Agencia Estatal Boletín Oficial del Estado

La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 7 de julio de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado, en cumplimiento de una Orden de V. E., ha examinado el proyecto de Real Decreto por el que se establecen las características y los principios generales de la gestión clínica y se fijan las bases para la implantación de las unidades de gestión clínica en el ámbito de los servicios de salud.

De sus antecedentes resulta:

PRIMERO. EL PROYECTO DE REAL DECRETO

El proyecto consta de preámbulo, treinta artículos, dos disposiciones adicionales, una disposición derogatoria y dos disposiciones finales.

El preámbulo explica que el marco general organizativo del Sistema Nacional de Salud debe ser permanentemente renovado y actualizado ante la aparición de nuevas necesidades y demandas de una sociedad que está en continuo crecimiento y expansión en la que las nuevas tecnologías y el conocimiento ocupan un lugar privilegiado, todo ello de forma que los ciudadanos puedan recibir unas prestaciones sanitarias de calidad, actualizadas y modernas.

Con ello se pretende establecer, al amparo del artículo 10 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de profesiones sanitarias, un nuevo espacio compartido para la asistencia sanitaria en el que confluyan las necesidades en materia de salud con las expectativas de los profesionales, de tal forma que la práctica clínica se materialice en una atención sanitaria integral y segura, de máxima calidad, protagonizada por los profesionales.

La mejor manera de lograrlo es dotar a los profesionales que trabajan en el Sistema Nacional de Salud de mayores niveles de autonomía y responsabilidad en la toma de sus decisiones clínicas. Se pretende mejorar la gestión de las organizaciones sanitarias: planificación, incorporación de nuevas tecnologías y la gestión del conocimiento, todo ello desde una perspectiva de "descentralización de la organización" -con transferencia de riesgos a las unidades clínicas- que pasa por otorgar a los profesionales capacidad para organizarse y diseñar; tales profesionales gestionarán las unidades clínicas. Al mismo tiempo se efectuará una evaluación continuada de resultados.

El Capítulo I ("disposiciones generales" -artículos 1 y 2-) trata sobre el objeto y el ámbito de aplicación de la proyectada norma. Su objeto es concretamente establecer las características y principios generales de la gestión clínica, fijar las bases para la implantación de las unidades de gestión clínica en el ámbito de los servicios de salud, y regular las unidades de gestión clínica en los centros, instituciones y establecimientos sanitarios dependientes del Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA).

El Capítulo II ("características y principios generales de la gestión clínica" -artículos 3 a 5-) define la gestión clínica como el "proceso de rediseño organizativo que supone la participación de los profesionales que prestan servicios en centros, instituciones y establecimientos públicos sanitarios en la gestión de los recursos humanos, materiales y clínicos asociados a aquéllos y que determinan las decisiones inherentes al acto o proceso asistencial".

Se basa en los siguientes principios: a) Orientar al paciente y al proceso asistencial; b) Autonomía de gestión y participación de los profesionales en la toma de decisiones; y c) Autoevaluación permanente de la idoneidad de los cuidados y de la tecnología diagnóstica y terapéutica.

Dice asimismo que las funciones que se pueden ejercer en el ámbito de la gestión clínica se agrupan en alguna de las siguientes categorías: a) Dirección y coordinación de las unidades y equipos sanitarios y asistenciales; b) Tutorías y organización de formación especializada, continuada y de investigación; y c) Participación en comités internos o proyectos institucionales de los centros, instituciones y establecimientos sanitarios.

El Capítulo III ("Unidades de gestión clínica en el ámbito de los servicios de salud" -artículos 6 a 21-) trata sobre las unidades de gestión clínica, sus recursos humanos, sus funciones, los sistemas de información, su creación, modificación y supresión, su organización (tendrán una Dirección, y un Comité Consultivo), el llamado "acuerdo de gestión clínica" (documento suscrito entre la dirección de la unidad de gestión clínica y la autoridad que se determine por el servicio de salud correspondiente que constituye la expresión de los compromisos asumidos entre la unidad de gestión clínica y la gerencia del centro, institución o establecimiento sanitario en el que se constituya) y su autonomía de gestión, evaluación de cumplimiento de fines e incentivación.

Parte de considerar que las unidades de gestión clínica "son los órganos administrativos que constituyen el marco organizativo en el que los profesionales ejercen, aplicando los principios establecidos en el artículo 4, las funciones de gestión clínica" y que "actuarán con autonomía progresiva para la gestión de los recursos humanos y materiales que se les asignen, sin perjuicio de la necesaria coordinación con el resto de órganos del centro, institución o establecimiento sanitario en el que se constituyan y siempre dentro del marco estratégico y de gestión establecido por la gerencia de que dependan".

El Capítulo IV (artículos 22 a 30) concreta todo ello en las unidades de gestión clínica del INGESA: creación, estructura funcional, Dirección, Comité Consultivo, recursos humanos, acuerdo de gestión clínica, evaluación y seguimiento y sistema de incentivación, modificación y supresión.

La disposición adicional primera dice que las comunidades autónomas con unidades de gestión clínica en funcionamiento adaptarán su normativa a lo dispuesto en este real decreto en el plazo máximo de dieciocho meses desde su entrada en vigor, tiempo durante el cual tales unidades seguirán funcionando bajo su actual régimen.

La disposición adicional segunda establece que esta norma no supondrá incremento de gasto público.

La disposición derogatoria se refiere en general a que esta norma deroga cuantas disposiciones, de igual o inferior rango, se opongan a lo establecido en este real decreto.

La disposición final primera señala que este real decreto se dicta al amparo del artículo 149.1.16.ª de la Constitución, que atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación general de la sanidad. No obstante, su artículo 7.4 y su capítulo IV se amparan en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución.

La disposición final segunda establece que esta norma entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Boletín Oficial del Estado.

SEGUNDO. MEMORIA DEL ANÁLISIS DE IMPACTO NORMATIVO

Acompaña al proyecto una memoria del análisis de impacto normativo, fechada el 22 de diciembre de 2015, que explica (en términos similares a los del preámbulo) el contenido y objeto de la norma, para cuya aprobación se dice que el Estado tiene competencia a tenor de lo dispuesto en el artículo 149.1.16ª y 18ª de la Constitución (este en cuanto al artículo 7.4 y al capítulo IV). Se añade que las Comunidades Autónomas tienen competencia para organizar sus instituciones de autogobierno y en materia sanitaria (artículo 148.1.1ª y 21ª), por lo que, respetando la legislación básica del Estado, y en concreto esta proyectada norma, podrán organizar sus servicios de salud.

Se refiere asimismo la memoria a la tramitación seguida.

