Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 26 de mayo de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen: "En cumplimiento de Orden de V. E. de fecha 19 de mayo de 2016, registrada de entrada el mismo día y en la que se hacía constar la urgencia de la consulta, el Consejo de Estado ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología

Primero.- Estructura del proyecto

El proyecto de real decreto consta de un preámbulo, sesenta y ocho artículos agrupados en cinco capítulos, tres disposiciones transitorias, una disposición derogatoria única y seis disposiciones finales, así como de dieciséis anexos.

El preámbulo comienza haciendo referencia a la aprobación en los últimos años tanto de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, como de tres directivas europeas en la materia: la Directiva 2014/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de comercialización de instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático; la Directiva 2014/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de comercialización de instrumentos de medida (refundición) y la Directiva Delegada (UE) 2015/13 de la Comisión, de 31 de octubre de 2014, por la que se modifica el anexo III de la Directiva 2014/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, en lo que se refiere al intervalo de caudal de los contadores de agua.

Explica el preámbulo que el real decreto proyectado transpone las directivas anteriormente citadas y, además, desarrolla los capítulos II, III y V de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, que, en varios de sus artículos, habilita al reglamento para su desarrollo. A continuación, el preámbulo menciona cuáles son los concretos aspectos que se regulan con fundamento en las habilitaciones legales correspondientes.

Así, en primer lugar, y en lo que se refiere al Sistema Legal de Unidades de Medida, la norma proyectada desarrolla la Ley 3/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, en lo tocante a la trazabilidad, exactitud e incertidumbre de los patrones e instrumentos de medida y a la trazabilidad y certificación de los materiales de referencia. En segundo lugar, el proyecto desarrolla la ley en lo que respecta al control metrológico del Estado, regulando las dos fases de las que consta dicho control (evaluación de la conformidad y control metrológico de los instrumentos en servicio), las obligaciones que corresponden a los agentes económicos implicados y las cuestiones relativas a la vigilancia en el mercado y la inspección de los instrumentos sujetos a control metrológico. En tercer lugar, el proyecto contiene asimismo el desarrollo reglamentario referente a la Organización de la metrología en España, completando las disposiciones que se establecen en la normativa específica reguladora del Consejo Superior de Metrología y del Centro Español de Metrología, estableciendo el régimen del Registro de Control Metrológico y regulando la designación y notificación de los organismos que actúan en las dos fases del control metrológico (organismos notificados, organismos de control metrológico y organismos de autorización de verificación metrológica).

Finalmente, la parte expositiva lleva a cabo una somera descripción de la estructura de la norma proyectada y del contenido de los capítulos en los que aquella se divide, y concluye con una referencia a algunos de los trámites procedimentales cumplidos durante su elaboración.

Tras el preámbulo, el Capítulo I ("Disposiciones generales") describe la finalidad del real decreto (artículo 1) y recoge las definiciones de cincuenta y dos términos empleados por la norma proyectada (artículo 2).

El Capítulo II (artículos 3 a 5) desarrolla la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, en lo que se refiere al Sistema Legal de Unidades de Medida, al mantenimiento y trazabilidad metrológica de los patrones y los materiales de referencia y a la existencia de indicaciones suplementarias en los instrumentos de medida.

La regulación del "Control metrológico del Estado" se desarrolla en el Capítulo III, que es el más extenso (artículos 6 a 40). Este capítulo se estructura en ocho secciones cuyo contenido es el siguiente:

* En la primera de ellas, conformada únicamente por el artículo 6, se determina -de acuerdo con el artículo 8 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología- qué instrumentos y en qué casos se someten al control metrológico del Estado.

* La Sección 2ª se refiere a las dos fases de las que consta el control metrológico: la primera, consistente en la evaluación de la conformidad de los instrumentos sujetos a control metrológico con carácter previo a su comercialización y puesta en servicio; y la segunda, que consiste en la verificación de instrumentos ya puestos en servicio, bien cuando es necesario que los mismos sean verificados con carácter periódico, o bien cuando hayan sido objeto de una reparación o de una modificación.

* La Sección 3ª desarrolla la fase de evaluación de la conformidad, haciendo referencia a los requisitos esenciales para la evaluación de la conformidad de los productos, que serán tanto los comunes (establecidos en el anexo Il del proyecto) como los concretamente exigidos en las normas específicas aplicables a cada instrumento de medida; a los módulos de evaluación de la conformidad (desarrollados en el anexo I del proyecto y en la normativa específica); a la evaluación de la conformidad y la documentación técnica relativa a los instrumentos para llevarla a cabo; a la presunción de conformidad de los instrumentos que cumplan con lo establecido en normas armonizadas y en ciertos documentos normativos; y a la declaración de conformidad de los instrumentos tras someterse al correspondiente procedimiento de evaluación.

* la Sección 4ª desarrolla la segunda de las fases del control metrológico, correspondiente a los instrumentos en servicio. Se prevé que la normativa específica de cada instrumento pueda imponer la verificación periódica del instrumento, así como la verificación con posterioridad a haber sido aquel reparado o modificado. Se establece, en desarrollo de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, la posibilidad de que la normativa específica establezca una vida útil para determinados instrumentos en servicio y se regulan los llamados "instrumentos testigo". En cuanto a los requisitos que deben cumplir los instrumentos para ser verificados y en lo que hace a los procedimientos de verificación, el proyecto se remite también a la normativa específica. Asimismo, se desarrolla el régimen de la actividad de los reparadores establecido en el artículo 11 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, y se regula el "marcado de conformidad" con el que concluye el procedimiento de verificación en el caso de que se haya comprobado que el instrumento continúa reuniendo los requisitos adecuados.

* La Sección 5ª regula el control metrológico del Estado para los materiales de referencia.

* La Sección 6ª establece las obligaciones de los agentes económicos, es decir, de los fabricantes y sus representantes autorizados, importadores, distribuidores y comercializadores de instrumentos sujetos a control metrológico.

* Las Secciones 7ª y 8ª regulan la inspección y vigilancia en el mercado, precisando algunas cuestiones referidas a la actuación inspectora de las Administraciones públicas y regulando los procedimientos para el desarrollo de esa vigilancia en el mercado, entre ellos el procedimiento que ha de seguirse si se tienen motivos suficientes para entender que un instrumento presenta un riesgo a escala nacional en relación con el interés público protegido (delimitándose en el artículo 34.3 qué debe entenderse por tal) y el denominado procedimiento de salvaguardia de la Unión Europea.

El capítulo IV, "Organización de la Metrología en España" consta de doce artículos, 41 a 51, distribuidos en tres secciones:

* En la Sección 1ª se regulan distintos aspectos referidos tanto al Consejo Superior de Metrología (esencialmente, la posibilidad de que aquel elabore guías y directrices, así como su condición de autoridad notificante) como al Centro Español de Metrología (en particular, las relaciones de dicho Centro con los llamados laboratorios asociados y colaboradores, que se formalizarán mediante el correspondiente convenio).

* En la Sección 2ª se regulan las actividades de cooperación entre Administraciones, estableciendo las obligaciones de información hacia y desde el Organismo de Cooperación Administrativa (condición que ostenta el Centro Español de Metrología) y en el seno y entre los miembros de la Comisión de Metrología Legal del Consejo Superior de Metrología.

* Y por último, en la Sección 3ª se regula el Registro de Control Metrológico, que depende del Centro Español de Metrología, detallando su contenido, régimen de inscripción, datos inscribibles y publicidad.

El capítulo V ("Organismos notificados, de control metrológico y autorizados de verificación metrológica") comprende los artículos 52 a 68 y se refiere al régimen de habilitación e incompatibilidades de los organismos notificados, de control metrológico y autorizados de verificación metrológica.

