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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 7 de julio de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "Por Oficio de V. E. de fecha 25 de mayo de 2016, con registro de entrada el día 1 de junio siguiente, el Consejo de Estado ha examinado el expediente relativo al proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 55/2006, de 18 de mayo, por el que se regula la estructura y funcionamiento del Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma de Cantabria.

De antecedentes resulta:

Primero.- Se somete a consulta un proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 55/2006, de 18 de mayo, por el que se regula la estructura y funcionamiento del Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma de Cantabria. El texto remitido se acompaña de una memoria.

a) El proyecto, sin fecha, consta de un preámbulo, un artículo único y una disposición final única. El artículo único modifica el citado Decreto 55/2006, de 18 de mayo, y consta de cuatro apartados. El apartado uno da nueva redacción al artículo 1.2 del citado decreto. El apartado dos sustituye las referencias que los artículos 3.1, 21.b) y 30.3 hacen a la "Secretaría General de la Consejería competente en materia de políticas de familia" por la expresión "órgano directivo al que se encuentre adscrito el Registro". El apartado tres cambia la redacción del artículo 18.1 del repetido Decreto 55/2006. En fin, el apartado cuatro modifica el tenor de su artículo 25.3. Por último, la disposición final única se refiere a la entrada en vigor de la norma proyectada.

b) La memoria del proyecto, fechada el 18 de enero de 2016, hace referencia a la Ley de Cantabria 1/2005, de 16 de mayo, de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma de Cantabria, y al Decreto 55/2006, de 18 de mayo, que la desarrolla en cuanto a la estructura y funcionamiento del Registro de Parejas de Hecho. A continuación se menciona la incidencia que en esa regulación han tenido el Decreto 83/2015, de 31 de julio, por el que se modifica parcialmente la estructura básica de las Consejerías del Gobierno de Cantabria (que asigna a la Dirección General de Igualdad y Mujer la gestión del Registro de Parejas de Hecho), y la Ley de Cantabria 6/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, que ha modificado el artículo 4 de la citada Ley de Cantabria 1/2005 (en orden a garantizar en las mejores condiciones posibles tanto la estabilidad como la existencia real de las parejas de hecho que solicitan su inscripción en el Registro). A partir de ello, la memoria hace una breve referencia a las razones que han llevado a cada una de las modificaciones proyectadas en diversos artículos del citado Decreto 55/2006.

Segundo.- En la tramitación del expediente, se han recabado los siguientes informes:

a) Las Secretarías Generales de la Consejería de Obras Públicas y Vivienda, de la Consejería de Innovación, Industria Turismo y Comercio, de la Consejería de Sanidad, de la Consejería de Educación, Cultura y Deporte, de la Consejería de Medio Rural, Pesca y Alimentación, de la Consejería de Presidencia y Justicia, de la Consejería de Economía y Empleo, de la Consejería de Universidades e Investigación, Medio Ambiente y Política Social han comunicado que no formulan observaciones al texto proyectado.

b) La Asesoría Jurídica de la Consejería de Presidencia y Justicia ha emitido informe en el que señala que, desde la valoración del proyecto por el criterio de incidencia competencial material en la Consejería de Presidencia y Justicia, no se formulan observaciones a su contenido.

c) La Asesoría Jurídica de la Consejería de Universidades e Investigación, Medio Ambiente y Política Social ha mostrado su conformidad con el texto propuesto.

d) La Dirección General del Servicio Jurídico del Gobierno de Cantabria ha emitido informe en el que hace constar, en primer término, que se ha observado la tramitación prevista en el artículo 120 de la Ley de Cantabria 6/2002, de 10 de diciembre. Desde el punto de vista material, señala que la modificación del artículo 4 de la Ley de Cantabria 1/2005 tiene por objeto garantizar que la estabilidad en la convivencia necesaria para constituir la pareja de hecho se acredite con los medios más fiables posibles, evitando así la inscripción de parejas creadas ad hoc para la consecución de unos efectos jurídicos que no les corresponden. Con la modificación proyectada, añade, se cumple con la obligación legal de exigir para la inscripción unos documentos más precisos para acreditar la convivencia conjunta de la pareja, sin que baste la mera declaración de las partes o de testigos. Por último, advierte el informe de la necesidad de recabar informe del Consejo de Estado.

