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La Comisión Permanente del Consejo de Estado, en sesión celebrada el día 14 de abril de 2016, , emitió, por unanimidad, el siguiente dictamen:

"El Consejo de Estado ha examinado el "proyecto de Orden por la que se modifica el Reglamento Técnico de control y certificación de semillas de cereales, aprobado por Orden ARM/3368/2010, de 27 de diciembre", remitido por V. E. en consulta el día 18 de marzo de 2016 (entrado en este Cuerpo Consultivo el día 21 siguiente).

De antecedentes resulta:

Primero.- El proyecto de Orden

El proyecto de Orden sometido a consulta consta de un breve preámbulo, un único artículo y dos disposiciones finales.

1.- El preámbulo recuerda que el Reglamento Técnico de Control y Certificación de semillas de cereales, aprobado por Orden ARM/3368/2010, de 27 de diciembre, estableció los requisitos que deben cumplirse en el proceso de producción de las semillas de cereales, de conformidad con lo prevenido en la Directiva 66/402/CEE del Consejo, de 14 de junio de 1966, relativa a la comercialización de semillas de cereales, que en virtud de aquella norma se incorporaba al ordenamiento jurídico interno. Señala también que dicha norma comunitaria ha sido modificada recientemente por la Directiva de Ejecución (UE) 2015/1955 de la Comisión, de 29 de octubre de 2015, por la que se modifican los anexos I y II de la Directiva 66/402/CEE del Consejo, por lo que respecta a las condiciones que deberá cumplir el cultivo de semillas de variedades híbridas de cebada obtenidas mediante el método de esterilidad masculina citoplasmática.

Seguidamente el preámbulo establece que la norma proyectada tiene por finalidad incorporar al ordenamiento jurídico interno la Directiva de Ejecución 2015/1955/UE de la Comisión, de 29 de octubre de 2015, para lo cual es necesario modificar el Reglamento Técnico de Control y Certificación de semillas de cereales.

Por último, el preámbulo señala que en la elaboración de la presente disposición han sido consultadas las Comunidades Autónomas y las entidades representativas de los sectores afectados.

2.- El artículo único modifica el Reglamento Técnico de Control y Certificación de semillas de cereales, aprobado por Orden del Ministerio de Medio Ambiente, y Medio Rural y Marino, de 27 de diciembre de 2010, con el siguiente contenido:

A) Se modifica el anexo 1 de la mencionada Orden, que queda redactado como sigue:

a) En la observación tercera se incluye el siguiente texto después del primer párrafo:

"En la producción de semillas de variedades híbridas de cebada obtenidas utilizando la esterilidad masculina citoplasmática, el cultivo deberá ajustarse a los siguientes requisitos referentes a las distancias respecto a las fuentes de polen vecinas, las cuales pueden dar lugar a polinizaciones no deseadas:

Para la producción de semillas de base, 100 metros.

Para la producción de semillas certificadas, 50 metros".

b) Al final de la observación cuarta se incluye el siguiente texto:

"En la producción de semillas de variedades híbridas de cebada empleando el método de esterilidad masculina citoplasmática (CMS), el cultivo poseerá un grado suficiente de identidad y pureza en lo que concierne a las características de sus componentes, y además cumplirá los siguientes requisitos que serán examinados en una prueba oficial de post-control:

1. El número de plantas de la especie cultivada que, según pueda apreciarse, no reúna las condiciones exigibles a los componentes no será superior a:

En los cultivos utilizados para producir semillas de base, del 0,1 % para la línea mantenedora y la línea restauradora y del 0,2 % para el componente femenino de la CMS;

En los cultivos utilizados para producir semillas certificadas, del 0,3 % para la línea restauradora y el componente femenino de la CMS y del 0,5 % en caso de que el componente femenino de la CMS sea un híbrido único.

2. El índice de esterilidad masculina del componente femenino será

Para la producción de semillas de base, del 99,7 por 100 como mínimo

Para la producción de semillas certificadas, del 99,5 por 100 como mínimo.

3. Las semillas certificadas podrán producirse en un cultivo mixto de un componente femenino androestéril con un componente masculino que restaure la fertilidad".

B) En el anexo 2, se incluye la siguiente observación final:

"En el caso de semillas de variedades híbridas de cebada empleando el método CMS, la pureza varietal mínima deberá ser del 85%. Las impurezas, con excepción de la línea restauradora, no excederán del 2%. Dicha pureza deberá ser examinada en las pruebas oficiales de post-control sobre una proporción adecuada de muestras".

