas normas objetivas, que se publicarán en el Boletín Oficial del Ministerio de Defensa, contendrán la valoración de los destinos, especialidades y títulos, así como de cuantas vicisitudes profesionales reflejadas en el historial militar identifican la trayectoria profesional de los evaluados". Por consiguiente, en uso de esta habilitación per saltum, se establecieron por orden del Ministro de Defensa el procedimiento y las normas objetivas de valoración de aplicación en los procesos de evaluación del personal militar profesional. La modificación introducida en esta disposición por la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, es la que viene a ser reformada ahora mediante el proyecto remitido en consulta, cuyo rango es, por ende, acorde al objetivo perseguido.

IV.- Respecto de su contenido, el texto analizado tiene por finalidad subsanar la situación generada a raíz de la aprobación de la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, que, entre otras medidas, introdujo un nuevo sistema de normalización de cada uno de los elementos de valoración aplicables en los procesos de evaluación del personal militar profesional, basado en el cálculo de umbrales máximos y mínimos obtenidos de valores históricos de las evaluaciones realizadas desde la promulgación de la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril. Sucede, sin embargo, que ha sido detectada la inexistencia de datos estadísticos que permitan realizar el cálculo de los umbrales, al no haber sido necesario realizar evaluaciones en relación con determinados empleos, principalmente los más altos de las escalas a extinguir y los de militares de complemento.

Con el fin de corregir la situación descrita, se prevé la introducción de una nueva disposición transitoria que habilite el empleo del sistema de normalización previsto en la redacción originaria de la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, en aquellos casos en los que no sea factible el cálculo de umbrales en ausencia de valores históricos.

De acuerdo con el parecer expresado por cuantos órganos han intervenido en el expediente, el Consejo de Estado emite un juicio favorable a la aprobación de la norma en tramitación.

Este juicio no debe ser óbice para reflexionar acerca de la pertinencia de una adecuada consideración de todo proyecto normativo antes de su adopción, anticipando los distintos escenarios posibles que puede originar su aplicación en la práctica. Un análisis tal probablemente habría permitido advertir, antes de la publicación de la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, que los datos históricos sobre los que iba a pivotar el nuevo sistema de normalización de los elementos de valoración no estaban disponibles en todos los casos. De esta forma, se habría podido incluir la solución transitoria requerida en la redacción originaria de dicha norma modificativa, sin tener que reformarla posteriormente, lo que no deja de ser una anomalía.

V.- Por lo demás, procede realizar algunos ajustes de redacción.

Señala el apartado primero del artículo único que "la disposición transitoria única, periodo de validez transitorio de los umbrales, pasa a ser la disposición transitoria primera". Se entendería mejor esta previsión con la siguiente redacción: "La disposición transitoria única, titulada "Periodo de validez transitorio de los umbrales", pasa a ser la disposición transitoria primera".

Tanto en el preámbulo como en el apartado segundo del artículo único, debe citarse correctamente el Reglamento de evaluaciones y ascensos en las Fuerzas Armadas y sobre el acceso a la condición de militar de carrera de militares de tropa y marinería, aprobado por Real Decreto 168/2009, de 13 de febrero.

Por último, la finalidad de dicho apartado segundo estriba en hacer factible, en ausencia de datos históricos, el empleo del método previsto en el "anexo" de la Orden 17/2009, de 24 de abril. Dicho anexo (que no es necesario entrecomillar) quedó numerado como anexo I en virtud del apartado cinco del artículo único de la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, y fue modificado por el apartado seis del mismo precepto. Para evitar cualquier duda interpretativa, sería oportuno precisar que el anexo aplicable será el que incorporaba la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, en su redacción original.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que puede V. E. aprobar el proyecto de Orden Ministerial por la que se modifica la Orden Ministerial 12/2015, de 10 de febrero, que modifica la Orden Ministerial 17/2009, de 24 de abril, por la que se establece el procedimiento y las normas objetivas de valoración de aplicación en los procesos de evaluación del personal militar profesional."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 10 de marzo de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE DEFENSA.