Tercero.- Se ha incorporado al expediente un informe sobre la necesidad y mejora de la regulación, en el que se hace referencia a la evolución normativa relativa al Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma de Cantabria. En cuanto al impacto económico y presupuestario de la regulación proyectada, se dice que no implica un aumento del gasto público, sino simplemente que los ciudadanos puedan acceder a este Registro y a la vez evitar la inscripción de parejas creadas ad hoc para la consecución de unos efectos jurídicos que no les corresponden.

En tal estado el expediente, ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen.

I. Objeto y procedimiento

Versa la consulta sobre un proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 55/2006, de 18 de mayo, por el que se regula la estructura y funcionamiento del Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma de Cantabria (en adelante, el Proyecto).

El presente dictamen se emite de conformidad con lo previsto en el artículo 24 en relación con el 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, que prevé la consulta a su Comisión Permanente en relación con los reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones.

El Decreto 55/2006, de 18 de mayo, por el que se regula la estructura y funcionamiento del Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma de Cantabria, se dictó al amparo de lo previsto en la disposición final segunda de la Ley de Cantabria 1/2005, de 16 de mayo, de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma de Cantabria, que incluía, además de una habilitación genérica al Consejo de Gobierno para dictar "las disposiciones reglamentarias para el desarrollo y ejecución de la presente Ley", un mandato específico para regular (en el plazo de un año desde su entrada en vigor) la estructura y funcionamiento del Registro de Parejas de Hecho.

Desde el punto de vista procedimental, obra en el expediente el proyecto elaborado por la Consejería de Universidades e Investigación, Medio Ambiente y Política Social, que se acompaña de una memoria en la que se da cuenta sucinta de las razones que justifican los distintos preceptos del Proyecto. Consta que se ha solicitado informe a las Secretarías Generales de las distintas Consejerías, como también de la Dirección del Servicio Jurídico y que se ha elaborado un informe sobre la mejora de la regulación; todo ello, en los términos que han quedado sintetizados en los antecedentes del presente dictamen.

A la vista de ello, entiende el Consejo de Estado que se han cumplido los requisitos esenciales de orden procedimental contemplados en los artículos 117 y siguientes de la Ley 6/2002, de 10 de diciembre, de Régimen Jurídico del Gobierno y de la Comunidad Autónoma de Cantabria (y en particular, en su artículo 120 en relación con sus artículos 117 ter y 118.2).

II. Marco normativo

La Ley de Cantabria 1/2005, de 16 de mayo, de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma de Cantabria, establece el régimen jurídico aplicable a las personas que acuerden constituirse en parejas de hecho y se inscriban en el Registro de Parejas de Hecho que la propia ley creó. La estructura y funcionamiento del citado Registro fueron regulados mediante el Decreto 55/2006, de 18 de mayo, que fue dictaminado, en fase de proyecto, por este Consejo de Estado (dictamen nº 414/2006).

La modificación ahora proyectada deriva, según expresa la memoria del Proyecto, de dos cambios normativos de distinto rango y alcance. Por una parte, del Decreto 83/2015, de 31 de julio, por el que se modifica parcialmente la estructura básica de las Consejerías del Gobierno de Cantabria, que creó, como órgano directivo de la Consejería de Universidades e Investigación, Medio Ambiente y Política Social, la Dirección General de Igualdad y Mujer, a la que se asigna, entre otras competencias, la gestión del Registro de Parejas de Hecho.

Por otra parte, el Proyecto responde -según se dice en la memoria- a la modificación que la Ley de Cantabria 6/2015, de 28 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas, ha introducido en el artículo 4 de la citada Ley de Cantabria 1/2005 a fin de que quede garantizada, en las mejores condiciones posibles, tanto la existencia real como la estabilidad de las parejas de hecho que solicitan su inscripción en el Registro. Así, y entre otros extremos, la nueva redacción del citado artículo 4 prevé el empadronamiento de ambas partes de la pareja en Cantabria con una antelación mínima de seis meses y circunscribe los requisitos de estabilidad de la unión a los previstos en las letras a) y b) del anterior artículo 4.3, remitiendo a una regulación ulterior la forma de acreditar la convivencia mínima de un año, si bien establece que en ningún caso podrá acreditarse dicho periodo de convivencia exclusivamente mediante declaración de las partes de la pareja ni de testigos.