En cuanto a la parte final del proyecto de real decreto, las disposiciones transitorias regulan el plazo de validez de los certificados de evaluación de la conformidad obtenidos a la entrada en vigor del real decreto proyectado (disposición transitoria primera); y el plazo (un año) del que dispondrán los organismos de control metrológico y autorizados de verificación metrológica para adaptarse a las disposiciones de la norma proyectada (disposición transitoria segunda). Asimismo, se establece que las referencias a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en la norma proyectada habrán de entenderse hechas a la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo de las Administraciones Públicas, a partir de la entrada en vigor de ésta última (disposición transitoria tercera).

La disposición derogatoria única incluye una cláusula abrogatoria general y, además, deroga expresamente el Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, por el que se regula el control metrológico del Estado sobre instrumentos de medida, y la Orden del Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Medio Ambiente, de 22 de diciembre de 1994, por la que se determinan las condiciones de los instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático.

En cuanto a las seis disposiciones finales, la primera de ellas recoge el título competencial por el que se aprueba el presente real decreto (artículo 149.1.12ª de la Constitución). La disposición final segunda establece una habilitación de desarrollo y modificación por orden del Ministro de Industria, Energía y Turismo de quien depende, salvo en lo que se refiere a la legislación armonizada de la Unión Europea, la inclusión, exclusión o modificación del control metrológico del Estado sobre los instrumentos de medida a los que se refiere el artículo 8.1 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología. La disposición final tercera modifica el contenido del Real Decreto 584/2006, de 12 de mayo, por el que se determina la estructura, composición y funcionamiento del Consejo Superior de Metrología. La disposición final cuarta contiene una cláusula referida a la ausencia de incremento del gasto público como consecuencia de la aplicación de la norma proyectada. La disposición final quinta se refiere a la transposición de las directivas que se incorporan mediante el real decreto proyectado. Por último, la disposición final sexta establece la fecha de entrada en vigor de la norma el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

El texto incluye dieciséis anexos. El anexo I se refiere a los procedimientos de evaluación de la conformidad; el anexo II recoge los requisitos esenciales comunes a los instrumentos de medida, exceptuando los instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático; el anexo III se refiere a la identificación de marcados, etiquetas y precintos; el anexo IV se refiere a los requisitos que debe reunir el software con el que cuentan algunos instrumentos de medida sujetos a control metrológico; en el anexo V se establece un modelo de declaración de conformidad; y los anexos VI a XVI actualizan la regulación del control metrológico del Estado para los instrumentos sometidos a normas armonizadas aprobadas por la Unión Europea.

Segundo.- Contenido del expediente

El expediente remitido consta, fundamentalmente, de los siguientes documentos:

a. Distintas versiones del proyecto: obran en el expediente varias versiones del texto del proyecto. La iniciativa parte del Centro Español de Metrología, que redactó un primer texto de fecha 13 de octubre de 2015. A partir de ahí se elaboraron varias versiones sucesivas del proyecto, fechadas, respectivamente, el 30 de octubre de 2015 y el 8 de enero, 26 de enero y 19 de marzo de 2016.

b. Memoria del análisis de impacto normativo: a las distintas versiones del proyecto acompaña la correspondiente de la memoria del análisis de impacto normativo. En su versión final, la memoria comienza con un resumen ejecutivo, al que sigue una justificación de su carácter abreviado en la circunstancia de no resultar del proyecto normativo al que se refiere ningún impacto económico o presupuestario, así como de no derivar del mismo un incremento de las cargas administrativas. A continuación, la memoria analiza la base jurídica y el rango normativo del proyecto y describe su contenido, así como la tramitación seguida. Se analiza la oportunidad de la norma, y se mencionan algunos de los aspectos fundamentales que se desarrollan en ella. Entre ellos se hace alusión a los conceptos de "trazabilidad" y de "instrumentos testigo".

En relación con la competencia estatal de la aprobación de la norma, se recuerdan los conflictos competenciales planteados por algunas Comunidades Autónomas con competencias ejecutivas en materia de metrología y la jurisprudencia constitucional recaída en tales conflictos. La memoria señala que, en la fase de evaluación de la conformidad (que se realiza por los organismos notificados o por los organismos de control metrológico, según los casos) no se han planteado problemas de competencia. Sin embargo, en la fase de control de los instrumentos de servicio (o fase de verificación metrológica) "las comunidades autónomas han ejercido el control metrológico de su elección en su propio territorio, bien con sus servicios propios, bien mediante encomienda o concesión administrativa de servicios a alguna empresa, o bien mediante organismos autorizados de verificación metrológica. Esta situación creaba una gran complejidad administrativa en España, ya que en numerosas ocasiones se requería de 18 expedientes de autorización o designación para actuar en todo el territorio". La memoria continúa explicando que, para paliar esto último, el artículo 19.3 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, estableció la validez y eficacia en todo el territorio español de la habilitación de los organismos designados por cualquier Administración pública con competencias para ello, habiendo sido el citado artículo 19.3 de la Ley objeto de un recurso de inconstitucionalidad promovido por el Consejo de Gobierno de Andalucía que se encuentra aún pendiente de resolución.

En lo que respecta al impacto económico y presupuestario de la norma proyectada, así como a otros impactos (por razón de género o sobre la familia, la infancia y la adolescencia), la memoria afirma que no existen tales impactos. Señala, en cambio, que el proyecto tendrá un efecto positivo sobre la competencia. En cuanto al impacto presupuestario, la última versión de la memoria explica que las medidas en proyecto no podrán generar incremento ni de dotaciones ni de retribuciones ni de otros gastos de personal al servicio del sector público y que cualquier tarea adicional que pudiese conllevar el real decreto será atendida con los medios actuales existentes; y en relación con las previsiones relativas a la posible constitución de grupos de trabajo y de participación de expertos en los mismos (artículos 41.2 y 3 y 67), se afirma que tales órganos ya existen y fueron creados por el Real Decreto 584/2006, de 12 de mayo, por el que se determina la estructura, composición y funcionamiento del Consejo Superior de Metrología. Finalmente, en lo que hace a las cargas administrativas, la memoria sostiene que la nueva norma no traerá consigo un incremento de las mismas, e incluye un anexo en el que se realiza un examen concreto de dichas cargas, cuantificándolas.

La memoria cuenta, en efecto, con varios anexos: el anexo I recoge la lista de las entidades a las que fue remitido el texto del proyecto sometido a audiencia; el anexo II se corresponde con el informe de valoración de las alegaciones formuladas en ese mismo trámite; el anexo III recoge la certificación que acredita que el texto fue sometido a informe del Consejo Superior de Metrología; el anexo IV incluye el informe de valoración de las observaciones realizadas por los distintos departamentos ministeriales consultados; el anexo V contiene un cuadro de correspondencias entre el articulado de las directivas que se transponen y el proyecto de real decreto; el anexo VI recoge el análisis de cargas administrativas; el anexo VII contiene una relación de normas específicas que regulan distintas clases de instrumentos sometidos a control metrológico; y el anexo VIII, finalmente, recoge el informe referido a la valoración de las observaciones formuladas en el seno de la Comisión de Metrología Legal.

c. Documentación relativa al trámite de audiencia: el proyecto de real decreto fue sometido a un trámite de audiencia muy amplio, que se reiteró por haberse añadido al texto un anexo que no aparecía en el texto que inicialmente se remitió a las Comunidades Autónomas y a las principales entidades interesadas de acuerdo con la materia objeto del proyecto.

En este trámite se realizaron numerosas observaciones, tanto de naturaleza jurídica como de índole técnica y formal, muchas de las cuales fueron aceptadas. El anexo II de la memoria realiza una detallada valoración de las alegaciones formuladas, con expresión de los motivos que llevan a rechazar las que no han encontrado reflejo en el texto final del proyecto.