Sobre alternativas consideradas, se expone que, aparte de la propuesta, se ha estudiado la posibilidad de no regular las bases comunes de las unidades de gestión clínica, lo que se ha descartado debido a que en la actualidad ya existen comunidades autónomas en las que funciona el modelo (Asturias o Andalucía), con regulaciones al respecto (Galicia, Castilla y León) o incluso con experiencias al margen de regulación alguna (Cataluña o el País Vasco). Por lo tanto, las unidades clínicas son una realidad que ya existe, de forma que lo que ahora se pretende es aprobar un marco homogéneo en el que quepan las estructuras organizativas que ya están en marcha, aparte lo que deparen las futuras experiencias.

Se considera que el proyecto encuentra sustento en el artículo 10 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, que en dicho precepto alude expresamente a las funciones de gestión clínica y que hace referencia a las relaciones interprofesionales y al trabajo en equipos multidisciplinares propios del modelo, así como a la gestión clínica en las organizaciones y administraciones sanitarias. Su artículo 8 posibilita la prestación de servicios por profesionales en distintos centros en función de las alianzas estratégicas o los proyectos de gestión compartida que se mantengan entre ellos.

El rango de la norma (real decreto) es el adecuado teniendo en cuenta que se trata de desarrollar dicha ley y que el artículo 10.5 de la misma habilita al desarrollo reglamentario con carácter básico.

Se dice asimismo que esta norma no tiene incidencia sobre la normativa de la Unión Europea y que no deroga específicamente norma alguna.

En cuanto a los impactos, la memoria dice que no los tiene:

- Sobre la economía. - Sobre la competencia en el mercado. - Sobre la unidad de mercado. - Sobre las cargas administrativas. - Sobre los presupuestos públicos. - Sobre el género. - Sobre la infancia y la adolescencia. - Sobre la familia.

TERCERO. CONTENIDO DEL EXPEDIENTE

El expediente se ha tramitado a partir de un texto inicial del proyecto (no fechado) de solo dieciséis artículos, en el que no se incluía parte de la regulación contenida en el texto final (tampoco fechado) ni todo el capítulo IV. En los archivos PDF que conforman el expediente se habla de un proyecto inicial -no fechado, como se ha dicho-, un segundo proyecto de 6 de julio de 2015, otro de 5 de noviembre de 2015, y el texto final remitido a consulta (sin fecha, como asimismo se ha dicho).

Obran en el expediente los siguientes trámites:

- Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud. Informe favorable, de 10 de julio de 2015, del Comité Científico para la Seguridad Transfusional (CCST).

- Agencia Española de Protección de Datos. En informe de 12 de junio de 2015 se muestra a favor del proyecto, aunque efectúa algunas propuestas sobre protección de historias clínicas -a las que solo se podrá tener acceso de acuerdo con la Ley 41/2002, de 14 de noviembre-.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Defensa. Con su escrito de 6 de julio de 2015 remite informe del ISFAS, de 8 de junio anterior, en el que manifiesta no tener observaciones que formular.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En escrito de 19 de junio de 2015 traslada sus consideraciones, fundamentalmente destinadas a que del proyecto no resulten gastos públicos nuevos y a que el nuevo sistema no multiplique las retribuciones del personal; añade que la Mutualidad de Funcionarios Civiles del Estado no ha formulado observaciones; y concluye que, una vez elaborado el texto final del proyecto, se remita de nuevo a ese ministerio para valorar si procede la "aprobación previa" prevista en el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado. Cumplida la exigencia, emitió nuevo informe de 23 de julio de 2015; dice que no se precisa la naturaleza jurídica de las unidades de gestión clínica, que no se pueden crear por INGESA, sino que deben crearse por Orden Ministerial, que no se indica qué profesionales compondrán las unidades, no se regula la figura del coordinador ni se prevé la incidencia del nuevo sistema sobre las relaciones de puestos de trabajo, como tampoco la concreción de los incentivos, y recuerda que la modificación de plantillas requiere aprobación del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En un tercer informe, de 9 de septiembre de 2015, se formulan observaciones sobre los artículos 8.4, 16.4, 17.4, 18.5, 21.3, 22 y 23.6.d) y la disposición adicional primera.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Educación, Cultura y Deporte. En escrito de 9 de julio de 2015 dice que, consultados los órganos directivos del departamento, no se formulan observaciones

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. En escrito de 15 de junio de 2015 manifiesta asimismo no formular observaciones.

- Secretaría General Técnica del Ministerio del Interior. En escrito de 8 de julio de 2015 dice no formular observaciones.

- Secretaría General Técnica del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. En informe de 29 de septiembre analiza el contenido del proyecto y formula observaciones puntuales a la memoria, al preámbulo y a buena parte del articulado del proyecto.

- Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas. En informes de 2 de junio y 3 de agosto de 2015, amparados en el artículo 24.3 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, considera que las previsiones sobre incorporación de personas a las unidades es materia de competencia estatal conforme al artículo 149.1.18ª de la Constitución, al ser materia afectante a las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos. El resto se ampara en el apartado 16ª en desarrollo del artículo 10 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias. Considera, por otra parte, que el proyecto se ajusta a la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, a cuyo ámbito no afecta.

- Gabinete Técnico de la Secretaría General de Sanidad y Consumo del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad. Manifiesta su conformidad al proyecto en escrito de 1 de junio de 2015.

- Mutualidad General Judicial. Informa en 1 de junio de 2015 en el sentido de que no efectúa observaciones.

- Instituto Nacional de Gestión Sanitaria (INGESA). En escrito de 15 de junio de 2015 pide que se mencione a INGESA en el proyecto y remite un borrador de norma (que no ha sido incorporado al expediente, aunque el proyecto reglamentario final sí regula el régimen de INGESA) trabajada en su seno y elaborada desde el punto de vista de la organización funcional de los servicios, es decir, sin afección a estructuras orgánicas de las instituciones ni a materias de condiciones de trabajo personal, que es lo que sin embargo supone el proyecto que se informa, que tiene alcance novatorio de las estructuras orgánicas de las instituciones, en contra del enfoque que la propia INGESA considera más adecuado

- Comisión Ministerial de Administración Digital. Informa en 27 de noviembre de 2015. Dice que el proyecto tendrá a medio plazo un fuerte impacto sobre INGESA en cuanto a su adaptación al nuevo régimen, lo que supondrá inversiones por importe de 850.000 euros, costes hasta 100.000 euros, y 150.000 euros adicionales para la implantación de nuevos sistemas de gestión.

- Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla. Han alegado las siguientes:

Valenciana. Propone que se hable de unidades funcionales y no orgánicas, que actuarán bajo el marco estratégico de la Gerencia de que dependan, que puedan integrarse por personal sanitario y no sanitario, establecer límites a la voluntariedad para integrarse o cesar en la unidad correspondiente, y que se suprima la referencia a horarios a desarrollar por el personal.

Castilla-La Mancha. Dice que no tiene normativa sobre la materia pero que por resoluciones concretas se han constituido ciertas unidades (diagnóstico por imagen de los hospitales de Guadalajara y Toledo o el Instituto de Estudios de Mastocitosis). Dice que conviene una regulación general que permita la coordinación entre los distintos Servicios de Salud.

Murcia. Expone el contexto normativo del proyecto y formula observaciones puntuales sobre los artículos 1 (para precisar que el objeto de la norma es solo establecer bases generales), 3 (sobre dependencia orgánica de la Gerencia), 4 (sobre cese voluntario del personal que lo desee), 7 (sobre precisiones gramaticales), 8, 12, 16, disposición adicional segunda y disposición transitoria primera.

Andalucía. Considera que la norma debe tener rango de ley, que su contenido excede en todo caso de lo que debe ser una regulación básica. Propone modificaciones en el preámbulo y en el articulado (introducción de un nuevo artículo 2 y modificaciones diversas sustanciales en el proyecto en general).

Castilla y León. Se muestra conforme con el proyecto y efectúa observaciones a los artículos 3, 4, 5, 6, 10, 12, 15 y 16 y a la disposición adicional segunda.

Extremadura. Es favorable al nuevo modelo, aunque dice que con el proyecto el Sistema Nacional de Salud seguirá siendo una "sopa de letras" -con multitud de áreas, institutos y unidades de gestión clínica- de implantación muy diferente en cada lugar. No se establecen indicadores de eficiencia y calidad comunes ni se contemplan reglas sobre responsabilidad en la toma de decisiones por los profesionales.

Cataluña. Considera que no procede establecer criterios uniformes u homogéneos de regulación por real decreto, y que además el proyecto excede de las competencias estatales, por ejemplo, al regular la provisión de recursos humanos y los sistemas de información. No se puede implantar a su juicio un nuevo marco normativo igual para todas las Comunidades Autónomas. Por otra parte, dice que la implantación del sistema de unidades clínicas implicará evidente coste.

Madrid. Formula algunas observaciones puntuales al texto de determinados artículos (4, 6 y 12) y añade que no se sabe quién ostentará el liderazgo de las unidades y que no se prevé el mantenimiento de los derechos adquiridos por el personal que las integre.

Illes Balears. Dice no tener observaciones que formular.

País Vasco. Estima que el esquema en el que se basa el proyecto no justifica algunas previsiones sobre funciones de las unidades a que se refiere el proyectado artículo 5. Respecto al artículo 16, no comparte la referencia a que los incentivos de los profesionales se pactarán. Y añade que no se contempla la situación del personal laboral que se incorpore a las unidades. Finalmente dice que debe respetarse la competencia autonómica para organizar sus Servicios de Salud, que la voluntariedad en la incorporación de profesionales dificultará seriamente la implantación del sistema, y que no debería hacerse referencia a incentivos económicos.

Asturias. Está conforme con el proyecto, pero no con su artículo 4, relativo al personal que se integrará en las unidades de gestión clínica, que no podrá decidir legalmente sobre su incorporación a ellas, pues ello obligaría a tener dos servicios de salud paralelos, el anterior y el de las unidades de gestión.

Galicia. Dice que tiene regulada esta materia por Decreto 36/2014, de 20 de marzo. Se muestra a favor del proyecto y efectúa observaciones puntuales al preámbulo y a los artículos 2, 3, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15 y 16, a las disposiciones adicionales y a la disposición transitoria primera. Considera que no debe hacerse referencia a la normativa autonómica como de desarrollo del proyectado texto.

Navarra. Cuestiona el carácter básico de buena parte de la regulación prevista y entiende que la norma debería centrarse en realidad en establecer las características definitorias y los principios de gestión clínica, regulando qué se entiende por tal, establecer los requisitos que deben cumplir las unidades y prestar más atención al modelo y sistema de evaluación, no siendo propio de la norma estatal regular la estructura, organización y funcionamiento de las mismas, no pudiendo habilitarse a que las Comunidades regulen una materia para la que ya son competentes. Añade observaciones sobre la gestión clínica de los centros sanitarios públicos, la autonomía de la gestión y su regulación (que sí debería contenerse en el proyecto); objeta el régimen de libre y voluntaria incorporación de personal a las unidades tal y como aparece previsto y añade, entre otras cosas, que no se explicitan criterios de calidad a los que se aspira ni se regula adecuadamente el régimen de evaluación.

Cantabria. Critica que el proyecto no incida sobre bases y coordinación general de la sanidad, sino que entre en aspectos meramente organizativos que son de competencia de la Comunidad Autónoma; la incompetencia estatal para dictar esta norma también alcanza al régimen de incentivos del personal.

- Federación Española de Municipios y Provincias. Se muestra a favor del proyecto mediante correo electrónico de 16 de junio de 2015.

- Pleno de la Comisión de Recursos Humanos del Sistema Nacional de Salud. En sesión de 28 de julio de 2015 informó favorablemente el proyecto.

- Comité Consultivo y Pleno del Consejo Interterritorial del Sistema Nacional de Salud. Informan respectivamente en 23 y 29 de julio de 2015 según certificaciones obrantes en las actuaciones. En el borrador del acta del Comité Consultivo consta que CC. OO. manifiesta discrepar en la forma y en el fondo del proyecto, lo que trasladará por escrito. UGT se muestra asimismo en contra; ambas dicen que el proyecto es la puerta a privatizaciones de determinadas áreas. CEOE considera sin embargo que las unidades de gestión son más eficientes.

En el pleno, tras resaltarse que esta cuestión no es nueva, sino que se llevan décadas hablando de ella, se muestran en contra de que el Estado legisle esta materia las Comunidades siguientes: País Vasco, Extremadura, Andalucía, Cantabria y Cataluña, Por el contrario, se posicionan a favor Galicia (que dice haber regulado la materia con grandes dificultades por problemas habidos tanto con los sindicatos como con los responsables de las propias unidades), La Rioja, Valenciana, Castilla-La Mancha, Navarra, Castilla y León, Murcia y Madrid. Illes Balears considera que debe debatirse con más tranquilidad la cuestión, en la línea de Canarias, Aragón.