A partir de ello, se analiza a continuación el contenido del Proyecto remitido en consulta.

III. Observaciones al texto del Proyecto

A) El Proyecto comienza con un preámbulo que se cierra con la fórmula promulgatoria, en la que no se hace mención del presente trámite de dictamen del Consejo de Estado; ha de recordarse, por ello, que en la fórmula promulgatoria debe hacerse referencia a este trámite, especificándose si la disposición se acuerda conforme con el dictamen del Consejo de Estado o se aparta de él, en los términos previstos en el artículo 2.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado ("En el primer caso, se usará la fórmula ""de acuerdo con el Consejo de Estado""; en el segundo, la de ""oído el Consejo de Estado""), en relación con el artículo 130.3 de su Reglamento, aprobado por el Real Decreto 1674/1980, de 18 de julio.

B) El apartado uno del artículo único da nueva redacción al "apartado 2 del artículo 1" del Decreto 55/2006. Se advierte que el artículo 1 del citado Decreto no tiene apartado 2, de forma que el precepto que pretende modificarse es, sin duda, el apartado 2 del artículo 2, referido a la adscripción del Registro ("El Registro depende orgánicamente de la Secretaría General de la Consejería competente en materia de políticas de familia").

Con la nueva redacción se sustituye la referencia a la Consejería competente en materia de políticas de familia por otra al "órgano directivo de la consejería competente en materia de políticas de familia al que se asigne la competencia de su gestión en el correspondiente decreto de estructura".

Con ello, el Proyecto quiere optar por una fórmula abierta cuya redacción no se vea afectada por futuros cambios respecto del órgano al que se asigne la gestión del Registro (lo que resulta conveniente, aunque no imprescindible). En todo caso, lo importante es que se respete la previsión del artículo 3.2 de la Ley de Cantabria 1/2005, de acuerdo con el cual, el Registro "dependerá orgánicamente del órgano directivo de la consejería competente en materia de políticas de familia". Puesto que en la consejería competente en materia de políticas de familia habrá una pluralidad de órganos directivos (de acuerdo con lo previsto en la Ley de Cantabria 6/2002: Secretario General, Directores Generales, Subdirectores Generales), se considera acertada su concreción por referencia a aquel "al que se asigne la competencia de su gestión"; sin embargo, se sugiere suprimir el inciso final ("en el correspondiente decreto de estructura"), dada la variedad de normas que pueden asignar la competencia de referencia y habida cuenta de que el "decreto de estructura" no es una categoría jurídica precisa.

C) El apartado dos del artículo único sustituye las referencias que se realizan a la "Secretaría General de la Consejería competente en materia de políticas de familia" en los artículos 3.1, 21.b) y 30.3 por la expresión "órgano directivo al que se encuentre adscrito el Registro". Para mayor claridad, se recoge a continuación la redacción resultante de los citados artículos 3.1, 21.b) y 30.3, lo que se valora positivamente. La solución adoptada es conforme con las expresiones utilizadas en los artículos 6.1.c) y 27.1 del mismo Decreto.

D) El apartado tres del artículo único proyectado modifica, en algunos puntos concretos, la redacción del artículo 18.1 del repetido Decreto 55/2006, relativo a los documentos que deben acompañarse a la solicitud de inscripción básica. En relación con ello, ha de valorarse positivamente la justificación, aun sintética, de los distintos cambios introducidos que contiene la memoria del Proyecto, si bien hay algún punto concreto en que se echa en falta alguna aclaración. En todo caso, conviene adelantar que esta regulación se beneficia de la remisión reglamentaria específica que contiene el artículo 4.3 de la Ley ("La convivencia mínima de un año a que se refiere el apartado a) se acreditará de la forma en que se determine reglamentariamente").

De los distintos apartados del artículo 18.1 proyectado, el que más dudas ofrece es el recogido bajo la letra f), relativo a la acreditación de la estabilidad de la pareja "por que (sic) hubieran convivido en el mismo domicilio al menos un año de forma ininterrumpida". Aunque con ello se trata de mantener los términos de la Ley, debe corregirse la redacción ("por haber convivido" o "porque hubieran convivido"). A efectos de tal acreditación, se recogen distintos medios en cinco subapartados que merecen algún comentario.