De las observaciones efectuadas por las distintas entidades, varias de ellas se refirieron al régimen de incompatibilidades que el proyecto fijaba para los organismos notificados, organismos de evaluación de la conformidad y organismos de verificación, entendiendo que se había establecido una regulación en exceso rigurosa, yendo más allá de lo exigido por las directivas europeas y por la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología. A tenor de tales observaciones, aceptadas por el Centro proponente, se modificó el referido régimen de incompatibilidades, estableciendo un modelo similar al existente en el vigente Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, por el que se regula el control metrológico del Estado sobre instrumentos de medida.

Asimismo, cabe destacar que varias observaciones se refirieron al régimen de habilitación de los organismos notificados, de evaluación metrológica y de verificación, tanto a su posible colisión con las competencias ejecutivas asumidas por las Comunidades Autónomas (Cataluña e INGEIN, S. L.) como a la necesidad de respetar las concesiones administrativas ya otorgadas por las Comunidades Autónomas que prestan el servicio de verificación en régimen de gestión indirecta (Xunta de Galicia e INGEIN, S. L.).

d. Informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (1 de septiembre de 2015): en dicho informe, la Comisión realiza diversas observaciones en relación con el mismo, que han sido objeto de valoración en el correspondiente anexo de la memoria.

e. Certificado relativo al informe del Consejo Superior de Metrología (30 de octubre de 2015): en este certificado, suscrito por el Director de la División de Metrología Aplicada (en sustitución del Secretario General del Centro Español de Metrología y Secretario del Pleno del Consejo Superior de Metrología), se acredita que en la reunión de dicho Pleno, celebrada el 29 de octubre de 2015, fue informado favorablemente el proyecto de real decreto.

f. Certificado del Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (18 de noviembre de 2015): en este documento se certifica que, en el marco del procedimiento de información de normas técnicas, el proyecto fue comunicando a la Comisión Europea. Se afirma asimismo que, en el plazo correspondiente, fueron formuladas algunas cuestiones por parte de varios Estados miembros, que -según se certifica- fueron oportunamente contestadas por las autoridades españolas.

g. Informe de la Oficina Española de Patentes y Marcas (14 de enero de 2016), en el que no se realizaban observaciones al proyecto.

h. Informes procedentes de diversos departamentos ministeriales: remitido en consulta el proyecto a varios departamentos ministeriales, remitieron sendos informes con observaciones al texto los siguientes ministerios: Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperación (26 de enero de 2016), Ministerio de Defensa (11 de febrero de 2016), Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente (15 de febrero de 2016), Ministerio del Interior (19 de febrero de 2016), Ministerio de Economía y Competitividad (1 de marzo de 2016), Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad (11 de marzo de 2016) y Ministerio de Fomento (6 de marzo de 2016).

Asimismo, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo elaboró una nota preliminar de observaciones sobre el proyecto (de fecha 26 de febrero de 2016).

Como anexo a la memoria del análisis de impacto normativo se incorpora un informe en el que se valoran las observaciones formuladas por los mencionados departamentos ministeriales y se indican las que se han aceptado y las que se han rechazado.

Por otro lado, consta en el expediente que se remitió el proyecto para informe al Ministerio de Educación, Cultura y Deporte, sin que sin embargo se haya recibido dicho informe por el departamento proponente.

i. Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Industria, Energía y Turismo: en fecha 18 de abril de 2016, la Secretaría General Técnica del departamento proponente emitió su preceptivo informe a los efectos de lo establecido en el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, así como un informe complementario de aquel (fechado el 22 de abril siguiente). La Secretaría General Técnica informa en sentido favorable, señalando que las observaciones formuladas en su nota preliminar fueron atendidas en la elaboración de las versiones posteriores del proyecto.

j. Solicitud de la aprobación previa: obra en el expediente la solicitud de aprobación previa por el Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas remitida al departamento correspondiente.

Tercero.- Consulta al Consejo de Estado

1. En este estado de tramitación, el expediente fue remitido al Consejo de Estado para la emisión de su preceptivo dictamen con carácter urgente. La declaración de urgencia se fundaba en la necesidad de incorporar al ordenamiento español a la mayor brevedad la Directiva 2014/31/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de comercialización de instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático; la Directiva 2014/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre la armonización de las legislaciones de los Estados miembros en materia de comercialización de instrumentos de medida (refundición); y la Directiva Delegada (UE) 2015/13 de la Comisión, de 31 de octubre de 2014, por la que se modifica el anexo III de la Directiva 2014/32/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, en lo que se refiere al intervalo de caudal de los contadores de agua. El plazo de transposición de estas tres directivas venció el 20 de abril de 2016.

2. Ya en este Consejo el expediente, fue solicitada audiencia por la mercantil INGEIN, S. L. En este trámite, la interesada presentó escrito de alegaciones en el que reiteraba algunas de las formuladas en el trámite de audiencia. Junto a algunas críticas referidas al contenido de la memoria del análisis de impacto normativo, tales alegaciones se refieren a los extremos relativos al régimen de habilitación de organismos designados.

Así, INGEIN, S. L. expone que, como entidad concesionaria de los servicios de verificación de instrumentos en servicio en la Comunidad Valenciana, se ve perjudicada por el principio de eficacia nacional de las designaciones de organismos autorizados de verificación realizadas por otras Comunidades Autónomas, que considera contrario al régimen constitucional de distribución de competencias y a la potestad autonómica de autoorganización.

Por otro lado, INGEIN, S. L. recuerda que la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, contempla el principio de eficacia nacional, pero lo excluye, por excepción, en varios supuestos mencionados en el artículo 20.4. Entre ellos se hace referencia a los casos en los que la habilitación esté ligada a una "instalación o infraestructura física" y a aquellos casos en los que "el número de operadores económicos en un lugar del territorio sea limitado en función de la existencia de servicios públicos sometidos a tarifas reguladas". Ambos supuestos se dan en el caso de los organismos designados, en opinión de INGEIN, S. L., por lo que se solicita que el proyecto afirme en su artículo 57.2 que los organismos designados actuarán en todo el territorio nacional "salvo en los supuestos previstos en el artículo 20.4" citado.

Finalmente, INGEIN, S. L. solicita, en línea con lo expuesto por la Xunta de Galicia en el trámite de audiencia, que se incluya una disposición transitoria que permita que, aun estableciéndose el principio de eficacia nacional de la habilitación de los organismos notificados, se dejen a salvo las concesiones autonómicas otorgadas con anterioridad.

3. En otro orden de cosas, en fecha 12 de mayo de 2016 se recibió en el Consejo de Estado, remitida por el departamento consultante, la siguiente documentación para añadir al expediente:

* Informe de la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales (Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas): en este informe, fechado el 25 de abril de 2016, se exponía el régimen de distribución de competencias en materia de metrología entre el Estado y las Comunidades Autónomas a la luz de la jurisprudencia constitucional y se destacaba que, en virtud del artículo 149.1.12ª de la Constitución, corresponden al Estado competencias que no son meramente básicas, sino que comprenden la aprobación tanto de las normas legales en materia metrológica como su desarrollo reglamentario. Asimismo, se hacía alusión a la pendencia del recurso de inconstitucionalidad contra el artículo 19.3 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, interpuesto por la Comunidad Autónoma andaluza. Si bien se concluía que el texto del proyecto "se adecua con carácter general al orden de distribución de competencias, en especial lo que se refiere a las actuaciones de vigilancia e inspección", se manifestaba también que, dados los antecedentes de conflictividad expuestos, "no es descartable que el proyecto sea objeto de controversias competenciales".

* Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas: en este informe, de fecha 12 de mayo de 2016, se realizaban diversas observaciones referidas tanto a la memoria del análisis de impacto normativo como al texto del proyecto. Las principales se refieren a la disposición final cuarta que, en la versión del proyecto informada por la mencionada Secretaría General Técnica, modificaba el Estatuto del Centro Español de Metrología para dotar a este organismo de la condición de medio propio instrumental de la Administración General del Estado y de otros poderes adjudicadores dependientes o vinculados a la misma. Así, el informe razonaba lo siguiente:

- Que la modificación estatutaria requería, según lo dispuesto por la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, de la propuesta del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, a iniciativa del Ministerio de adscripción.

- Que la memoria no arrojaba luz sobre el cumplimiento de los requisitos materiales que para la consideración de un ente como medio propio exige el texto refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, aprobado por el Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre.

- Que debían tenerse en cuenta los requisitos que en este sentido establece la Directiva, dado que la misma despliega un efecto directo desde el 18 de abril de 2016. Asimismo, y aunque aún no se encuentra en vigor, convendría tener en cuenta el régimen establecido para la configuración de entes como medios propios en la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

Por otro lado, el informe señalaba que "la necesaria contención del gasto público exige una absoluta garantía de no incremento de los gastos de personal, conforme a lo dispuesto en la disposición adicional vigésima quinta de la Ley 48/2015, de 29 de octubre, de Presupuestos Generales del Estado para el año 2016". A la vista del contenido del proyecto, y a pesar de lo declarado en la memoria acerca de su nulo impacto presupuestario, se consideraba necesario que dicho documento se completase "con las necesarias explicaciones que acrediten que los diferentes órganos y organismos afectados pueden hacer frente a las funciones que se le asignan con los medios personales de los que disponen actualmente, sin incremento de dotaciones, de retribuciones o de otros gastos de personal". Además, se consideraba preciso incorporar al proyecto una disposición en la que se estableciese expresamente que las medidas incluidas en la norma proyectada no podrán suponer un incremento en el sentido expresado.

Finalmente, el informe incluía otras observaciones puntuales al proyecto de real decreto.

4. A la vista de los antecedentes remitidos, el expediente fue devuelto a la autoridad consultante en fecha 18 de mayo de 2016, por considerar el Consejo de Estado necesaria, con carácter previo a la emisión de su dictamen, la incorporación al expediente de la aprobación previa exigida por el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Al día siguiente, 19 de mayo de 2016, tuvo nuevamente entrada el expediente en el Registro del Consejo de Estado. En el mismo obraba una nueva versión tanto del texto del proyecto como de la memoria del análisis de impacto normativo, documentos resultantes de acoger todas las observaciones formuladas por la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En particular, en el nuevo texto del proyecto se suprimía la modificación del Estatuto del Centro Español de Metrología para dotar a este organismo autónomo de la condición de medio propio instrumental de la Administración General del Estado y de otros poderes adjudicadores dependientes o vinculados a la misma, pasando la disposición final cuarta (que anteriormente recogía dicha modificación) a contener una cláusula general referida a la ausencia de incremento del gasto público en la aplicación de la disposición proyectada.

Asimismo, figura unida al expediente la aprobación previa concedida tras la elaboración de la última versión del proyecto por el Secretario de Estado de Administraciones Públicas, por delegación ministerial, en fecha 19 de mayo de 2016.

A la vista de tales antecedentes, se hacen las siguientes consideraciones:

I. La legislación de "pesas y medidas", noción que ha venido a ser sustituida en la actualidad por la de "metrología", tiene en nuestro ordenamiento ya una larga tradición histórica. Arranca la misma de la Ley de Pesas y Medidas de 1849, a la que siguieron las leyes de 1892 y 1967. Esta última permaneció en vigor tras la promulgación de la Constitución de 1978 (la cual establece en su artículo 149.1.12ª la competencia estatal exclusiva sobre la legislación de pesas y medidas), hasta su derogación por la Ley 3/1985, de 18 de marzo, de Metrología, a su vez derogada por la vigente Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología.

El presente proyecto de real decreto tiene por objeto desarrollar la última de las leyes citadas, finalidad esta a la que se une otra: la de servir de norma de transposición de tres directivas europeas (las Directivas 2014/31/UE y 2014/32/UE, del Parlamento Europeo y del Consejo, ambas de 26 de febrero de 2014, y la Directiva Delegada (UE) 2015/13 de la Comisión, de 31 de octubre de 2014).

De acuerdo con el doble carácter de norma de transposición del Derecho de la Unión Europea y de reglamento ejecutivo que presenta el proyecto de real decreto, el Consejo de Estado emite su preceptivo informe en virtud de los artículos 22.2 y 22.3 de su Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

II. En lo que respecta a la tramitación del proyecto de real decreto, se ha recabado el informe de la Secretaría General Técnica del departamento proponente (Ministerio de Industria, Energía y Turismo), preceptivo conforme al artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Asimismo, ha tenido lugar la participación del sector y de las Comunidades Autónomas, y consta en el expediente que se ha consultado a los Ministerios de Asuntos Exteriores y de Cooperación, Defensa, Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, Interior, Economía y Competitividad, Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, Fomento, y Educación, Cultura y Deporte. Se ha obtenido asimismo el informe al que se refiere el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, conforme al cual "será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas", afectación que claramente se produce en este caso.

Por otro lado, el proyecto ha sido objeto de comunicación a la Comisión Europea, de acuerdo con lo previsto en el Real Decreto 1337/1999, de 31 de julio, por el que se regula la remisión de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas, y se ha obtenido el informe de la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia, en aplicación del artículo 5.2.a) de su Ley reguladora 3/2013, de 4 de mayo. Por fin, ha informado favorablemente el proyecto el Consejo Superior de Metrología, en cumplimiento de lo previsto en el artículo 2.1.h) del Real Decreto 584/2006, de 12 de mayo, por el que se determina la estructura, composición y funcionamiento del Consejo Superior de Metrología.

Finalmente, se ha obtenido la aprobación previa del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas, a la que se refiere el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Por otra parte, y aún en lo que se refiere a los aspectos procedimentales, se ha elaborado junto a las distintas versiones del texto la correspondiente de la memoria del análisis de impacto normativo, que responde en términos generales a lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo y a su Guía Metodológica, aprobada por Acuerdo del Consejo de Ministros de 11 de diciembre de 2009, constando de la ficha del resumen ejecutivo, la justificación de su carácter abreviado, el examen de la oportunidad de la norma, la descripción del contenido, el análisis del impacto económico y el análisis del impacto por razón de género.

III. La norma proyectada encuentra un fundamento legal en la disposición final primera de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología. Asimismo, cabe citar, con carácter más específico, varios preceptos de la misma ley:

* En el Capítulo II, referido al Sistema Legal de Unidades de Medida, los artículos 4.4 y 5.2 de la ley afirman que corresponde al Gobierno, mediante real decreto, determinar las condiciones de trazabilidad, exactitud e incertidumbre de los patrones e instrumentos de medida, así como las exigencias de trazabilidad y certificación que deben satisfacer los materiales de referencia.

* En el Capítulo III, que trata del control metrológico del Estado, el artículo 8.3 habilita al reglamento para establecer, cuando los costes asociados al control metrológico de instrumentos en servicio sean similares o superiores a los de reposición del instrumento, un período máximo de vida útil o bien la prohibición de reparación o modificación del mismo; también podrá establecerse reglamentariamente un periodo de caducidad para la utilización de los materiales de referencia. El artículo 8.4 señala que "se determinarán reglamentariamente la modalidad y el alcance del control aplicable en cada caso, así como los principios y normas generales de la designación y supervisión de los agentes que en él intervienen. También podrán determinarse reglamentariamente los métodos y procedimientos de utilización, ajuste, calibración, evaluación y verificación". Finalmente, de acuerdo con el artículo 8.7, "reglamentariamente se establecerá el régimen de marcado y precintado de los instrumentos y sistemas de medida sometidos al control metrológico...".