- Se ha emplazado para alegar a las siguientes entidades, algunas de las cuales lo han hecho según se expone seguidamente:

* Consejos Generales de los Colegios de Médicos (considera que la norma reguladora de las unidades clínicas debería tener rango de ley), Farmacéuticos (dice no formular observaciones, aunque entiende que sería oportuno lograr un marco homogéneo que garantizara la igualdad de trato o funcionamiento entre las distintas unidades, incluso dentro de un mismo Servicio), Enfermería (alega sobre los artículos 4, 5 y 10, en cuanto a aclaración sobre la dependencia del personal), Fisioterapeutas (trata sobre derechos adquiridos del personal, horarios y turnos, selección de directivos y mandos intermedios de las unidades y evaluaciones y advierte sobre el carácter transversal de la disciplina de fisioterapia a fin de que se evite la "monopolarización" de la misma por alguna otra histórica), Podólogos (alega que el proyecto impone un régimen de privatización y laboralización de la sanidad), Odontólogos y Estomatólogos, Veterinaria, Óptica y Optometría, Logopedas, Dietistas y Nutricionistas y Psicólogos (manifiesta no formular observaciones), Biólogos, Químicos y Físicos (dice no plantear observaciones).

* Confederación Española de Organizaciones Empresariales y Confederación Estatal de la Pequeña y Mediana Empresa. Aducen que el proyecto trata de garantizar la altísima calidad de nuestra sanidad pública y se corresponde con nuevas herramientas de gestión que permitan la debida atención sanitaria y respeten criterios de disciplina presupuestaria. Se muestran por tanto a favor del proyecto, que consideran ofrece una regulación común de las unidades de gestión clínica. Añaden algunas consideraciones concretas sobre la libertad de prescripción médica y sobre los artículos 12 y 16 del proyecto.

* Confederación Estatal de Sindicatos Médicos. Se opone al proyecto, que considera de "escasísima ambición" y sin encaje en el artículo 149.1.16ª de la Constitución. Lamenta que el Ministerio siga la línea de "dispersión normativa" diseñada con la Ley 14/1986 que ha dado lugar, no ya a dieciocho distintos Servicios de Salud, sino a dieciocho Sistemas de Salud diferentes y dispares, siendo por completo inoperante el Consejo Interterritorial. Hace por lo demás referencia a los aspectos más destacables que deberían recogerse en una norma a su juicio correcta y formula observaciones puntuales al proyecto.

* Confederación Nacional de Clínicas y Hospitales Privados.

* Federación Nacional de Clínicas Privadas. Formula observaciones a los artículos 1, 4 y 8.

* UNESPA (Asociación Empresarial del Seguro). Manifiesta no formular observaciones.

* Foro de la Profesión Médica de España. Se manifiesta en sentido similar a la Confederación Estatal de Sindicatos Médicos.

* Federación Española de Farmacéuticos Empresarios.

* Asociación de Mutuas de Accidentes de Trabajo. Dice no tener observaciones que formular.

* Asociación Nacional de Entidades Preventivas Acreditadas (dice no haber recibido observaciones de sus empresas asociadas).

* Sindicatos CC. OO., UGT, CSIF, SATSE (este muestra su conformidad y formula propuestas de modificaciones para hacer primar la mejora de la salud sobre los incentivos, sobre la pertinencia de que el personal dependa jerárquicamente de las Gerencias de los centros de salud, horarios, turnos y tareas, selección objetiva de personal, dirección unipersonal de las unidades, cómputo de servicios prestados en las unidades y reversibilidad del acceso a ellas), CESM, CIGA y CIG-Saude (este se opone por considerar que lo que se pretende es dar entrada en la gestión sanitaria a capital privado, convertir al personal estatutario en laboral; y propugna la negociación de un decreto de gestión clínica).

Consta asimismo la "aprobación previa", fechada el día 9 de septiembre de 2015, del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas.

CUARTO.- INFORME FINAL DE ANÁLISIS DE LAS OBSERVACIONES

Obra finalmente en las actuaciones un informe general de 22 de diciembre de 2015 en el que se expone el contenido de las observaciones recibidas y se explica su acogimiento o rechazo en el proyecto final.

Y en tal estado, el expediente ha sido remitido al Consejo de Estado para dictamen, donde ha tenido entrada el 19 de enero de 2016

I. OBJETO DEL PROYECTO

La consulta versa sobre un proyecto de Real Decreto por el que se establecen las características y los principios generales de la gestión clínica y se fijan las bases para la implantación de las unidades de gestión clínica en el ámbito de los servicios de salud.

La Comisión Permanente del Consejo de Estado emite el presente dictamen de conformidad con lo previsto en el artículo 22.3 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril.

II. TRAMITACIÓN DEL EXPEDIENTE

Se han observado las previsiones contenidas en la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno. Se ha recabado informe de la Secretaría General Técnica del ministerio proponente (Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad) así como diversos órganos y entidades cuyas competencias o intereses se ven afectados por el proyecto y que se han referido en los antecedentes.

Se ha producido la aprobación previa del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas a que se refiere el artículo 67.4 de la Ley 6/1997, de 14 de abril, así como el informe de dicho ministerio previsto en el artículo 24.3 de la mencionada Ley 50/1997.

Se ha ofrecido la posibilidad de alegar a las Comunidades Autónomas y a las Ciudades de Ceuta y Melilla. También ha informado la Agencia Española de Protección de Datos.

III. CONSIDERACIONES SOBRE EL PROYECTO

1º.- MARCO NORMATIVO

El objeto del proyecto es establecer un régimen normativo común (de ahí que se ampare en el artículo 149.1.16ª de la Constitución) sobre organización administrativa en materia sanitaria, concretamente para dar cobertura general a las llamadas unidades de gestión clínica.

Se invocan como normas de soporte el artículo 10 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, y el artículo 65 bis de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud.

El primero de ellos (su apartado 5 ha sido introducido por la disposición final sexta de la Ley 10/2013, de 24 de julio) dispone lo siguiente:

"1. Las Administraciones sanitarias, los servicios de salud o los órganos de gobierno de los centros y establecimientos sanitarios, según corresponda, establecerán los medios y sistemas de acceso a las funciones de gestión clínica, a través de procedimientos en los que habrán de tener participación los propios profesionales.

Tales funciones podrán ser desempeñadas en función de criterios que acrediten los conocimientos necesarios y la adecuada capacitación.

2. A los efectos de esta ley tienen la consideración de funciones de gestión clínica las relativas a la jefatura o coordinación de unidades y equipos sanitarios y asistenciales, las de tutorías y organización de formación especializada, continuada y de investigación y las de participación en comités internos o proyectos institucionales de los centros sanitarios dirigidos, entre otros, a asegurar la calidad, seguridad, eficacia, eficiencia y ética asistencial, la continuidad y coordinación entre niveles o el acogimiento, cuidados y bienestar de los pacientes.javascript:consulta_bd("LE0000194742_art_10_2_", 1, "JU")

3. El ejercicio de funciones de gestión clínica estará sometido a la evaluación del desempeño y de los resultados. Tal evaluación tendrá carácter periódico y podrá determinar, en su caso, la confirmación o remoción del interesado en dichas funciones, y tendrá efectos en la evaluación del desarrollo profesional alcanzado.