En el ordinal 1º, se menciona el certificado municipal de empadronamiento de las partes de la pareja "en el que conste la última fecha de alta en el domicilio común y esta sea anterior, al menos, en un año". Ha de tenerse en cuenta que la Ley exige la convivencia "en el mismo domicilio al menos un año de forma ininterrumpida"; lógicamente, ello ha de entenderse en el sentido de que ambos hayan convivido en un domicilio común (o en varios sucesivamente, siempre en común), pero sin necesidad de que el domicilio haya sido el mismo durante ese año. Se trata, en suma, de permitir este medio de acreditación del requisito a quienes hubieran convivido bajo el mismo techo durante más de un año, pero lo hubieran hecho en sucesivos domicilios. Por tanto, debe corregirse el apartado 1º, con supresión en todo caso del inciso final ("...y esta sea anterior, al menos, en un año"). Una posible redacción sería la siguiente: "Uno o más certificados municipales de empadronamiento de las partes de la pareja, en que consten las fechas de alta, y en su caso baja, en el domicilio común". Lógicamente, solo si con todos ellos se constata la convivencia en el mismo domicilio (o en sucesivos domicilios de ambos) al menos de un año de forma ininterrumpida podrá entenderse acreditado el requisito de referencia.

Análoga observación ha de hacerse en relación con el ordinal 3º, en el que se hace referencia al certificado de asientos expedido por registro de parejas de hecho o similar naturaleza de otra comunidad autónoma "en el que la pareja hubiera estado inscrita durante, al menos, un año". Nuevamente, no es necesario que la inscripción en ese otro registro se haya prolongado durante al menos un año, puesto que deberían bastar los certificados de inscripción de registros análogos de diferentes comunidades autónomas si, entre todos ellos, acreditan un periodo de convivencia de al menos un año ininterrumpido; como también debe contemplarse la posibilidad de que el año ininterrumpido se acredite sumando al periodo de inscripción en otro registro autonómico, el de convivencia en el mismo domicilio de la Comunidad Autónoma de Cantabria (acreditado con el correspondiente certificado municipal de empadronamiento), siempre que todo ello suponga la convivencia en el mismo domicilio de al menos un año ininterrumpido.

Otro tanto cabe decir en relación con el ordinal 4º, referido al certificado de inscripción de la pareja en un Registro similar de una entidad local de Cantabria "que haya sido formalizada, al menos, con un año de antelación"; inciso, este último, que también ha de suprimirse, por las mismas razones ya expuestas.

Se trata, en suma, de tener en cuenta la actual movilidad geográfica, no solo dentro de la misma comunidad autónoma, sino también entre diferentes Comunidades Autónomas, de acuerdo con lo previsto en el artículo 4 de la Ley que la norma proyectada desarrolla; como también que los mismos documentos que pueden acreditar una convivencia de un periodo de un año, pueden acreditar periodos inferiores, siempre que del conjunto de los documentos aportados resulte aquel periodo de, al menos, un año ininterrumpido.

Por último, suscita relevantes dudas el inciso final de este apartado f) en el que, tras excluirse la acreditación mediante declaración de las partes de la pareja o de testigos, se añade: "...debiendo, además, acreditarse documentalmente la residencia de la pareja en el mismo domicilio de, al menos, los últimos seis meses". Las dudas derivan del hecho de que la Ley exige que "hubieran convivido en el mismo domicilio al menos un año de forma ininterrumpida", pero no especifica que esa residencia de la pareja en el mismo domicilio deba haber tenido lugar durante "los últimos seis meses". Dicho en otros términos, el texto proyectado limita el periodo que exige acreditación documental a seis meses (y no a un año), pero exige que sean los últimos (inmediatamente anteriores a la solicitud de inscripción).

Ninguna referencia se hace, en la memoria del Proyecto, a este último inciso, que no se corresponde estrictamente con lo previsto en la Ley.

La cuestión radica en determinar si la exigencia legal de que las partes hubieran convivido en el mismo domicilio al menos un año de forma ininterrumpida, a efectos de considerar que la unión es estable, ha de entenderse referida al último año o puede entenderse cumplida con una convivencia de aquella duración, pero referida a otra época.