- Por fin, en el capítulo V, que regula la organización de la metrología en España, la habilitación expresa para el desarrollo reglamentario por real decreto se encuentra en los artículos 16.4 (en relación con la composición, organización y funcionamiento del Consejo Superior de Metrología) y 19.1 (referido al procedimiento de designación de los organismos que desarrollan las funciones de control metrológico en sus distintas fases, así como su régimen de incompatibilidades).

De conformidad con las habilitaciones legales anteriormente expresadas, el rango de real decreto es el adecuado para el presente proyecto.

IV. La realización del doble objeto del proyecto (desarrollo de la Ley de Metrología y transposición de las directivas europeas) presenta, sin duda, dificultades derivadas de la particular configuración del ordenamiento en la materia.

1) La primera dificultad radica en la existencia de una amplia diversidad de instrumentos sujetos a control metrológico, así como en el hecho de que para algunos de ellos hayan sido aprobadas normas armonizadas europeas y para otros no. En efecto, en materia de metrología existen varias directivas comunitarias (como es el caso de las que el proyecto transpone) que regulan concretas clases de instrumentos de medida, mientras que para aquellos instrumentos en relación con los cuales la Unión Europea no ha legislado son de aplicación normas nacionales específicas (como sucede, por ejemplo, en el caso de los etilómetros y los cinemómetros).

Por otro lado, y en lo que al control metrológico se refiere, las normas armonizadas europeas no se aplican en las dos fases de las que consta dicho control, sino únicamente en la primera de ellas; es decir, en aquella fase, denominada "evaluación de la conformidad", en la que se comprueba que los instrumentos de medida cumplen los requisitos necesarios en su primera utilización. En cambio, las normas europeas no se ocupan de la segunda fase de control metrológico, que es la dirigida a verificar instrumentos que ya se encuentran en servicio (ya se trate de una verificación periódica, de una verificación por haber sido "modificado" el instrumento o de una verificación necesaria por haber sido el mismo "reparado").

Por tanto, la primera de las dificultades que suscita el proyecto de real decreto es la de integrar en una única norma reglamentaria de desarrollo de la Ley de Metrología aspectos armonizados con aspectos que no lo están.

La técnica normativa empleada por el proyecto coincide con la utilizada en la norma vigente que el mismo viene a sustituir, el Real Decreto 889/2006, de 21 de julio, por el que se regula el control metrológico del Estado sobre instrumentos de medida. Así, en el proyecto se establece un régimen general aplicable a todos los instrumentos sujetos a control metrológico, mientras que en lo que hace al régimen específico que para cada clase de instrumento viene a completar el general, se distinguen los instrumentos sujetos a regulación armonizada de aquellos que no lo están. Para los primeros, se establecen reglas específicas en los anexos del propio proyecto de real decreto, mientas que para los instrumentos que están sometidos a normas de carácter exclusivamente nacional hay una remisión a la regulación por orden ministerial en la disposición final segunda, apartado tercero.

Consta en la memoria del análisis de impacto normativo que, en su versión original, el proyecto de real decreto trató de integrar el régimen de todos los instrumentos sujetos a control metrológico en el mismo texto, abandonando la técnica de remisión a la orden ministerial para aquellos no sometidos a regulación armonizada. Sin embargo, se volvió en sucesivas versiones a la técnica anterior, por resultar el proyecto normativo excesivamente extenso (constaba de veintiocho anexos) y complejo.

2) La segunda dificultad que entraña la elaboración de un proyecto como el presente consiste en que la cuestión relativa al ejercicio del control metrológico del Estado ha venido generando una cierta conflictividad competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en los términos que se pasan a describir.

V. La competencia estatal para la aprobación de la norma encuentra su fundamento en el artículo 149.1.12ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para dictar la legislación sobre pesas y medidas y determinación de la hora oficial.

De acuerdo con el mencionado artículo 149.1.12ª, la aprobación de la legislación metrológica es competencia estatal, mientras que las competencias de ejecución pueden, por tanto, ser asumidas por las Comunidades Autónomas. Progresivamente, algunas Comunidades Autónomas fueron efectivamente asumiendo tales competencias ejecutivas, lo que a comienzos de los años noventa del pasado siglo dio lugar a diversos conflictos. Tales conflictos vinieron a ser solventados por el Tribunal Constitucional en dos fundamentales sentencias: la Sentencia 100/1991, de 13 de mayo y la Sentencia 236/1991, de 12 de diciembre.

La primera de estas sentencias resolvió un recurso de inconstitucionalidad presentado por la Comunidad Autónoma de Cataluña contra los artículos 7.4 y 13.6 de la Ley 3/1985. Tales preceptos se referían, respectivamente, a la ejecución de las fases del control metrológico y a las autoridades competentes para la imposición de sanciones. El Tribunal Constitucional consideró que tales preceptos vulneraban competencias ejecutivas de las Comunidades Autónomas en materia de metrología, por lo que los declaró inaplicables a la comunidad recurrente.

Por su parte, en la Sentencia 236/1991 el Tribunal Constitucional resolvió el conflicto positivo de competencias planteado por las Comunidades Autónomas de Cataluña, el País Vasco y Andalucía contra diversos preceptos de los reglamentos de desarrollo de la Ley 3/1985 entonces vigentes: el Real Decreto 1616/1985, de 11 de septiembre, por el que se establece el control metrológico que realiza la Administración del Estado; el Real Decreto 1617/1985, de 11 de septiembre, por el que se establece el procedimiento para la habilitación de laboratorios de verificación metrológica oficialmente autorizados; el Real Decreto 1618/1985, de 11 de septiembre, por el que se establece el Registro de Control Metrológico; y el Real Decreto 597/1988, de 10 de junio, por el que se regula el control metrológico CEE. La mencionada sentencia extendió la inaplicación del artículo 7.4 de la Ley 3/1985 que para Cataluña había establecido la Sentencia del Tribunal Constitucional 100/1991 a las Comunidades Autónomas de Andalucía y el País Vasco y del artículo 13.6 a esta última comunidad. Además, declaró que correspondían a las Comunidades Autónomas del País Vasco y Cataluña la titularidad de las competencias ejecutivas referidas a la llevanza del Registro de Control Metrológico previstas en el Real Decreto 1618/1985; que correspondían a las Comunidades Autónomas de Cataluña y el País Vasco las competencias sobre ejecución del control metrológico previstas en el Real Decreto 1616/1985 y la competencia para la habilitación de laboratorios de verificación metrológica oficialmente autorizados previstas en el Real Decreto 1617/1985; y que correspondían a la Comunidad Autónoma de Cataluña las competencias sobre ejecución del control metrológico CEE previstas en el Real Decreto 597/1988.

Como se señaló en el dictamen nº 565/2013, de 24 de julio, evacuado en relación con el anteproyecto de Ley de Metrología, de los mencionados pronunciamientos constitucionales se infiere cuáles son los aspectos que, en materia metrológica, quedan comprendidos en el ámbito de competencia autonómica por tratarse de actos o actividades de ejecución. Así, son competencias ejecutivas autonómicas, de acuerdo con el Tribunal Constitucional, el ejercicio de las actividades de control metrológico en todas sus fases, la determinación de los órganos competentes para la imposición de sanciones en este ámbito, la llevanza del Registro de Control Metrológico y la habilitación de las entidades que realicen las actividades de verificación metrológica.

La aprobación de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, ha reabierto la conflictividad en lo que se refiere al deslinde entre las competencias estatales y las competencias ejecutivas autonómicas en la materia. En concreto, se encuentra pendiente de resolución el recurso de inconstitucionalidad nº 5269-2015 presentado por la Junta de Andalucía contra el artículo 19.3 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología (así como contra su disposición transitoria única). Los preceptos impugnados ante el Tribunal Constitucional se refieren a la habilitación por parte de las Administraciones competentes de los "organismos designados", que son aquellos que realizan funciones de control metrológico en sus distintas fases.