4. El desempeño de funciones de gestión clínica será objeto del oportuno reconocimiento por parte del centro, del servicio de salud y del conjunto del sistema sanitario, en la forma en que en cada comunidad autónoma se determine.

5. El Gobierno desarrollará reglamentariamente lo establecido en los apartados anteriores, estableciendo las características y los principios generales de la gestión clínica, y las garantías para los profesionales que opten por no acceder a estas funciones".

Por su parte, el artículo 65 bis de la Ley 55/2003 (introducido por la disposición final quinta.2 de la antes citada Ley 10/2013), dice lo siguiente:

"Se declarará en la situación de servicios de gestión clínica al personal estatutario fijo que acepte voluntariamente el cambio en su relación de empleo que se le oferte por los servicios de salud para acceder a estas funciones, cuando la naturaleza de las instituciones donde se desarrollen las funciones de gestión clínica no permitan que preste sus servicios como personal estatutario fijo en activo. En esta situación, este personal tendrá derecho al cómputo del tiempo a efectos de antigüedad, así como a la reserva de su plaza de origen".

Dicho artículo 65 bis conecta con la disposición transitoria octava de la propia Ley 55/2003 (asimismo introducida por la Ley 10/2013), en la que se dispone lo siguiente:

"1. El personal estatutario fijo que, encontrándose en la situación de servicios bajo otro régimen jurídico del artículo 65 de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, pase a desempeñar funciones de gestión clínica, será declarado en la situación de servicios de gestión clínica con los siguientes efectos: a) Si se encontrase dentro de los tres primeros años de la situación de servicios bajo otro régimen jurídico, tendrá derecho en esta nueva situación al cómputo de tiempo a efectos de antigüedad y a la reincorporación al servicio activo en la misma categoría y área de salud de origen o, si ello no fuera posible, en áreas limítrofes con aquélla. b) Si hubiese superado ya los tres primeros años en la situación de servicios bajo otro régimen jurídico, únicamente tendrá derecho al cómputo de tiempo a efectos de antigüedad. 2. Asimismo, el personal estatutario fijo que pase a la situación de servicios de gestión clínica desde una situación que no conlleve reserva de plaza o derecho al reingreso, únicamente tendrá derecho al cómputo de tiempo a efectos de antigüedad".

2º.- CARACTERÍSTICAS DE DICHO MARCO NORMATIVO

Como resulta de los transcritos preceptos, el legislador ha previsto lo siguiente: - Las Administraciones sanitarias, los servicios de salud o los órganos de gobierno de los centros y establecimientos sanitarios, establecerán medios y sistemas de acceso a las funciones de gestión clínica.

- Tales funciones consistirán en la dirección o coordinación de unidades y equipos sanitarios y asistenciales, tutorías y organización de formación especializada, continuada y de investigación, y participación en comités internos o proyectos institucionales de los centros sanitarios a fin de asegurar la calidad, seguridad, eficacia, eficiencia y ética asistencial, la continuidad y coordinación entre niveles o el acogimiento, cuidados y bienestar de los pacientes.javascript:consulta_bd("LE0000194742_art_10_2_", 1, "JU")

- El ejercicio de tales funciones de gestión clínica estará sometido a evaluación.

- El personal estatutario fijo que acepte voluntariamente el cambio en su relación de empleo que se le oferte por los servicios de salud para acceder a esas funciones pasará a la situación de "servicios de gestión clínica" (equivalente a servicios especiales) si la naturaleza de las instituciones donde las mismas se desarrollen no permite prestar los servicios como personal estatutario fijo en activo.

Dicha regulación es, como se desprende de lo expuesto, muy escueta, pues prácticamente se limita a prever que habrá unidades organizativas destinadas al desempeño de las llamadas funciones de gestión clínica y que el personal que voluntariamente pase a desempeñarlas quedará en la mencionada situación.

Pero no se precisa, por ejemplo, si se tratará de órganos, unidades administrativas, o estructuras personificadas, no se determinan criterios para la creación y organización de las mismas, y tampoco se concreta en qué consiste el desempeñar funciones que "no permitan prestar los servicios como personal estatutario fijo en activo".

Tampoco se sabe si las funciones que asumirán las unidades serán ajenas a la atención sanitaria en su aspectos preventivos, asistenciales médicos y quirúrgicos, lo que parece evidentemente que sí (en todo caso no dejarían der ser funciones que se desarrollarán directamente dentro del sistema público de salud).

Ello es lo que trata de concretarse en la proyectada norma reglamentaria ahora sometida a dictamen, que tiene dos partes:

La primera, destinada a establecer criterios generales sobre la materia aplicables en todo el territorio nacional; es la parte básica del proyecto.

Esa primera parte tiene un contenido de naturaleza más descriptiva y permisiva que positivamente regulatoria, quizá porque se considera que entrar a regular más esta materia supondría invadir la competencia que para autoorganizarse tienen las Comunidades Autónomas, esto es, para determinar cuáles son sus propias estructuras organizativas.

Para evitar la objeción de incompetencia se elabora así una norma que deja prácticamente todo el ámbito de regulación a las propias Comunidades Autónomas, a las que se les permite que estructuren su propia organización sobre la base de un régimen un tanto diferente al que hasta ahora resulta de las normas generales sobre organización administrativa, sin concretar positivamente el modo en el que debe plasmarse dicha organización. Hay que tener en cuenta que algunas Comunidades Autónomas ya han establecido sistemas de organización propios que se alinean con lo que el proyecto contempla, de suerte que este viene a respaldar -como norma básica- esa regulación (así, Decreto 36/2014, de 20 de marzo, de Galicia -que, por cierto, no trata sobre el personal que se integre en estas unidades-).

Y la segunda, destinada a regular el régimen de organización propia (referido a las unidades de gestión clínica) de los servicios de salud que gestiona la Administración del Estado a través de INGESA.

3º.- EL PROYECTADO REGLAMENTO. COMPETENCIA ACTUAL DEL CONSEJO DE MINISTROS Y RANGO

El proyecto presenta dos problemas, su rango y la competencia de un Gobierno en funciones para aprobarlo.

Se trata de un proyecto destinado a abrir nuevas posibilidades de organización de los servicios públicos de salud por las Administraciones competentes en el ámbito de los servicios públicos del Sistema Nacional de Salud.