A juicio del Consejo de Estado, hay argumentos para referir esa convivencia en el mismo domicilio al año inmediatamente anterior a la solicitud de inscripción en el Registro, a partir de una interpretación sistemática de los distintos apartados del artículo 4 de la Ley de Cantabria 1/2005, y a la luz de la exposición de motivos de la Ley de Cantabria 6/2015, de 28 de diciembre, que dio nueva redacción a su artículo 4 (en cuanto insiste en la convivencia efectiva, en su designio de evitar interpretaciones extensas del concepto de convivencia y de impedir las inscripciones de conveniencia, la referencia a que la pareja debe encontrarse conviviendo cuando solicita su inscripción en el Registro, etc.). Se trata, en suma, de una estabilidad actual y no pretérita. A ello cabe añadir la amplia habilitación reglamentaria que la Ley establece, tanto en general para su desarrollo (disposición final segunda), como specíficamente para la acreditación de la convivencia mínima de un año a que se refiere su artículo 4.3.a).

Sentado lo anterior, las dudas se centran en la razón por la que el inciso final del proyectado artículo 18.1.f) limita la exigencia de acreditación documental de la residencia de la pareja en el mismo domicilio a un periodo "de, al menos, los últimos seis meses", y no del último año, que es el periodo de referencia recogido en el artículo 4.3.a) de la Ley, como también el contemplado en el artículo 25.3 proyectado (en el apartado cuatro del artículo único del Proyecto), sobre el que después se volverá. Puesto que la Ley no admite que la convivencia de un año se acredite exclusivamente mediante declaración de testigos, ha de objetarse el inciso final del artículo 18.1.f) desde este punto de vista, puesto que, de mantenerse, estaría limitando la acreditación documental a la convivencia de los últimos seis meses.

A la vista de todo ello, entiende el Consejo de Estado que debe suprimirse el citado inciso final del artículo 18.1.f). Esta observación tiene carácter esencial.

Si se quiere referir la acreditación de la convivencia en el mismo domicilio a, al menos, el último año, ello podría encontrar amparo en la interpretación apuntada en relación con la habilitación específica del artículo 4.3.a) de la Ley; pero debería hacerse en el inciso inicial del proyectado artículo 18.1.f) y refiriéndolo al periodo establecido en la Ley.

E) El apartado cuatro del artículo único proyectado da nueva redacción al artículo 25.3 del repetido Decreto 55/2006. Indica la memoria que, con ella, se elimina la referencia a la acreditación de la estabilidad por haber expresado los interesados en documento público su voluntad de constituirse en pareja de hecho y se incluye una referencia relativa a la insuficiencia de la declaración de testigos para acreditar la estabilidad, siendo además imprescindible la aportación de los documentos previstos en el artículo 18.1.f).

En este apartado se contempla la declaración responsable de dos testigos, "de que ambas partes de la pareja llevan al menos un año conviviendo en el mismo domicilio", lo que plantea problemas próximos a los que se han advertido en relación con el último inciso del artículo 18.1.f) proyectado, habida cuenta de la perífrasis verbal utilizada y el aspecto temporal que denota. Aunque en este caso parece advertirse mejor la proximidad con el artículo 4.3 de la Ley, ya se ha llamado la atención sobre la necesidad de corregir la discordancia entre el inciso final del proyectado artículo 18.1.f) (en el que se mencionan los últimos seis meses) y el proyectado artículo 25.3 (en el que se hace referencia a un periodo de un año que, por la perífrasis verbal utilizada, ha de ser el último).

Por último, se sugiere que en el artículo 25.3 proyectado se sustituya la referencia a la "documentación acreditativa de la convivencia requerida" en el artículo 18.1.f) por otra a "los medios de prueba acreditativos de la convivencia requeridos" en ese artículo (dada la mención de cualquier otro medio de prueba que se contempla en su ordinal 5º).

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada con carácter esencial en relación con el apartado tres del artículo único proyectado, y consideradas las demás, puede elevarse al Consejo de Gobierno, para su aprobación, el proyecto de Decreto por el que se modifica el Decreto 55/2006, de 18 de mayo, por el que se regula la estructura y funcionamiento del Registro de Parejas de Hecho de la Comunidad Autónoma de Cantabria."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 7 de julio de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. PRESIDENTE DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE CANTABRIA.