Precisamente una de las cuestiones más importantes que viene a regular el real decreto proyectado en desarrollo de la ley es la referida al procedimiento para la habilitación de estos organismos designados (Capítulo V). Dicha regulación ha sido objeto de objeciones de índole competencial durante la tramitación del proyecto (formuladas, fundamentalmente, por la Comunidad Autónoma de Cataluña y por la sociedad INGEIN, S. L.).

De acuerdo con la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología las actividades de control metrológico pueden ser desarrolladas bien por las propias Administraciones competentes o bien por uno de estos organismos designados. Según el artículo 19.1 de la misma ley, los organismos designados son de tres clases: organismos notificados, organismos de control metrológico y organismos autorizados de verificación (clasificación que existía ya con anterioridad a la promulgación de la vigente ley). Las dos primeras clases de organismos mencionadas actúan en la primera fase del control metrológico, que es la fase de evaluación de la conformidad, en la que se comprueban los requisitos de los instrumentos antes de ser comercializados y puestos en servicio. En cambio, los organismos autorizados de verificación actúan en la segunda fase del control metrológico, en la que se comprueba que los instrumentos que ya se han puesto en servicio continúan reuniendo los requisitos necesarios.

A su vez, dentro de la primera fase del control metrológico, debe distinguirse el referido a aquellos instrumentos que están sujetos a normas armonizadas europeas del referido a aquellos que se someten, en cambio, a normas exclusivamente nacionales. En el caso de los primeros, la labor de evaluación de la conformidad será llevada a cabo por los llamados "organismos notificados", que cumplen los requisitos establecidos en las directivas comunitarias y que pueden desarrollar su actividad en todo el territorio de la Unión Europea. En cambio, para los segundos, la evaluación de la conformidad se lleva a cabo por los que se denominan "organismos de control metrológico". En la segunda fase únicamente actúan los llamados "organismos autorizados de verificación".

De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la designación de todas las clases de organismos de control metrológico corresponde a aquella Administración con competencias ejecutivas en materia de metrología, con lo que será llevada a cabo por las Comunidades Autónomas con competencia en la materia. En lo que respecta a los efectos de la designación efectuada por la Administración competente, la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, establece en su artículo 19.3 un principio de extraterritorialidad, al señalar que "los organismos designados podrán actuar en todo el territorio nacional y sus certificados y otros documentos reglamentarios para el control metrológico del Estado tendrán validez y eficacia en cualquier lugar del mismo". Tanto la eficacia nacional de los certificados expedidos por los organismos designados como la posibilidad de que estos últimos actúen en el territorio nacional se reiteran en los artículos 8.2 a) y 57.2 del proyecto de real decreto.

La extraterritorialidad de la eficacia de los certificados y otros documentos se encontraba prevista ya en la normativa anterior a la Ley y fue expresamente avalada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 236/1991. Sin embargo, los problemas no se suscitan ahora en relación con la eficacia extraterritorial del resultado de la actuación de los organismos, sino de la habilitación de tales organismos para desplegar sus servicios más allá del territorio de la Comunidad Autónoma por la que han sido designados.

Ese principio de extraterritorialidad de la habilitación de organismos por parte de las autoridades competentes (normalmente, las Comunidades Autónomas) no ha suscitado problemas competenciales en relación con los organismos que actúan en la primera fase del control metrológico. Los organismos notificados, de acuerdo con las directivas comunitarias, pueden desplegar su actividad en todo el territorio de la Unión Europea; y en cuanto a los organismos de control metrológico, el artículo 4.3 del Real Decreto 889/2006 actualmente vigente prevé que las tareas que corresponden a estos organismos puedan ser desarrolladas por estos en todo el territorio del Estado.

La novedad introducida por el artículo 19.3 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, radica en establecer ese principio de extraterritorialidad para la designación de todos los organismos de control, sin excluir por tanto a los organismos autorizados de verificación para los que, hasta entonces, no se contemplaba esa eficacia extraterritorial de las designaciones. Por tanto, estos últimos organismos han desplegado su actividad tradicionalmente de forma limitada al territorio correspondiente a la autoridad que los designaba.

En la segunda fase del control metrológico, varias Comunidades Autónomas han asumido la realización de la actividad de verificación, a veces a través de sus propios servicios y en otras ocasiones a través de un sistema concesional (como es el caso, por ejemplo, de la Comunidad Valenciana). Durante la tramitación del proyecto de real decreto sometido a consulta se ha objetado que la posibilidad de que organismos acreditados de verificación designados por otras Comunidades Autónomas puedan prestar sus servicios en el ámbito territorial correspondiente a otra resulta contrario al sistema constitucional de distribución de competencias, que ignoraría las correspondientes a las Comunidades Autónomas si se les obliga a permitir que, en su ámbito territorial, actúen organismos que no han sido habilitados por ellas. Se añade que, dado que la Ley de Metrología permite a las Administraciones competentes asumir las actividades de control metrológico, forma parte de las competencias ejecutivas autonómicas y de su potestad de autoorganización la decisión de prestar ese servicio público en cualquier modalidad que la Comunidad Autónoma decida (como pueda ser el régimen de concesión), sin que proceda la imposición de una autorización reglada como la contemplada por el artículo 19.3 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología. Se cita, en este sentido, la Sentencia del Tribunal Constitucional 332/2005, de 15 de diciembre, en la que se consideró contraria al régimen constitucional de distribución de competencias la imposición estatal de un título concreto (autorización o concesión) para el desarrollo de la actividad de inspección técnica de vehículos.

Como puede advertirse, las objeciones competenciales realizadas en el sentido expresado durante la tramitación de la norma proyectada se refieren, no ya al régimen introducido por el proyecto de real decreto, sino al establecido en el artículo 19.3 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, en el que ese régimen se fundamenta. En estas circunstancias, no resulta procedente entrar a enjuiciar, a la luz de las normas constitucionales sobre distribución de competencias, el sistema de habilitación de los organismos designados, en la medida en que dicho sistema ha sido trazado por el legislador, en particular en el aspecto en el que se concentran las objeciones formuladas en la audiencia, es decir, en lo referido a la eficacia nacional de las designaciones y a la autorización reglada como técnica de intervención administrativa en este punto.

En este sentido, debe prevalecer el principio de presunción de constitucionalidad de las leyes, al que aluden, entre otros, los dictámenes números 2.608/2004, de 28 de octubre y 39/2014, de 6 de febrero). Por lo demás, como ha señalado el Consejo de Estado en numerosas ocasiones (entre otros, dictámenes nùmeros 3.480/2003, de 18 de diciembre, 800/2006, de 22 de junio, 991/2011, de 21 de julio, y el ya citado 39/2014, de 6 de febrero), la pendencia de un recurso de inconstitucionalidad interpuesto contra la legislación de cobertura no supone un obstáculo jurídico para la aprobación de la norma reglamentaria destinada a desarrollarla. De este modo, el hecho de que, el artículo 19.3 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, del que trae causa el procedimiento de designación regulado en el proyecto, haya sido objeto de impugnación ante el Tribunal Constitucional, no es óbice para la adopción de la disposición en curso, pero sí hace improcedente cualquier reflexión acerca de la acomodación del proyecto a la distribución constitucional de competencias en este punto.

VI. El proyecto de real decreto sometido a consulta incorpora adecuadamente a nuestro ordenamiento (salvo en el punto que más adelante se abordará) las directivas cuya transposición se pretende. Asimismo, como desarrollo reglamentario de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, se acomoda a los preceptos que le sirven de fundamento legal.

En particular, ya se ha apuntado que el proyecto de real decreto desarrolla de acuerdo con la citada ley el procedimiento de habilitación de los organismos designados previsto en su artículo 19. No cabe, por ello, atender las alegaciones formuladas por algunas entidades durante la tramitación del expediente, cuya aceptación desvirtuaría la regulación legal en cuanto a este extremo.