La Ley 15/1997, de 25 de abril, sobre habilitación de nuevas formas de gestión del Sistema Nacional de Salud, permitió la gestión no directa de los servicios de salud. Pero el proyecto no se enmarca en esa norma, es decir, no trata sobre modos de materializar esas formas de gestión, sino que se refiere a la organización de los servicios de salud propios bajo régimen de gestión directa; así se deduce del contenido del proyecto y en especial de su artículo 2. Se trata de establecer un marco normativo común básico que permita a las Comunidades Autónomas organizar la propia gestión directa de sus servicios mediante las llamadas "unidades de gestión clínica".

Pues bien, este Consejo considera que, dado el contenido y la naturaleza de la materia abordada, no puede aprobarse como reglamento, sino en su caso como proyecto de ley a remitir a Las Cortes (tal problema ha sido puesto también de manifiesto por algunos alegantes, por ejemplo por las Comunidades de Andalucía y Cataluña, o por la Organización Médica Colegial). Además, no es posible aprobar el proyecto en este concreto momento mediante un Gobierno en funciones.

A) En cuanto a este último aspecto, sin negar que al amparo del artículo 21 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, pueda un Gobierno en funciones aprobar normas (o proyectos de ley) básicas, lo cierto es que en este caso no se aprecia la concurrencia de razones que justifiquen el que la norma sea aprobada por un Gobierno en funciones.

Dicho artículo 21 dispone en su apartado 3 que el Gobierno en funciones solo "facilitará el normal desarrollo del proceso de formación del nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitará su gestión al despacho ordinario de los asuntos públicos, absteniéndose de adoptar, salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de interés general cuya acreditación expresa así lo justifique, cualesquiera otras medidas".

Ni se aprecian, ni en el expediente se tratan siquiera de explicar, que haya razones de urgencia o de interés general que demanden la aprobación de la norma por un Gobierno en funciones. Tampoco se trata de un tema que pueda encuadrarse bajo el despacho ordinario de asuntos.

El propio contenido del texto -a lo que se hará referencia seguidamente- permite confirmarlo así; se trata de una norma sustantivamente reguladora de una materia nueva que, como se ha dicho, no puede aprobarse por un Gobierno en funciones.

B) Pasando a la primera cuestión antes enunciada (si puede aprobarse el proyecto como reglamento), el Consejo de Estado considera que no procede.

No se está en ninguno de los casos en los que el Tribunal Constitucional ha admitido la aprobación de normas básicas mediante disposiciones reglamentarias, pues se trata de una norma innovadora y de gran trascendencia respecto al régimen general de organización de las Administraciones públicas, y se afecta además a normas con rango de ley, en especial a la Ley 55/2003, de 16 de diciembre (Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud) en temas como la provisión de puestos o las retribuciones.

El Tribunal Constitucional tiene repetidamente dicho a este respecto que las normas básicas deben, como regla general, aprobarse por norma con rango de ley. Caben normas reglamentarias (incluso eventualmente actos) si hay regulación previa suficiente en una ley, o se trata de desarrollos técnicos concretos, singularmente en materias o sectores especiales.

Así, por ejemplo, la Sentencia de dicho Tribunal 137/2010, de 16 de diciembre, dijo que "el Tribunal Constitucional, al interpretar el art. 149.1 CE en relación a las competencias autonómicas de desarrollo legislativo previstas en los correspondientes Estatutos de Autonomía, ha venido deduciendo también la regla general de que las bases deben fijarse mediante normas con rango de ley, si bien ha admitido que excepcionalmente podían establecerse en normas reglamentarias o, incluso, en algún supuesto a través de actos singulares".

Y en la Sentencia 102/2013, de 23 de abril, tratando sobre la posibilidad de dictar normas básicas sin rango de ley: "Hemos admitido esta posibilidad, cuando las competencias de ejecución están estrechamente vinculadas al mantenimiento y efectividad de las normas de carácter básico. Así, en relación con las bases de la ordenación del crédito, tenemos declarado que pueden comprender "el complemento reglamentario y aun el ejecutivo" en "la medida indispensable" para la "preservación de un tratamiento uniforme" (por todas, SSTC 235/1999, de 20 de diciembre, FJ 3 y 120/2012, de 4 de junio, FJ 5). Ello será posible en concreto, cuando "se encuentren afectados directamente intereses supraautonómicos, o porque se trate de decisiones y actuaciones que trascienden del caso particular y de las situaciones concretas afectadas dada la interdependencia de éstas en todo el territorio nacional o, en fin, cuando el acto de ejecución comporte, por necesidad intrínseca de la materia, márgenes tan amplios de discrecionalidad que sólo pueda ser adoptado por instancias que no tengan a su cuidado intereses peculiares distintos a los "puramente generales" [STC 178/1992, fundamento jurídico 2; y, en igual sentido, SSTC 87/1993, fundamento jurídico 5; 155/1993, fundamento jurídico 6; 204/1993, fundamento jurídico 5; 37/1997, fundamento jurídico 5 y 133/1997, fundamento jurídico 4 B)]" (STC 235/1999, FJ 3)".

La Sentencia 213/2013, de 19 de diciembre, recuerda la doctrina del propio Tribunal "sobre la posibilidad de dictar normas básicas de rango reglamentario en el ámbito educativo (STC 77/1985, FJ 15; confirmada en la STC 184/2012, de 17 de octubre, FJ 3, y reiterada en las SSTC 212/2012, 213/2012 y 214/2012, todas ellas de 14 de noviembre; 25/2013, de 31 de enero de 2013, FJ 4; y 162/2013, de 26 de septiembre, FJ 5) de acuerdo con la cual se exige que dicha regulación resulte de una habilitación legal y que su rango reglamentario esté justificado por tratarse de materias cuya naturaleza exigiera un tratamiento para el que las normas legales resultaran inadecuadas por sus mismas características".

Pues bien, como se ha anticipado, no se está aquí ante ese tipo de situaciones dada la singular novedad normativa que el proyecto supone, aparte de que incide, como también se ha dicho, sobre normas con rango de ley.

El punto de partida para tal conclusión estriba en la naturaleza y contenido de la supuesta norma habilitante, insuficiente para conformar un cuerpo normativo preciso susceptible de simple desarrollo reglamentario. Los antes transcritos artículos 10 de la Ley 44/2003, de 21 de noviembre, de ordenación de las profesiones sanitarias, y 65 bis de la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud, que son los que se invocan como sustento del proyecto, no son normas suficientes.

Tales normas contienen una regulación muy imprecisa que requiere de un contenido adicional que debe ser ciertamente innovador, sustantivamente regulador, del novedoso régimen de organización pretendido; es decir, se trata de que la cuestión no está ya contenida en normas con rango de ley que solo requieran de desarrollo o precisiones reglamentarias.