3.- Le siguen dos disposiciones finales, de las cuales la primera indica que la Orden supone incorporación de derecho de la Unión Europea y la segunda ordena la entrada en vigor de la nueva norma el día siguiente al de su publicación en el "Boletín Oficial del Estado".

Segundo.- El expediente

Al proyecto se acompaña, además de la Orden de remisión firmada por la Ministra titular del departamento consultante, el índice numerado de documentos que integran el expediente, la versión definitiva del proyecto consultado, y el expediente que refleja las actuaciones seguidas con ocasión de la tramitación del procedimiento de elaboración de la Orden que ahora se remite en consulta. En él constan:

a) Memoria del análisis de impacto normativo fechada el 10 de marzo de 2016 en la que se hace constar que la Orden proyectada tiene por objeto la modificación de los anexos I y II del Reglamento Técnico de Control y Certificación de semillas de cereales, aprobado por Orden ARM/3368/2010, de 27 de diciembre, para la incorporación al ordenamiento interno de la Directiva de Ejecución (UE) 2015/1955 de la Comisión, de 29 de octubre de 2015, por la que se modifican los anexos I y II de la Directiva 66/402/CEE del Consejo, por lo que respecta a las condiciones que deberá cumplir el cultivo de semillas de variedades híbridas de cebada obtenidas mediante el método de esterilidad masculina citoplasmática. Se señala también que el proyecto ha sido elaborado por iniciativa de la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente y que durante su tramitación se ha recabado el parecer del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas y se ha oído a las Comunidades Autónomas y a las entidades y organizaciones representativas del sector afectado. Añade también que se ha recabado el informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente; que el título competencial aplicable de modo prevalente es el contenido en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, que atribuye al Estado competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica; que se trata de una norma que no tiene efectos significativos sobre la actividad económica ni sobre la competencia y, finalmente, que tiene un impacto de género nulo. Añade que tampoco tiene impacto presupuestario - pues no comporta ni aumento de gasto ni disminución de ingresos públicos- ni económico, ni afecta a las cargas administrativas. Se acompaña un resumen ejecutivo de la memoria.

b) Borrador del texto del proyecto de la Orden Ministerial y de la memoria del análisis de impacto normativa adjunta, fechados el 17 de febrero de 2016, inicialmente formulados a los efectos de su tramitación administrativa.

c) Oficios de la Secretaría General de Agricultura y Alimentación, integrada en la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios de fecha 18 de enero de 2016, por los cuales se dispone la remisión del texto inicial del proyecto a las Comunidades Autónomas y a diversas entidades y organizaciones representativas de los intereses del sector afectado (Asociación de Jóvenes Agricultores; Cooperativas Agroalimentarias; Unión de Pequeños Agricultores; Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos; Unión de Uniones de Agricultores; Asociación Profesional de Empresas Productoras de Semillas Selectas; Asociación Nacional de Obtentores Vegetales; Asociación Española de Técnicos Cerealistas; Asociación de Fabricantes de Harinas y Sémolas de España; y el Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentación).

Han manifestado expresamente su conformidad las Comunidades Autónomas de Andalucía, Castilla y León, Madrid, Illes Balears y País Vasco, así como la Asociación Española de Técnicos Cerealistas, la Asociación de Fabricantes de Harinas y Sémolas de España y el Instituto Nacional de Investigación y Tecnología Agraria y Alimentación. Únicamente ha formulado observaciones la Generalidad de Cataluña (en concreto, dos observaciones, una al punto 1, apartado b) del anexo I, que ha sido acogida en la versión definitiva del proyecto, y otra al punto 2 del anexo II, que no lo ha sido, por considerar el centro directivo competente que la observación se encuentra acogida en otra previsión del texto.

d) Cuadro de escritos presentados por las Comunidades Autónomas y entidades y organizaciones comparecientes en el trámite de audiencia, en el que se hacen constar las posiciones manifestadas y su valoración por los servicios administrativos del Departamento.

e) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de fecha 25 de febrero de 2016, favorable a la aprobación de la norma proyectada, en el que no se formulan observaciones al contenido del proyecto. En cuanto a la tramitación del proyecto, indica la Secretaría General Técnica en su informe que debería evacuarse la consulta a las Comunidades Autónomas y sectores afectados, así como recabar el informe del Ministro de Hacienda y Administraciones Públicas. Señala también que deberá recabarse el dictamen del Consejo de Estado.

f) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas de fecha 4 de marzo de 2016, por el que se remite a su vez el informe emitido por la Dirección General de Coordinación de Competencias con las Comunidades Autónomas y las Entidades Locales fechado el 23 de febrero anterior, en el que se analiza la adecuación del proyecto al orden constitucional de distribución de competencias, sin que se formulen observaciones al respecto. Señala únicamente que, puesto que el proyecto viene a modificar una norma que ya ha recogido el título competencial, no es necesario que la Orden que se proyecta lo vuelva a incluir. g) Informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de fecha 15 de marzo de 2016, relativo a la tramitación seguida por el proyecto de Orden Ministerial formulado, en el que se enuncian los trámites cumplimentados durante el procedimiento de su elaboración.