Tal sucede con la propuesta de aplicar reglamentariamente al principio de eficacia nacional de las designaciones las excepciones establecidas en el artículo 20.4 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado. Entiende este Consejo que el carácter especial de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, impide aplicar estas salvedades. Esta ley establece el principio de eficacia nacional sin incluir excepción alguna, que tampoco podrá, por tanto, establecerse en el real decreto proyectado.

Lo mismo cabe señalar en cuanto a la propuesta de que se incluya una disposición transitoria que permita que, aun estableciéndose el principio de eficacia nacional de la habilitación de los organismos notificados, se dejen a salvo las concesiones autonómicas otorgadas con anterioridad. En este sentido cabe decir que el régimen transitorio aplicable a las habilitaciones anteriores a la entrada en vigor de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología se encuentra previsto en su disposición transitoria única, conforme a la cual "las Administraciones Públicas competentes en la ejecución del control metrológico del Estado cuyo régimen de habilitación no sea conforme a lo establecido en el artículo 19.3, deberán adoptar las medidas necesarias para garantizar la aplicación de lo dispuesto en dicho apartado antes del 1 de enero de 2017". El régimen transitorio cuya inclusión se sugiere no se ajusta a lo establecido en la disposición legal citada, con lo que no puede introducirse por vía reglamentaria.

VII. Se efectúan a continuación las siguientes observaciones de carácter particular: a) Las Directivas 2014/31/UE y 2014/32/UE se refieren, respectivamente, a la comercialización en la Unión Europea de los instrumentos de pesaje no automático y de los instrumentos de medida, encuadrándose en lo que se conoce como "Nuevo Marco Legislativo" (NML). El NML responde a una batería de medidas aprobada en 2008 por el Parlamento Europeo y el Consejo para mejorar el funcionamiento de la comercialización interna de bienes articulada a través de dos instrumentos complementarios: la Decisión nº 768/2008/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, sobre un marco común para la comercialización de los productos y por la que se deroga la Decisión 93/465/CEE del Consejo; y el Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos y por el que se deroga el Reglamento (CEE) nº 339/93. Ninguna mención se hace en el expediente ni en el proyecto a la vinculación de este último con el NML, lo que contrasta con la importancia que a dicha vinculación se ha conferido en otras normas aprobadas recientemente en transposición de directivas adoptadas en ese contexto. Por tanto, se sugiere introducir en el preámbulo alguna referencia a esta cuestión. b) En el artículo 1.2 se señala que la regulación relativa al control metrológico del Estado y a la organización de la metrología "se efectúa a tenor de las disposiciones" de la Directiva 2014/31/UE, de la Directiva 2014/32/UE y de la Directiva Delegada (UE) 2015/13. Debe suprimirse este apartado, pues no procede la cita de las directivas (cuya transposición a través de la norma proyectada ya se indica en la disposición final quinta).

c) El artículo 2 recoge la definición de cincuenta y dos términos a los efectos de la disposición proyectada. La fórmula liminar contenida en este precepto establece lo siguiente: "Las definiciones de temimos [términos] metrológicos, en general están recogidas en el Vocabulario Internacional de Metrología (VIM) publicado por la Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM). En este artículo se recogen algunas de ellas, dejando fuera del mismo las notas y ejemplos que pueden ser consultadas en el VIM. Se recogen también términos de otras fuentes...". Este párrafo debe suprimirse, pues carece de contenido normativo. La explicación que en él se ofrece podría, en su caso, llevarse al preámbulo. También deben suprimirse las referencias entre paréntesis a los apartados del VIM que siguen a la definición de determinados términos metrológicos. Por otro lado, el artículo 3.1 señala (al hablar del Sistema Legal de Unidades y Medidas) que "debe siempre utilizarse el Vocabulario Internacional de Metrología, publicado por la Oficina Internacional de Pesas y Medidas". Esta mención al VIM encontraría mejor acomodo en el artículo 2, referido, como se ha señalado, a las definiciones de los términos empleados en el real decreto proyectado. Finalmente, el artículo 2 establece una definición del término "designación", señalando que se trata de la "autorización que realiza la Administración Pública competente reconociendo a un organismo o persona física o jurídica la facultad para realizar las tareas específicas propias de los organismos notificados, de control metrológico o autorizado[s] de verificación metrológica". El artículo 62 del proyecto, sin embargo, establece que los organismos designados no podrán desarrollar esas tareas propias de los organismos notificados, de control metrológico o de verificación metrológica en tanto no transcurra un plazo (de dos semanas o de dos meses, según los casos) sin que se hayan formulado objeciones en relación con esa designación. Por tanto, debe matizarse la definición recogida en el artículo 2, de modo tal que quede claro que la designación no tiene un efecto habilitador inmediato para el desarrollo de las correspondientes funciones de control metrológico. d) El artículo 8.2 del proyecto, al referirse a las Administraciones públicas competentes para la ejecución del control metrológico, señala que corresponderá a estas "c) Inhabilitar, en los supuestos y condiciones que reglamentariamente se establezcan, a los reparadores de instrumentos de medida cuya habilitación les corresponda". La determinación de las causas que dan lugar a la inhabilitación de las empresas reparadoras de instrumentos deberían establecerse en la propia norma proyectada, en lugar de remitir su regulación a una posterior norma reglamentaria. El proyecto regula con detalle el régimen de habilitación de los reparadores mediante declaración responsable (artículo 20), por lo que también parece la norma apropiada para determinar cuáles son las causas que dan lugar a su inhabilitación. Por otro lado, el mismo artículo 8.2, apartado d), establece que a las referidas autoridades competentes corresponderá "tramitar e imponer, en su caso, las sanciones que correspondan...". Dado que lo que se tramitan son los procedimientos y no las sanciones, así debe decirse ("tramitar los procedimientos sancionadores e imponer, en su caso, las sanciones que correspondan").

e) El artículo 20.5 del proyecto se refiere a los efectos del incumplimiento de los requisitos exigidos a los reparadores, señalando que se abrirá un "expediente informativo" al reparador titular de la correspondiente instalación y que se le concederá a este un "plazo de 15 días a partir de la comunicación para aportar las evidencias o descargos correspondientes".

El citado artículo señala que el plazo de quince días se computa desde la "comunicación". El término que debe emplearse no es este, sino el de "notificación".

Por otro lado, la expresión "aportar las evidencias o descargos correspondientes" podría sustituirse por "formular las alegaciones y presentar los documentos que estime convenientes".

f) Los organismos designados, para convertirse en tales, han de acreditar una solvencia técnica determinada. En cuanto al modo en que se justifica dicha solvencia ante las autoridades competentes para habilitar al organismo, el artículo 19.2 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, establece que la cualificación técnica se presume para el Centro Español de Metrología y para los organismos que aporten una acreditación por parte de la Entidad Nacional de Acreditación, si bien permite que "las Administraciones Públicas competentes podrán apreciar la cualificación por otros medios en los supuestos que se determinen reglamentariamente".

En desarrollo de estas previsiones legales, el artículo 60.3 del proyecto de real decreto exige la acreditación salvo en un caso concreto: "cuando no existan a nivel estatal organismos acreditados para la función evaluadora o verificadora, bien por tratarse de una normativa novedosa que requiere un tiempo para la obtención de la acreditación, bien por no haber interesados en realizar la función".

La Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC) manifestó en su informe sus reparos al hecho de que se exija en el proyecto de real decreto una acreditación (en el sentido estricto de verificación llevada a cabo por una entidad nacional de acreditación, como lo es ENAC) como requisito para que una entidad pueda convertirse en organismo designado. Afirma la CNMC que las directivas que se transponen y el Reglamento (CE) nº 765/2008 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de julio de 2008, por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos, permiten que los requisitos exigibles a los organismos de evaluación de conformidad sean comprobados de un modo distinto.