Dicho de otro modo, esos artículos no cubren suficientemente la reserva de ley que corresponde a una regulación básica como la proyectada, no siendo suficiente lo que dispone el apartado 5 del artículo 10 de la Ley 44/2003, en el cual se dice que el Gobierno desarrollará reglamentariamente lo establecido en los apartados anteriores, las características y principios generales de la gestión clínica y las garantías para los profesionales que opten por no acceder a estas funciones.

Tal remisión a un reglamento, hecha por una ley que, como se ha indicado, carece de contenido regulador suficiente sobre la materia, equivale a una remisión casi en blanco al Gobierno para que por norma reglamentaria pueda regular sustantivamente aspectos que, por su propio contenido y naturaleza, están destinados a convertirse en norma básica amparada en el artículo 149.1.16ª de la Constitución, es decir, ser regla de ordenación común a todas las Administraciones.

Nada hay, en efecto, de regulación sustantiva en dicho artículo 10 que requiera simplemente de una norma reglamentaria básica de desarrollo, pues en ese precepto el legislador simplemente prevé que los profesionales participarán en la gestión clínica y que podrán hacerlo mediante la jefatura o coordinando unidades y equipos sanitarios y asistenciales, tutorías y organizando formación especializada, continuada y de investigación, o participando en comités internos o proyectos institucionales de los centros sanitarios. A partir de ello, la regulación queda totalmente abierta, es decir, puede dar lugar a muy distintos contenidos sustantivos, uno de ellos el que se contempla en la proyectada norma reglamentaria.

Tampoco contiene regulación suficiente el artículo 65 bis (completado por la disposición transitoria octava) de la Ley 55/2003 - Estatuto Marco del personal estatutario de los servicios de salud-, pues se limita a contemplar la posibilidad de que el personal estatutario pase a la situación de "servicios de gestión clínica". Tan extraña situación (pues no deja de referirse al personal que sigue directamente trabajando para la Administración de la que es empleado, y además en el propio ámbito sanitario) simplemente se enuncia en la ley, en la que se deja incluso en el aire una mínima precisión sustantiva sobre cuándo las funciones de gestión clínica no permitirán a ese personal prestar "sus servicios como personal estatutario fijo en activo".

Por tanto, y como ya se ha apuntado, el proyecto trasciende con mucho de lo que sería un mero desarrollo técnico, o reglamentario básico, de una materia que aparezca ya suficientemente desarrollada como básica en una norma con rango de ley; el proyecto entra en regulación propiamente sustantiva, aunque a su vez lo haga bajo una perspectiva genérica permisiva, acaso, como ya se dijo, para tratar de no colisionar con las competencias autonómicas de autoorganización a que se refiere el artículo 148.1.1ª y 21ª de la Constitución.

C) Las anteriores consideraciones quedan avaladas cuando se analiza el propio contenido del proyecto sometido a dictamen, como se hará seguidamente.

Hay que partir para ello de que toda norma de organización afecta o se corresponde con los siguientes aspectos:

Por una parte, con el establecimiento de la estructura organizativa propiamente dicha, o sea, el número, interrelación y naturaleza de los distintos órganos (o en su caso entidades) que se creen para el desarrollo de determinada actividad.

Por otra, con las competencias que se asignen cada órgano.

Finalmente, con el régimen del personal que cubrirá tales órganos, es decir, cómo se procederá a su nombramiento y cuál será su condición (retributiva y de otro tipo).

- Pues bien, en cuanto a la estructura organizativa de las Administraciones sanitarias, lo primero que se aprecia en el proyecto es que se pretende que los servicios públicos de salud se puedan gestionar mediante los órganos que las Comunidades Autónomas determinen (en este momento hay que referirse, sobre todo, a los servicios en los hospitales públicos), entre ellos las llamadas "unidades de gestión clínica".

Hasta aquí no habría nada realmente significativo, pues el hecho de que unos órganos se denominen de una u otra forma no es trascendente. Para tan corto alcance ni siquiera estaría justificada una norma básica como la proyectada, pues el que, por ejemplo, en un hospital público de gestión pública directa, aparte de sus correspondientes servicios, exista, por ejemplo, una unidad de diagnóstico por imagen, no es algo que tenga suficiente trascendencia como para que el Estado dicte la ahora proyectada norma básica.

- Si se da un paso más en la lectura del proyecto, aparece de inmediato una previsión llamativa, y es que esos órganos podrán crearse sobre la base de unas propuestas sustentadas en unos convenios a suscribir entre los Gerentes de los hospitales públicos y el propio personal estatutario que desee poner en marcha la correspondiente unidad de gestión clínica (artículos 11, 16, 17, 22.2 y 27 del proyecto).

Es ciertamente singular a la normativa general sobre organización el que los órganos de las Administraciones públicas puedan crearse a impulso de convenios.

Hay además que tener en cuenta que, según se desprende del proyecto, las unidades de gestión clínica no tendrán que ser iguales -ni acaso similares- ni en cuanto a sus funciones y competencias ni en cuanto a su propio régimen de actuación.

Dispone el proyecto que tales unidades serán órganos administrativos complejos (parece que podrán ser unidades de naturaleza sanitaria asistencial o no), que asumirán las competencias que caso a caso se decida (artículos 5.1 y 5.2.c) en función de un mecanismo de compromisos a suscribir entre la gerencia de cada centro y las propias unidades de gestión clínica (artículo 16).

En cuanto a la autonomía de estos órganos, no se determina mínimamente en qué consistirá la misma, resultando indefinida incluso en sus más elementales aspectos (artículo 18). En el expediente se habla en diversas ocasiones que se quiere implantar un sistema de "autogestión" (así, por ejemplo, en las respuestas a las alegaciones hechas por la Comunidad de Castilla y León y por el Sindicato de Enfermería al proyectado artículo 5, o en relación con las formuladas por la Comunidad de Madrid al artículo 12 del proyecto inicial -artículos 16 y 17 del texto final-).