Y, en tal estado de tramitación el expediente, V. E. dispuso su remisión al Consejo de Estado para consulta, donde tuvo entrada el día 21 de marzo de 2016.

A la vista de los anteriores antecedentes, el Consejo de Estado formula las siguientes consideraciones:

I.- El asunto sometido a consulta se refiere al proyecto de Orden por la que se modifica la Orden ARM/3368/2010, de 27 de diciembre, por la que se aprueba el Reglamento Técnico de Control y Certificación de semillas de cereales.

II.- El Consejo de Estado emite su dictamen en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 22.2 de la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, conforme al cual la Comisión Permanente del Consejo de Estado deberá ser consultada en los casos de "disposiciones reglamentarias que se dicten en ejecución, cumplimiento o desarrollo de tratados, convenios o acuerdos internacionales y del derecho comunitario europeo".

En el presente caso, el proyecto sometido a consulta tiene por objeto la incorporación al ordenamiento interno de la Directiva de Ejecución (UE) 2015/1955 de la Comisión, de 29 de octubre de 2015, por la que se modifican los anexos I y II de la Directiva 66/402/CEE del Consejo, por lo que respecta a las condiciones que deberá cumplir el cultivo de semillas de variedades híbridas de cebada obtenidas mediante el método de esterilidad masculina citoplasmática, a cuyo efecto se modifican los anexos I y II el Reglamento Técnico de Control y Certificación de semillas de cereales, aprobado por Orden ARM/3368/2010, de 27 de diciembre, por lo que se trata de una consulta preceptiva, que, a la vista de lo dispuesto en el artículo 22.2 de la mencionada Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, ha de ser evacuada por la Comisión Permanente del Consejo de Estado.

III. En cuanto al procedimiento seguido para la elaboración del texto consultado, se han cumplido, en líneas generales, las exigencias del artículo 24 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno.

En efecto, la iniciativa normativa ha sido impulsada por el Centro directivo competente (en concreto, la Dirección General de Producciones y Mercados Agrarios del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente) mediante la formulación del correspondiente proyecto, al que se acompaña memoria del análisis de impacto normativo, que integra la memoria justificativa, la memoria económica y el informe sobre el impacto por razón de género exigidos por el artículo 24.1 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, conforme con lo dispuesto en el Real Decreto 1083/2009, de 3 de julio, por el que se regula la memoria del análisis de impacto normativo, que entró en vigor el 1 de enero de 2010, tras la aprobación por el Consejo de Ministros, en su reunión de 11 de diciembre de 2009, de la Guía Metodológica para su elaboración.

Consta que a lo largo del procedimiento de elaboración de la disposición de carácter general se han recabado, además, los informes que resultan preceptivos. Ha informado, en efecto, la Secretaría General Técnica del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de acuerdo con lo requerido por el artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno; se ha recabado, a su vez, el informe del Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas, y se ha oído a las Comunidades Autónomas y a las asociaciones y entidades representativas del sector afectado y cuyos fines guardan relación directa con el objeto de la disposición, dándose cumplimiento a lo prevenido en el párrafo c) del apartado primero del citado artículo 24 de la misma Ley 50/1997, ninguno de los cuales ha formulado objeción.

Por último, aun cuando no consta que el texto elaborado haya sido comunicado como proyecto a la Comisión Europea, lo cierto es que, en cumplimiento de la Directiva (UE) 2015/1535 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 9 de septiembre de 2015, por el que se establece un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y de reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información, tal comunicación previa no resulta en rigor exigible, habida cuenta de que no se trata la proyectada de una regulación puramente interna en un ámbito de competencias ajeno a la Unión Europea, sino que se trata de una norma por la que se procede a la incorporación al ordenamiento jurídico interno de una Directiva comunitaria, por lo que bastará con informar de la aprobación de la norma proyectada una vez aprobada a la Comisión Europea, conforme a lo dispuesto en el artículo 5.1 de la antes citada Directiva (UE) 2015/1535, que reproduce en este punto lo dispuesto en el artículo 8 de la Directiva 98/34/CE, de 22 de junio de 1998, vigente hasta su derogación por la anterior.

En consecuencia, ninguna observación se formula al proyecto por razón de su tramitación.