En este sentido cabe reseñar que el sistema de acreditación es considerado preferente por las normas europeas citadas. Así, el considerando 12 del Reglamento (CE) nº 765/2008 afirma que "cuando la legislación comunitaria de armonización prevea la selección de organismos de evaluación de la conformidad para su aplicación, la acreditación transparente tal como se dispone en el marco del presente Reglamento, para garantizar el nivel necesario de confianza en los certificados de conformidad, debe considerarse, por las autoridades públicas nacionales en toda la Comunidad, como el medio preferente de demostrar la competencia técnica de dichos organismos". Por ello, se considera adecuado que el certificado de acreditación sea el medio exigido con carácter general para comprobar la cualificación técnica de los organismos correspondientes.

Por otro lado, y en lo que respecta a la posibilidad excepcional de que esa cualificación pueda demostrarse por otros medios, que determinaría cada autoridad competente, la misma se limita al supuesto de que no existan a nivel estatal organismos acreditados para la función evaluadora o verificadora. De acuerdo con el artículo 60 del proyecto, ello puede ocurrir porque, ante una normativa novedosa, ENAC no pudiese, por motivos de capacidad técnica, llevar a cabo esa tarea de acreditar a los organismos, o bien porque en ese momento no existiesen organismos interesados en prestar el servicio.

Debido a la diversidad de criterios para evaluar la solvencia técnica de los organismos que podría derivarse de la aplicación de esta excepción, se establece que la apreciación de esa solvencia "tendrá un carácter transitorio" y requerirá informe previo de la Comisión de Metrología Legal del Consejo Superior de Metrología. Considera el Consejo de Estado que debiera definirse más concretamente en qué consiste esa "transitoriedad", determinándose en el proyecto si las designaciones no basadas en un sistema de acreditación previa deberán ser revisadas, en qué momento y en qué términos, y si se exigirá la acreditación en un momento posterior.

Por otro lado, el artículo 61.4 se refiere a los casos en los que el organismo solicitante de una designación "no pueda facilitar un certificado de acreditación". A los efectos de que quede claro que las designaciones sin acreditación previa son excepcionales, se sugiere que se añada a este precepto la frase "por los motivos expresados en el artículo 60.3".

g) El artículo 62 del proyecto regula, en desarrollo del artículo 19.3 de la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología, el procedimiento de designación de los organismos notificados, de control metrológico y autorizados de verificación. Se trata de una regulación confusa, que debería revisarse para ofrecer una redacción más clara del precepto.

Previa comprobación de la existencia de un certificado de acreditación o del cumplimiento de los requisitos de cualificación técnica por otros medios, en su caso, la autoridad competente dicta un acto administrativo de "designación" del organismo que, sin embargo no permite desarrollar las funciones de control metrológico correspondientes, pues esa facultad queda condicionada a la ausencia de observaciones en contrario en un determinado plazo por parte de los Estados miembros y la Comisión Europea (en el caso de los organismos notificados) o -según parece deducirse de los apartados 8 y 9 del precepto- de las distintas "autoridades ejecutivas españolas en el seno de la Comisión de Metrología Legal del Consejo Superior de Metrología" (si se trata de organismos de control metrológico o de organismos autorizados de verificación).

El régimen establecido resulta particularmente oscuro en lo que respecta a la designación de los organismos notificados. El acto de "designación" parece identificarse con la resolución por la cual la autoridad competente manifiesta que el organismo reúne los requisitos para ser notificado a la Comisión Europea. Es, por tanto, un acto diferente del de la propia notificación. Esta diferencia entre ambos actos debería ponerse de manifiesto de forma más clara. Así, por ejemplo, debería señalarse que la autoridad competente para designar remitirá la solicitud del organismo a la autoridad notificante cuando la designación esté basada en una acreditación. Se sugiere, asimismo, que se mencione expresamente en este precepto al Consejo Superior de Metrología como autoridad notificante (condición que le corresponde de acuerdo con el artículo 41 del proyecto).

Por otro lado, el artículo 62.9 afirma que "el organismo notificado (...) sólo podrá realizar sus actividades si la Comisión Europea y los demás Estados miembros no han formulado ninguna objeción en el plazo de dos semanas a partir de una designación en el caso de que se utilice un certificado de acreditación y de dos meses a partir de una notificación en el caso de que no se utilice la acreditación". En relación con este precepto, cabe observar lo siguiente: - Por una parte, y en contra de la denominación empleada en este artículo, el organismo designado no tendrá la condición de "notificado" a efectos de las directivas europeas en tanto no haya transcurrido el plazo correspondiente sin formularse objeciones.

- Por otra parte, de conformidad con el artículo 27.5 de la Directiva 2014/31/UE y con el artículo 32.5 de la Directiva 2014/32/UE, tanto en los casos en los que se emplee la acreditación como en los que no, el plazo debe computarse desde la notificación, y no desde la designación como contempla el proyecto para los organismos acreditados. Debe, pues, sustituirse, el término "designación" por el de "notificación".

Esta observación referida a la totalidad del artículo 62, tiene carácter esencial a los efectos de lo establecido en el artículo 130.3 del Reglamento Orgánico del Consejo de Estado, anteriormente citado.

h) La disposición transitoria primera establece, en sus dos primeros apartados, que los instrumentos de medida sometidos a regulación armonizada europea y los instrumentos de pesaje de funcionamiento no automático que cumplan los requisitos establecidos en la normativa anterior se podrán comercializar y poner en servicio siempre que se hayan introducido en el mercado antes del 20 de abril de 2016. Asimismo, en su apartado tercero, dicha disposición transitoria señala que los certificados de evaluación de la conformidad expedidos antes del 20 de abril de 2016 en relación con los instrumentos anteriores seguirán siendo válidos a los efectos del real decreto proyectado.

Debería establecerse alguna regla transitoria para los instrumentos de medida sujetos a normas armonizadas y para los instrumentos de pesaje no automático que se introduzcan en el mercado entre el 20 de abril de 2016 y la entrada en vigor del real decreto proyectado, al igual que el régimen transitorio aplicable a los certificados de evaluación de la conformidad expedidos en ese mismo lapso temporal.

i) La disposición final segunda, en su apartado segundo, contiene la siguiente habilitación: "2. Se autoriza al Ministro de Industria, Energía y Turismo para actualizar mediante orden el contenido de los anexos, cuando concurra alguno de los supuestos en los que procede dicha actualización".

La referida habilitación no resulta adecuadamente delimitada. Así, por un lado (y como ya ha observado este Consejo en ocasiones anteriores) resulta difícil discernir en qué casos un anexo está regulando contenido meramente técnico y en qué casos la regulación presenta una naturaleza distinta. Por otro lado, es excesivamente ambigua la referencia a "los supuestos en que proceda" la actualización de los anexos.

Por todo ello, se sugiere la siguiente redacción para el apartado del que se trata: "2. Se autoriza al Ministro de Industria, Energía y Turismo para actualizar los anexos del presente real decreto con la finalidad de mantenerlos adaptados al progreso de la técnica y a las normas europeas e internacionales en materia de metrología".

j) Por último, resulta imprescindible una revisión general del texto desde el punto de vista formal con la finalidad de corregir numerosas erratas y errores de puntación, que en ocasiones hacen ininteligibles algunas oraciones o párrafos.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez tenida en cuenta la observación formulada en la letra g) del apartado VII del presente dictamen y consideradas las restantes, puede V.E. elevar al Consejo de Ministros para su aprobación el proyecto de Real Decreto por el que se desarrolla la Ley 32/2014, de 22 de diciembre, de Metrología."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 26 de mayo de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE ECONOMÍA Y COMPETITIVIDAD.