- Pero donde la novedad parece más significativa es en cuanto al personal que se integrará en esas unidades clínicas, pues será el propio personal el que decidirá su voluntaria incorporación a ellas (artículos 7, apartados 1 y 4, y 26.1), e incluso el que decidirá su aleatoria vuelta a la organización que podría llamarse "ordinaria", lo que hará a su propia y libre voluntad (artículos 7.6 y 26.2 del proyecto; en el caso de INGESA solo podrán hacerlo dentro del plazo de tres años). Por cierto, es posible que entonces no exista ya esa estructura organizativa "ordinaria" a la que volver, ya que cabe que todo un servicio, por ejemplo, haya desaparecido como tal en la medida en que todo su personal haya pasado a integrarse en una o varias unidades de gestión de las que el proyecto contempla. A este respecto, no le falta razón en sus consideraciones a la Comunidad Autónoma de Asturias, que pone de manifiesto esa cuestión, a la que en el expediente se responde en el sentido de que "deberán ser las comunidades autónomas las que en el ejercicio de sus competencias establezcan aquellos mecanismos organizativos en sus servicios de salud, para resolver el eventual problema planteado" (relación final de alegaciones presentadas y respuestas a las mismas).

El personal que se integre en las unidades clínicas pasará a depender jerárquica y funcionalmente de la propia unidad, en concreto de su director (artículos 5.2.a), 7.3 y 14.1), y tendrá objetivos individuales (artículo 7.2) e incentivos retributivos propios en función de objetivos a convenir (artículos 7.5, 17.2.d), 20, 21 y 29), todo ello bajo una coordinación global que en el proyecto se menciona en términos imprecisos (artículos 6.2 y 7.3).

No se sabe (la ley, como se ha dicho, es absolutamente parca en la regulación) bajo qué concepto será retribuido ese personal, y no ya el que permanezca en activo (que será personal en activo que se retribuirá de modo diferente al resto del personal en activo), sino el personal que deje de estar en activo y pase a la no fácilmente comprensible situación de "servicios de gestión clínica" (pues el personal será público y desarrollará sus funciones propias para la Administración de la que depende), debiendo recordarse que el primer derecho de todo empleado público lo es a percibir su correspondiente retribución conforme al presupuesto.

El proyecto habla a este respecto -artículo 16 en relación con el artículo 17.3- de que se convenirá (entre el órgano competente y el director de cada unidad) la posibilidad de asignar partidas presupuestarias para incentivos al personal (no se habla de explicar el régimen retributivo general).

Por otra parte, se insiste en la imprecisión legal sobre qué personal seguirá y qué otro dejará de estar en activo, pues el artículo 65 bis de la Ley 55/2003 se limita a decir que pasará a la situación de "servicios de gestión clínica" todo el personal que desarrolle funciones en las nuevas unidades cuyas labores no le "permitan que preste sus servicios como personal estatutario en activo".

O sea, que el esquema organizativo actual va a desestructurarse tal y como hoy lo está, y el personal que se integre en las unidades de gestión, aun siendo estas órganos propios de los sistemas públicos de salud directamente gestionados por las Comunidades Autónomas, se someterá al parecer a un régimen retributivo ajeno al que corresponde al personal en activo, y no se sabe con cargo a quién ni bajo qué principios, pues ni están en la Ley 55/2003 ni tampoco en el proyecto reglamentario sobre el que aquí se informa. El proyectado artículo 3.1 del proyecto habla de "rediseño organizativo", aunque es mucho más que eso.

No se alcanza a entender tampoco la aparente yuxtaposición de funciones, de la que el proyecto parece partir, entre las que desarrolle el personal que no se incorpore a las nuevas unidades y el que sí lo haga. En todo caso, se tratará de personal de la Administración que seguirá trabajando para ella en el ámbito de la salud, lo que en condiciones normales sería genuino personal en activo.

Estas cuestiones debieran acaso haberse tratado debidamente en la Ley 44/2003, y deberían serlo en la norma que regule la materia, sea el proyecto reglamentario ahora sometido a dictamen (que omite toda previsión al respecto), sea en su caso, en un proyecto de ley, como este Consejo considera debería aprobarse para afrontar la regulación.

Tampoco se precisa suficientemente en el proyecto el régimen del personal laboral -artículos 8.2.d) y 26 del proyecto- que se prevé que pueda integrarse en las unidades, ni se aclara si podrán participar en ellas (no se sabe bajo qué régimen) personas o entidades privadas que, por ejemplo, aporten fondos económicos. Si tal cosa va a ser posible, debería preverse claramente (en la norma con rango de ley que en su caso finalmente se apruebe según se ha dicho), e impedirse, asimismo claramente, en otro caso. En relación con la falta de contornos precisos del nuevo sistema organizativo previsto es destacable lo alegado por el Consejo General de Colegios Oficiales de Podólogos y por los sindicatos.

Se observa fácilmente, por tanto, que la reforma es de gran alcance, ya que altera por completo la forma de funcionamiento y organización de las Administraciones públicas respecto a su organización y régimen de los servicios que prestan.

No se olvide -como se dijo antes- que esta norma no trata sobre el régimen de gestión no pública directa de servicios sanitarios a que se refiere la Ley 15/1997, sino que contempla la gestión de los propios servicios de las Administraciones sanitarias, de forma que no se sabe si se está abriendo una especie de innovador mecanismo de colaboración público- privada para ello.

Como ya se apuntó antes, algunos alegantes han planteado claramente la necesidad de clarificar a qué modelo de gestión responde el proyecto.

En definitiva, el proyecto es de enorme trascendencia, afecta a la organización pública y a normas con rango de ley (en especial la citada Ley 55/2003), lo que no puede recogerse en una simple norma reglamentaria. Debería elaborarse un proyecto de ley, y acaso con mayor contenido del que se recoge en el proyecto reglamentario, de suerte que se regule y clarifique debidamente el alcance de la novedad, aparte de cohesionar los sistemas públicos de salud, como ha reclamado algún alegante (Confederación Estatal de Sindicatos Médicos).

No sirven evidentemente como justificaciones del proyecto las consideraciones abstractas que se hacen en su preámbulo o en la memoria y que como tales se pueden asumir (mejora, eficiencia, etc.) y que servirían también incluso para justificar, en iguales o muy similares términos, un proyecto de contenido diferente.

D) La carencia de rango suficiente del proyecto alcanza incluso a los servicios que gestiona directamente el Estado a través de INGESA, pues, aunque la competencia estatal para ello no necesita ampararse en el artículo 149.1.16ª de la Constitución, el rango de ley viene exigido por el alcance mismo de las modificaciones proyectadas.

Sin entrar más, por tanto, en el contenido del proyecto -que debería en su caso analizarse en sede parlamentaria bajo otro prisma de visión-, no está de más añadir que el mismo no es tampoco, como han puesto de manifiesto algunos alegantes (Comunidades Autónomas de Extremadura o Navarra), una norma básica que establezca reglas de engarce entre los distintos Servicios de Salud, lo que acaso también sería conveniente afrontar.

Por lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que no procede la aprobación del proyecto de Real Decreto remitido en consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 7 de julio de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMO. SR. MINISTRO DE SANIDAD, SERVICIOS SOCIALES E IGUALDAD.