IV. En cuanto a la competencia del Estado para dictar la norma proyectada, ninguna objeción cabe plantear, toda vez que el proyecto encuentra su fundamento en el artículo 149.1.13ª de la Constitución, por el que se atribuye al Estado la competencia exclusiva en materia de bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica. Título competencial este que es el invocado en la disposición final segunda de la Orden Ministerial de cuya modificación se trata.

V. Respecto al fondo del proyecto objeto de consulta, se pretende la modificación de los anexos I y II del Reglamento Técnico de Control y Certificación de semillas de cereales, aprobado por Orden ARM/3368/2010, de 27 de diciembre, para la incorporación al ordenamiento interno de la Directiva de Ejecución (UE) 2015/1955 de la Comisión, de 29 de octubre de 2015, por la que se modifican los anexos I y II de la Directiva 66/402/CEE del Consejo, por lo que respecta a las condiciones que deberá cumplir el cultivo de semillas de variedades híbridas de cebada obtenidas mediante el método de esterilidad masculina citoplasmática.

La referida Orden de 27 de diciembre de 2010 incorporó en su día los contenidos de la Directiva 2009/74/CE de la Comisión, de 26 de junio, por la que se modifican las Directivas 66/401/CEE, 66/402/CEE, 2002/55/CE y 2002/57/CE del Consejo, para lo cual se elaboró en aquella fecha un nuevo Reglamento de control y certificación de semillas de cereales.

Con posterioridad, la Directiva de Ejecución 2012/1/UE de la Comisión, de 6 de enero de 2012, modificó el anexo I de la Directiva 66/402/CEE del Consejo, por lo que respecta a las condiciones que deberá cumplir el cultivo de Oryza sativa, que fue incorporada al ordenamiento interno mediante la Orden AAA/1079/2012, de 22 de mayo, por la que se modificó el Reglamento Técnico de Control y Certificación de semillas de cereales, aprobado por la Orden ARM/3368/2010, de 27 de diciembre.

Más recientemente, la Directiva de Ejecución (UE) 2015/1955 de la Comisión, de 29 de octubre de 2015, modificó los anexos I y II de la Directiva 66/402/CEE del Consejo, por lo que respecta a las condiciones específicas que deberá cumplir el cultivo de semillas de variedades híbridas de cebada obtenidas mediante el método de esterilidad masculina citoplasmática. Tal modificación responde a la tendencia experimentada en los últimos años de incluir un número cada vez mayor de variedades híbridas de cebada producidas mediante la técnica de androesterilidad citoplasmática (CMS) en el catálogo común de las variedades de las especies de plantas agrícolas. Dicha técnica, que ha sido aceptada en todo el mundo como una técnica de cultivo para la producción de variedades híbridas de cebada, incluye un sistema genético que ocurre naturalmente en el citoplasma de las plantas. Este sistema genético puede ser introducido en los vegetales por medio de cruce, de tal suerte que mediante esta técnica es posible combinar la diversidad genética de dos o más líneas parentales, lo que puede redundar en la mejora del comportamiento de dichas variedades en ámbitos como la resistencia a las enfermedades y los rendimientos. A la vista de esta evolución técnica, la Directiva de Ejecución (UE) 2015/1955 de la Comisión, de 29 de octubre de 2015, establece condiciones específicas para las variedades híbridas de cebada.

Desde esta perspectiva, la norma proyectada obedece a la necesidad de incorporar al ordenamiento interno el contenido de la norma comunitaria anteriormente citada, a cuyo efecto se modifica el Reglamento Técnico de Control y Certificación de semillas de cereales, aprobado por Orden ARM/3368/2010, de 27 de diciembre, en concreto los anexos I y II.

VI.- El Consejo de Estado informa favorablemente la modificación proyectada, la cual incorpora fielmente las exigencias comunitarias y no se observa ningún error en los parámetros especificados por la meritada Directiva.

Ninguna objeción cabe, pues, suscitar acerca del contenido del proyecto.

Por lo demás, conviene destacar que, de acuerdo con el artículo 2.1 de la Directiva de Ejecución (UE) 2015/1955 de la Comisión, de 29 de octubre de 2015, el plazo de transposición expirará el 30 de junio de 2016, de modo que el Ministerio debe realizar con prontitud los trámites dirigidos a la aprobación de la presente Orden y su posterior publicación en el "Boletín Oficial del Estado" antes de dicha fecha. Sin perjuicio de lo anteriormente expresado, no puede este Consejo de Estado sino recordar la conveniencia, apuntada en algunos dictámenes (así, por ejemplo, dictámenes números 2.354/2010, 2.355/2010, 2.356/2010, 2.357/2010, 2.358/2010, 2.359/2010 y 2.360/2010, de 16 de diciembre y 2.560/2010, de 20 de enero de 2011) de que el Reglamento General Técnico de Control y Certificación de Semillas, aprobado por Orden de 23 de mayo de 1986, sea definitivamente revisado en su totalidad para que el mismo se constituya, con el rango adecuado, de real decreto, en uno de los reglamentos de desarrollo de la Ley 30/2006 de 26 de julio, de Semillas y Plantas de Viveros, que vino a sustituir a la vieja Ley 11/1971, de 30 de marzo, de Producción de Semillas y Plantas de Vivero.

Y ello por dos motivos. En primer lugar porque las normas de derecho comunitario que en su día sirvieron de fundamento a la citada orden ministerial y que han sido objeto de diversas modificaciones posteriores, han sido luego nuevamente actualizadas en sus contenidos por la Directiva. Pero también se debe a la conveniencia de integrar mejor todas las modificaciones que en la legislación reguladora de las semillas se han producido en nuestro ordenamiento, con el objeto de que quede debidamente articulado el conjunto del grupo normativo. Y es que, aun cuando se opte por mantener, como en la actualidad, el criterio de un reglamento técnico y de control ad hoc para cada tipo de semillas, lo cierto es que la producción y consideración de semillas fue objeto en la citada Ley 30/2006 de una nueva regulación de conjunto que aborda los problemas comunes referidos al control y certificación en el Capítulo IV de su Título III (artículos 39 a 43) y autoriza al Gobierno -no a la Ministra- para dictar, en el ámbito de sus competencias, cuantas disposiciones sean necesarias para la aplicación y desarrollo de esta ley, mientras que en el sistema de 1986 se pasa directamente de la ley a la orden ministerial (rango que tiene la reglamentación de 1986) de manera que aspectos algo más generales y que no se refieren a semillas concretas podrían estar en un real decreto de desarrollo de la Ley sin perjuicio de remitir para semillas específicas a la orden ministerial como reglamentación técnica. Máxime cuando hay aspectos de la actual Orden Ministerial que han sido modificados mediante real decreto, como ocurrió con el Real Decreto 170/2011, de 11 de febrero, por el que se aprueba el Reglamento general del registro de variedades comerciales, y en el que se modificó el Reglamento general técnico de control y certificación de semillas y plantas de vivero (es decir la Orden de 1986).

Se reitera, pues, que no ha quedado aun debidamente articulado el conjunto del grupo normativo al tener el reglamento general de control y certificación igual rango (orden ministerial) que los reglamentos específicos y que resulta, por tanto, constantemente afectado por estos, además de ser modificado por normas más generales de otros ámbitos de desarrollo de la Ley por tener rango superior (lo que obliga a aprobar cambios de la Orden, de vez en cuando por normas con rango de real decreto).

Así, por listar solo las modificaciones de la Orden de 23 de mayo de 1986, es decir, del Reglamento General Técnico de Control y Certificación de Semillas y Plantas de Vivero, que se han llevado a cabo después de la Ley 30/2006: por Orden AAA/198/2014, de 12 de febrero, se modificaron los anexos V y VI; por Orden ARM/3554/2011, de 21 de diciembre los apartados 5 y 40, y se sustituyó el 40 bis y añadió el anexo VII, apartados 5, 6 y 40; y por Orden ARM/2308/2009, de 12 de agosto, se añadieron los artículos 15 bis, 22 ter, 23 bis y 41 bis, los apartados 5, 15 bis, 22 ter, 23 bis, 41 bis.e). Pero también se añadieron los anexos V y VI por el ya citado Real Decreto 170/2011, de 11 de febrero; y se derogaron los apartados 31, 31 bis, 32, 33, 34, 35, 36, 37 y 38, por el Real Decreto 1891/2008, de 14 de noviembre.

En suma, dado su carácter de norma general, conviene que se dote al Reglamento General de Control y Certificación de Semillas de mayor rango -real decreto- para evitar problemas de interpretación y su constante modificación simultánea por normas ad hoc para grupos de especies, que, en cambio, podrían seguir siendo reguladas por orden ministerial como ahora se hace.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado es de dictamen:

Que, una vez consideradas las observaciones formuladas en el cuerpo del presente dictamen, puede V. E. aprobar el proyecto de Orden sometido a consulta."

V. E., no obstante, resolverá lo que estime más acertado.

Madrid, 14 de abril de 2016

LA SECRETARIA GENERAL,

EL PRESIDENTE,

EXCMA. SRA. MINISTRA DE AGRICULTURA, ALIMENTACIÓN Y MEDIO AMBIENTE.